黄石环境税调研文稿

黄石环境税调研

关于在黄石市进行环境税试点的调研报告

——黄石市地方税务局课题组

一、黄石市简介

黄石市位于湖北省东南部，长江中游南岸，是我国中部地区重要的原材料工业基地和国务院批准的沿江开放城市，2007年被评为全国百强城市之一，先后获得国家园林城市、全国水环境治理人居环境项目范例奖、水环境治理优秀范例城市称号。全市现辖大冶市、阳新县和黄石港区、西塞山区、下陆区、铁山区四个城区及一个省级经济技术开发区，总面积4583平方公里，总人口255万。全市已形成冶金、建材、纺织等14个主导产业，共有5家公司在沪、深两市挂牌上市，拥有东贝压缩机、劲酒等一批中国名牌和中国驰名商标。作为长江经济开发带的重要支点、武汉城市圈（全国资源节约型和环境友好型社会建设综合改革配套实验区）的副中心城市和鄂东区域经济龙头，黄石市正步入发展的快车道。2007年全市地方生产总值为GDP为466.68亿元，增长16.4%；规模以上工业增加值增长24%；外贸出口增长22.9%；财政收入增长26.9%。2008年全市地方生产总值为GDP为556.57亿元，增长11.6%；规模以上工业增加值增长12.6%；外贸出口增长44.6%。

二、黄石市进行环境税试点的相关背景

（一）黄石市环境污染状况和中短期减排目标

黄石市面临的主要环境问题：

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1.污染物排放总量大并呈高速增长趋势。“十五” 期间煤耗量从2000年的297.16万吨猛增至2005年的621.5万吨，而“十一五”仍持续增长，如废水中COD排放量增幅近15%，工业固废产生量年均增长6.8%。

2.未来的环境容量不足。磁湖、青山湖已无环境容量。SO2、PM10(可吸入颗粒物)在市区的容量已经饱和。环境质量面临降级威胁。市区湖泊BOD(生化需氧量)、氮、磷等主要指标长期超标，空气中PM10多年来难以达标，两项声环境指标一直处在超标状态。

3.生态环境恶化趋势总体上未得到有效遏制。城市基础设施建设相对薄弱。资源禀赋不足，水耗和能耗强度处于中上等水平。产业结构调整艰难。而矿业、冶金、建材、火力发电等传统产业仍是发展的重点，重污染型产业结构调整在短期内难以奏效。2007年黄石市大气环境污染仍以煤烟型为主，主要污染物是二氧化硫、烟尘和粉尘。工业废水、废气及污染物的排放主要集中在冶炼、电力和建材等行业：废水排放总量1.96亿吨，其中工业污水排放量为0.80亿吨，占比40.81%，工业废水主要排放去向为大冶湖和长江黄石段，主要排放行业是采选、冶炼、化工、食品和电力等行业，占工业废水总排放量的93.9%。工业固体废弃物种类主要是尾矿、冶炼废渣、粉煤灰和炉渣，产生量为1199.54万吨，主要产生行业是采选、冶炼、电力和建材等行业，累计占总量的96.1%。

4.环境保护投入不足。存在 “老账未还，又欠新帐”现象。同时，环境执法力量也显不足，黄石市环境监察支队只有在编人员15人，监管存在薄弱环节，执行性的环境法制尚待健全。

（二）黄石市中短期减排目标

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黄石市“十一五”环境保护总体目标：到2010年，市区(城区)和重点区域的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。主要污染物排放总量比2005年水平有所削减，重点行业污染物排放强度明显下降，市区(城区)空气质量、全市主要地表水水质有所好转，城市集中饮用水水源水质继续保持达标，农村饮水水质得到基本安全保障，水土流失治理和生态修复面积有所增加，自然保护区建设进一步规范，人居环境质量有所提升。争取到2020年，全市环境质量和生态状况明显改善。

黄石市“十一五”主要环境保护指标

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短期目标：黄石市确定的2009年节能减排目标：全年单位生产总值

能耗比上年下降4．8％以上、控制在2．18吨标煤内；化学需氧量和二氧化硫比上年分别下降2．5％和8％；空气质量好于二级标准的天数达到303天以上。市节能减排将突出三个重点——小水泥、小钢铁专项整治和水污染治理。

（三）目前采取的环境治理行政手段综述

目前黄石市在环境治理过程中采用的主要是行政管制和排污收费。行政管制手段包括区域限批、停产整顿、限期治理、关闭取消和行政处罚，在环境治理过程中担当着主要角色。2009年黄石市政府和环保局将按照相关

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规定关闭黄石成美建材有限公司等4家立窑水泥厂，淘汰落后产能140万吨；关闭大冶勤缘矿业铁山钢铁厂，淘汰落后产能5万吨；对不符合国家产业政策的380立方米以下的高炉进行清理；对小锻造厂进行清理。

按照《湖北省排污费征收使用管理暂行办法》的规定，目前黄石市排污费的征管体制在全国率先试行了由环境保护行政主管部门对排污者排放污染物的种类、数量和排污费数额进行核定，由黄石市地方税务机关对排污费进行征管的新模式。

2008年黄石市分区域收取排污费情况如下：

在排污收费的分布上出现了，年缴费数额在10万元以上的企业仅42家，不足纳入管理范围的排污企业总数的5%，但缴费数额占总额的80%。年缴费数额在1万元以下的企业有606家，缴纳的排污费仅为总额的4.91%。按照100万元以上、10-100万元、1-10万元、1万元以下四档进行统计排污费缴纳数额的大小分布占比情况如下：

在确定排污费的征收依据时，环保部门可以采取的方式包括在线监控、监测核定、物料衡算、抽样监测，其中在线监控以能够有效提高环境质量监控和获取实时准确的数据备受重视，但在实践中虽然有四十家企业安装了在线监控设施，由于运行费用过高，承受能力有限，企业均未使用。黄石市环保局主要采用监测核定、物料衡算的方法测算排污企业的排污量：

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对80%的排污企业采用的物料衡算的方法，征收排污费占总比10%左右；20%采用监测核定方法确认，征收排污费占总比90%。

三、进行环境税试点的可行性探讨

（一）环境政策中的经济手段有待加强

环境政策是政府针对环境保护工作的客观需要所采取、实施的具有特定形式和规范性的各种环境相关方法、手段和措施的总称。目前黄石市采用的环境手段主要有法律手段、行政手段、经济手段、技术手段和教育手段。近年来为了实现环境保护的目标，同时使用了各种环境政策手段，但主要侧重于使用命令控制型的环境行政手段，对经济手段没有予以应有的重视。

在计划经济中，排污企业的财产权利都是归国有，而经济手段的应用是以自负盈亏为前提，即使强行适用，也会由于不能从切身触及排污企业的利益而无法发挥其应用的效能，故而在计划经济体制中很难发挥其效用。尤其是行政手段具有纵向性、直接性、强制性和速效性的特点，这就使得行政手段比经济手段以及其他手段更易贯彻。但行政手段的局限性也非常突出，市场经济的基本要求是主体之间平等，经济主体在遵循价值规律的基础上以获得最大利益为目的，具有实施经济手段的前提。而强硬的行政

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手段无法适应市场经济相对灵活、效益的要求。加上行政手段受人为因素的影响程度较大，从行政法规的制定者到具体措施的实施者，都有主观臆断的可能，使得行政手段的有效性往往取决于制定或者实施者的个人素质而非客观规律。另外，与客观规律相符的行政措施将发挥很大的效能，而一旦与客观规律相悖，也将产生较大的危害性。

（二）现行税制中的绿色条款缺乏整体安排

从目前国际上环境保护政策发展趋势看，越来越趋向于以环境税费制度为核心的环境经济政策体系。与环境税收相比，行政性收费，缺乏法制性、规范性，约束力差，造成社会排污收费征收难度大，名义费率与实际费率存在很大出入，企业协议交费或欠交现象十分普遍，筹资成本高。而在税收政策方面，虽然不乏绿色条款，但只有一些零散的有关环境保护的税收措施分布于诸如消费税、资源税、企业所得税、增值税、营业税、城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税等一些税种中，缺乏体系化的整体安排，没有系统、直接对排污的全环节进行控制，没能最大程度消除社会成本和私人成本之间的差异。特别是，我国的环境经济政策，一直都没有以保护环境为课税目的的独立税种，因此实际上停留在以排污收费制度为核心的环境经济政策体系。缺乏针对污染、破环环境的行为进行课程的独立环境税，既限制了税收对污染、破环环境的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。如果说20世纪的税法体系是以经济增长为核心，那么21世纪的税法体系将是以可持续发展为核心，而这种税法体系模式中的环境税法将占有极其重要的地位，是实现社会经济可持续发展的必然选择，是实现税法体系“绿化”

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的重要一环。

（三）排污收费制度的设计和执行存在缺陷

环境收费是国家有关部门根据相关法律法规及政策规定，依法对污染环境的单位和个人收取的费用。20世纪七十年代末，根据“谁污染、谁治理”的原则，我国实行了排污收费制度。到目前为止，己建立了比较完整的排污收费法规体系，包括国家法律、行政法规、部门和地方行政规章等，制定了污水、废气、废渣、噪声、放射性等5大类113种排污收费标准。排污收费制度实施20多年来，对促进企事业单位加强污染治理、节约和综合利用资源、筹集环保专项资金、控制环境恶化趋势、提高环境保护监督管理能力等方面都发挥了重要的作用，但同时也存在着若干弊端，严重制约其作用的发挥。

首先税费的功能差异决定了排污收费制度的效力远低于环境税，目前的收费偏重筹资和排污末端治理忽视诱导机制的运用，其制度设计主要着重于环保资金的筹集以及对企业排污行为的末端治理,无法发挥税收对企业行为的事前指引和诱导作用。其次在管理模式上，由于实施排污费征收的具体操作规程、财产保全、强制执行的实施等均缺乏明确规定，征收程序的不规范导致“寻租”空间的存在，而地方、部门的保护主义又进一步助长了排污少收费甚至不收费的不良局面，致使应收的排污费数额大打折扣，这也影响到环保资金的筹措。

在环境治理中，企业和政府各有资金投入，2007-2008年黄石市企业环保投入和政府补贴为：

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据粗略统计，“十五”期间的环保资金中约有三分之一来自政府筹措，如此推测，“十一五”政府需支持高达17亿元左右的投入才能引导和保证全社会50亿元的环保需求，而其中环保部门倾力征收资助也只能达到政府筹措资金量的6.5%。

如何加大政府投入，引导更多的社会投入，从而保证充足的环保投入达到占GDP1.85%的目标，将是“十一五”期间能否实现环境保护规划的关键。

（四）排污费改环境税的现实基础

环境税是最能直接体现生态税收本质的一种税收。我国目前虽然还没有法律意义上的环境税，但是排污收费已经实施了许多年，为环境税的开征打下了良好的基础。我国在构建环境税法律制度的时候，必须对现行排污收费制度进行改革。鉴于排污收费制度中亟待解决的问题和税收的优点，排污费改环境税已具有一定的现实性。

排污收费与环境税是两个不同的范畴，二者的差别在于：(1)依据不同。排污收费多以行政管理权为依据，环境税则以国家的政治权力为依据。(2)性质不同。就税费理论而言，收费具有有偿性，是缴费人在获得环境资源使用权时向国家支付的一种成本费用，一般要求收费和提供的公共物品和公共劳务成本等值；而税收是无偿性的，没有必要考虑政府所收取的税金与提供的公共劳务和公共物品的成本是否等值，它可以根据政府对公共物品的使用效率及其调节功能，确定税负的高低。(3)范围不同。税收的征收范围可以覆盖生产、流通、分配、消费的各个领域；而收费主要针对一部分公共物品和公共劳务的使用者，对象特定、范围狭窄、规模较小，只

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能作为政府收入的补充形式。(4)立法权不同。收费的立项具有灵活性，收费的立项权一般既可以归中央政府，也可以归地方政府，收费标准一般由有立项权的政府自定，灵活性较大，表现出一定的随意性。而税收本身是固定的，税收的立法权归最高权力机关。

然而，排污收费与环境税在量上互替、质上互补，又有一定的共同点：它的征收主体均为政府及其授权单位，二者均是参与国民收入的一种形式。因此根据国家收费制度改革的精神，可将那些具有税收性质或名为“费”、实为“税”的政府收费项目，纳入税收的轨道。适合费改税的项目主要指那些收入来源对稳定、持续时间长、受益面相对广泛且宜于保持连续性的收费项目。排污费本符合这些特征。排污费的征收对象是排污的单位和个人，征收面相当广，只要排污行为持续，收费就会持续，收入来源稳定。排污费虽然仍实行专款专用，但是无偿返还给排污者的做法已取消，基本上由政府统一支配使用。所以，将排污费改为环境税是可行的。况且，在我国建立环境税收法律制度已具有一定的现实性基础：(1)现行排污费存在的问题和环境问题不断趋于恶化的现状，要求我们采用税收这种刚性调节手段保护环境，建立环境税收法律制度；(2)西方发达国家生态税法对我国生态税收法律制度的建立有一定的借鉴意义；(3)排污费中补偿费的征收带有很强的行政管理色彩，偏重于其调节作用，而税比费的调节作用更强。 尤其值得一提的是，湖北省对排污费的征收率先在全国试行了环保部门核定、地税部门代征的做法，动作效果良好，这为清费立税打下了扎实的基础。

四、环境税制设计的主要内容

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（一）纳税人

为了全面控制污染，环境税的纳税人纳税资格的判定只能根据排污行为的存在与否，而不对其主体身份再做考虑。环境税是以调节纳税人的污染行为为目的，从规制污染行为的有效性来说，对纳税人进行立法选择的标准应是污染行为的大小，而非主体是单位还是个人。所以应把不从事或者不直接从事生产经营的“行政事业单位、社会团体、国家机关、军队以及其他单位”和“其他个人”都纳入环境税纳税人的范畴。再加上设计环境税的思路就是以税改费，而原排污费的缴费人就包括了单位和个人，所以，环境税的纳税人理应包括所有单位和个人。

（二）征税范围

目前，国内外对环境税没有一个统一的界定。一般而言，对环境税有广义和狭义两种观点。广义的环境税即所谓的环境税收制度，是指税制中与环境保护相关的一系列税种以及相关税收规定所构成的一个体系。而狭义的环境税是指以环境保护为目的，针对污染、破坏环境等行为课征的税种，如硫税、氮税、碳税等。环境税是环境税收制度的核心内容，发挥主要作用；其他与环境保护相关的一般性税种以及有关环保的具体税收规定，如资源税、消费税、企业所得税等，则是环境税收制度中的补充内容，配合环境税发挥辅助作用。

在环境税对排放污染物种类的界定上，主张仍然沿用排污收费制度中有关污染物的界定，即污水、废气、固体废物和噪声。关于二氧化碳的问题，一方面国家没有出台二氧化碳的污染当量标准，另一方面已经在研究碳税的开征问题，所以可将其不纳入环境税的范畴。受目前环保部门的监

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控核定能力所限，并考虑到和排污收费制度的衔接性，我们对环境税的征收范围倾向仍沿用排污收费制度的规定：直接或间接向环境排放污水、废气、固体废物和噪声的单位和个人需要缴纳环境税。待经济发展达到比较发达的水平时，环境监测能力比较先进了，征管手段也比较先进时，再相宜扩大环境税征收范围。

（三）计税依据

在选择环境税的计税依据上，有三种不同的主张：

第一，以污染物的排放量作为环境税计税依据。首先，以污染物的排放量作为计税依据，纳税人在维持或增加产出的情况下，只要减少排污量，即可减轻环境税的税收负担。这样，税收就能直接刺激纳税人或增加防治污染的设备，或改进生产工艺过程，以减少其废物排放。若对纳税人的销售收入或利润征税，就达不到这一效果。其次，以排污量作为计税依据，不会妨碍纳税人自由选择防治污染的方法，纳税人可以自由选择最适合自己的治污方式，实现减少排污量、减轻环境税负的目的。

第二，以纳税人的产量作为环境税计税依据。污染物的排放量与市场产品或劳务总量之间存在着固定比例的正相关关系。纳税人要想减少污染物的排放量，必须首先降低其产品或劳务的产量。如果选择这种计税依据，纳税人只有降低其产量，才能减轻环境税负。可见，就整体的资源配臵而言，这种计税依据选择可能导致效率损失以及阻碍生产的发展。

第三，以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为环境税计税依据。这可以说是对那些可能引起污染的投入物征税。例如，对含硫量高的燃料征税。通过改变有害投入物的相对价格，这种税收会直接刺激纳税人在他

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们的投入物中寻找替代品，即少用那些污染性较大的品种，多用污染性小的品种。这种计税依据选择的前提条件是，生产要素或消费品中所含的污染物成分与污染物排放量之间存在着因果关系。但是，在现实经济生活中，这种关系常常有例外，而且这种选择没有考虑到纳税人治理污染的能动性。谁使用了含有污染因素的原材料，谁就要照章纳税，而不管其最终造成多大程度的环境污染。显然，选择这种计税依据既不合理，又欠公平。

综上分析，我们可以得出结论：只要在技术上能以仪器仪表等计量污染物的排放量，并且其所需要花费的成本也不多，那么最适当的计税依据应是污染物的排放数量。而且即使在特定的地方对于特定的污染物，可能无法在技术上通过仪器仪表进行计量而需要通过物料衡算的方法确定计税依据，理论上我们也可以认定它是以对投入物的测算而作出的对污染物数量的一种法律推定，依然支持以污染物的排放量作为计税依据的结论。在现行排污收费制度中，对不同污染物类型分别有明确的测算办法，其中出现了当量数、重量数、超标分贝数等量词，很难笼统理解为排污的“数量”，所以我们统一采用了“排污量”来界定计税依据。

（四）税率

税率是表征征税深度的税收要素。环境税税率的确定直接关系到环境税对纳税人的调节程度，因此应体现污染程度的差别、污染物处理的难度以及企业的承受能力。要体现污染程度的差别，就是要将纳税人生产成本的负外部性内部化；要体现污染物处理的难度，就是要根据污染的治理成本倒推纳税人的税负水平。所以在理论上，环境税税率的确定主要有两种方法：一种是使税率具有分配功能的确定方法，即税率的确定以计划实施

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成本为依据，使清除污染物的收支平衡；另一种是使税率具有刺激效果的确定方法，即税率的确定以消费者的边际成本为依据，使其边际成本等于税率。由于征收污染税的目的在于保护环境，因此在设计税率时，必须先考虑污染所造成的成本，然后根据污染的数量确定税。

但是，纳税人生产成本的负外部性很难精确测算，治理成本的确定虽然相对容易，但问题依然存在，特别是治理成本要在污染者之间精确划分也增加了问题的复杂性。这两种方法在短期内难以得出科学的结论。在考虑到不额外增加纳税人的负担，同时考虑到现行排污收费实践中纳税人的实际费负与名义费负之间有提升空间，所以，从环境税的实施策略来讲，相对于原有的费率来提高税率或者创设新的累进税率虽不能说绝不可行，但肯定不是当务之急，只要能够以税的形式强化原有费率水平的刚性，本身在不短的时期内即可收到调控和收入的双重效果。

因此，在税率设计时，应注意以下问题：

第一，税率不能定得过高。对排污者征税，节制他们的排污行为，使废物排放保持在自然环境能够净化的限度内。如果税率过高，有可能造成在抑制了社会生产活动的同时，导致对环境净化能力的浪费，也使社会为“过分”的清洁而付出过高的代价的现象。

第二，税率应是定额税率。基于废物排放的特点以及税制的简化、便利原则，最适污染税税率应是定额税率，即按照污染物排放的一定计量单位，规定固定的税额。例如，美国新罕什尔州的国会议员贾德〃格雷革在其“1987年硫和二氧化氮排放税法”议案中提出，对每磅硫化物排人大气应征税25美分。

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所以，在制定税率时，可以无须过多考虑它在多大程度上能够满足纳税人生产成本负外部性的内部化或者治理成本的有效需求，完全可以沿用现行的排污费费率标准。

税率执行一段时间后，根据污染治理产业化发展的需要、污染防治的要求和经济、技术条件以及纳税人的承受能力，可以结合本地实际，对环境税的税率进行调整。从长远看，随着防治污染技术与方法的不断更新提高，环境整治的边际成本不断变化，污染税也应随之反复合理地调整，以便使防治污染的总成本在每一时刻都能趋于最小化。所以，最适环境税税率应是弹性税率。考虑到原排污收费制度在费率的调整上，是必须付诸省级人大表决的，也就是说，它是遵循的是行政法规的制定程序。但根据我国的立法法，税收制度属于中央行政立法，除非经中央行政机关授权，地方政府及人大始得行使税收立法权。而地方政府的规章在税率的问题上的有限作为也只是在授权的幅度税率下进行确定。而根据税收法定主义，对于税率这样的税收要素，甚至连中央行政机关都无权立法，只能由代议制立法机关行政使制定权。但税法是个发展的法律部门，我国的分税制也在不断发展完善之中，授予地方在税制建设上更大的作为空间是必然的出路。再考虑到环境税制是以地区试点先行先试，让地方在税率的制定上拥有相应的话语权并不为过。所以把它界定为一个行政法规而非行政规章的法律要素，要求省级人民政府只能在报经省级人大批准后才能推行。同时，对于税率调整实行预告制度，它在法律上的意义在于预告不仅仅是立法的形式，而是特定法律文件生效的条件之一。事实上，根据立法法，仍何法律文件不经公开告知即不发生法律效力，它本身是公众知情权的体现。但在具体

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做法上，法律文件的生效可以在文件公布之日起生效，也可以自文件公布之日起经过若干时日再生效等多种方式。对税率调整实行预告制则充分体现了在税率这一涉及相对人重大实体权利义务的问题上立法的民主性与科学性。

（五）税收优惠

关于环境税减免，可以设臵政策性减免和困难性减免两类：

政策性减免：纳税人投资于环保专用设备和新工艺改造，且减排取得明显成效的。困难性减免:纳税人因不可抗力遭受重大经济损失，造成纳税困难的；纳税人因不可抗力造成环境污染，且及时采取有效措施的。

对于环保投资的减免，企业所得税法已有规定，至于投资于环保方面的新工艺改造，则是承接原有排污收费制度的做法，是对现行税制有关环保投资鼓励性税收优惠的补充。不过必须强调的是，这一条税收优惠并不是其它类似优惠政策的简单重复或者政策效果的简单放大，而是优惠功能的互补。

以企业所得税为例，有关环保投资税收抵免的规定在效果上有两个硬伤：一是以企业应纳税所得的存在为前提，否则优惠效果就无法体现；二是只考虑企业的实际环保投入，而没有考虑到节能减排的实际效果。这两个因素在很大程度上会影响到企业节能减排的积极性。

在优惠的具体额度上，考虑到环保投资往往数额巨大，现行税负水平不高，如果设计一个过高的优惠额度有可能导致巨额税收减免，使税务机关长期无税可收，给财政收入带来尾大不掉之患，所以应将其限定在设备正式运行或者工艺改造竣工验收当年或次年的应纳环境税税额的范围内。

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在原收费办法中，设立有困难性减免的条目，我们认为应沿用此条款，但必须科加一个条件，即纳税人因不可抗力遭受重大经济损失的，只有在“造成纳税困难”时，才能申请减免。

另外，原收费制度还有一条缓交的规定，在费改税后，环境税的缓交将统一按税收征管法及其实施细则的规定执行。

（六）纳税地点

由于环境税是针对排污行为征税，因此关于纳税地点的可能选择主要有三个，即纳税人所在地、污染物产生地、污染物排放地。我们认为应选择污染物排放地为纳税地点，一方面体现环境治理的事权、财权相符，也与现行的环保行政主管部门地域管辖原则相符，另一方面也有效地克服了按纳税人所在地、污染物产生地征税而带来的信息不全、难以控管等缺陷。所以纳税人应当向其污染物排放地主管税务机关申报纳税。纳税人跨县（市）发生排污行为的，应当分别向污染物排放地的主管税务机关申报纳税。

(七)纳税期限

既然环境税是以排污行为为规制对象，那么只要排污行为发生，纳税义务即已存在。所以环境税的纳税义务发生时间为污染物排放行为发生之日。

纳税期限是指纳税义务的履行期限，这个时间的设定，则要充分考虑环境税申报缴纳的特殊性。从纳税人申报纳税的角度来说，环境税是个非常特殊的税种，它最特殊的地方在于：由于技术条件和知识范围的限制，对于大多数环境税纳税人来说，他们在客观上难以准确自行申报自己的计

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税依据。所以，他们在向税务机关提供申报资料申报纳税时，往往要先行获得环境监测部门的监测数据或者环保行政主管部门的核定结论。根据原有的排污收费办法，在不考虑监测部门所需时间的前提下，他们应当在污染行为发生之日起或者自收到环保行政主管部门的申报通知之日起7日内向环保行政主管部门申报，环保部门自收到申报之日起10内完成核定。对于核定不服，缴费人还可以申请复核一次，复核应当自收到核定结论之日起7日内提出，环保行政主管部门自收到申请之日起7日内作出复核结论。这里还没有考虑到环保行政主管部门消极履行职责可能造成的时间上的拖延。

通过以上分析可以看出，环境税的纳税期限不宜太短，否则不利于纳税人申报义务的履行。遵循环保部门征收排污费的原有做法，可将纳税期限定为1个月或者1个季度。但是在原排污收费体制下，缴费义务的期限虽然也是1个月或者1个季度，但并没有明确确定该限期的原则。我们可以根据企业所得税的立法和实践，将纳税人该项义务的确定作为一项税务机关的羁束裁量事项，并把应纳税额的大小作为裁量的事实依据，纳税人的具体纳税期限，由主管税务机关根据纳税人应纳税额的大小确定。对于不能按照固定期限纳税的，可以按次纳税。因为对于有的并非经常性的排污行为，按期纳税并不现实，尤其是对于固体废物的排放尤其如此。

（八）纳税申报

环境税的计税依据和其它税种的计税依据不同，它的形成和判断一般需要高度专业化的技术条件和智识水平而不为一般纳税人和税务机关所掌握。所以，纳税人只能以专业部门提供或者认可的数据结论作为纳税申报

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的事实依据，税务机关也主要通过对专业部门所提供或者认可的数据结论进行形式审查来核课税收。这种情况下，对纳税人的法定申报资料另列一条进行明确就显得很有必要。可以规定：纳税人在申报缴纳环境税时，应当提供环境监测部门出具的监测结论和环境保护行政主管部门出具的排污量核定结论或者认可的环境评价报告。

具备国家规定资质的环境监测部门虽然不具备行政职能，但却是有能力进行污染因子监测的事业单位，也是现行体制下具备法定监测职能的唯一主体。它提供的监测结论在性质上属于鉴定结论，从证据法的角度来说，具有很高的证明效力，除非自己或者其它有资质的监测部门提供的鉴定结论，它和其它的证据形式相比，有优先适用的效力。所以明确这类证据在纳税申报中的法律地位，不仅有利于保证纳税申报和核课税收的精确性和公信力，也能使采信这类证据作为税收核课依据的税务机关有效规避法律风险。

环境保护行政主管部门并不能对污染因子直接进行检测，但却能够根据污染因子的监测数据作出有关排污量的核定结论。如果税务机关放弃通过环境保护行政主管部门对排污量进行核定，不仅会造成执法资源的浪费，也会引发该部门和税务机关执法结论的冲突，激化执法风险。

由于监测数据的获取成本很高，很难要求纳税人及时全面地提供；由此也影响到基于环境保护行政主管部门基于这类数据所做的排污量的核定。对于环保行政主管部门能够自行核定的污染量，受制于纳税人申请核定行为的主动性和环保部门的工作效率，也并不能保证适时提供。特别是对于新近开业的纳税人，生产经营尚未稳定，这个时候要求他们提供有关

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排污量的数据并不客观，所以有必要寻求其它的资料形式作为纳税申报的事实依据。此时可以采信的一个证据资源就是环评报告。

环境评价报告是由环保部门中的研究部门作出的，在性质上属于专家证言。但它往往要经过环保行政主管部门的认可，这就使它在性质上具备了执法机关公文书的法律效力。这类报告虽然有时不能直接提供纳税人排污量的具体数据，特别是事前评价，它只能对可能的污染物种类和数量有个大概的预测。但税收核定在本质上就是基于税务机关不能有效全面掌握课税资料这一前提而通过减轻税务机关举证责任和证明标准的一种制度设计，而环评报告所具备的专家证言和执法机关公文书的证据资格，使得完全可以成为税收核课的事实依据，只是这种事实依据并非是基于客观事实，而是一种法律推定。

值得一提的是，以上三种资料在最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定中都有明确，它们不仅是法定的断案依据，而且特别应当重视的是，在行政诉讼中，这几类证据形式都有很高的证明效力，和其它证据形式相比，有优先适用的效力。

通过以上三种资料，不仅纳税人有可能在法律形式上有效完成纳税申报，而且税务机关也可以凭借它们法定的证明效力从容地核课税收。

（九）税款核定

由于环境税计税依据污染物排污量的认定需要高度专业化的技术条件，这使得核定的程序不同于税收征管法所规定的核课过程，对于这类体现环境税法律个性的条款，应该专辟法条予以明确。排污量不同于其它计税事实，对于一般纳税人和税务机关，它不仅存在确认难的问题，对于专

黄石环境税调研

业性的环保监测部门和执法部门，精确计量排污量本身也是一个不能绝对准确完成的任务。比较典型的例子就是，在原排污收费制度中，对于污水和废气排污量的收费依据，是取可监测到的污染因子的当量数从高到低最多不超过三项。即使对于精确度相对较高的在线监控也是如此。这种核课方式不仅无法照顾到所有污染因子，对于排放量也存在一个为技术和制度所认可的误差范围。正是因为缺乏一个相对客观的计税依据作为心理认同的基础，对于任何一个基于似是而非的事实而作出对纳税人实体权利义务产生重大影响的执法结论，都必须要求它在程序上有着非常明确和高度严谨的规定。

鉴于此，我们认为税务机关可以委托环境保护部门核定纳税人的排污量。税务机关对环保部门核定的排污量存在异议的，可以根据自行收集的课税资料径行核定。环境税税款的核定方式应遵循以下方式：

1、在核定污染物排放种类、数量时，对安装了在线监控设备的排污者，应当按照在线监控数据进行核定；

2、对没有安装在线监控设备、但具备监测条件的，按照国家或省环境保护行政主管部门规定的监测方法进行核定；

3、对不具备监测条件的，按照国家或省级环境保护行政主管部门规定的物料衡算方法进行核定；

4、对小型排污者，可以采用抽样测算方法进行核定。

上面规定了四种环境税计税依据的核课方式以及适用的条件。不种方式的技术含量不同，易受主观因素的干挠度也不同，所以在明确这四种核课方式的法律地位后，还应进一步明确，只能在适用前一种方式的条件不

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