中期选举

2010年美国中期选举已基本落下帷幕。共和党取得了中期选举的重大胜利，在国会众议院中取代民主党成为多数党，从民主党手中净取63席，以242席对193席遥遥领先于民主党；而在参议院中，共和党大幅度缩小了与民主党席位数的差距，从民主党手中净取6个席位，从而在参议院中仅以47席对53席落后于民主党；而在州长选举中，共和党从民主党手中净取6个州长席位，以29对20的大比分占优。同时，共和党在州议会及地方选举中也取得了比2008年选举更好的战绩。1

在美国选举中，选民出于对候选人所属党派的支持而投票占有重要地位，半数以上的众议员选区基本上是民主与共和两党众议员的安全选区，真正发生党派转换的众议员席位数非常有限2。此外，大部分众议员选区在中期选举中的党派归属与两年前总统大选中的党派归属是一致的3。这就是说，民主、共和两党的竞选胜负在很大程度上取决于选民的党派偏好。然而，鉴于中期选举中选民的投票率明显低于总统选举年的投票率，为了赢得席位，动员潜在支持者投票几乎被看作是唯一的决定因素4。而对选民投票倾向产生关键影响的是与选区密切相关的若干因素，包括在位者的优势、挑战者的素质、竞选资源的使用、全国议题与地方情况的结合等。5

首先，在位者优势。在国会议员选举中存在着显著的在位者优势。罗伯特·S.埃里克森研究了美国国会众议员选举中现职众议员和挑战者之间的竞选效果之差异。他发现，现职众议员具有明显的选举优势，他们可以利用职位为自己选区的选民服务，以增加知名度和在未来获得额外的筹款能力。6戴维·R.梅休指出，1956年至1972年间，在国会众议员选举中，候选人得票差距不大的选区数量迅速减少，并且在更长的时间段里也呈现出候选人得票差距明显拉大的趋势。他提出了几种可能的解释，其中得到最广泛认可的就是在位者拥有明显的选举优势，而且在位时间越长，优势越明显。7根据统计数据，自1946年至2006年的历次国会众议员选举中，参选的在位众议员90%以上能获得连选连任8。而在此期间参选的在位参议员，也具有明显的在位者优势，其中1982 年之后，75%以上参选的在位参议员都能够成功当选。9

1

中期选举每4年举行一次，在两次总统选举年的中间点，二者都是偶数年份，但后者能被4整除。中期选举的选举日是该年11月的第一个周一后的第一个周二。美国由50个州、华盛顿特区、5个主要领地和其他一些小领地组成，中期选举除至少在众议员选举上涉及50个州之外，还或多或少地涉及华盛顿特区和其他若干领地。本文讨论中期选举时，只着眼于各州，不讨论华盛顿特区和相关领地的情况。 2

James E. Campbell, “The Seats in Trouble Forecast of the 2010 Elections to the U. S. House”, P S: Political Science and Politics, Vol. 43, No. 4 (October 2010), pp. 627-630; James E. Campbell, “Explaining Politics, Not Polls: Examining Macropartisanship with Recalibrated NES Data”, Public Opinion Quarterly, Vol. 74, No. 4 (Winter 2010), pp. 616-642. 3

参阅《库克政治报告》1997年以来所提供的一系列党派投票指数报告。对第111届国会的选区党派投票指数的分析见Cook Political Report, “Partisan Voting Index Districts of the 111th Congress, Arranged by State/District”, April 10, 2009, http: //www. cook political.com/sites/default /files /pvistate. pdf. 4

Rebecca B. Morton, Analyzing Elections (New York, NY: Norton, 2006), pp. 19-21. 5

Gary Jacobson, “The 1994 House Elections in Perspective”, in Philip A. Klinkner, ed., Midterm: The Elections of 1994 in Context (Boulder, Colo.: West view Press, 1996), pp. 1-20. 6

Robert S. Erik son, “The Advantage of Incumbency in Congressional Elections”, Polity, Vol. 3, No. 3 (Spring 1971), pp. 395-405. 7

David R. Mayhew, “Congressional Elections: The Case of the Vanishing Marginals”, Polity, Vol. 6, No. 3 (Spring 1974), pp. 295-317. 8

Norm an J. Ornstein, Thomas E. Man n and Michael J. Malbin, Vital Statistics on Congress 2008 (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2008), p.57. 9

Norm an J. Ornstein, Thomas E. Man n and Michael J. Malbin, Vital Statistics on Congress 2008 (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2008), p.58. 与众议员竞选相比，参议员竞选中的在位者优势可能较不明显，因为在位众议员在历年中几乎每次都有80%以上的参选率，而参议员再次参加竞选的概率明显低于在位众议员。对参议员重新当选概率高的一种可能的解释是，参议员更倾向于策略性地避开同强劲的挑战者竞争。

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其次，挑战者个人素质。挑战者个人素质对中期选举结果具有重要的影响。马丁·P.瓦滕伯格认为，在美国竞选体制下，政党认同越来越弱，选举的中心越来越依靠高素质的候选人而不是依赖于政党组织。当与在位者竞争而不是与其他新人竞争空出的职位时，候选人的素质尤为重要。10但是，在一般情况下，高素质人才往往在挑选竞争对手时十分注重策略，不愿意挑战在位者，尤其是不愿意挑战声望高的在位者，而素质较低的人则更倾向于珍惜挑战的机会。民主党与共和党领导者最重要的工作之一就是发掘高素质的挑战者代表本党参加竞选。加里·雅各布森指出，在挑战者的积极性方面，民主与共和两党之间存在着差异，民主党在州议会等更低的层次上有更多经验丰富的工作人员，他们有更大的参选热情，因而更有可能选择挑战在位者。11L.桑迪·梅塞尔发现，民主党之所以在2006年众议院中期选举中大获全胜，两个主要原因之一就是，民主党国会竞选委员会主席拉姆·伊曼纽尔成功地说服了50名左右的高素质候选人参选空缺席位或被认为较弱的在位者席位，而且这些候选人几乎全部获得了胜利。12

第三，竞选资源的合理使用。竞选资源的合理使用对中期选举结果具有非常重要的影响。民主党与共和党党组织最重要的工作之一，就是判断哪些选区属于需要集中投入竞选力量来进行争夺的选区，并把这些选区标定为角逐选区。两党都会把主要财力、人力和精力集中到角逐选区，而不是浪费在自己或者对方的安全选区。两党往往针对全国性形势在资源使用方面采取攻势或者守势。例如在1994年中期选举中，共和党把大部分资源集中投给了比较有经验的挑战者，重点突破在1992年总统选举中给老布什大量投过票但在众议员选举中民主党候选人胜出的选区；而民主党则采取守势，把主要资源投给了在位者而不是挑战者。13

而在2006年中期选举中，民主党国会竞选委员会主席伊曼纽尔力排众议，甚至不顾民主党全国委员会主席霍华德·迪安的反对，把各种资源集中用在他认为可以经过努力获胜的选区上，并最终取得了几乎令所有人吃惊的战绩。14

第四，全国议题与地方现实情况的结合。全国议题与地方现实情况的结合对中期选举结果影响甚大。一方面，从宏观的统计结果来看，如安格斯·坎贝尔所说，总统所在政党在大选和中期选举中的确存在参众两院议席数量起伏的问题。15

詹姆斯·坎贝尔对1868年至1988年之间两党在国会选举中的议席数量起伏问题进行了统计分析。他发现，总统所在政党在总统选举年和中期选举年之间存在明显的议席起伏。161988年之后的数据也基本上延续了这一规律。17总体上说，总统选举年和中期选举年之间存在着比较明显的正负连带效应。换言之，在总统选举年，选民们更容易把票投给与自己所支持的总统候选人同一政党的其他公职候选人，而在中期选举年，选民们更容易由于不满总统的现实政策和施政能力，

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Martin P. Wattenberg, “From a Part is an t o a Candidate centered Electorate”, in Anthony King, ed., The New American Political System, 2nd ed (Washington, DC: AEI Press, 1990), pp. 139-174. 11

Gary Jacobson, “The 1994 House E lection s in Perspective”, in Philip A. Klinkner, ed., Midterm: The Elections of 1994 in Context, pp. 1-20. 12

L. Sandy Maisel, American Political P arties and Elections: A Very Short Introduction (New York, NY: Oxford University Press, 2007), pp. 65-66. 13

Gary Jacobson, “The 1994 House E lection s in Perspective”, in Philip A. Klinkner, ed., Midterm: The Elections of 1994 in Context, pp. 1-20. 14

L. Sandy Maisel, American Political P arties and Elections: A Very Short Introduction (New York, NY: Oxford University Press, 2007), p. 66. 15

Angus Campbell, “Surge and Decline: A Study of Electoral Change”, Public Opinion Quarterly, Vol. 24, No. 3 (Autumn 1960), pp. 397-418. 16

James E. Campbell, 1991. “The Presidential Surge and Its Midterm Decline in Congressional Elections, 1868-1988”, Journal of Politics, Vol. 53, No. 2 (May 1991), pp. 477-487. 17

Norm an J. Ornstein, Thomas E. Man n and Michael J. Malbin, Vital Statistics on Congress 2008 (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2008), p.55.

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减少对总统所在政党其他公职候选人的支持。

另一方面，如果全国性政策争议不能与地方情况很好地结合处理的话，既可能造成全国性政治气候不足以有效影响具体选区选情的情况，也可能造成各选区之间缺乏协调和呼应，不足以形成全国性声势的情况。不过，无论全国性形势发生怎样的变化，两党在自己的安全选区之外，都需要采取具体的选举策略来赢得竞争性选区。对于具体的候选人来说，在争论激烈的全国性问题上选择本选区选民所希望的立场非常重要。一个例子是，即使是现任共和党参议员约翰·麦凯恩在亚利桑那州居民的反移民呼声之中，也不得不缓和其亲移民的立场，以求获得连任。同时，将竞争性选区所关心的若干议题全国化也是赢得选举的重要手段。在1994年中期选举中，共和党人相互协调，成功地放大了民众对克林顿政府的不满，取得了相当大的联合效益。18

然而，又有一些因素限制了共和党取胜的空间，使民主党保住了其基本政治阵地。这些因素是:

第一，两党在社会中都拥有一定的基本支持力量，而这些支持力量在某些选区的集中度很高，从而形成了两党相对稳定的安全选区。从人口构成上看，妇女和少数族裔更倾向于支持民主党，而共和党更多地代表盎格鲁-撒克逊白人男性清教徒；从地域分布上看，民主党在大中城市中获得的支持度更高，而共和党在小城镇和城市郊区获得了更多的支持；从经济状况来看，低收入阶层更倾向于支持民主党，而中高收入者更倾向于支持共和党。

美国各地民众对民主党和共和党的支持情况比较复杂。民主党和共和党长期各自保有大量安全选区的局面，很难用全国层面的政策因素和全国范围内的民意测验来解释。简单地将各州划为共和党的红州和民主党的蓝州，也不足以反映众议员选区的党派归属。实际上，在同一个州内往往存在两党各自的安全选区，例如纽约州的纽约市是民主党的大本营，而纽约州的北部地区则基本上是共和党的天下。即使在纽约市，也存在一些集中支持共和党的社区。安德鲁·格尔曼及其合作者指出，无论是在总统选举中还是在联邦众议员选举中，收入水平较高者如果身处红州，则其投票给共和党的概率比其身处蓝州时投票给共和党的概率更高，而对于低收入人群来说，这种差异则并不明显。19本次中期选举中，基于党派的投票并没有发生显著变化，民主党仍然在大部分传统安全选区，尤其是在东北部和太平洋沿岸的传统安全选区取得了胜利，没有出现大的崩盘现象。20

第二，民主党人在本次面临换届的参议员和州长中数量有限，因而共和党可以获胜的空间有限。在参议员选举中，有将近2/ 3的席位没有参与竞选，这一因素对共和党没有取得参议院多数党地位起到了关键作用。共和党在对37个参议员议席的竞选中从民主党手中净取了7席，如再夺得3席就可以在参议院中与民主党形成平局，但是参选议席的数量制约了共和党取得更大的胜利。在任期未到的参议员席位中，民主党参议员占38名，加上2名参加民主党党团活动的独立参议员，民主党在留任参议员数量方面以17席差距远远领先于共和党。如果所

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Gary Jacobson, “The 1994 House E lection s in Perspective”, in Philip A. Klinkner, ed., Midterm: The Elections of 1994 in Context, pp. 1-20. 19

Andrew Gelman , Lane Kenworthy, and Yu-Sung Su., “Income Inequality and Partisan Voting in the United States”, Social Science Quarterly, Vol. 91, No.5 (December 2010), pp. 1203-1219. 20

关于本次中期选举的党派投票情况，可参阅福克斯新闻网对投票站出口民意调查的分析：FoxNews.com, “Women, Independent Voters Show Biggest Swing from 2008”, November 3, 2010,

http://www.foxnews.com/politics/2010/11/03/women-independent-voters-biggest-swing/

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有参议员议席都进入竞选议席范畴的话，共和党几乎肯定会夺取参议院多数席位。在州长选举中，13个州长职位不参加换届选举，也在一定程度上限制了共和党获胜的规模，否则共和党很可能会夺得更多的州长职位。

第三，国会议员和州长选举中的在位者优势。在本次众议员选举中，在位议员的优势依然表现得很明显，有300多名在位众议员连选连任，而且在位时间的长短明显与胜选概率成正相关关系。在参选的民主党现任众议员中有52人在正式选举中落败，共和党则有2人落选，此外两党还各有2名议员在预选中落选。在落选的现任众议员中，半数以上是2006年和2008年刚刚当选众议员的新人。在参议员选举中，参选的现任参议员中只有4人落选。在州长选举中，寻求连任的7名民主党州长和7名共和党州长中，仅有2名民主党州长在正式选举中落选，1名共和党州长在预选中落选，其余11名州长都取得了选举胜利，获得了连任。21

无论是从公众舆论还是从候选人所公开讨论的重点议题来看，本次中期选举的主题都是围绕美国经济问题的国内政策议题，外交问题和中美关系主要是作为与美国经济问题相关的次要议题而进入选民视野的。与总统选举相比，中期选举受外交议题的影响要小得多。这与美国公众对外交的看法有密切关系: 外交更多地被看作是总统的职责，公众认为国会议员、州长，以及州和地方官员的主要责任是对各自的选区负责，而不是考虑整个国家的外交利益。而且，即使在总统选举中，除非遇到重大的国际挑战或危机，内政问题的重要性在公众眼中也往往超过外交问题。本次中期选举正值美国经济遭遇20世纪30年代大萧条以来最严重的危机，国内经济问题自然成为压倒性的议题。尽管如此，此次中期选举的结果将对美国内政和外交，尤其是美国国内政治带来重大影响，并将在一定程度上影响中美关系。

在共和党阵营中，持自由放任主义立场的茶党运动不仅导致数名持温和立场的共和党议员落选，而且迫使包括麦凯恩在内的许多共和党候选人在竞选中向更保守的政治立场偏移。此次中期选举中备受关注的茶党并不是一个政党，而是2009年以来在美国各地形成的一场草根性政治运动，它们在全国范围内相互呼应。茶党运动主要是抗议性的，其支持力量大体上可以视为共和党内的右翼势力，比一般的共和党人更强调政府权力应当严格限制在宪法授权的范围之内，不能干涉未获宪法明确授权的事务。茶党运动在本次中期选举中支持了129名共和党众议员候选人和9名共和党参议员候选人参选22。在参议员选举中，茶党运动既是马尔科·鲁比奥在佛罗里达州、兰德·保罗在肯塔基州分别当选的关键因素，也是共和党痛失特拉华州一个参议员席位的祸根。鲁比奥和保罗分别在党内初选中战胜了共和党组织所支持的候选人，并在正式选举中获胜；而在特拉华州共和党党内初选中，茶党支持的候选人战胜了声望甚隆的共和党现任参议员，但随后这名候选人又由于其立场过于右倾而在正式选举中败给了民主党候选人。上文所提到的共和党现任参议员莉萨·穆尔科斯基在阿拉斯加州的党内初选中失利，就是

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周琪、王欢：“2010年中期选举及其对美国内外政策的影响”，《美国研究》，2010年第4期，第35页。 Jeffrey Rosen, “Radical Constitutionalism”, New York Times Sunday Magazine, November 28, 2010, p.MM34; Kate Zernike, “Tea Part y Set to Win Enough Races f or Wide Influence”, New York Times , October 15, 2010, p. A1.

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败在了茶党支持的共和党候选人乔·米勒手下。但穆尔科斯基在正式选举中又以独立候选人身份参选并击败米勒。后两个例子不仅生动地反映了茶党运动对共和党议员在位者优势的削弱作用，以及不同的政策主张在党内初选和正式选举中所产生后果的差别，也反映了茶党运动在寻求全局性政治影响时因其政治倾向的极端化而受到的局限。

由于面临即将到来的国会选区划分和议席重新分配，2010年州长和州议会的选举争夺尤为激烈。

本次选举共改选37名州长，是历年来最多的一次。在改选的37个州长中，民主党占19个，共和党占18个。其中，15个州长是任期届满（民主党8个、共和党7个），两党各有4个州长不再竞选连任，内布拉斯加州长吉姆·吉本斯在共和党预选中失败，从而使竞选连任的州长只有13名（共和党6名，民主党7名）。经过激烈的选举竞争，共和党赢得了23个州长职位，其中从民主党手中夺取了10个州长职位。（选举前，在全国50个州长中，民主党人26位，共和党人24位；选举后，共和党与民主党的州长职位之比为29对20，还有一名是独立派人士。）共和党人占据了除科罗拉多和新罕布什尔两州外所有关键摇摆州的州长职位，这将对2012年总统选举有重要影响。23

在州议会选举中，共和党也取得了历史性突破。选举前，民主党控制27个州的州议会，共和党控制14个，8个州的议会两院为两党分别控制，内布拉斯加为一院制。选举后，共和党控制26个州议会，民主党控制17个，还有5个州的州议会由两党分别控制。24共和党自重建以来还第一次取得对亚拉巴马州和北卡罗来纳州议会两院的控制权，有史以来第一次控制蒙大拿州的参议院，从民主党手中夺得的议席高达680席，是自1928年以来最多的。25共和党还控制了五大湖地区除纽约和伊利诺伊两州外的所有州议会。26?此外，一些州特别是南部州的州议会不少议员在选举后纷纷更换政党标签，进一步扩大了共和党掌控的州议会数量。27

州长和州议会选举结果使共和党在即将到来的国会议席划分中取得有利地位，对今后十年的国会选举和2012年总统选举将产生重要的影响。

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Neil King, Jr., “GOP Governors Plan Budget Cuts”, The Wall Street Journal, November 19, 2010.

Sandhey Somarshekhar, “GOP’s Gains Ready to Propel Social Issues into National Spot light”, The Washington Post, November 21, 2010. 25

Michael Cooper, “Decisive Gains at State Level Could Give Republicans a Boost for Years”, The New York

Times, November 3, 2010; Sandhey Somarshekhar, “GOP’s Gains Ready to Propel Social Issues into National Spot light”, The Washington Post, November 21, 2010. 26

Neil King, Jr., “GOP Governors Plan Budget Cuts”, The Wall Street Journal, November 19, 2010. 27

Shanoon McCaffery, “Defecting Democrats: 13 State Lawmakers in 5 States Switch to GOP”, The Associated Press, November 29, 2010.

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在多数州, 国会选区划分的提案由州议会提出, 最后由州长批准, 只有少数州交由专门委员会负责。因此, 控制了州长职位和州议会的政党可以享有巨大的政治上的好处, 可以有利于本党候选人的方式来划分国会选区的界限, 从而在今后10年主导本州的国会党团, 甚至国会的控制权。正因为如此, 在此次选举中, 州长和州议会的选举尤其激烈。28

此次选举, 共和党赢得了州长和州议会的多数, 这使其得以在即将举行的国会选区划分和议席分配中占据有利地位。据统计, 通过此次选举, 共和党赢得了在2011年将进行席位调整的18个州中的11个。这将给予共和党单方面划分190个国会选区的权力, 而民主党单方面最多只能划分70个选区。29这是最高法院“一人一票”裁决以来对一党最有利的选区重新划分。30

共和党州领导委员会成立了“重新划分选区多数计划”,其目的是努力保持或赢得共和党对在2011年国会选区划分影响最大的州议会的多数。31

美国政府宣布，该国2010年人口普查数据显示，截至2010年4月1日，美国总人口为3亿874万5538人，与2000年的2.814亿人相比增长9.7%。本次普查发现，美国南部和西部地区人口，尤其是拉丁（西班牙）裔数量大增，形成了对共和党人相对更为有利的“选民基础”。

http://www.globserver.com/?oo??￡/??????

在美国, 中期选举实际上是选民对总统和执政党执政两年政绩的一次全民公决。第二次世界大战结束以来, 总统第一任期的每次中期选举, 总统所在的政党都要丢失席位, 在众议院平均丢失25个议席, 在参议院平均丢失3个议席, 州长选举则平均丢失4个州长职位。32只有1998年和2002年两次中期选举例外, 当时的执政党在众议院选举中赢得席位。33在州长和州议会选举中, 总统所在的执政党只有2次, 即1986年和1988年没有失去州长和州议会的职位。34如此看来, 本次选举民主党也没能逃脱这个规律。

历史表明, 美国的政党轮替往往带来政策上的不连贯性。35

当然, 掌权的共和党国会, 也必须从国家利益出发, 冷静处理对华政策。虽然新任众议长博纳对华议案投票立场比较温和, 没有激烈反华记录, 而且传统上共和党是自由贸易的倡导者。但是, 经济危机迫使共和党同样倾向贸易保护主义, 美国企业界也一改过去不关心劳工人权的立场, 把对华经贸关系与人权问题结

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张业亮：“2010年中期选举及其对美国政治的影响”，《美国研究》，2010年第4期，第23页。

Michael Cooper, “Decisive Gains at St ate Level Could Give Republicans A Boost for Years”, The New York Times, November 3, 2010. 30

“GOP Can Draw Nearly Half of New House Districts”, The Washington Post, November 4, 2010. http://voices.washingtonpost.com/thefix/redistricting/gop-can-draw-nearly-half-of-ne.html 31

Keith Johns on and Brody Mullins, “Redistricting Battles Spur Wave of Cash”, The Wall Street Journal, October 12, 2010. 32

Pamela M. Prah, “Will 2010 Repeat 1994 in Governor’s Races?” The State line Org., October 7, 2010. 33

美国内战后至第二次世界大战之前的中期选举，只有富兰克林·罗斯福总统在第一任期的中期选举（1934年）增加了在国会中的席位。 34

John F. Billy, “State Party Organizations: Strengthened and Adapting to Candidates-Centered Politics and Nationalization”, in L. Sandy Maisel ed., The P arties Respond: Changes in American Parties and Campaign (Boulder Colorado: West view Press, 2002), pp. 43-44. 35

Sean Trende, “There Are No Permanent Majorities In America”, Congress, July 2, 2009.

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合起来,而两党都会把美国描绘成自由贸易的受害者。值得注意的是, 共和党新任议员中的不少成员, 并非传统共和党大垄断财团的代言人。所以, 目前情况下, 共和党主导的国会在对华贸易关系上能否做出不同于民主党的地方, 值得关注。36

随着美国反恐战略的渐趋缓和, 必将有一个新的战略目标来动员美国国内各派力量, 中国显然是能同时满足两党各自需要的靶子: 共和党需要通过宣扬中国军力发展带来的威胁来争取恐惧中国崛起特别是军工企业背景的选民; 民主党则需利用中国经贸问题及就业竞争等赢得选民支持。37

对外贸易。皮尤研究中心的民意调查表明, 44%的受访者认为自由贸易协定及世界贸易组织的政策对美国有坏处, 其中54%的共和党受访者持这种观点。认为自由贸易导致美国就业下降者占受访者的55%。在双边贸易中, 认为与中国的贸易对美国有好处为45%,有坏处为46%。这也可以预示中美在贸易问题上的摩擦会增加, 要求中国大幅度调整汇率的压力也会增加。奥巴马政府为了争取选民, 在这些问题上调整的余地不大。近年来的选举历史表明, 选战中间攻击对方对中国软弱, 已是一张有用的牌。选举之后, 这张牌还会使用, 特别是利用美国民众对美国衰弱的担心和忧虑。38

“茶党”运动是特定时期的特定产物, 其兴起既与当前美国经济、社会状况密切相关, 那么, 它也可能会随着美国经济、社会状况的改变而渐渐淡出政治舞台, 因此不宜过分夸大其对美国政治生态的冲击。但我们应该看到, ",茶党",的发展, 直至参加美国地方选举, 是一种对民意的最大限度的表达, 并且是通过有序、合法的渠道表达民意。39正如《时代周刊》所指出, 茶党运动的意义在于“告诉我们, 那些传统政党对政治的掌控, 远不如其领导人所愿意相信的那样严密, 而在问题丛生的时代, 比如当前这个时代, 无论民主党还是共和党, 最好都要对此心存畏惧。”40

2009年以来的茶党运动就是这种保守主义、民粹主义与公众愤怒情绪结合的产物。在本次中期选举中, 茶党发挥出巨大的动员力, 是共和党获胜的重要因素。 http://www.teaparty.org/

选举政治对于国会贸易政策倾向的影响是间接的、深远的，它会在之后一段时间内慢慢显现。

美国舆论指出,“奥巴马拯救了资本主义, 却失掉了中期选举”。41

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李庆四：“中期选举后的美国对华政策”，《美国研究》，2010年第4期，第52页。

Jonathan D. Pollack, “The Transformation of the Asian Security Order: Assessing China’s Impact”, in David Shambaugh ed. Power Shift: China’s Rise in Asia and America (University of California Press, 2005), p. 334. 38

梅仁毅、杨强：“中期选举与美国未来政治走向”，《美国研究》，2010年第4期，第48页。 39

赵敏：“美国‘茶党’运动初探”，《现代国际关系》，2010年第10期，第35页。 40

David Von Drehle, “Why the Tea Party Movement Matters”, February 18, 2010. http://www.time.com/time/magazine/article/0,9171,1966475,00.html 41

“How Obama Saved Capitalism and Lost the Midterms”, New York Times, November 2, 2010. http://opinionator.blogs.nytimes.com/2010/11/02/how-obama-saved-capitalism-and-lost-the-midterms/

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传统的贸易政策理论对贸易政策的研究

传统的贸易政策经济学分析法（纯贸易理论）从微观主体和微观行为出发，指出在完全竞争的市场条件下，自由贸易能够实现福利的最大化，任何形式贸易保护都是不必要的。但是，现实中人们发现国家间的经济交往存在各种形式的贸易保护政策。因此，人们试图从各种角度寻找贸易保护政策的理论依据，指出一定条件下，一国实施保护性的贸易政策可能提高当期或者未来的福利。主要的理论依据包括：最优关税论、幼稚产业保护论、战略性贸易政策理论等。

政治学对贸易政策的研究

政治学家对一国对外经济政策的政治学分析由来已久。政治学的主题是研究政府或国家的活动和行为，包括权力、权威和冲突，以及政治系统的替社会作权威性价值分配的功能42。严格的说，政治学并没有单独将贸易政策研究作为一个独立主题，而是将其放在对国家政策的一般性探讨之下，涉及贸易政策的相关研究包括两类主题：（1）政策的功能和动机；（2）贸易政策的决定过程。前者主要从“国家利益”角度出发来研究贸易政策，而后者则侧重于贸易政策决定的过程，即指出政策是怎样决定和形成的，类似于经济学的实证研究。

1、从国际关系视角进行的研究

在公共选择理论结合经济学分析之前，政治学对贸易政策的研究侧重于将其放在“国际政治经济关系”的框架下进行考察，探讨贸易政策作为一国实现国家利益的手段和方法，从这个意义上而言，贸易政策同外交政策、军事政策等政策一样，只是实现国家利益或影响国际关系的工具。

在传统的政治学国家中心论（即将国家或者社会作为一个整体来对待）思路下，政治学者认为，国家运用贸易政策来维护国家至高无上的政治、经济、社会乃至文化利益，比如国家安全的需要、外交政策的需要、公平贸易的需要等（Baldwin，1985）。这充分体现了将国家作为一个整体的、单一的、理性决策的角色来进行分析的本质。特别的，在研究大国的兴衰问题以及霸权国如何应对新兴国家挑战时，国际关系学者提出了明确的政策建议。

吉尔平的“国家霸权论”从国际自由贸易政策体制的供给方（霸主国）角度揭示了贸易政策转变的国际政治根源43。该理论指出，霸权兴衰的经济根源在于单个国家作为霸权国，无法长期独立承担国际政治经济的‘公共成本’。在自由经济条件下，实施竞争机制使市场上经济力量分布和格局不断发生深刻的变化，其它国家将有可能依托最先进的技术和装备跻身于最有利润的市场，以此蚕食霸权国家生产率优势的物质基础。同时，随着国家规模及其对国际体系控制范围的扩大，霸权国的控制收益开始递减，而维持这种控制所需要的成本却越来越大，进一步扩张的边际成本也开始变得高于边际收益。因此，霸主国因开放自己的市场而蒙受了经济损失，国际体制的搭便车者则不但从经济上加重了公共商品的成本负担，削弱了霸权国家的实力，而且从道德和信心上也使霸权国家感到沮丧，失去了向国际社会提供自由经济体制的意欲和动力。总的来说，霸权国家在霸权上升和稳定期时，将倾向于维持自由贸易体制，但当面临有力的挑战者时，外部竞争冲击和维持体制的成本将迫使它放弃自由贸易政策，转向贸易保护主义以维持自己的经济利益。很明显，在其理论中，保护性贸易政策是霸权国在霸权衰退

4243

艾萨克：政治学的视野与方法[M]，南京：南京大学出版社，1988 年，第359页。

参考[美]罗伯特·吉尔平：国际关系的政治经济学[M]，北京：经济科学出版社，1989。

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期内的遏制性政策手段之一。

2、国内政治研究视角

另一类政治学主题的研究侧重于分析作为国内政治一部分的政策决策过程。典型的分析范式包“制度”和“利益集团”分析方法。

“制度”研究范式主要研究在不同政治体制下,贸易政策制定的参与主体、权力分配、决策程序、机构和利益集团的矛盾和合作，以及支配主体行为的理念、原则和思想。该分析方法强调制度设计、制度结构和制度变迁如何影响贸易政策决策的权力分配，从而决定贸易政策的性质，认为制度结构对个体和集团的利益和能力起调和作用，政府官僚可以利用和改变制度结构从而形成有利于自身的权力再分配。因此制度范式认为政府精英和决策者在对外贸易政策决策中起决定作用，又被称为“精英决策模式”44。

利益集团分析方法则认为贸易政策是有影响的利益集团竞争角逐的结果，政府制度不过是为利益集团的角逐提供了一个竞技场，而不会对政策结果产生重要影响。

Schattchneider（1935）在其经典著作《政治、压力与关税 》中，分析了美国 1930 年《斯穆特－霍利关税法》出台的政治经济背景，开创了从利益集团活动和影响的角度分析贸易政策的先河。戴斯勒的经典著作《美国贸易政治》（戴斯勒，2006）则对一战以来美国贸易政策演变的政治决策过程进行了阐述，融合了“制度”范式和“利益集团”分析方法，通过分析国内政治力量的利益冲突来考察贸易政策的制定过程和影响，应该说是微观主体行为研究的细化。

贸易政策的政治经济学研究

20 世纪 60 年代，随着公共选择理论45研究方法的兴起，经济学家对政策问题重新进行了系统反思，贸易政策的政治经济学理论应运而生，为填补理论与现实之间的鸿沟奠定了基石，成为近十多年来贸易理论迅速发展的一个令人瞩目的领域。

贸易政策的政治经济学理论将贸易政策的制定与实施作为公共政策决策的具体形式之一，从社会利益分配及冲突的视角去探寻贸易政策产生和变化的政治过程，从而比纯贸易理论更好地诠释了现实中贸易扭曲政策的存在、形式、结构和演变。另一方面，它又将经济学微观分析和“个人主义”与“自利理性”引入到政治学中，探讨追求“个人”自身利益最大化的“政治市场”的均衡，从而区别于传统政治学以集团或国家作为分析主体的“整体论”方法和政治学理想化的利他主义假说。可以说，公共选择理论在纯贸易理论与政治学框架之间搭建了跨学科的桥梁。

贸易政策的政治经济学理论主要是用正式和非正式的模型来解释和描述贸易干预政策的制定机制、过程、政治意图以及结果，它是对传统的政治学研究和经济学研究的综合发展。其核心思想认为：从经济效率（帕累托最优）的目标看，贸易干预政策的福利效果与自由放任贸易政策相比总是次优的，然而现实中，贸易干预政策却在社会的公共选择过程中“优于”自由贸易政策，因此，其真正根源必须从政治市场中来寻找答案。更近一步说，贸易政策变化导致的收入分配效

4445

参见[美]托马斯·戴伊和 H·齐格勒：美国民主的讽刺[M]，石家庄：河北人民出版社，1997 年。 “公共选择理论”起源于20世纪40年代末，到60年代末70年代初形成一种思潮。Buchnan、Tollison和Tullock是早期的开拓者，其最初的目的在于通过研究政治学、经济学和社会哲学之间的联系，发展一种交叉学科的研究框架来分析以个人自由为基础的社会秩序，从而反对当时盛行的政府干预的凯恩斯主义。

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应促使政治市场中的参与者──选民或公众、政府、官僚、利益集团、乃至外国人──将根据各自的目标或既得利益产生对贸易政策的需求和供给，关税率、非关税壁垒、补贴率等作为贸易政策的“价格”在政治市场上出清，达到均衡稳定状态，从而决定了贸易政策选择的质量和数量。很显然，一国的政治制度、体制和结构特征决定和制约着贸易政策的各个方面。

贸易政策的政治经济学研究包括“实证”和“规范”的两个分支，前者描述贸易政策是什么以及是如何产生的，运用标准的“目标—约束”模式，求解主体的最大化问题得到均衡解或博弈解；而后者则注重描述贸易政策应该是什么，出发点是贸易政策的福利效果。鉴于本文的研究主题旨在揭示贸易政策是如何被决定的，因此下文的综述将集中于“实证”的贸易政策政治经济学，而略去有关“规范”的政治经济学理论发展，相关的内容可参见盛斌（2002）。

贸易政策的政治经济学起源于对纯贸易理论无力解释现实中贸易干预政策普遍存在的困惑，它引入公共选择理论的研究范式从政策决策过程的角度来探究贸易干预的水平、结构、形式和变化。

美国典型的政治特征是民主党与共和党两党政治。两党各自具有差异性的政策倾向。传统上看，共和党比民主党更支持自由贸易。但随着国际和美国国内形势的变化，两党在贸易政策上的差异逐渐缩小46。克林顿的执政经历证明民主党政府同样可以主动积极地支持自由贸易，并最终将中国的最惠国待遇和人权问题脱钩。而布什政府的多项贸易保护主义措施显示，共和党政府在敏感产业上，也会采用不惜使用关闭市场等强硬手段。

在贸易政策上，民主党代表其基础选民和工会的利益，要让因工作机会外移而失业的工人重新就业，不得不采取保护主义政策。反观共和党党纲，则更多考虑到美国大财团和大企业的利益，坚持一贯支持自由贸易的立场，不仅未对美国制造业向中国等发展中国家转移加以限制，而且为回应民主党的指责，甚至刻意宣扬美中双边贸易“受益于中国加入世界贸易组织，这为美国的农民、工人和公司创造了工作和出口的机会。”

由于美国选举政治的缘故，公众舆论（专指美国公众对政府外交政策和对外贸易问题以及处理这些问题的做法上所公开表示的意见）在美国国内和对外政策的制定中占据着特殊的地位。他们不仅反映着各种利益集团的呼声，同时也会对政府的政策制定造成压力并施加影响。当然，决策者不仅仅单纯地将公众舆论作为决策的参考，而且也反过来影响舆论甚至制造舆论使公众支持某一项政策。

公众舆论大致分为普通公众舆论和精英舆论两大类。精英舆论指政府官员、国会议员、专家学者等对美国外交和外贸等问题做出的评论以及一些特殊的热心公众的观点，这些舆论往往能够引导普通公众舆论，从而获得公众对某些政策决策的支持。

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戴斯勒：《美国贸易政治》，北京：中国市场出版社，2006年，第169-171页。

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美国贸易政策决策体制和历史演变

贸易政策总是在特定的政治经济环境下，由一定的决策体制产生制定的。美国贸易政策的决策体制，体现了总统与国会之间的权力分配与制衡，现行的美国贸易政策决策体制，是在不同的国际政治经济格局影响下，两大权力机构相互博弈的产物，美国贸易政策决策体制的两次大的转向，均引发了贸易政策的调整，充分表明决策机制对政策的影响。

美国的贸易政策决策权力集中在总统和国会，但两者的力量对比却在不同时期有着不同的特点。美国贸易决策体制的演变，直接影响了其最终的贸易政策的变动，实际上反映了代表“国家利益”的总统与主要代表“个人利益”的国会之间就贸易政策问题的分歧以及力量的消长，而这直接导致美国贸易政策在自由主义和贸易保护主义之间的摇摆。

（一）1934年以前国会主导下的美国贸易保护主义政策

自1789年美国建国伊始由国会颁布第一个关税法令直到1934年美国通过《1934年互惠贸易法》，美国的贸易政策主导权一直牢牢控制在美国国会手中。国会对贸易政策决策的控制直接来源于国会的“立法权”，美国宪法第一条第一款规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会”。就贸易政策决策而言，国会拥有宪法所赋予的管制商业、订立关税的权力，以及条约批准的权力。

美国宪法第一条第八款明确规定，国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”。这一条款还规定国会有征税的权力，其中包括征收关税的权力。与此同时，宪法第二条规定总统拥有行政的权力，贸易政策要由总统来执行；总统有与外国缔结条约的权力，与外国签订商务条约或贸易协定当然属于这一范畴，但是根据须经国会批准才能生效。总体而言，国会通过立法权、财权、外贸管制权、人事批准权、条约批准权等主要权力主导着贸易政策的制定过程。

在该阶段，国家间的主要贸易壁垒表现为关税形式，截至1910年，关税收入占联邦岁入的一半左右47。因此美国对外贸易政策的主题围绕着“关税”展开，综合关税议案成为国会的头等大事，关税“一百多年来所消耗的国会的精力比任何一个话题都多”48。国会在贸易政策决策中当仁不让地居于主导地位，而美国的进口关税也一直是民主党和共和党之间争论得最为激烈的问题。

该阶段，美国国内的经济产业尚未成熟，关于保护国内产业的呼声很高；在国会主导贸易政策制定权的条件下，国会容易屈服于有组织的利益集团的压力，因此，美国的贸易政策表现出明显的贸易保护倾向。正如 Schattschneider（1935）关于美国政治压力和关税的开创性研究所指出的那样，寻求进口保护的特殊利益集团联合起来主宰了整个关税立法过程。

在这近一个半世纪里，美国政府实行的基本上是高关税为主要特征的贸易保护主义政策。保护政策固然一度有利于美国工业资产阶级的资本积累和生产力的发展，但也阻碍了美国出口导向行业和新兴产业在国外市场的发展。1930年国会通过了美国历史上最具保护主义色彩、关税最高、同时也最具破坏性的且臭名昭著的《霍利-斯穆特法》（Smoot-Hawley Act），将20000多种商品的进口关税破天荒的提高到约50%左右，这一贸易法使美国的国际贸易进出口总额在1930年

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John Dobson: “Two Centuries of Tariff: The background and Emergence of the United States International Trade Commission”, Washington. D. C. US international Trade Commission, 1976, p.31. 48

James Sundquist: “The decline and Resurgence of Congress”, Washington D.C., Brookings Institutions, 1981, p.99.

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下降到只有29亿美元，不足1929年的1/3，引发了国家间的贸易战，也给美国的经济恢复带来负面的影响。

（二）“1934年体制”下的美国自由贸易政策 《霍利—斯穆特法》（Smoot-Hawley Act）严重损害了美国国内国际经济，再加上1932年罗斯福领导下的民主党获得全面的胜利，美国人开始反思其贸易保护主义政策。国会通过1934年的《互惠贸易协定法》，授予总统通过贸易谈判来削减关税壁垒的权力，将僵硬的法定关税变为可以“讨价还价的关税”，建立了保护自己免受利益集团压力的政策决策体制，实现了对贸易决策权的下放和压力的转移，奠定了“1934年体制”的基础。直到20世纪60年代，该体制基本维持着自由主义倾向。

“1934年体制”通过几个渠道缓解了贸易保护主义对国家的压力。

首先，国会通过授权总统对外谈判协商关税，实现了贸易政策决策权的有条件下放。《1934年互惠贸易协议法》规定，总统可以在对外协议中降低关税，但这项权力有期限和谈判范围方面的限制，因此，国会仍维持着对贸易政策的最终决策影响，但同时将主要的压力和责任转交总统。1962年, 国会通过贸易拓展法, 强调继续推行自由贸易原则、赋予总统通过贸易谈判来削减关税的权力。

其次，在国际协议中“讨价还价”的关税加大了出口利益对贸易政策的影响，从而对进口保护利益集团进行制衡，降低了贸易压力的不平衡性。

第三，国会成立了新的行政机构，建立了贸易代表以协调国内外问题，管理贸易政策，并启用了一系列根据准司法监管程序模式建立的行政机制，即“贸易补贴措施”。由行政机构处理具体的贸易争端问题，通过“特殊交易”即个案处理的办法安抚来自衰退产业的贸易保护主义者。

最后，国会通过强有力的专业委员会限制与具体产品有关的议案和修正案，从而缓和了贸易保护主义的压力。

1934年体制的建立，得益于当时政府和商界精英中兴起的国际经济自由主义思想。该体制在二战后的影响进一步加大，因为美国确立了全球经济的主导地位，“抵御共产主义的威胁”成为美国外交政策的首要问题，而该目标的实现有赖于盟友的经济恢复和繁荣。另一方面，美国国内经济的繁荣降低了贸易保护主义压力，经济自由主义成为精英共识。从政治角度看，贸易政策问题并未成为两党冲突和分歧的主要议题，因此，贸易政策保持了“自由贸易”的基调。

《1934年互惠贸易协定法》确立了美国对外贸易政策的两大基本原则，一为互惠原则，即关税削减要“双边对应”；二为最惠国待遇原则，即“双边减让”适用于所有曾与美国签订互惠贸易协议的贸易伙伴。在1934年贸易协议法实施后的几年内，美国先后签订了三十多个贸易协议，总关税水平不断下降。二战结束后，截至1962年，美国分别同西欧、拉美、东南亚各国签订关税减让协定157项，并在1948年创立了关贸总协定，参与了多个多边与双边回合关税减让的谈判，推进了国际贸易领域内多边主义、非歧视、以及商品和要素自由流动的实现。

1967年总统经济顾问委员会向国会关税委员提供的一份报告最能揭示该阶段美国的贸易哲学本质：“自由贸易符合全世界的利益,也为美国的利益服务。然而,美国的外贸政策的标志是自由贸易哲学,它有别于具体的各项政策措施”49。报告把自由贸易作了政策与哲学的区分,它的意义在于表明,美国奉行的是自由贸易的哲学,这并不意味着它在各项贸易领域中的每项政策和作法都是自由贸易

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《总统经济顾问委员会文件汇编》，转引自张小青：“论美国的贸易保护主义”，《美国研究》，1988年第1期，第17-21页。

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的。例如，1962年贸易拓展法引入了一个重要的概念，即“贸易调整援助”——指的是国会和总统可以对那些受到进口品竞争损害的产业、企业和工人提供救助，这一法规，为以后将贸易与劳工标准、人权等因素挂钩、从而创设新的非关税壁垒的做法开启了方便之门。美国的贸易救助措施被国外竞争对手视为背离自由贸易政策之举，贸易补偿程序则容易导致对贸易的限制产生贸易保护的实际后果。

总的来说，该阶段美国基本奉行的自由贸易哲学，但也要看到，这一时期的自由贸易政策只是相对于美国的同盟国而言的，其外贸政策还是受制于其外交政策，对敌对阵营则是严格的贸易封锁和贸易限制。例如，1950年朝鲜战争爆发时，国会修订了1934年以自由贸易为精神的“互惠贸易协定法”，增列了用以保护农产品的国家安全条款和可以因进口产品对国内产业造成损害而提起申诉的免责条款等, 且禁止总统将关税税率减至严重损害国内产业和生产的程度。这一修改导致GATT第3轮谈判没有取得实质性进展。实际上，这已经为美国转向“务实”的贸易政策打下了伏笔。

（三）1970 年代以来的体制与政策

美国的贸易政策在1970年代开始发生了转折，贸易政策在自由贸易和保护贸易政策方向上摇摆，根据客观需要而更加务实。

1．1970年以来贸易体制与政策转变的背景

20世纪70年代，美国的国际国内经济形势发生了很大的变化，随着美国经济对外开放程度日益上升，日本经济的崛起和欧洲经济的恢复形成了新的国际竞争格局，美国的国际经济地位相对下降，对外贸易逆差出现扩大趋势，使得贸易政策在国内政治的重要性日益上升；与此同时，西方发达国家经济滞胀日益严重，经济增长放缓、失业率上升以及通货膨胀压力使美国国内贸易保护压力上升，而美国主要的竞争对手如日本和其他国家各国的非关税壁垒日益阻碍贸易发展，GATT这一国际贸易体制受到削弱，动摇了国内对“自由贸易”的支持，浮动汇率制度加大了贸易摩擦和国际间协调的难度，美国的贸易政策体制和贸易政策面临着新的挑战。

与此同时，美国国内的政治力量也发生了变化。随着越南战争失败和水门事件爆发，总统在20世纪30年代至60年代大权独揽的状况发生了变化，国会重新谋求主导权力。1989年冷战结束后，美国政治日程的焦点从总统权力较大的国际安全事务转向国会权力较大的国内经济和社会事务，国会的政治地位进一步恢复，在特定问题如经济贸易问题上再度成为决策的中心。同时，国会通过机构改革，变得更加民主，更加尊重每位议员的创议权，从而使得其更难抵御特殊利益集团的要求。在20世纪70年代和80年代，贸易政治日益变得更有党派色彩，精英领袖们对自由贸易政策有所保留，利益集团的影响力日益上升，上述政治变化导致抵御贸易保护压力的机构力量削弱。

这种国际政治经济局势变化和国内政治体系的变化，直接的结果是贸易保护压力加大而抵御力量削弱。反映在美国的贸易政策体制上，便是国会在继续对行政部门放权的同时，也增加了对贸易政策的决策影响力。美国的贸易政策于是在有自由主义倾向的总统与保守的国会之间随着两者力量的消长而摇摆。

2．1970年代以来的贸易政策 在政策决策体制上，国会继续了对行政部门的授权。1974年美国国会通过贸易改革法，授予总统快车道谈判权，总统在该授权下对外谈判所达成的贸易协定在国会审议时，国会必须在一定时间内完成，且不能附加修正案，只能同意或者

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否决，如果否决总统签订的协议，总统仍可推翻国会的否决议案，此时国会必须以参众两院2/3多数票才能推翻总统的否决。国会建立快车道谈判权制度安排的目的，是减少贸易政策中来自利益集团的干扰、阻挠和影响，提高国会的立法效率。除克林顿政府外，美国历届总统都顺利得到国会的授权，并且达成的贸易协定均获得国会的批准，包括GATT的《东京回合协定》、《美加自由贸易协定》、《北美自由贸易协定》等。

然而，1974年贸易法也加大了贸易保护力度，该法案中增加了一项贸易报复和威胁措施，即狭义的301条款，授权美国贸易代表可以决定实施撤回贸易减让或优惠条件等制裁措施，以迫使一国改变其“不公正”或“不公平”的贸易做法。1978年，卡特总统提出“自由贸易也必须是公平的贸易”，从而使“公平贸易”成为贸易政策的基调之一。1979年，美国国会又通过了新的贸易法案，声称美国坚持的是“自由而公正”的贸易原则。自1974到1979年的五年中,美国国会共通过带有保护主义色彩的法案70多项，涉及钢铁、汽车、纺织品、机床、机械加工产品、多种农产品等等。进入20世纪80年代，“公平贸易”全面成为美国贸易政策的主导思想。

“公平贸易”的特点是主张贸易伙伴之间就开放全部市场及全部关税及非关税限制问题谋求互惠及平衡，主要内容包括50：（1）强调产品、部门或行业内部平衡，而非不同部门之间按比较优势的相互大体对等减让；（2）以政治决定的“成效导向”标准替代市场决定的“规则导向”标准，即不以“事前”竞争法规而以“事后”自己最终的实际出口量来决定外国市场的开放程度；（3）采用固定份额或数量指标，将“自动出口限制”和“自动进口扩大”相结合，保障本国产品在外国市场的最低占有率，并限制外国产品在本国市场的渗透率；（4）单边标准和治外法权，以美国国内法作为判别“公平”之标准，对方面认定的“不公平”或“歧视性”贸易行为加以制裁或报复，当美国按其标准认为对手的减让程度低于本国时，美国将不再采取行动而只等待对方做出单方承让。在此指引下，美国一方面推行贸易自由化和开放，但开放的对等条件要求日益上升，同时新单边主义力量有所增长。

克林顿政府执政期间，经济繁荣之下贸易逆差却逐步扩大，国内保护主义势力上升，克林顿政府开始把“公平贸易”和“对等原则”作为贸易政策的基调，强调贸易伙伴在进入美国市场的同时必须对等的向美国开放市场。1988年，美国国会通过了《1988年综合贸易与竞争法案》，标志着公平贸易取代自由贸易成为美国贸易政策的基本原则。《综合法》授权美国政府有权对外国从事的“不公平贸易活动”进行调查,总统的贸易谈判代表可决定对外国进行报复,即报复的授权从总统下移给了贸易谈判代表。同时报复的范围也有所扩大,可以因贸易顺差、政府采购、侵犯劳工权利、保护知识产权等问题而实施报复,可单方面暂时停止或终止美国对该国所给予的优惠,或对其产品课征高额进口附加关税,以及采取其它进口限制措施。这就大大强化了《1974年贸易法》中“301”条款的作用，特别301条款针对知识产权保护和知识产权市场准入等方面作出了规定，而超级301条款则主要针对外国贸易障碍和扩大美国的对外贸易。该法授权美国单方面向其他违反 GATT 规定，不公平地限制美国商品和劳务或坚持不合理的或歧视性的政策或行为的国家——而非外国公司——征收报复性关税，美国的主要贸易伙伴如欧共体和日本等都深受其害。自此以后,美国贸易政策及其意识形态开始

50

盛斌：《中国对外贸易政策的政治经济分析》，上海：上海三联书店，上海人民出版社，2002年，第361－362页。

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由自由贸易主义退守到贸易保护主义,由全球主义退守到区域主义,由多边主义退守到单边主义。这不仅体现了美国经济地位的相对变化，也对全球多边贸易体制造成了巨大的冲击。

小布什上任以来，由于国内经济衰退，失业和“双赤字”问题严峻，因此美国政府以努力推行全球贸易的竞争自由化为目标，以“公平贸易”为借口，单边贸易保护主义大行其道。2005年，再次当选的布什政府也面临着一系列令人生畏的挑战：尚未完成的全球和区域性谈判、有待国会重新授予的快车道授权、世贸组织的几项有悖于美国贸易法律和惯例但要求国会执行的裁决、国会中继续存在的党派对立以及公众对失业的焦虑等，但是可以预言的是，美国的“互惠公平”贸易哲学仍将主导其未来的对外贸易政策。

美国国会是世界上最强大的立法机构。它是美国政治系统中一个重要的权力中心，是内外政策的主要决策者之一，在贸易政策领域则是一个特别积极的决策参与者51。

国会的贸易政策制定和干预权力

美国宪法第一条第八款明确规定，国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”。这一条款还规定国会有征税的权力，其中包括征收关税的权力，征税权也是国会贸易决策权的重要来源和组成部分。在具体的决策过程中，除立法权外，宪法授予国会各项立法权、财政权、外贸管制权等均可以用来影响和干预贸易决策。

国会对贸易政策的影响主要体现在：（1）通过立法制定和批准贸易政策，除了专门性的贸易法案外，在其他法律中涉及与贸易相关内容，都构成了贸易政策的组成部分；（2）机构设置和人事任免权，国会可以决定外贸机构的增减，总统任命贸易官员须经参议院批准；（3）外贸管制权和条约批准。宪法明确规定国会有权“管制与外国的通商”、“制定和征收关税”，尽管总统拥有贸易条约缔约权，但须经国会批准；（4）调查和监督权。国会常常通过调查听证的方法对外交政策和贸易政策进行监督和干预。最引人注目的调查方式则是成立一个特别委员会专门调查某一种事情。另外，国会还握有财政权，使他可以通过控制预算影响和监督政府的对外援助和对外政策，其中包括贸易政策。

国会议员的行为是由其目标决定的，而其所在选区压力、政党属性则也影响着其政策倾向。

第一，议员从政的目标是竞选连任，考虑其自身的政治前途和影响力，因此具有明显的地区倾向。

参议员任期六年，众议员任期2年就需要改选，因此能否有效的照顾所在选区选民的利益成为关系到他能否连任并延长政治生命的决定性因素，这一点迫使

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金灿荣：“国会与美国贸易政策的制定——历史和现实的考察”，《美国研究》，2000年第2期，第10页。

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其对地方性问题的关注多于全国性问题。在面临所在选区地区利益和国家的整体利益时，议员首先考虑的是与自己连区有关的地区利益，其次才能顾及到整体利益。因此，我们可以发现，无论是日美贸易摩擦时期还是美欧贸易摩擦，提出保护性贸易议案的往往都是受到外国进口冲击最大的地区的议员。希斯考克斯（2005）对议员贸易议案投票的实证研究则进一步表明，在美国 1945－1994 期间，参议员和众议员对贸易议案的投票中，具有明显的考虑本州行业集团要求的行为特征52。

第二，议员的政党归属某种程度上影响着其政策倾向与行为。

绝大多数国会议员都有政党属性，无党派议员极少，政党对议员的影响主要体现在：决定议员在委员会的安排；协助议员选举；优先考虑、协助推动议员提出的议案；关心、维护议员的利益。议员在不损害自身利益的情况下，会自觉维护党内的团结，推进本党目标，此时，党派分歧成为影响议员态度的一个因素。近些年来，随着选民们权力制衡的倾向增强，总统和国会多数党经常分属两个不同的政党，这样，两党之间的斗争就更加激烈。例如，90年代初老布什在任时，许多民主党议员猛烈攻击他的对华接触政策，而当克林顿上台后，这些议员却对同样的政策公开辩护，因此使对华政策成为党派斗争的牺牲品。

另一方面，政党对本党议员的影响是有限的，最根本的原因是政党对议员没有纪律处罚，从而使议员对政党的依赖性较小。国会议员虽然也是在政党的标签下竞选，但是一旦当选便自视为本选区或本州的选民的代表，而不是政党的代表。虽然一般来说，国会议员在许多问题上是支持本党的，但也可以不受本党的约束，可以自由发表意见，可以按照自己的观点，意愿和利益进行投票，而不用担心会受到党纪制裁。在两党分歧较大的议题上，当党派利益和自身利益（选区利益）相矛盾时，议员跨党派投票是常有的事，从而形成投票过程中超越党派组成联合阵线的现象，即党派政治并不能决定议员投票行为的全部。例如，在中美两国关于社会制度、民主化程度、中国人权等充满意识形态的冲突方面，常常导致国会中两党议员的联合——共和党的右翼保守主义和民主党极端自由主义的联合。在2000年有关给予中国正常贸易地位的争论中，两党在众议院的合作使得该法案以237票对197票通过。

第三，在美国现行的政策体制下，国会议员的提案与表决行为具有一定的“作秀”性质，成为其保护自身利益的方式。戴斯勒（2006）指出，1934年互惠贸易法通过授权总统进行贸易自由化谈判，以及其后“快车道”授权，将具体的贸易政策交由行政部门进行裁决并采取行动，使国会在保持宪法授予的权力的同时也使国会摆脱了保护主义的巨大压力。然而，国会并未完全放弃贸易政策的制定权，对总统的贸易谈判权定期需要审议，又使国会议员们在邻近选举年或者对总统贸易谈判授权表决时，受到利益集团的压力。因此，我们经常能够看到，国会参众两院议员经常对贸易问题发表大量言论，提出林林总总的贸易保护主义议案，但却很少通过具体产品的立法（甚至于议员在提出议案之初就没有奢望其能够通过表决）。在非选举年中，议员们在很多问题上表现得很积极，是因为他们知道自己不用负担相关贸易政策的责任，从而更乐于施加批评或者传达利益集团的声音，以此来实现自己的政治目的，而在选举年，其积极的言论与行为则更具有功利性。

同时，由于总统对国会的提案具有否决权，尽管国会能够推翻总统的否决（需

52

[美]迈克尔·J·希斯考克斯：《国际贸易与政治冲突——贸易、联盟与要素流动程度》，北京：中国人 民大学出版社，2005年，第101-114页。

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要三分之二以上的多数），但这种情况却很少发生。因此，当国会与总统在某些重要问题上产生分歧时，议员们知道自己不能够影响最终的结果，他们也知道当地方利益同总统从国家全局利益出发制定的政策相对时，试图用地方利益替代全局的对国家利益的整体考虑是不明智，也是难以通过的，因此议员们的行为更具有“作秀”的意味，其目的仅仅是为了获得地区选民的支持而已。

最后，议员的投票行为还受到自己的信仰、视野、资助自己的利益集团、从事游说活动的政客以及媒体的影响。也就是说，议员在决策过程中要在目的、角色、代表角色、区域角色、政党角色以及团体角色之间寻求平衡点。

美国利益集团的发展是资本主义民主政治的必然产物，是美国多元化社会现实的反映，也是美利坚民族精神的体现。在美国，人们的经济地位、政治信仰、文化背景、价值观念差异很大。利益的多样性和多元化是形成利益集团的根本原因，而美国分权制衡的政治体制则为利益集团的存在和壮大提供了土壤。数量庞大的利益集团在决策过程中扮演着其他政治行为体无可替代的政治角色。从某种意义上说，美国政府的决策过程也是社会中为数众多的利益集团之间相互协调利益和意见的过程。

贸易政策本质上是一种收入分配政策。由于贸易政策本身可能对部分群体有利而损害部分群体的利益，因此，贸易政策通过价格变动而产生的收入分配效应就成为分析利益集团对贸易政策态度的出发点。在自由贸易条件下受益的贸易集团将支持自由贸易政策，而受损的利益集团将主张贸易保护。

利益集团对贸易政策的诉求

贸易政策本质上是一种收入分配政策，它涉及到贸易的利益和损失在不同集团之间的分配。由于收入分配的差异，在自由贸易与保护贸易之间很自然就形成了两个利益对立集团。根据前述理论分析，我们可以总结出不同类型的利益集团对贸易政策的诉求特征：

第一，进口竞争产业的利益集团倾向于要求政府提供贸易保护政策，而依赖出口、或在国外有重大投资项目的产业集团则偏好于自由贸易。从现实看，美国的关税和非关税壁垒主要集中在美国己逐渐失去竞争力的行业部门，包括纺织业、钢铁业、汽车业、制鞋业、家电业和糖业等，这些行业已经成为美国贸易逆差的主要来源。另一方面，赞成自由贸易的除了消费者团体、专门从事出口的公司之外，还包括以进口品为上游原料的制造业以及与货物贸易有关的服务业等，他们成了推动美国对外贸易扩张的主要力量。

第二，产业的地理分布状况与保护主义势力的大小有一定关联度。一般来讲，分布比较集中的产业，其保护主义压力比较强大，在地理上比较分散的产业，其政治压力就比较小。

第三，利益集团要求贸易保护的强弱与宏观经济状况有直接的相关性。当经济不景气的时候，利益集团的保护主义压力就比较大，在经济繁荣的时候则会减弱。例如当经济衰退和贸易逆差剧增的时期，利益集团倾向于贸易保护。

第四，利益集团的组织能力也是决定贸易保护倾向的重要因素。组织良好，反应迅速的利益集团尽管可能规模不是非常大，但是却能够克服集团成员“搭便

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车”的行为，往往能够得到国会议员的支持，获得政府的贸易保护。而那些组织涣散，搭便车行为较为广泛的利益集团在形成贸易保护压力的时候则会遇到一些障碍。由于在一国国内政治过程中，自由贸易的受损方往往有激励来组成一个利益集团游说本国的政策制订者，提高保护水平，而受益方往往因为集体行动的困难，或者缺乏足够的激励水平来组织一个有效的利益集团为自由贸易政策游说，从而使得一国在制订对外贸易政策时，具有保护主义倾向就不足为奇了。

代议制是国会的基本政治原则或曰制度。所谓代议制即是代表民意，它是“美

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国民主的核心原则。”“这一原则提倡的是议员不仅要代表选区多数人的利益，而且也要代表少数人的要求。”54认为比例代表制能够使贸易决策者与保护主义隔离，这种政治制度与低水平的贸易限制相联系。最有影响的是罗戈斯基，他认为比例代表制特别是其中的大选区制度以及政党纪律的高度化有利于自由贸易。”55大选区使贸易政策制定者远离了追求特定产业利益的贸易保护主义。也有从总统主义分析美国贸易保护主义的。认为国会将贸易权力授予总统将催生更多的自由贸易，因为总统代表了国家选区，不易屈从于特定产业的贸易保护主义。美国学者肖恩·埃利希(SeanD.Ehrlich)的研究甚至认为，与比例代表制相联的政治制度而不是比例代表制本身引起了自由贸易。56

众议院较之参议院保护主义气氛更加浓厚。这是由众议院议员数目以及选区特点决定的。众议院是人民的议院，根据责任政治，众议院435名议员的贸易倾向必须“反映各种政治力量的利益和要求”，这就成为贸易保护主义者435个游说路径点。参议员作为美国精英，只有100名，游说路径点减少，贸易保护主义声音较之众议院微弱。但这并不意味着参议院不受贸易保护主义的影响，只是较之众议院，有着数量上的区别。众议院独特的选区制，造就了众议院较之参议院保护主义气氛浓厚。众议院实行的是小区代表制，众议院所有政治都是地方性的。因此，“在每个代表只是对一个很小的选区负责的选举体系中，她或他将选区利益凌驾于整个国家的利益之上，往往提出只对自己选区有利的提案。”

经常性的选举可以为美国代议制民主不断输入血液，造就议员对人民的直接依赖。这导致议员在国会山上夸夸其谈，不断展示政治态度而不在意言论与举动的结果。这种现象被誉为典型的国会行动:提出议案或者对某一议案投票，但这些举动没有任何政策效果而仅仅是宣示态度。57因为“选举依赖的是态度而不是结果”;梅休认为，“态度本身就是一个政治商品。”因此，当公众利用国会政治结构提供的游一说点对议员加以劝说时，在选举政治的左右下，议员通常都会做出姿态，表明政治态度。

在选举政治下，选区利益而不是其它成为议员首要考量因素。选民的选票标向对议员具有指示作用。研究表明，受到进口激烈竞争的选区选民投票比率越高，

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David J. Vogler, The Politics of Congress, 6 edition, Dubuque: William. C. Brown Pub, Feb. 1993, p.51. David J. Vogler, The Politics of Congress, 6 edition, Dubuque: William. C. Brown Pub, Feb. 1993, p.8. 55

Ronald Rogowski, Commerce and Coalitions: How Trade Affects Domestic Political Alignments, Princeton: Princeton University Press, May 1, 1990. 56

Sean D. Ehrlich, “Access to Protection: Domestic Institutions and Trade Policy in Democracies”, International Organization, Vol.61, No.3, 2007, p.573. 57

David J. Vogler, The Politics of Congress, 6 edition, Dubuque: William. C. Brown Pub, Feb. 1993, p.69.

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代表这些选区选民的国会中议员越容易投票支持贸易保护主义。58

美国前国会议员、来自密歇根州的詹姆士·奥哈拉 (JamesGO，Hara)认为投票是一件仅仅根据选区选民意愿(或者政党意愿)的事情。59“因此，国会政治即为选区服务。

从某种程度上说，议员代表一个选区时间越长，选区因素就越容易成为影响其投票的因素;他们也就越倾向于回避选区选民不喜欢的政策。

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Baldwin, R. E.．The Political Economy of U. S. Import Policy[M]．Cambridge：MIT Press， 1985． 59

Stephen D. Cohen, The Making of United States International Economic Policy: Principles, Problems, and Proposals for Reform, New York: Greenwood Publishing Group, 1988, p.102.

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