舆情引导与公共危机管理研究 - 新权威主义视角下的分析

舆情引导与公共危机管理研究——

新权威主义视角下的分析

目录

摘要................................................................................................................................ 5 Abstract .......................................................................................................................... 6 1. 绪论......................................................................................................................... 8

1.1. 选题的背景和意义 ...................................................................................... 8

1.1.1. 选题背景............................................................................................ 8 1.1.2. 选题意义............................................................................................ 8 1.2. 国内外研究状况述评 .................................................................................. 9

1.2.1. 舆情引导国内外研究综述................................................................ 9 1.2.2. 公共危机管理国内外研究综述...................................................... 10 1.2.3. 新权威主义国内外研究综述.......................................................... 11 1.3. 本文研究的思路及方法 ............................................................................ 12

1.3.1. 研究思路.......................................................................................... 12 1.3.2. 研究方法.......................................................................................... 12 1.4. 本文的创新点 ............................................................................................ 13 2. 主要概念与基本理论阐述................................................................................... 13

2.1. 舆情引导 .................................................................................................... 13

2.1.1. 舆情引导的内涵本质...................................................................... 13 2.1.2. 舆情引导的特征.............................................................................. 13 2.2. 公共危机管理 ............................................................................................ 14

2.2.1. 公共危机的基本概念及特征.......................................................... 14 2.2.2. 公共危机管理的内涵...................................................................... 14 2.2.3. 公共危机管理的特征...................................................................... 15 2.3. 新权威主义的相关理论 ............................................................................ 15

2.3.1. 新权威主义的基本内涵.................................................................. 15 2.3.2. 新权威主义的特征及价值关注 .................................................... 16 2.3.3. 新权威主义视角下的“契约民主”.............................................. 16

3. 政府舆情引导与公共危机管理现状审视........................................................... 17

3.1. 引导与管理的现状 .................................................................................... 17

3.1.1. 管理方式.......................................................................................... 17 3.1.2. 管理的方法...................................................................................... 17 3.2. 舆情引导与公共危机管理中存在的问题 ................................................ 17

3.2.1. 公共危机管理主体不明.................................................................. 17 3.2.2. 公共危机运作模式不协调.............................................................. 18 3.2.3. 舆情引导方式欠缺.......................................................................... 18 3.2.4. 公共危机管理事后处理不当.......................................................... 19

4. 新权威主义视角下的政府引导与管理相关案例分析....................................... 19

4.1. 新权威主义体制的必然性 ........................................................................ 19 4.2. 新权威主义的利弊分析 ............................................................................ 20

4.2.1. 新权威主义政体的积极作用.......................................................... 20 4.2.2. 新权威主义政体的局限性.............................................................. 21 4.3. 舆情公共危机事件案例分析 .................................................................... 22

4.3.1. 自然灾害事件——以哈尔滨火灾事件为例.................................. 22 4.3.2. 事故灾难事件.................................................................................. 23 4.3.3. 公共卫生事件.................................................................................. 26 4.3.4. 社会安全事件——以上海外滩踩踏事件为例.............................. 28

5. 政府公共危机管理中舆情引导的有效对策....................................................... 29

5.1. 妥善运用新权威主义 ................................................................................ 29

5.1.1. 新权威主义的改革主张.................................................................. 29 5.1.2. 通过政治制度化来维护秩序的稳定.............................................. 30 5.1.3. 顶层设计主导下的经济高速增长.................................................. 30 5.1.4. 高效率下的渐进性社会过渡.......................................................... 30 5.1.5. 权威政治的发展方向是现代民主政治.......................................... 31 5.2. 完善舆情引导的法规制度 ........................................................................ 31 5.3. 重视政府舆论形象的塑造 ........................................................................ 32

5.3.1. 日常工作中有意塑造...................................................................... 32 5.3.2. 决策中遵循程序.............................................................................. 32 5.3.3. 利用新媒体工具.............................................................................. 33

5.3.4. 总结反思经验教训.......................................................................... 33 5.3.5. 重视修复善后工作.......................................................................... 34 5.4. 改进公共危机管理的方式方法 ................................................................ 35

5.4.1. 合理设置专门管理机构.................................................................. 35 5.4.2. 明确监管部门间的权责关系.......................................................... 35 5.4.3. 有效处置舆情公共危机.................................................................. 37 5.5. 推进政府信息化建设 ................................................................................ 39

5.5.1. 加强网络空间立法.......................................................................... 39 5.5.2. 对网络媒体进行议程设置.............................................................. 39 5.5.3. 网络舆情技术软件的应用和研发.................................................. 40 5.5.4. 建设完善的政府公共信息资源库.................................................. 40

6. 结语....................................................................................................................... 41 参考文献...................................................................................................................... 41

摘要

当今社会现代化进程加快，时代的转型往往会引发从未遇过的社会现象，这些特殊的社会现象极有可能引出公共危机。随着新媒体技术乃至互联网技术的发展，舆情引导对公共危机事件的作用日益显现，研究当今时代舆情引导的特点，发现舆情引发公共危机的机理及内涵本质，对于防范公共危机事件的发生和正确处置公共危机事件具有重要意义。

本文经过对研究方法的考量、比对和筛选，选取比较研究法、案例分析法和文献分析法等研究方法进行论文编写研究工作。文章首先研究了雨晴引导了公共危机管理的相关概念，并介绍了萧功秦为代表的新权威主义理论的基本框架。其次，研究对我国当前的舆情引导和公共危机管理现状进行了相关资料收集和分析，并分析了其中存在的问题，包括公共危机管理主体不明、公共危机运作模式不协调、舆情引导方式欠缺、引导与管理事后处理不当等等。在此基础上，文章以新权威主义的视角对公共危机中的有关案例进行了分析，包括成功和失败的案例，通过案例的分析的基础，研究提出了新权威主义视角下的政府公共危机管理中舆情引导的有效对策。包括利用新权威主义来引导当前的社会各方面的改革，完善舆情引导的相关法规改进公共危机管理的方式等。

本文利用新权威主义的视角来分析我国当前舆情引导与公共危机管理的成功和不足，具有一定创新意义。不足之处在于由于学识水平和精力有限，对于文中关于舆情监测、分析等技术问题的研究不够深入，公共危机管理实践经验不足，未能全面考虑其它因素和可能的情况，需要在以后的学习和研究中不断提高。

关键词：舆情引导，公共危机管理，新权威主义；改革；顶层设计

陆远权等（2010）认为公共危机治理应在协同治理理论视角下，壮大非政府组织力量，构建协同治理的组织体系，建立公共危机管理多元合作机制。邓旭峰（2011）主张从法律制度环境、组织体系优化、权责规范以及资源保障等方面构建了公共危机管理的制度保障体系。

从总体上看，近年来我国学者对公共危机管理的研究，主要集中在以政府危机管理为核心，主要研究对象为城市公共危机，呈现出城市化、集中性的特点。我国知名危机管理专家童星和张海波（2010）完成了基于中国问题的灾害管理分析框架的构建，分别从应急管理功能定位、应急预案绩效分析、治理结构优化、突发事件问责和群体性事件治理五个方面。

1.2.3. 新权威主义国内外研究综述

（1）国外研究综述

对新权威主义思想的研究兴起于 20 世纪中后期，在这一领域研究的国外代表学者是塞缪尔·亨廷顿，他的该主义的评述是“国家在现代化进程中，倘若政治制度的建设无法赶上现代化进步的步伐，那么最终的结果是会无法满足日益发展的民众政治诉求，从而会引发群众诉求落空，严重者将引发社会错乱失序”，所以当现代民主政治还一时无法完全实现的情况下，为了维护社会稳定就必须加强中央权威。阿根廷政治学家吉列而莫·奥唐奈赋予了权威主义新的内涵,并广泛运用于对拉丁美洲、南欧等一些国家的研究。奥唐奈提出了“官僚权威主义理论”,它是在具体的分析了特定时间和地点出现的特殊现象出发,奥唐奈对这种新权威主义下了一个比较确切的定义即“官僚权威主义”。奥唐纳的界定使权威主义概念清晰、明确,成为20世纪70、80年代研究拉美政治的一个重要分析概念。

（2）国内研究综述

20 世纪 80 年代末中国改革思潮迭起，改革中的种种问题逐渐显现出来，自由主义思潮广泛传播。新权威主义的提出在国内学术界受到了广泛的争议，争论焦点则是新权威政体的可行性、合法性以及对于中国政体来说是否适合。

中国的新权威主义者反对自由化和全盘西化。1988年1月16日,上海《世界经济导报》刊登吴稼祥的《新权威主义述评》与荣剑的《“新权威主义”在中国是否可行》两篇观点对立的文章,新权威主义争论由此首次公诸极端。上海师范大学的萧功秦教授作为新权威主义的代表，在1988年“首届知识分子问题讨论会”上把权威政治作为历史学科领域一个新的学术观点提出。1988年9月8日《光明日报》，萧功秦把新权威主义概括为中国需要用传统社会长期形成的金字塔式的权威结构,即一只“看得见的手”来创造一只“看不见的手”以完成其整合社会的功能。

1.3. 本文研究的思路及方法 1.3.1. 研究思路

本文研究的思路可分为以下六个部分。

第一部分：绪论主要包括选题的背景和选题的意义，国内外研究状况的述评,研究的思路和方法，论文的创新点等。

第二部分：主要概念和基本理论。本章对舆情引导、公共危机管理的概念、特征、内涵，新权威主义的相关理论做了详细的阐述。

第三部分：对现阶段政府舆情引导与公共危机管理状况进行审视。对我国政府舆情引导与公共危机管理的相关规定、方式方法、存在的主要问题进行分析。

第四部分：舆情公共危机案例分析。分析事件的全过程，真实还原事件，对危机的形成过程及处理策略进行总结。

第五部分：新权威主义视角下舆情公共危机管理策略。针对现阶段存在的实际问题,从完善舆情公共危机管理法规制度,改进舆情公共危机管理方式方法,以及妥善运用新权威主义角度出发并辅以可行性分析。

1.3.2. 研究方法

（1）文献研究法。本研究是对大量文献进行系统分析的结果。本文将选取四个学术研究数据库：中国学术期刊网络出版总库、中国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国重要会议论文全文数据库查找相关资料进行收集整理。并在前人研究的基础上进行整理总结，与本论题进行有机结合。资料文献的理论分析方法在本文中运用比较多。所有的论据大部分是在对专家、学者的资料的分析、整理的基础之上揣摩作者的价值观,在此基础上进而形成自己对的观点。

（2）案例研究法。系统介绍案例事件的处理全过程，结合前人研究，透过现象抓住事件背后舆情公共危机管理的本质，并尝试借鉴吸收其中的经验对新权威主义视角下舆情公共危机进行有效防范和处置。

（3）比较研究法。本文将对政府公共危机管理中舆情引导成功案例与应对失败案例进行比较研究，根据其产生不同结果和影响，以探究新权威主义视角下舆情公共危机管理的有效策略。

1.4. 本文的创新点

1、视角新颖。

本文运用新权威主义的视角来分析研究舆情引导以及公共危机管理。新权威主义作为当今发展中国家政治体制研究热点，既符合中国国情发展探讨的需要，运用在舆情公共危机的研究分析，也具备时效性与客观可行性，且针对性较强。

2、材料新颖。

本文所选取的案例发生时期集中在近两年，选取的案例资料新，不失有成为经典案例的特点，都是引起了社会广泛关注的话题事件。

2. 主要概念与基本理论阐述

本文研究含三个重点关键词：“舆情引导”、“公共危机管理”和“新权威主义”。本章主要是对它们进行主要概念与基本理论的阐述，包括相关理论的界定以及相应的特性描述。

2.1. 舆情引导

2.1.1. 舆情引导的内涵本质

舆情是指因与于国于民相关事件发生、发展和变化过程中,对事件本身和政府的反应态度和处理手段，民众所持有和反馈出来的社会民生政治态度。但是舆情所要反映的民意只是部分对执政者决策行为产生影响的“民意”，并不能代表或完全传达民意的全部。舆情引导指一定政党、组织、群体、个人针对特定社会舆情,依据一定的社会意识形态来设置议题并进行议题互动,引导公众达成社会共识,帮助公众树立正确社会信念、社会情感和社会价值观的实践活动。舆情引导的本质是，引导公众形成正确的公共利益共识、社会信念、社会情感和社会价值观的实践活动。

2.1.2. 舆情引导的特征

导向性：舆情作为公众大体一致的利益诉求,反映和体现的是公众共同的社会公共利益诉求。

调控性：舆情引导“导向性”延伸出来的特性，舆情引导者对“引导信息”

的调控。

互动性：在舆情引导过程中,通过同时调动引导者的“主导性”和引导对象的“主动性”,实现引导双方平等的“交流互动”。

2.2. 公共危机管理

2.2.1. 公共危机的基本概念及特征

公共危机的基本概念：严重威胁到社会的公共利益和安全的突发状态，发生在社会公共领域干扰社会的正常运行，其破坏能力超过了社会公共设施的抵抗能力，例如自然灾害、事故灾难、社会动乱等。

公共危机自身所具备的特征有：

（1）公共性：公共危机是发生在社会公共领域，危害国家安全、损害公共利益、扰乱社会正常秩序的危机事件。

（2）扩张性：公共危机事件一般爆发迅速且未知，如果没有及时采取措施有效控制，事态就会恶化后最终造成更大损失。

（3）连锁性：在某一领域或地区发生的公共危机，会将其造成的危害和损失传播到周围临近的领域或地区。

（4）聚焦性：由于新媒体的快速发展，相关信息就会迅速传播开来。 （5）复杂性：公共危机事件发生的原因多种多样，其类型也多种多样。

2.2.2. 公共危机管理的内涵

公共危机管理的内涵主要包括以下几个方面： （1） 有组织、有计划、持续的动态过程

公共危机管理的周期划分为预警期、爆发期和善后期，在不同的周期时段，公共危机管理的任务都不尽相同，需要有针对性的客观化解。

（2）危机管理主体需要在危机发展的不同阶段配合出台相应的控制对策行动

运用监测、预警、反馈、评估等手段尽力将公共危机事件造成的损失降到最低，将影响范围降到最小，直至将危机彻底消弭。

（3）公共危机管理重在预防与善治。

在公共危机管理过程中，预防的工作如果做到实处，其实是可以化解一定数量的公共危机，这比当危机发生后再去管理和治理，所花费的代价要轻微许多，准确高效的公共危机监测预警系统需要尽快建立。

2.2.3. 公共危机管理的特征

（1）人本性

公共危机管理的最高准则：即尽最大的努力拯救人的生命，用最有效的措施保护灾民的生命财产。

（2）系统性

公共危机管理是对不确定的自然和社会突发事件的系统管理。 （3）权威性

为保证公共危机管理的有效性，在非常态条件下从事应急资源调度、信息发布以及进行应急决策等都必须是权威的。

（4）博弈性

博弈性的特征通常会集中表现在应急资源的供应冲突以及不同群体间的利益冲突，这种博弈的过程往往成为公共危机管理中突出的特征。

（5）网络性

公共危机管理所涉及的范围是多领域、多专业和多层次的，最终会形成一个相互依赖、共享权力、快速响应的动态合作网络。

2.3. 新权威主义的相关理论 2.3.1. 新权威主义的基本内涵

人类社会所出现的权威通常有三个基本种类：道德权威、宗教权威、政治权威。政治权威首先具备合法性，因为任何政治权威从构成到维持都与相应的合法性标准为前提。其次是政治权威具有一定的正当性,政治权威必须受到公权力的认可，一般的权利、规则都不能被等同于权威。政治权威的力量不仅能缓和利益冲突,而且能够为公众认可和接受，具备强制性、合法性和正当性的力量。

新权威主义通常是一些国家在旧体制走向解体时，而新型的民主政体又无法立即建立的历史条件下，由具有新权威主义政治价值导向的政治组织力量建立起来的权威政治：这种权威政治旨在摒弃旧的传统政治权威价值导向，所以现代化权威变革价值导向明显且坚决。而作为具有“新保守主义”色彩的政治哲学，它的权威意志是强制性的，为此必须在新旧制度更迭间去克服历史变革过程中动乱和变化，保持政治历史演进的连续一致性。

2.3.2. 新权威主义的特征及价值关注

2.3.2.1. 新权威主义的特征

（1）对西方国家先进的技术、文化采取开放的政策，具有现代化导向； （2）在意识形态与价值观方面，新权威主义往往借助传统的政治价值体系来凝聚全社会成员；

（3）合法性立足于政治实效与经济发展，而不是立足于某种终极性的价值原则。

2.3.2.2. 新权威主义的价值关注

（1）崇尚强人式权威力量，这是其一切主张的前提； （2）建立和完善市场经济，经济发展至上；

（3）极为关注社会秩序，至少在现阶段绝对高于人的自由权利； （4）关注个人自由，但自由在此仅指经济自由，其焦点即通过政治强权来发展自由经济。

2.3.3. 新权威主义视角下的“契约民主”

新权威主义作为第三世界后发展国家在早期现代化的历史阶段特殊的政治形态，该视角下的民主是“契约性民主”：这是市民社会与市场经济同步发展的历史产物；市场经济的发展培育出一种契约性的人际关系，在此基础之上产生了这种民主；其具有妥协、宽容、现实主义、政治灵活性等特点。发展这种“契约民主”的前提是：市民阶层的发展、现代教育的普及、舆论传播渠道的发展及通畅、权威合法性认知的一致性等。

契约性民主是经验性的、渐进式的：

（1）中国民主发展进程中所面对的问题，需要积累经验并点滴改良。 （2）这种民主的发展需要循序渐进，不可盲目激进。

当市场契约化的力量已经足够强大，民主政治已经成为使市场机制得以运转的政治基础，而社会的发展又完全依赖这一基础的稳定与有力的运转。这时民主政治的时代也就真正成熟，权威政治也将结束其历史使命而寿终正寝，新权威主义最终指向现代民主政治。

3. 政府舆情引导与公共危机管理现状审视

3.1. 引导与管理的现状 3.1.1. 管理方式

目前国家大多数对舆情公共危机的管理与处理可分为两种情形。

第一,常态性舆情管理。对于已形成常态性的舆情公共危机事件，当地政府和有关部门通常依靠常设性舆情管理部门进行引导与管控,常态性的舆情监测系统及对应的应急机制可被视为常态与成熟。

第二,突发性舆情危机处置。突发性舆情危机事件出现时,当地政府和相关部门需要组成临时任务团队对突发舆情进行监测。监测中完成舆情监控报告供领导小组作出决策,包括舆情引导、危机管理、应对媒体问题等相关处理方式。同时一般要求政府各部门和地方也成立突发事件应急机构联动协调。

3.1.2. 管理的方法

(1)舆情监测。目前的舆情监测工作政府部门除了依靠自身信息收集研判系统，其余则基本依赖于来自市场上的互联网舆情监控服务：一类是专门从事市场调查行业的传统软件公司。第二类为依托主流媒体建立的检测机构。第三类为高校或学术研究机构，注重舆情归纳、梳理和提取变化规律。

(2)分析报告。首先获取公共危机事件的舆情数据，将数据的特点及时归纳总结规律,对有价值和有指示意义舆情数据信息进行提取,分析信息情况后形成舆情引导报告。

(3)领导决策。当舆情公共危机发生之后，在所得到的分析报告结果,通常等待常设部门的领导决策,根据领导裁决给出的进一步立案处置,各部门才开始分工合作解决危机。

3.2. 舆情引导与公共危机管理中存在的问题 3.2.1. 公共危机管理主体不明

我国在公共危机事件管理工作中，通过对一直以来的处理结果可以看出，国家现有的管理机制缺乏灵活的应对机制和完整合理、分工明细的应对规定,从而

导致事件发生后的第一时间，公共危机管理主体不明，出现问题互相推诿、协调功能差,根本无法达到对事件的及时反应和有效控制。

3.2.2. 公共危机运作模式不协调

当公共危机事件发生，由于突发性特征的影响，各种大众舆论层出不穷,有些甚至非常损毁政府形象，有些将事件的真实情况歪曲，在这样的舆情危急时刻，令人失望着急的是，有关政府部门却迟迟不作反应。

一是综合信息平台不成熟。信息系统以部门划分，沟通不畅、信息散乱。 二是预警机制不完善。我国发展为工业社会的发展历程较发达国家而言，时间较短，政府缺乏危机处理经验；同时政府一时难以具有解决所有公共危机的能力，很难实现完善的预警机制和完整的预警机构。

三是信息分析机制不完善。公共危机事件爆发后,危机事件舆情引导与管理研究缺乏专业团队进行分析和研究。

四是信息发布机制不健全。如何进行危机信息的发布,如何同民众进行有效沟通,如何对媒体进行协作交流等一系列制度都不完善。

3.2.3. 舆情引导方式欠缺

3.2.3.1. 封锁消息,传播不畅

最近几年出现一些失控的公共危机事件失败案例,无一例外是在事件发生时,地方政府或是当事部门首先想到是“家丑不可外扬”,对消息进行封堵,不让公众知道。往往在事件得不到控制的时候,才不得汇报导致贻误时机、局面被动。而此时各方面也因从未了解事件始末而陷入尴尬境地。

3.2.3.2. 一味辟谣和否认

有时危机事件突发后，个别地方政府往往会不顾事实一味进行“辟谣”。现代社会正处于信息流通快速便捷的时代，大众传播会加速谣言的攻城略地。当谣言被进一步人口相传的歪曲之后，只会对社会造成更加恶劣的影响。

3.2.3.3. 反应敷衍塞责

我们看到过太多这样的现象，当公共危机爆发,面对公众的质疑,发言负责人

常常含糊其辞,对敏感问题“打太极”,一味官腔敷衍。但这些妨碍于公众安全的事件，不应该也是不能因为发言人认为不好说或者不想说就可以不说的。

同时，对于新闻发言人的选择也是极其重要的。这种发言不同于一般性内部交流开会,需要发言人有公众亲和力的能力并且具备一定的危机事件专业知识。

3.2.4. 公共危机管理事后处理不当

3.2.4.1. 事后管理处置不力

公共危机事后管理往往不当。立法的不完善，为透明执法带来一定难度。惩处力度非常有限，“威慑”作用不大。

3.2.4.2. 总结善后工作不到位

没有健全的追责问责制度，舆情危机发生后,损失较重、影响较大的事件往往以处置相关负责人为终点。

4. 新权威主义视角下的政府引导与管理相关案例分析

4.1. 新权威主义体制的必然性

经历了三十多年的改革开放，中国进入了新权威主义体制下实现成熟市场经济的黄金时代。新权威主义体制与传统集权体制最大的区别在于，它是顺应环境挑战过程的历史产物。自改革开放以来中国的政治必须同时满足两方面条件：

一是只能通过市场经济的进一步完善，来解决由市场经济所带来的问题； 二是必须保持政治与社会稳定，使深化市场经济的改革得以顺利推进。 新权威主义的内涵包括这两个方面，所以中国走新权威主义道路来解决现代化当下的问题并不是偶然的，其间有着适应环境挑战的必然性、合理性与必要性。

4.2. 新权威主义的利弊分析 4.2.1. 新权威主义政体的积极作用

4.2.1.1. 舆论上的民主作用

纵观整个世界政治演变的情境，许多国家政治独裁现象依旧很明显，甚至按世袭制、血缘或地域统治等传统政治方式在某些发展中国家依旧普遍存在。在这种传统政治文化的束缚约制下，广大平民百姓参与政治的渠道非常有限，更不用说当公共危机事件发生时，能够以舆情发声，表达危机发生之后的意见观点以及诉求；而从大众媒体机构角度来看，在传统权威政治国家，媒体受到严格监控没有完全独立性。然而在新权威主义下，媒体机构具备独立发声的机会，言论相对自由。

4.2.1.2. 政局上的稳定作用

不论是局势相对稳定的发达国家，还是局势动荡的某些发展中国家，无不例外的需要一个强有力的政权来应对来自国际间巨大的竞争压力。而权威主义作为过渡性政权是不可能长期存在下去的，新权威主义被看作是传统权威主义的政治转型，虽然它最终会导致传统权威主义的瓦解，但取而代之的新晋权威主义不再是民主全封闭式的政权形势，不完全反对权威政治，遵循部分民主的价值观和原则，部分民主方式被采纳，这样兼容的政体形式会缓解来自外部和内部双方的压力。统治者在民主执政方面做出妥协，民众部分诉求得以满足，这样的民主一定会倡导稳定和发展，所以我们也可以看到这样一种现象，越来越多的执政领导人倾向于通过有限民主来增强执政的适用性和可行性。

4.2.1.3. 经济上的推动作用

新权威主义是传统权威主义和民主政治发展现状相结合的产物。正是将民主元素注入到权威集权中，为新权威主义的执行带来全新的生命力。民主所涵括的开放市场和自由经济的价值观，为经济现代化的发展和市场经济的复苏带来巨大的政治推动力。例如大多数中东国家在21世纪早期所遇到的经济危机，就是通过新权威主义的有限民主来缓解的。而东亚经济的腾飞，其突出的特点就是开始发展“政府主导型市场经济”,这种新权威主义视角下的市场经济，对东亚国家

在经济现代化的过程中起到了不可替代的突出作用。

4.2.2. 新权威主义政体的局限性

新权威主义政体作为一种政权形式具有积极意义，同时也必然会有其历史局限性。

4.2.2.1. 诱发政治腐败

我们所提到的新权威主义虽然是新晋于强权政治的，但不可否认的是它本质内涵中还是包含很大成分权威政治的。而孟德斯鸿说过，“一切有权力的人都容易滥用权力。”在政权集权的特征下,政治权利高度集中于某一个人或某个权力集团手中,监督制约机制并不能有效的实现。例如某些东亚国家虽然存在立法与监督机构，但并未完全保护人民的政治权利,诱发政治腐败，民主化的进程停滞乃至延缓。

集权政府经济发展模式受政府主导，掌握资源分配、安排生产的生活大权,政府过多的介入经济生活,就会出现个人或者企业贿赂政府及官员,意志薄弱的政府机构及官员就会出于个人利益考虑接受贿赂。

新权威主义政体的一个鲜明特点就是高度的政治集权“强国家一弱社会”，最终可能导致权威政治出现一种“软危机”：体制与秩序在形式上会仍然存在，但整个社会却处于实质上的无政府状态。一旦出现这样一种退化性的结构陷阱，即使再从事民主制度建设，就会面对更大的困难。达到这种程度腐败综合症就无法通过体制的内部更新克服。

4.2.2.2. 经济危机易现

在新权威主义的控制下，倘若民主和权威的平衡处理不当，实际上是极易引发经济危机的。这是因为新权威主义下的经济发展大多由政府主导，东亚地区经济的腾飞和1997年的东亚金融危机就是最典型的案例。政府强势主导使国家摆脱了落后的状态促进了现代化进程；然而政府过多干预则导致了政府与经济关系失衡出现畸变。

政府对市场体制的干预会违背市场规律,例如政府对部分企业的过分扶持会削弱了企业的竞争和生存能力。还有部分家族企业倚仗与政府的密切关系谋取暴利，妨碍了经济的长期健康发展。政企勾结使得企业不考虑市场需求及经济效益,这就导致了“泡沫经济”的出现和破灭。

4.2.2.3. 对权力的监督缺位

新权威主义的主导还是权威，甚至是强力的权威。但其实在任何一个国家或地区，都普遍存在权利监督缺位的问题。以中国为例，处在改革转折时期的中国，即存在着一种固有的制度性缺陷， “软政权化”与“分利集团化”深层次矛盾相结合，权利监督权威。

例如处于中国主要阶层的劳动人民，虽然人数众多但普遍没有维护自己利益的意识，就更加谈不上对社会的管理进行有效监督；亦或者是掌握监督话语权的知识分子也日益丧失了社会监督批判者的意识和功能。

4.3. 舆情公共危机事件案例分析

4.3.1. 自然灾害事件——以哈尔滨火灾事件为例

4.3.1.1. 事件进程概述

2015年1月2日13时14分，哈尔滨市道外区太古街727号南头日杂物品仓库发生火灾。火灾造成11层建筑坍塌，5名消防员遇难，14人受伤。

2015年1月3日凌晨4时25分，哈尔滨市公安局的官方微博发布消息，公布“哈尔滨市道外区太古街727号库房火灾基本情况”。通报全文共585个字中，“领导高度重视”共258个字，几乎占去全文字数的一半。提到名字的领导有9位，详细介绍他们的12种头衔，而对于牺牲的3位战士和失联的2位战士则一笔带过。

1月5日，吉林省新文化报转发黑龙江省公安厅官微的消息，“1月4日，公安部政治部批准在哈尔滨‘1·2’火灾抢险救援中光荣牺牲的杨小伟、侯宝森、傅仁超、张晓凯、赵子龙五名同志为烈士并颁发献身国防金质纪念章，分别为其家属发放抚恤补助金2万元”。

1月6日，新文化报消息，哈尔滨“1·2”火灾抢险救援中牺牲的榆树籍消防战士赵子龙的遗体将于1月8日回到家乡，安葬在榆树市烈士陵园。1月7日，有媒体报道，在“1·2”哈尔滨火灾救援现场，哈尔滨市委常委、市委秘书长石嘉兴听取汇报的一张照片在微信、微博广泛流传。原因在于有网民爆料该领导所穿羽绒服国内售价在万元以上，而牺牲的年轻战士抚恤金才2万元。而石嘉兴近日接受澎湃新闻采访时回应称，羽绒服为女儿从国外购买，人民币几千块钱。

4.3.1.2. 舆情管理分析

在网络媒体高度发达的时代，媒体微博迅速跟进，政府和官员面临的从政风险也越来越大。“官方说法”是舆论最初关切，能否瞄准公众关切，解读出纷繁信息中的舆论诉求，“对症下药”，是政府信息发布和舆情应对成功与否的关键。灾难发生后，对灾情的详细报道、调查，以及随后严厉的问责报道，才是合格的灾难报道。

在各种官方的灾情通报中，“领导重视”八股通稿，目前是官宣党媒的通用做法。但要明确的是，在互联网时代，想要了解事件和舆论可谓举手之劳，民众希望在官方通报中读到具体的信息，对“领导重视”的反感则是厌恶官本位以及渴望真正的以人为本。作为政府网站的官方报道，需要转作风、转文风，说人话，有人情，让公众和社会能够真正感受应有的人心之暖。

作为一次灾难和舆情事件，应改进官方灾难报道模式。公众需要了解更多的灾情和背后的原因，家属需要知道政府和领导如何重视、如何善后，官方灾难报道应该努力呈现这些有价值的信息。官方通报既没有关注伤者是否有生命危险，也没有回应死者身份是否核查清楚、善后工作如何展开，却把关注的重点放在了领导身上,让人寒心。事故发生后，无论领导如何地高度重视，似乎都不能挽回失去的生命，也不能化解死者家人的悲痛。各地各部门需要真正担负起职责，事前高度重视，而不能等到事故发生后才去高度重视。领导高度重视要做到常态化，积极预防各类安全事故的发生。

面对舆论“2万元抚恤金和万元奢华羽绒服”的质疑，哈尔滨官方的信息发布需保障有头有尾，继续通过微博、微信等社交媒体及时通报各个方面的信息，保障透明度，提升公信力。同时，作为官方或有影响力的媒体，要做到快速调查、同时保障在报道时不断章取义、不片面解读，及时发布具体信息，避免民众不当猜疑，用事实说话、让真相发生，这才是应对网民汹涌民意的正确做法。

4.3.2. 事故灾难事件

4.3.2.1. 韩亚坠机事件 事件进程概述

北京时间7月7日凌晨，一架从仁川国际机场起飞前往旧金山国际机场的波

音777-200E(ER)韩亚航空214航班，在旧金山国际机场降落时失事起火，共造成三名中国女学生死亡。机上乘客和机组人员共307人，其中乘客291人。包括141名中国人，77名韩国人，以及61名美国人。

当日韩国国土交通部表示，将成立韩亚航空OZ 214航班事故调查对策小组前往美国旧金山的事故现场，同美国政府展开联合调查。韩美政府、韩亚航空、客机制造商波音将共同参与调查。

美国国家运输安全委员会8日发布对韩亚客机黑匣子的初步分析结果。飞机下降的高度太低，而且速度太慢，矛头都指向驾驶员操作错误。韩国国土交通部认为，此次事故很可能由于韩亚航空公司内部的培训产生问题。

7月14日，韩亚航空坠机事故中浙江江山中学31名师生、部分浙江赴美善后工作组人员和学生家属顺利回国。

这是近年来最大的一起跨三国、涉及学生的航空安全事故。事故的后果、原因、调查和后续处理的每一个细节都引发了国际舆论的强烈关注。

舆情管理分析

在中国的舆论场上，有关于韩亚航空的官方消息与微博现场消息并存，但是微博的传播存在真实性难以保障的缺陷，首先盲目的分析失事原因，错误的把失事原因说成起落架故障，之后又有微博把矛头指向波音777飞机的可靠性，并且把严肃悲痛的空难异化为部分网友的恶搞吐槽。除了跑偏的谣言和渲染之外，中国媒体给予最多笔墨的是“暑期夏令营”。观点中国第一时间发表评论文章《学生假期遇难掀开官方夏令营的暗箱》，直接起到了引导舆论走向的作用。坠机事故之后，中国舆论对韩亚航空并没有出现过度职责、不依不饶的情况，而是把关注焦点放在了国内的“暑假夏令营”和“媒体过度渲染”的社会问题上，足见韩亚航空在事故后进行的大规模危机公关收效是明显的。

韩方的应对路径可以概括为：企业道歉担责；政府公正不护短；民间祈福关怀。韩国企业和政府都深知形象的重要性，并竭力呵护企业品牌和国家形象。可以说，韩亚航空在事故发生后为解决危机遵循了危机公关5s原则，包括承担责任、真诚沟通、速度第一、系统运行、权威证实。韩方运用科学的处理方式不仅能够使企业化解信任危机，在涉及跨国事务时同时维护了国家形象和两国友谊，对于韩亚航空坠机事故的妥善应对为中国企业和政府上了一课。

正如有评论指出，韩国“政府+企业+民众”三位一体式呵护韩国国家形象的“苦心经营”，的确有值得我们借鉴之处。

4.3.2.2. 深圳滑坡事件 事件进程概述

2015年12月20日，深圳市光明新区一淤泥渣土受纳场的人工堆土发生滑坡事故。此次事故共造成22栋厂房和民宅被掩埋，涉及15家公司。

据国土资源部官微通报，该受纳场主要堆放渣土和建筑垃圾，由于堆积量大、堆积坡度过陡，且没有防护措施对堆土进行支护，导致失稳垮塌。据官方媒体报道，失联人数20小时已变4次，22日凌晨失联人数达85人，事件相关进展还在持续报道中。12月20日22时，国土资源部官微通报称，事故原因被认定为人工堆放的渣土和建筑垃圾超出荷载能力而导致失稳垮塌，一时间引发舆论躁动。与此同时，有媒体挖出了事故背后非法交易的利益链条，渣土场处在一种无序、监管缺失的状态下违规作业而酿成大祸。

事故原因的公布，引发了公众和媒体对于事件舆论的高潮。此时公众舆论场开始从对“山体滑坡”说的质疑转向对渣土来源的讨论，以及这场“人祸”背后的问责。同时，事故的真相也引发了媒体对于城市建设中所累积的隐藏弊病的探讨。数据显示至21日无论是媒体的新闻报道数量还是微博上相关信息的数量都达到了峰值，出现舆论高峰。随着救援活动的展开，失联人员名单公布，此时公众舆论主要集中于对于失联人员救援情况的关注，媒体的报道也多集中于搜救活动的进展状况，舆情热度比起昨日稍有下降。12月22日下午，事故涉事公司有关人员被警方控制。再次引起公众对遇难者的祈福与舆论追责。

舆情管理分析

由于事发突然，尚未对事故现场进行技术性调查，因此多数媒体在报道时从直观现象出发，采用了“山体滑坡”一说，这一与公众传统观念中对于山体滑坡发生条件和环境相矛盾的说法，引发了网民对于此事故原因的关注和质疑。

通过紧跟事件发展动态的持续新闻报道，媒体发挥了较好的舆论引导作用。无论是媒体在事故发生后的第一时间进行的事故问责，还是随着调查的深入，对于事故背后利益关系的揭发，再到各大报刊通过社评所引起的网民对于我国城市化进程中隐藏的问题的思考，都及时的部分缓解了网民对于这起事故中无辜生命逝去的愤怒之情，对舆情有一定的平息作用。

尽管在事故发生之初，媒体把事故简单归结为“山体滑坡”的说法引起了网民的质疑，引发了舆论高峰。但是官方在第一时间公布了事故调查结果，化解了这一阶段的舆情危机。除此之外，国家测绘地信局所发布的山体滑坡前后影像对

比图，也让网民对滑坡事故有了更直观的了解。同时，深圳市政府多次召开新闻发布会，更新失联人数和名单，公布救援情况和救援方案，给担心的受众以心理慰藉。截止到23日上午10时左右，深圳市已经召开了6场新闻发布会。在此次事件中，政府抓住信息公开的黄金期，引导舆情，取得了网民的信任，缓解了对政府的质疑之声。除了召开记者发布会，相关部门还利用微博等新媒体技术来扩大信息的传播范围，在一定程度上有利于舆情的平息。除此之外，包括中国日报、北京青年报、现代快报、广州日报在内的多家传统媒体也在其微博等新媒体平台上对事件进行报道，与网民进行互动和交流，从而疏散社情民意，起到了“减压阀”的作用。在此次深圳滑坡事件中，政府的反应速度和处理结果均呈现出较为良好的效果。

4.3.3. 公共卫生事件

4.3.3.1. 我国食盐抢购事件 事件进程概述

席卷全国的抢购加碘食盐、盲目加食碘盐以求防止日本“3.11”9.0级大地震引发的核泄漏、核辐射毒害的黑旋风。

自3月16日始，浙江、广东、江苏等地先后出现食盐抢购潮，抢购潮从沿海向内陆迅速蔓延，不断升级，态势愈演愈烈。对此，全国各地地方政府高度重视，增加食盐供应的同时纷纷出面澄清谣言。卫生部提醒民众碘盐不具备抗辐射功效，商务部称全国食盐储备充足、将严查造谣，中盐总公司则表态有信心两周内恢复正常供应。

中盐总公司回应食盐抢购现象：库存充足，两周内恢复正常供应。中盐表示，盐价是由国家管制的，国家定价，中盐保证不会涨一分钱。囤积居奇、哄抬物价的行为，将受到国家有关部门的处罚。

3月18日，我国各地食盐的市场供应情况明显好转，食盐市场供应量增加，价格稳定，一些大城市经过积极补货、加紧配送，排队购买现象已明显减少。3月19日，食盐抢购风潮已基本消退，部分地区的购盐潮甚至变成了退盐潮。

舆情管理分析

因“海水污染”谣言而产生的抢购食盐风波看起来十分荒唐，但说明当前社会大众对环境污染问题的敏感和紧张心理，以污染为由头的谣言具有如此“号召

力”和“杀伤力”，值得警惕。

在我国沿海不少临近日本的地区早已启动密切监测应急机制，在大连等地的核辐射监测点随时在监测，并做好了应对措施。食盐抢购风波给地方政府提出了警示，如何正确引导群众对污染问题的关注，避免一般群众因对污染问题的“不正确认知”，而造成社会公共事件，是地方政府必须面对的课题。

追根溯源，这些不胫而走的误导性消息，最初通过论坛、微博等渠道迅速传播，而后经由网络大规模蔓延和扩散。期间，虽有网民和部分媒体自持理性，自行搜集了关于预防核辐射的部分材料，采访了一些专家和权威人士，借以及时提醒不要跟风抢购，只不过，相对零散的信息、个体的势单力薄终究难敌集体性的恐慌和焦虑。不同社会群体、地域获取信息量的差异（一些老年人基本不上网，看电视报纸也比较少；许多偏远地区人士只因远在外地的一个亲属电话的好心告知，便信以为真）表现出严重的不对称特征。信息呈现出极不对称性。不是信息传播的速度过慢，而是极其便捷的信息平台上权威、有效信息来的晚，没有赶上谣言。因而应当尽快建立应对和处置重大突发事件的公共信息平台。

然而，一些不法商人却处心积虑，利用人们怕地震、怕核泄漏、核辐射、怕污染以及追求安全的心理，竟然造谣惑众，大肆误导居民抢购加碘食盐，弄得食盐供应紧张不说，还严重干扰了国家的行动和社会正常秩序的维护，加剧了人们的紧张心理。中央和各地警方，都要立即启动侦破打击不法行为的预案，采取强有力的排查措施，尽快捉住造谣者、传谣言者的黑手，包括捉住黑心商家，予以依法严惩，决不手软。这是维稳的急需，必须加以强化。

4.3.3.2. *兰州自来水苯含量超标事件 事件进程概述

2014年4月10日兰州发生自来水苯含量超标事件。兰州市威立雅水务集团公司检测显示，4月10日17时出厂水苯含量、10日22时自流沟苯含量、11日2时自流沟苯含量均远超出国家限值的10微克/升。

针对兰州自来水苯含量严重超标一事，兰州市政府4月11日下午做出回应。16时30分举行新闻发布会称，目前兰州主城区自来水未受大影响，但不建议市民24小时内饮用，政府将每两个小时向市民公布一次检查结果。

4月12日查明原因：兰州自来水苯超标系兰州石化管道泄漏所致。 4月14日兰州市政府新闻办通报称，经事故应急处置领导小组及专家研判，全市自来水已稳定达到国家标准。

舆情管理分析

在接到威立雅报告后，兰州市成立事件应急处置领导小组，并进行安排部署。但是即便如此，广大老百姓对事件依旧毫不知情，直到4月11日10时许，新华社首先向外界发布了威立雅出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标的消息。此后许多媒体相继跟进这一消息。

兰州市政府虽然迅速展开应急措施，但是却忽略了对当地百姓的交代，导致群众的恐慌情绪大面积蔓延，兰州市民开始涌向大街小巷的小卖铺、超市等，抢购矿泉水、纯净水、桶装水。兰州当地对于事件的应对，既反应迟钝，又缺乏透明，加剧了民众的恐慌和不满，引来舆论质疑。一些地方在突发事件应急上，仍没有脱离捂、堵、拖的旧思维。

中国的水安全已经相当脆弱，从“偶然测出”到“多年前污染”，可以看出相关部门对水质的监测环节把握还很松懈，而治理速度依然很迟缓。期待此次事件能够唤醒全国对饮用水安全的高度重视，并立即开始保护饮用水安全的战役。可见，虽然兰州市政府在此次水污染事件处理中反应速度有所进步，但是依然还有许多需要学习的地方和提升的空间。

4.3.4. 社会安全事件——以上海外滩踩踏事件为例

4.3.4.1. 事件进程概述

2014年12月31日23时35分许，上海市黄浦区外滩陈毅广场发生群众拥挤踩踏事件。

2015年1月1日凌晨4时，上海市政府新闻办发布消息称：踩踏事件致35人死亡，43人受伤。事件发生后，上海市连夜成立工作组。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正，上海市委副书记、市长杨雄要求全力做好伤员抢救和善后处置等工作。

1月1日，上海市卫生计生委新闻发言人邬惊雷在医院举行的集体采访中表示，截至1日11时，此次踩踏事件中已有36人死亡，47人受伤。

1月2日，上海市政府新闻办官方微博发布消息称，“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件已致36人死亡，47人受伤。1月3日，36名遇难者名单全部公布。

1月6日，杨雄通报了上海外滩踩踏事件有关情况，表示：虽然事件原因还有待调查确认，但痛定思痛，我们必须吸取血的教训，对这起事件进行深刻反思。

1月7日，韩正在会上说，外滩发生拥挤踩踏事件，造成重大伤亡，教训十分惨痛，我们深感痛心、深感内疚，痛定思痛，要深刻吸取教训，尽心尽力做好

善后各方面工作。

1月21日，上海公布调查报告，对事件11名有关责任人员处理建议。黄浦区委书记周伟撤职；区长彭崧撤职；副区长周正撤职；副区长吴成党内严重警告、行政降级；黄浦公安分局副局长陈琪撤职；上海市公安局指挥部副主任陈昌俊行政记大过。

4.3.4.2. 舆情管理分析

踩踏事件发生后，虽然第一时间进行了危机应对与名单公布等“常规动作”，但是第一时间告慰舆论的新闻发布会迟迟未开。与舆论的对话仅限冰冷的党报，上海地区孤傲的危机应对机制错过了舆情应对的窗口期。

踩踏事件的余波未了，元旦公款吃喝的舆情再起，在全民人肉餐厅奢华菜谱的背后是更大舆论危机漩涡的生成。网络舆论聚焦的舆论批评已经冲破舆情维稳的红线，媒体蜂拥的批评声音使得当政者每拖延一分钟的问责都显得异常漫长。

疏于声誉恢复，问责点到为止。从舆情角度看更令人深思的是出现了如此踩踏事件后，上海没有任何一个部门为此而“自责”，也没有任何一个负责人因此而“引咎”。

该事件是2015年新年发生的第一期群体性事件，上海的危机应对意识如此迟缓。从网络舆情危机引导角度看，此次上海踩踏事件的引导及管理成效是不及格的。

5. 政府公共危机管理中舆情引导的有效对策

5.1. *妥善运用新权威主义 5.1.1. 新权威主义的改革主张

新权威主义下的社会改革路径：持续改革，深化民主、法制、平等。 以诱导型制度植入为基础，以温室型制度植入为补允，培育市场型交换与生产关系的内部发育，根据其发展成熟程度持续地进行新的制度植入，这样就可以实现中国社会内在的可现代化因素与制度植入之间的良性循环，直到条件最终成熟时，水到渠成地植入一系列切实可行的整合型制度，那时，中国的现代化起飞

才真正具有了实在的基础。萧功秦提出了十六字改革方针：步步为营、稳扎稳打、循序渐进、缓进待机。具体包括这样几点：

（1）从历史文化中寻求改革的政治智慧。

提倡渐进，反对革命式思维、破坏性思维，并主张反思五四以来激进的反传统导致的文化断裂等消极影响。

（2）社会纽带的契约化是衡量变革的重要尺度。 （3）主导性权威是培育契约性社会关系的关键

政治权威的作用在于启动市场化改革、防止社会经济失序、消除腐败等“软政权”现象与分利集团势力的恶性膨胀。

这种权威的合法性是以实效为基础的合法性，这种实效主要表现在经济改革及发展。

（4）反对激进的政治休克疗法。

5.1.2. 通过政治制度化来维护秩序的稳定

新权威主义提倡国家政权给民众提供稳定的秩序，这里的秩序既包括政治秩序又包括社会秩序，威权政体在形成以前，无论是否经历了自由普选的民主尝试，都必然经历一个政治秩序混乱和社会无序的状态。威权政体确立后，其一元化领导结构会保证政权的稳定和政策的连贯性，一元化的领导精神也会通过社会管理活动深入到社会生活的各个层面，创设出新的政治制度和社会规则，实现政治制度化。亨廷顿指出，正因为发展中国家政府“适应性、复杂性、自主性、凝聚性”四个特征的弱化，才导致了政变频繁，对这些国家而言，“政治发展实际上就是实现政治制度化，建立有效社会控制，谋求政治秩序和政治稳定的过程。”

5.1.3. 顶层设计主导下的经济高速增长

新权威主义执政者的权威必须是“开明”的，执政目的是“为民服务”，是为着国家的发展和社会长治久安而设计。他们通常通过国家主导经济建设和分时段的经济发展计划来体现国家意志，往往这种在国家主导下的经济发展速度都非常快，像改革开放后的中国以及韩国、新加坡等国家。而经济的持续高速增长也是威权政体的政治权威和长期执政的合法性的主要来源之一。

5.1.4. 高效率下的渐进性社会过渡

如前所述，新权威主义是应对上个世纪 80 年代激进自由主义思潮异常活跃而形成的反向思潮和批判思潮，与自由主义的激进相反，新权威主义提倡渐进性

地进行社会变革，而且其一元化集权式领导模式也能在最大程度上排除政策制定和执行中的大部分阻力，保证政策预期目标的高效率完成，实现高效率与渐进性的统一。政治发展是要从政治集权过渡到政治民主，新权威主义政治模式是处于转型期的国家走向政治民主化的一个过渡阶段。

5.1.5. 权威政治的发展方向是现代民主政治

威权政体的存在有利于政治社会的长期稳定和经济的高速发展，可是这样的集权和政治垄断毕竟不是长久之计，经济发展催生了社会多元力量的崛起，文化和教育的发展提高了民众的政治素质，给政治民主化创造了条件和社会基础。权威政治的发展指向是民主政治，这无论在理论上还是在实践上，都是威权政体最好的归宿，新权威主义者也承认“市场化的终点就是民主化的起点”。值得注意的是像韩国、中国台湾地区这些曾经的威权政体民主转型成功的例子非常少，而发展为独裁专制政体或者由于政治崩盘而走入政治混乱的情况比较多，甚至发生政权更迭，新上台的政府比较松散而使全社会处于无政府状态。他们的历史教训值得我们深思，在权威笼罩下的政治体制缺乏创新性和开放性，一个政治实体如果缺乏内生的政治更新动力，那只能是勉强维持，一旦在强大的外力作用下必然崩盘，由其他势力所取代。

5.2. 完善舆情引导的法规制度

在公共危机状态下，考量一个国家法制水平及舆情引导的重要标志包括：政府能否依法行政,社会秩序是否维持正常,公民基本权力能否得到保障,法制精神能否得到延续。

完善舆情引导与公共危机管理的法规建设： 一是制定和完善相关引导与管理制度。

二是制定综合性管理制度，有效整合相关法规。避免内容重复和管理部门职责界限模糊等问题,以弥补单项立法的不足和固有的缺陷。解决目前制定的单项法中专业性、部门色彩浓,独立性强,横向协调性较差的情况。

三是加快制定针对性强的单项立法。包括对舆情恶意制摇、传遥行为的法律认定,明确惩处范围、惩处对象、惩处方式。

四是完善应急性法律体系,制定相关法律用以规定政法机构处理此类事件的权力来源、内容、行政权力的程序、对公民权力的限制和救济等,有效保证危机事件中舆情引导处理措施的正当性和合法性。

5.3. 重视政府舆论形象的塑造

政府舆论形象是指社会大众以政府行为模式为出发点，根据自身已有观念对政府行为模式做出价值判断，最终形成的一种相对稳定的对政府的认知总和。政府舆论形象包括两个要素，一是政府自身的行为模式，二是社会对政府行为模式的认知及评价。

形象修复理论强调危机后，政府形象修复，而传播沟通理论则关注公共危机管理过程中，政府与社会的沟通，以便使自身形象不会贬损。可见，将两者综合起来，才会使公共危机管理中的政府舆论形象塑造变得相对完整，再加上前期的公共危机预警机制，政府舆论形象的塑造就应当存在于危机预警阶段、危机管理阶段、危机善后阶段的全程之中。

5.3.1. 日常工作中有意塑造

目前我国处在深化改革的关键时期，社会转型的深化加剧导致各种公共危机暴露。政府作为公权掌握者和行使者，代表了社会最广泛的利益。良好的政府舆论形象对政府公共危机管理具有重要意义，其能够使政府在处理公共危机时显示出权威性和公信力，以确保相关政策的执行力。

政府要把关注本地舆情作为常规工作之一，既要利用主流媒体做好宣传理念、征求民意的工作，也要关注公众舆论场中的诉求，不能闭目塞听。

5.3.2. 决策中遵循程序

公共危机的发生往往突然且影响恶劣，政府应该在第一时间公开信息，力争与“谣言”赛跑，利用目前新媒体时代的信息优势，采取滚动播报、实时更新、主动推送的方式不断地把掌握情况真实透明地在第一时间公开，打破信息不对称局面。在信息公开中，要勇于披露事实，不能避重就轻，特别在涉及伤亡人数等问题上，要以人为本，及时公布。放低姿态，真诚回应民众质疑。面对民众的质疑，政府应放低姿态，及时解释和澄清，对于行政失误要承担责任、真诚道歉。在危机应对中，要摒弃“官本位”、“父母官”思维，不能文过饰非、逃避责任，不能以为民做主为借口，拒不改正，更不能以强硬对抗的姿态面对民众。

在决策过程中，应尊重民众的知情权，征求民众意见应贯穿整个过程之中。政府应优化信息公开制度，改变信息发布自说自话的僵硬模式，从信息“发布”向信息“沟通”转变，利用多种渠道汇集民意，为决策实施营造良好的舆论环境。

在决策过程中，要重视科学决策。任何一项决策都要经过科学评估、反复论

证、全面衡量。决策既要有利于地方经济社会的发展，也要兼顾到民众切身利益，避免片面追求经济发展的“大跃进”思路和“政绩工程”。科学决策既是赢得民众信任、良好沟通的基础，也是在遇到抗议时敢于坚持的前提。

5.3.3. 利用新媒体工具

由于3G加速普及，新技术突飞猛进，新媒体背景下的媒体融合趋势更为明显。并且，传统媒体与新兴媒体取长补短，相互融合将是长期发展趋势。因此而产生的媒体整合，也令大多数媒体集团尝到了从“散兵游勇”作战到“集团军”作战的甜头，“集束炸弹”的威力可不是普通手榴弹可比拟的。目前，大部分报业都或多或少地推出了自己的新媒体产品，不管其是否找到新的盈利模式，或是否取得阶段性成功，至少这种尝试和探索是值得肯定的，他们为传统媒体在新竞争形势下的转型提供了必要的参照，在某种意义上也树立了典范。

这样一种发展趋势下面的新媒体的传播发生了很大的变化，我们可以看到，这种传播的速度，就更加快捷，进入了一种及时传播的状态。网络传播的内容也更加广泛，美国总统奥巴马他动员了所有的互联网的新工具，对他成功进行的总统竞选产生了深远的影响。新媒体的形式，尤其是社会化媒体的形式非常多，这里面大家可以看到，远远不只是微博，微博只不过给我们的冲击力更大。

新媒体还有一个特征就是细分，客户群体在不断地细分，国内关于频道的划分是这样子的，大家非常熟悉的，在国外，关于音乐这一块的划分，他的分类就非常的细，这些都是划分，有近百种。

地方政府要善用媒体，建立主流媒体制度化参与途径，学会借助各类社交网站和新媒体工具确立在网络舆论环境中的权威性，营造维护自身作为权威信息源的形象，增强政府公信力，预防负面舆情的产生和扩散。通过全面、准确、及时、权威的信息发布，实现报纸、广播、电视、网络等多元媒体对公共危机管理的积极参与，引导舆论回归理性渠道。

5.3.4. 总结反思经验教训

政府应从每一次公共危机事件中总结经验教训，在反思中寻找制度漏洞和行政失当之处，及时完善制度，制定预防措施，最大限度减少新的危机发生。

经验总结的主题，是指贯穿于某项经验形成全过程中，起着主导作用，反映经验本质特征，具有自己特色的某种思想观念、原则或方法论原理。主题是经验总结的“灵魂”，是经验的“纲”。科学性经验总结，主要为了说明事物或现象为什么会发生某种变化，关键在于告诉人们怎样才能获得良好的效果，从而提高人们的认识，增强探求事物发展规律的自觉性。

一是根据经验总结的目的要求，对收集的材料进行分门别类的整理，删繁就简，区别真伪，核实必要的数据，查对引证的实例，以求如实反映总结对象的全貌。

二是对事实材料本身所提供的普遍意义和社会效果进行认真分析，揭示具体事实的内在本质联系，分析哪些是主要的，哪些是次要的，哪些是有所创新的。通过初步综合分析，为总结提供比较可靠的论据。

三是分析综合事实的过程，为抽象概括、推理判断打好基础，将丰富的经验上升到科学理论的高度。

我们在总结经验时，首先要探讨其实践起始所面对的问题，然后再考虑和分析这些问题以及实践者所采取的措施、达到的效果之间是否有着内在的逻辑关系。接着，我们还要对实践进程中的若干阶段进行考察，分析其间的数量关系、典型人物、典型事件的变化，从而清晰地勾勒出事物发展的轨迹，探求经验形成过程中的各种因果联系及事物发展的客观规律。

应该反映事物内在各主要因素间相互联系和作用所产生的功能，以及这些功能所引发的事物的某种变化。必须分析它的多种条件，它的内部结构各要素及其相互关系;探寻在什么情况下，采取了何种措施，各种要素如何相互作用才形成某种功能而使事物发生变化、产生良好效果的。这种综合分析的过程，就是深入揭示“经验”内在机制、把握事物内在规律的过程。

5.3.5. 重视修复善后工作

及时修复负面舆情对社会秩序和公众心理的影响。做好善后管理工作，及时向公众通报进展。

重视修复善后工作：

一是强化舆论导向。通过召开多层面的座谈会，以及运用电视、广播、报纸、网络等媒体，加大政策宣传力度，将思想统一到省市委、政府的具体要求上来，营造全社会各阶层支持修复工作的良好氛围。

二是加强监管力度。针对屡禁不止的现象，相关部门要抓住关键点，进一步加大监管和查处力度，严格执法，严厉打击，以利于后续相关工作。

三是完善补偿方案。通盘考虑推进过程中可能遇到的法律责任、社会舆论、补偿资金、社会维稳等各个方面的压力，按照“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”的程序，本着“依法依规、科学合理、应补尽补”的原则，加快制定“政府能承受、企业能接受、社会能认可”的补偿方案。

四是落实规划，刚性约束。建议领导层首先树立“规划即法、规划即纲”的思想意识。同时，规划编制完成后要提交人代会审议、政协全体会议协商，将规

划上升为全体人民的意志，接受人民的监督。

5.4. 改进公共危机管理的方式方法 5.4.1. 合理设置专门管理机构

所谓部门专指专业管理的职能部门，即它本身并不直接进行有形产品或无形产品的生产经营，而是服务于直线单位的相应工作，为直线单位的业务工作提供专业化和专门化的支持和服务。其活动成果也不是从客户那里获取经济收入，而是保障直线单位的生产经营活动能顺利而高效地进行。所谓岗位，则是由一个具体的自然人承担的事务工作和活动的总称。一个岗位所包含的工作内容项目的多少，与其工作量大小成反比变化。工作量相对较少时，一个岗位可承担多项内容的工作。工作量相对较大时，一个岗位就只能承担很少几项内容的工作。

面对各种各样的公共危机事件,建立功能强大的指挥组织管理系统是关键,合理配置内部资源，实现机构设置合理、人员配备优化，运行机制独立，工作效率提升的目标。旨在去行政化，减少行政管理层级、职数，突出谁主审谁负责的责任追究制度，体现权利义务的相对一致性。在领导班子、人员结构配置上，应精减领导职数配备，撤并事务性机构，减少中层管理干部，设置适合应急规律的执行机构，打造一流的应急队伍。

5.4.2. 明确监管部门间的权责关系

以政府管理部门整合行业协会管理力量,加上社会公众自律、社会监督、行业监督,建立多元监管模式,形成长效监管机制。针对舆情引导与公共危机管理中的突出问题，在现有条件下通过行政管理加强各部门间联合作战,必要情况下开展专项行业整治活动。

5.4.2.1. 建立日常联系协调机制

公共危机事件的舆论应急处理,不能等到事件发生后在临时组织人员开展工作,而是要通过平时的机制建设、人员培养和协调沟通打良好的基础。各级政府组成独立机构,由专人分组负责,24小时内不间断的舆情引导分析。各职能部门,尤其是和老百姓日常生活密切相关的部门如卫生、教育、交通等,要有专职人员承担本部门的舆情监测任务。同时,由政府网络主管部门牵头,建立网上舆情联席会议制度,一旦突发事件发生,及时沟通、统一步调,形成整体合力。

5.4.2.2. 健全公共危机管理保障机制

从科学发展的角度出发,将舆情引导与公共危机管理形成一套系统的方法,为使各部门在承担相关职责的时候各司其职,分工配合,不经必须将其纳入政府绩效考核体系同时也要有专项经费上的保障。

一是建立公共危机管理绩效考核体系。

绩效考核导向决定了工作实践的价值取向和落实措施,将公共危机管理水平作为评价政府部门、企业单位及社会组织优劣的重要标准。

二是完善公共危机管理激励约束机制。

加强对公共危机管理的监督评估,明确考核标准,建立激励约束机制。严格执行重大事故责任追究制,对问责范围问题进行明确,对问责程序要有规范,责任追究严格按照司法程序。

三是强化公共危机管理的干部选拔机制。

把公共危机管理纳入各级领导政绩考核范围,将与公共危机管理相关的知识、经验、突出事迹、群众满意度作为干部综合素质考查的重要元素,比作为干部任用的重要依据。

四是以政府投入作为基础保障。将公共危机管理经费纳入公共财政预算体系,设立专项经费,呼吁企业设立公共危机储备金,并形成常态投入机制,作为上级分管单位考察下级的一项硬性指标规定。

5.4.2.3. 建立长期管理战略规划

战略二字其本身的含义是超前一段时间而指出目标，在时间上有一定超前性。实际管理中，战略需要有一个稳定性，不能朝令夕改，否则会使事业的发展、企业的经营和国家管理发生混乱，从而给企业、机构或国家带来不必要损失。战略决策投入了相当多的资金和人力，他们的工作具有指导意义，这种稳定应是相对的，因为战略管理过程是建立在机构能够连续监控内部和外部的动态和趋势的基础上。

从战略管理内容看可以包括三大阶段，即战略设计、战略实施和战略评估。 从战略设计阶段来讲，由于每一个机构的资源有限，这就要从科学准确的角度，确定长期的竞争优势。经验表明，较高的决策成功率建立在科学的基础上，成功或失败的决策，关系到一个企业或机构的兴衰。成功的战略实施与经营管理者调动人员积极性的能力密切相关，这种能力关键在于经理们的艺术性，而不在于他的科学性，即艺术作用大于科学作用。

现阶段我国某些地方政府没有完整和系统的反公共危机战略规划,导致政府

公共危机预警能力严重不足，存在着“重治轻防”的思想。必须树立全面、系统的观点,用战略、长远的眼光来看待公共危机管理,制定与城市相配套的反危机战略规划,健全机制、体制、法制等多方面、全过程、全系统和全社会的管理体系。

5.4.3. 有效处置舆情公共危机

5.4.3.1. 告知真相,掌握主动

在社会生活中,人们有着强烈的第一印象和先入为主的心理活动,民众在第一时间获得的消息,不管这条信息是否由“权威”发布,其“首因效应”与“近因效应”都非常明显。

在以情绪宣泄、利益攫取、娱乐恶搞、信息求证等为目的的谣言中，多数谣言的广泛传播源于媒体的责任意识淡薄，及时、公 、客观的信息发布和新闻报道解决舆情公共危机的重要途径。

政府在舆论引导方面上的优势有权威的信息源,在信息公布上遵循的原则是是确保信息准确,随时关注信息来源。因为突发的舆论爆炸容易引发民众情绪的不安和对信息的渴求。此时如果没有权威消息发布,民众会本能地从其他渠道获取信息。

5.4.3.2. 邀请权威发布评论，稳定局面

当危机事件发生，最好能邀请到该领域的权威专家为事件发声，以正视听。及时澄清事实,消灭谣言,稳定局面。

5.4.3.3. 指挥协调, 统一信息发布的口径

由于目前的大数据应用仍未形成与之紧密联系和互动的检测体系，数据公开制度不完善，极易导致民众获取政府发布消息上的脱节和滞后，从而产生信息不对称现象。信息传播从过去的“寡头垄断时代”逐渐过渡到“自由市场时代”。网民根据自身需求选择不同的渠道并逐渐类聚，局限于一个个碎片化的群体中。

面对不熟悉的领域和相对陌生的题材要慎言。一旦发言评论,要做好相关理论知识的储备，尽可能多的同类事件处置参考案例，必要时成立工作专班。坚持实事求是、第一时间、以人为本的原则,迅速拟定统一口径和新闻通稿。

5.4.3.4. 组织网评文章,引导公众

当前，网络评论作为引导公众导向的重要舆论工具，越来越凸显出其独特的价值。在宣传组织工作、匡正不良风气、抓实党员教育等方面切实发挥积极作用，着力为组织工作服务。

夯基础，落实工作保障。抢阵地，鲜明舆论导向。在国家级论坛要有声音，要主动发表危机事件网评信息，积极跟帖，确保宣传效应。

建机制，激发工作潜力。一是定任务，增强责任意识。明确要求工作人员定期发表党建网评文章，及时跟帖。二是重激励，增强主动意识。对网评文章优秀者予以奖励。

通过主流网站表明观点,并邀请组织专家学者发表意见,并以政府行为寻求舆论领袖引导舆论,同时在官方网站组织网民开展互动讨论。与公众沟通的技巧就是,要保证应有的沟通效果,首先取得大多数网民信任,努力赢得网民的好感。。

5.4.3.5. 掌握舆情走向,逐步分散谣言

积极做好有关方面加强正面宣传舆论引导。

新闻处置领导小组应在第一时间根据舆论引导总体预案的规定,根据不同类型突发事件的特点和处置要求,对舆论方案分级后进一步细化、调整,精心策划,统一新闻报道口径,同时要善于和各类媒体打交道,做好采访人员的接待工作,最终确立新闻报道规模、方法以及确定其他注意事项。利用专业化网络舆论引导评论员、舆情检测团队,及时组织人员搜集公共危机事件有关信息出口,统一调度全市网评员,分工负责在重点网站、论坛发帖、跟帖,通过各大网站和政务微博,进行正面宣传,化解矛盾,引导网上舆论,打击负面舆论空间,分散谣言。

5.4.3.6. 妥善处理负面舆论

危机发生经常是很突然，没有任何警示。负面消息可能源于一个公共事件，于是毁灭性的报道铺天盖地。负面新闻多少都会影响到企业的声誉、影响企业的表现，特别在当今的互联网传播时代，一个不起眼的小事件，通过互联网的传播，可以无限发酵，瞬间传播至千里之外的无数受众。

妥善解决突发的负面新闻最根本落脚在两点上：堵和疏，采取合作方式需要参照事件性质、事件所处的舆情发展阶段、事件所处的舆情环境来综合判定。

（一）堵疏交叉，边删除负面新闻边诚恳认错，争取舆论主导权。 如果需要及时的删除就需要动用关系减少新闻媒体的报道可能性。通过官方

渠道或者媒体来推动引导，以释放公众不 满情绪，赢取舆论的同情和支持。

（二）引导为主，重视议题设置，善于寻找正能量话题点进行放大宣传。 在第一时间发布事件信息，代表官方表态发声，回应公众问询和质疑。及时还原事实，做到说明大事，说细实事，说透难事，说清坏事，同时尽快妥善处理事件。

持续回应事件中暴露的社会问题，将公众情绪和言论引导到理性建设性轨道上来。根据事件性质、当时的舆情环境合理冷处理。比如事件爆出后不久，出现其他高关注度事件，公众视线被不自觉转移时，可以低调冷处理（不等于不处理）。

转移议题。在舆情事件发酵过程中，可以主动设置一个对自己更有利、对媒体也有吸引力的新议题，以引导媒体聚焦和舆论议题的转移。比如在事件处置过程中，推出一些更具话题关注度的创新政策或者其他事件，从而转移公众关注力。

5.5. 推进政府信息化建设

随着当今时代互联网技术的发展，网络舆情已然成为舆情引导中重要的构成部分。公众在互联网上针对社会焦点问题，特别是实时发生的公共危机事件，极易传播带有个人观点倾向性的评论和观点。这种舆情信息的发布和传播，通过互联网平台极具时效性和感染力，可控难度大大提升。

公共危机事件往往爆发非常突然，被网络空间的网民极易捕捉和关注。但在无边界的网络空间中，事件扩散会因为事出突然和当时已知的恶性后果，导致草根网友的偏激乃至诋毁或谩骂。在这个过程中，一旦处理不得当，就会引发网络舆情暴力。这种舆情暴力的恶劣影响会更加能以控制和消除。

5.5.1. 加强网络空间立法

我国现有的法律体系在网络舆情引导与管理方面稍显滞后，主要表现在：法律对于网络空间违法行为规定并不明确，而已有的《互联网新闻信息服务管理规定》，执行难度较大。

完善网络空间立法，既能监督网民行为，又能维护社会稳定。危机管理作为政府日常公共管理的一项重要内容，不仅要求要健全网络空间法律体系，使网络空间管理有法可依，更重要的是必须坚持依法管理，严格按照有关法律和行政法规，落实各项管理措施，提升网络空间管理水平，才能有效地维护社会安定稳定。

5.5.2. 对网络媒体进行议程设置

网络媒体可以通过设立“专题报道”、将新闻顶至首页、对标题格式的改变、

“标签化”标题等手段进行“议程设置”。与传统媒体不同，由于传统媒体传播方式是单向的，而网络媒体传播方式是双向的、相互影响，网民的关注也会影响网络媒体的议程设置。

5.5.3. 网络舆情技术软件的应用和研发

我国的网络监管技术已经日趋成熟，即当今的监管技术已经可以把我国大多数网民接触到的信息控制在一个政府能够接受的水平上。近年来，专家学者一直在研究更加有效的系统软件的开发，其中基于语义的内容识别方法是当前研究的重中之重，虽然也取得了较大进展，但仍存在很多问题和困难需要克服。

我们除了加强常态网络监管技术的建设外，要应对网络舆情危机的发生，必须要进一步开发及完整的智能型网络舆情监控系统及预警体系，这个预警系统最好能形成一套自动化的网络舆情分析系统，及时应对网络舆情，由被动防堵转化为主动梳理和引导。

通过开发并不断改进智能型网络舆情监控系统，并将其应用于各级政府部门，以便收集分析各地区的舆情信息。只有全国统一的系统应用才能实现系统信息的交流和对接，更有利于为危机处理及时提供准确的数据资料，为领导决策提供更多更准确的数据支持。

这样的系统应该具备以下基本功能：

1、舆情分析引擎。核心功能包括：敏感话题识别、倾向性分析 、趋势分析、突发事件分析、报警系统、统计报告。

2、信息自动采集功能。舆情监控系统应能根据用户信息需求，设定主题目标，使用人工参预和自动信息采集结合的方法完成信息收集任务。

3、数据清理功能。对收集到的信息进行预处理，如格式转换、数据清理，数据统计。

4、智能判断功能。对收集及分析的结果进行主动机械研判，确定其舆情的演变的路径及方向，对于具有进一步潜在演变成舆情危机的风险进行划分，这是一种事前的预判，对于风险等级较高的舆情要进行报送。报送给相关部门及其上一级部门，让其有决策的时间，同时也提供以前相关舆情事件的数据分析统计，提供借鉴的资料。

5.5.4. 建设完善的政府公共信息资源库

公共信息资源库的建设应该以充分应对网络舆情危机为目的，功能是进行公共信息搜集和处理。更多地注意危机易爆发的社会和自然领域相关信息的搜集和处理公共信息资源库的建设，要求打破条块、地区、部门的限制。在合理设置机

构的基础上，加强制度建设，形成信息传递更快捷准确、处理更高效科学的体制，实现各公共部门包括政府部门，市场及其他公共机构之间的信息共享。

6. 结语

公共危机管理中政府舆论引导是一个十分复杂的问题，涉及整个公共危机管理的全过程。完善的引导与管理制度，政府舆论形象的塑造工作，有效的预警处置机制，优秀的舆情危机处理人员，明确的权责体系，政府信息化建设工作的推进，这些都是舆情引导与公共危机管理研究中所不可或缺的要素。从新权威主义的视角来看，良好的政府引导主要力度还要放在日常的政府行为模式塑造上，确保责任型政府、服务型政府、法治型政府舆论形象在非危机状态下便能在社会中得到确立，才能使政府在公共危机管理中具有更大的权威和公信力以及执行力，才能确保在公共危机管理中政府舆情引导的成功。

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