重庆农民工就业保障制度研究

主要介绍了农民工就业保障的构建

重庆大学

硕士学位论文

重庆农民工就业保障制度研究

姓名：徐艳

申请学位级别：硕士

专业：行政管理

指导教师：曾国平

20051001

主要介绍了农民工就业保障的构建

摘要

农民工是我国城市化和工业化进程的产物，是城市里的特殊群体。他们以非农收入作为主要来源，但是从户籍身份上看仍然是农民。本文对重庆市农民工进行了调查，揭示了农民工失业的现状和特点。调查发现农民工也存在失业问题，而且比城市居民的失业更为严峻。农民工在城市工作不稳定，失业率高。他们失业后并不象人们想象的那样离开城市回到农村，而是滞留在城市的边缘。由于没有社会保障，生活比较艰难；巨大的生存压力和社会歧视，极易导致他们思想和行为的失范，产生恶劣的社会影响。

建立和完善重庆市农民工的就业保障具有重大意义。建立农民工的就业保障制度，有利于维护农民工的权益，实现社会保障的公平性；有利于维护社会稳定和发展；有利于加快农村经济发展，缩小城乡差距。

然而，重庆市面对农民工群体的就业保障制度建设显得异常苍白。没有合理、完整的针对农民工失业的保障项目设计；没有从法律上形成对农民工就业权益的强制性保护；政府在农民工的就业保障方面没有充分发挥主导作用；对农民工失业及其权益保障的社会关注和社会支持不足；农民工缺乏参与社会保障的积极性。就其原因而言，不仅有我国长期二元经济结构下城乡隔离的户籍制度以及独特的社会保障制度、农民工自身的就业方式和特点、政府财政不足、理论研究缺乏等客观原因，也有政府、社会、企业、农民工自身对社会保障的主观认识方面的原因。

本文为重构农民工的就业保障制度提出了初步构想，从制度的内容设计、政府主导、社会支持、资金筹集方面建立和完善重庆市农民工就业保障制度。包括建立农民工的失业保险和最低生存保障，加强失业预防和失业补救，并作好配套制度的改革；建立政府主导下的企业、农民工、社会互补互动的失业保障运作机制；通过明确政府在农民工社会保障中的角色，发挥政府对农民工就业社会保障的主导作用；建立包括社区、官方组织、农民工自组织在内的农民工就业保障的社会支持体系；从立法、执法、司法以及法律援助和法律宣传等方面，加强农民工就业保障的法律保护；通过多种方式和渠道为农民工就业保障筹集资金。关键词：农民工，就业保障，失业保险，社会支持

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ABSTRACT

Thepeasantlaborsareproductoftheurbanizedandindustrializedprocessofourcountry,whichisthespecialcolonyinthecity.Theyregardnon-agriculturalincomeasthemainsource,butseeandremainpeasantsfromidentityofthehouseholdregister.ThistextsurveysthepeasantlaborsinChongqingcity,andhasannouncedthecurrentsituationandcharacteristicsoftheirunemployment.Investigationshowsthatthepeasantlaborshaveproblemofunemploymenttoo,andhavemoresevereunemploymentthanurbanitehave.Thepeasantlaborsworkunstablyinthecity,andtherateofunemploymentishigh.Thepeasantlaborsdonotleavethecityandnotgetbacktothecountrysideaftertheirunemploymentlikewhatpeopleimagined,butheldupintheedgeofthecity.Becausethereisnosocialsecurity,lifeisquitedifficult.Enormousexistentpressureandthesocialdiscrimination,isextremelyapttocausethemistakeoftheirthoughtandbehavior,toproducetheabominablesocialinfluence.

SettingupandimprovingtheemploymentsecurityofthepeasantlaborsinChongqingcityhasgreatmeanings.Tosetupthepeasantlabors’employmentsecuritysystem,helptomaintainthepeasantlabor'srightsandinterests,realizethefairnessofthesocialsecurity;Helptosafeguardsocialstabilityanddevelopment;Helptoquickenthedevelopmentofruraleconomyandnarrowthedisparityinurbanandruralareas.

However,thebusinessofbuildingtheemploymentsecurityofthepeasantlaborsinChongqingseemsunusuallyunconvincing.Thereisnorational,intactdesigningforsecurityprojectandunemploymentsystemofpeasantlabors;thereisnolegallyformedmandatoryprotectionoftheemploymentrightsandinterestsforthepeasantlabors;Thegovernmenthasnotplayedaleadingroleinthepeasantlabors'employmentsecurity;Thesocietypaylessattentionandsupporttounemploymentofthepeasantlaborsandtheirrightsandinterests;Thepeasantlaborslacktheenthusiasmforparticipatinginsocialsecurity.Asregardsitsreasons,therearenotonlysuchobjectivereasonsashouseholdregistersystemanduniquesocialsecuritysystemthatisolatesinurbanandruralareasunderlong-termdualeconomicstructureinourcountry,thepeasantlaborsownwayandcharacteristicsofemployment,theinsufficiencyofgovernmentfinance,andthelackingtheoreticalresearch,butalsosubjectivereasonssuchaswhatgovernment,society,enterpriseandpeasantlaborsthemselvesregardthesocialsecurity

Thistextputsforwardthepreliminaryideaforreconstructingtheemployment

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securityofthepeasantlabors,fromcontentdesignofsystem,governmentleadingrole,socialsupport,andfundraisetosetupandimprovetheemploymentsecurityofpeasantlaborsinChongqing.Setupunemploymentinsuranceandthemostlowsurvivalsecurity,strengthenunemploymentpreventionandtheunemploymentremedyingofPeasantslabors,andfinishthereformofrelatedsystem;Setuptheoperationalmechanismofemploymentsecuritythattheenterprise,thepeasantlabors,thesocietyarecomplementaryinter-dynamicundertheleadingofgovernment;Throughdefiningitsleadingrole,thegovernmentshouldplayitsleadingroleinthesocialsecurityofthepeasantlabors;Setupthepeasantlabors’socialsupportingsystemincludingcommunity,officialorganization,andthepeasantlabors’organization.Strengthenthelegalprotectionofthepeasantlabors’employmentsecurityfromsuchrespectsaslegislating,enforcingthelaw,administrationofjustice,lawaidandlawpropaganda;Raisethefundfortheemploymentsecurityofthepeasantlaborsthroughmanywaysandchannels.Keywords:peasantlabor,theemploymentsecurity,unemploymentinsurance,

thesocialsupporting.

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1绪论

1绪论

1.1问题的提出

随着农村经济体制改革和产业结构调整，农村劳动力进城谋取生存和发展已经成为中国现代化进程中必然的社会现象。从20世纪80年代以来，我国不断出现大规模外出寻找就业机会的“民工潮”。据报道，从1982年到2000年近20年的时间里，农村向城镇转移人口2.05亿人，预计今后20年，农村向城镇转移的人口量将可能达到3.3亿人。据统计，重庆市每年新增农民工近40万人，目前重庆市农民工已达到近300万人。

大量的农村剩余劳动力向城市转移，本来是工业化和现代化发展进程中的正常现象。在西方，工业化和城市化同时进行，农民脱离土地以后流入城市务工而直接工人化。但是，在我国由于长期的二元经济结构以及工业化和城镇化的不同步发展，造就了农民工这一特殊群体。它的特殊性在于职业和身份的不一致，从职业上看，他们不再从事农业生产，是在城市从事第二、第三产业的工人；从身份上看，他们仍然是农民，他们的户籍在农村。

农民进城务工，促进了农业和农村经济结构的调整，加快了城镇化的发展和城乡一体化的进程，为城市经济和社会发展作出了巨大的贡献。但是农民工由于职业和身份的不一致，使他们处于都市弱势群体的地位，在就业机会、社会保障、教育、政治权利等方面遭受不公平待遇，尤其是在社会保障方面，基本处于无保障的“真空”地带。农民工问题已经成为困扰我国经济体制改革的“三农问题”中的重要组成部分，而农民工的社会保障问题，因为同时涉及我国社会保障制度覆盖面的扩大和弱势群体社会保障制度的完善，成为我国社会保障制度研究和农民工问题研究的重中之重。同时，人们的认识始终还停留于在传统户籍制度下，土地是农民的保障，农民工失业后回到农村靠土地来生活，农民工不存在失业问题。是否应该为农民工建立就业社会保障，应该为农民工建立怎样的就业社会保障？这已经成为我国社会各界所关注的热点问题。

近年来，不少学者开始从事本地区农民工社会保障问题的调查和研究，有的地方政府也出台了一些地方政策和文件，而重庆市在这方面的调查和研究还很少，基本上是空白。重庆市作为传统老工业基地和西部的新兴直辖市，二元经济结构矛盾突出，如何解决农民工的就业及其保障问题，把农民工的就业保障同城市化、工业化、现代化的发展道路合理有机的结合起来，是化解影响经济和社会健康、快速、协调发展的社会风险，加快城乡一体化发展的重要课题。

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1.2研究目的及意义

本文旨在通过对重庆市农民工失业现状和原因的分析，结合农民工对就业保障的需求和建立农民工就业保障的可行性，建立和完善重庆市农民工就业保障制度，达到完善弱势群体的社会保障制度，促进农民工在城市的就业和劳动力的城乡流动，促进重庆市城镇化建设和经济社会健康有序发展。

1.2.1理论意义

由于农民工问题是我们国家在制度变迁和社会转型中出现的特殊现象，国内学术界对农民工问题的研究也才刚刚起步。因此，本文以就业保障理论作为指导，通过实证调查的方法探讨农民工在城市的失业及其生存问题，并试图构建重庆市农民工就业保障制度，从而完善针对弱势群体的社会保障理论，丰富对农民工问题的研究。

①为农民工的学术研究提供区域性的调查资料。通过问卷调查和个案分析的方式收集重庆市农民工失业的频率、失业后的生活、失业的原因、失业后得到的保障和救助等等资料，为今后重庆市农民工问题的学术研究提供第一手资料。

②为现有的农民工就业保障提供系统性研究。从较为全面的角度，通过具体的制度设计和对策研究，增强现有农民工保障研究的可操作性和有效性，从一定程度上填补农民工就业保障系统性研究的空白。

③丰富我国关于弱势群体社会保障的理论研究。农民工作为新兴社会弱势群体，其社会保障理论研究有待进一步发展，本文无疑有助于弱势群体就业保障的理论研究的积累。

1.2.2实际意义

通过本课题的研究，把我国社会保障制度的改革和建设引向城市的弱势群体——农民工这一特殊的社会阶层。

①有利于为农民工建立就业保障，实现我国社会保障的公平性。由于农民工在城市遭受就业和其它诸多方面不平等待遇，其生存权、劳动权、社会保障权均无保障，通过建立和完善农民工的社会保障制度，有利于实现我国社会保障的公平性，为农民工从土地保障转向制度保障提供现实的途径。

②为重庆市农村劳动力向城市转移提供现实途径，促进其工业化、城市化发展进程。重庆市地处三峡库区，农村面积较大，农业人口位居四大直辖市之首。在加快工业化建设这一背景下，怎样实现农村劳动力向城市的转移是需要迫切解决的问题。农民工就业保障制度的设计将为农民工的城市化提供指导，从而加快重庆市工业化和城镇化建设的步伐。

③对解决农民、农村、农业问题和全面建设小康社会有重要意义。通过出台农民工就业保障的一系列措施，促进农民工在城市的就业，增加农民收入，也有

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利于农村规模化经营和加快农村经济的发展，对缩小城乡差距和全面建设小康社会具有重大意义。

④为其他城市相关的制度建设和创新提供借鉴和参考。

总之，本文的研究将为重庆市这一作为我国二元经济典型代表的新兴直辖市建立和完善社会保障制度提供理论和实践指导。

1.3研究的技术路线

1.3.1收集数据资料

通过各种途径收集数据和相关资料：①重庆市劳动和社会保障部门收集相关统计资料；②凭借重庆大学西南地区最大的图书馆，查阅并收集与本课题研究相关的资料；③通过互联网收集与本课题相关的数据资料。

1.3.2社会调查

①笔者将到农民工聚居地或进入农民工家庭进行结构式访谈，了解与本研究相关的问题；②通过自编封闭式和开放式相结合的问卷，为正确分析重庆市农民工就业社会保障现状和提出科学对策奠定良好的基础。

1.3.3数据资料的归纳整理

借助于SPSS等相关的社会科学统计分析软件，对所收集的数据资料进行科学的处理，发现农民工失业的特点和趋势。

1.3.4形成初步研究论文

在以上调研和数据资料分析基础上，撰写论文的初稿。

1.3.5论文修改、完善及确定

在形成论文研究初稿的基础之上，将其反馈给导师并进一步征求修改意见，修改并完善本论文。

1.3.6形成最终论文

1.4研究方法

1.4.1文献分析法

利用互联网上的各种数据库，如清华同方的CNKI数据库、万方数据库，以及大量书籍、杂志，查阅国内外有关农民工失业、就业、社会保障、城乡流动、城市适应等方面的文献，对其中涉及到的就业保障的信息进行分析，建立了本文的研究体系和结构，比如本文第二章的文献综述和第四章的对策研究。同时结合所学知识和从事相关研究积累的经验，有选择性地吸收并创新了一些理论知识。

1.4.2问卷调查法

在借鉴和参考国内对农民工的有关研究成果基础上，编制出具有较高信度和

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效度的调查问卷。问卷采取开放式和封闭式相结合。本研究采取配额抽样的方式，对重庆市主城区农民工进行了调查，共发出问卷1350份，收回1313份，回收率81.93%，有效问卷1083份，有效回答率93.36%。其行业分布为建筑业30%，服务业25%，加工制造业40%，政府部门和事业单位5%。问卷的设计结构主要是从研究的问题着手，分为四个部分：第一部分，农民工个人的基本情况，包括性别、学历、年龄、所在单位、婚姻状况、务工时间、月收入、收入消费等。第二部分，了解农民工的失业情况，包括失业时间、失业的频率、失业后的生活来源、失业后得到救助的情况等。第三部分，了解农民工失业的原因。第四部分，了解农民工对社会保障的态度及其主观需求。问卷分为多选和单选，要求农民工就自己的情况和感受进行选择。

1.4.3访谈法

为了更深入地了解农民工失业的状况和无保障的原因，在研究的过程中亲自到农民工聚居的地方进行了入户访谈，以期进一步分析农民工失业的原因、失业以后的生活状况、了解他们对就业保障的看法和态度。

1.4.4比较法

根据一定的标准，把相关的事物联系起来进行研究，确定其异同，找出其内在联系和共同规律，以把握研究对象的特性和规律。本文把城镇居民就业保障和农民工就业保障进行比较研究，结合农民工失业的特点和原因，以期使本文对农民工就业保障的构建更具可行性和独特性。

1.5研究重点和难点

1.5.1研究的重点

农民工失业问题的严峻性和现行保障制度的缺陷是建立和完善农民工就业保障制度的依据，同时合理的制度设计和构建是实现农民工就业保障的途径。

重点一：本文通过社会调查分析和研究，揭示重庆市农民工失业的严峻性和失业后无保障的状态，指出了现行农民工就业保障制度存在的主要问题。

重点二：针对农民工的需要和就业特点，结合当前我国就业保障体系，提出了建立和完善重庆市农民工就业保障制度的建议和措施。

1.5.2研究的难点

难点一：由于重庆市对农民工的实际调查和研究才刚刚起步，以往的社会调查和研究数据很少。而农民工流动性比较强，具体的数量和分布难以估计，给本文的抽样和问卷调查增加了难度，使本文只能以配额抽样调查的方式进行，影响本研究的信度和效度。

难点二：农民工自身的就业方式和特点，以及我国现行保障制度的局限，加

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剧了建立农民工就业保障制度的难度，怎样使农民工就业保障制度具有可行性和合理性是本文建构农民工就业保障制度的难点。

难点三：农民工就业保障制度的建立和完善目前还受相关制度、观念、经济等诸多因素的影响和制约，在这些障碍性因素没有消除之前，农民工就业保障制度的深入研究，尤其是要深入到操作层面很难。

1.6本文的创新之处

本文主要在研究角度和研究内容上有所创新。在研究角度上，突破传统社会保障理论的束缚，实现法学、行政管理学、经济学、社会学多学科交叉，把就业保障的研究引向农民工这一新兴的社会群体，为西部开发、重庆社会保障制度研究提供了新视角，即农民工的就业保障。

在研究内容上，比较系统的提出了农民工就业保障制度，提出了一些比较有建设性和可操作性的措施和建议，尤其是提出了农民工就业保障制度的基本原则以及政府主导下的企业、农民工、社会互补互动的就业保障运作机制，以及政府主导、社会支持、法律保护、资金筹集四大支柱的就业保障制度。

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2文献述评

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2.1农民工和就业保障的概念界定

2.1.1农民工的概念界定

对农民工的界定，并没有一个统一的概念，国内不同的学者提出了不同的理解。

张启春（2003）认为，“农村进城务工人员是指那些户口仍在农村但已完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类所有制企业打工、经商以及从事其他服务行业为生的一类人群。”［1］

张明（2002）指出，“城市农民工是具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。”［2］

郑功成（2002）认为，“农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊

［3］群体，特指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。”

杨端（2004）认为，“工人和农民本来都是一种职业称谓，然而在我国长期城乡分割的体制下，农民这个称谓被复杂化了。指的不仅仅是从事农业生产的劳动者，而是一种身份，即不能享受政府提供的各种福利、劳保等的农民身份。这种身份不是以是否从事工业或农业生产来确定的，而是由城乡分割的政策，特别是户籍制度来决定的。即使农民进城从事了工人的职业，但是其户口仍属于农村户

［4］口，只能被称为农民工。”

许经勇、曾芬钰（2004）认为，“所谓农民工，说白了就是从事非农产业的农民，即其农民身份还没有或未能得以转换又在城镇从事非农产业经营乃至居住生

［5］活。”

孙立平（2003）指出，“农民工这个词表明的并不仅仅是一种职业，也不仅仅是一种社会身份或社会地位，而是一种社会身份与职业的结合。其中的“农民”表明的是他们的社会身份，“工”则表明的是他们的职业，农民工就是“农民”这种

［6］身份与“工”这种职业的一种特殊的结合。”

虽然，不同的学者对农民工界定的侧重点不同，但是都承认农民工的双重身份。从职业上看，农民工在城镇从事劳务活动，以非农业收入作为主要生活来源，符合产业工人的特征；从户籍上看，他们仍然是农民。这种双重身份是农民工最本质的特征和标志，这也决定了农民工必然游离于城市的边缘，无法享有与城镇职工相同的待遇，是属于社会弱势群体的范畴。

本文所指的农民工仅仅是指在城镇中有雇主的农民工，包括在各类企业、事

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业单位、民办非企业单位、社会团体、国家机关、城镇个体工商户中从事劳务的农民工。对于在城镇从事个体经营或自谋职业的农民，他们跟城镇的个体工商业者并无根本的差别，在将个体工商业者纳入社会保障体系的时候，可不分城市居民和农民一并考虑。而对于在乡镇企业中打工的农民工，如果是离土不离乡，而且具有农忙的时候务工，农闲的时候务农的性质，不存在失业和就业的问题，也将他们排除在外。

2.1.2就业保障的界定

就业保障，也是传统的失业保障制度，它源于对失业问题的反应，是社会保障体系的一个子系统，合理的就业保障制度是完整的社会保障体系不可缺少的一部分。

就业保障制度，是指国家通过立法，采取各种措施和途径，为在法定年龄(如男16-65周岁，女16-60周岁)之内具有劳动能力又要求就业的劳动者，提供平等的充分的就业机会，保证从业者的劳动权益得到充分实现，并对失业者提供最基本的物质保障和再就业服务的保障制度。这是比较标准而规范的定义，但是，不同的学者对其内涵和内容有不同的理解。

舍耳拉登（M.W.Sherraden）认为，就业保障涉及一旦雇员在就业中发生工伤造成身体与精神上的损害，甚至因此而丧失了工作能力时应如何对其加以补偿，并保证其基本的生活收益。由于整个社会而非个人因素，如经济处于过剩危机和滞涨危机等衰退期间，导致雇员失业时，应如何保障其基本的生活收益；一旦失业，应如何进行救济、应由谁和如何创造条件与机会以便使失业者尽快谋求到新的职业;如何确定雇员退休时和以后的基本生活收益与权益；应如何根据经济技术的发展变化，进行人力资源的培训和开发，调整人力资源的结构，使已经就业的

［7］人员能够持续性就业等一系列问题。上述列举的就业社会保障内容过于宽泛，不

仅包括保障失业者的基本生活，还包括就业人员在工作时受损害的补偿、退休以后的生活保障，还有人力资源的开发等，实际上是包含了现代社会保障的所有内容，比如工伤医疗保障、养老保障等。

也有学者认为，就业保障主要包括以下三方面的内容:①失业保障，包括失业保险，失业津贴，失业救济和失业补偿等，保障失业者的基本生活，以利于实现再就业。②就业保护，即就业过程中的劳动权益保障，实现有保障的就业。③就

［8］业服务，包括就业前的就业指导、就业培训以及就业信息服务等等。这种观点认

为就业保障的内容比失业保障更为广泛，强调就业和失业的全过程保障，即就业前的服务、就业中的保护和失业后的保障，重在保障，在促进就业方面还不是很全面。

一般认为，就业保障包括失业预防、失业补救和失业保险。失业预防和失业

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补救的措施主要有：对企业解雇的约束、建立失业预警系统、实施就业培训、就

［9］业指导和就业创造。这实际上是根据不同目的和作用对就业保障项目作了划分，

形成了一个预防、保险、补救相互结合的就业保障体系。

但是，本文认为这仅仅是从内容上划分之后形成的体系，劳动者的就业要得到充分的保障，仅仅靠政府的力量是不够的。从更广的意义上理解，就业保障应该包括劳动者在实现就业过程中，保证劳动关系稳定和促进就业发展的各种关系的总和。因此，本文较为注重政府、农民工、企业、社会彼此在就业保障中的地位及其相互关系的研究。

2.2国外就业保障理论研究述评

现代就业保障理论起源于西方，在西方就业保障有非常成熟的理论基础和实践发展。

2.2.1现代西方社会保障的理论基础

新历史主义理论、福利经济学理论、凯恩斯的有效需求理论和贝弗里奇的福利国家计划四大理论奠定了西方社会保障的理论基础。

①德国的新历史主义理论

新历史主义学派实际上是19世纪70年代德国流行的一种改良主义思潮，其代表人物为施穆德（GusmvSclanoU-er）、布抡坦诺（LujoBrentano）等人，他们认为国家的公共职能在不断扩大，凡是个人努力达不到或不能顺利达到的目标，都理应由国家来实现。他们不主张改变现存的关系，而主张改革经济主张和现有生产形态及各个社会阶段现存的教养和心理状态。

从这种改良社会主义观点出发，提出了：1）国家不仅应该具备安定国内秩序和发展国家军事威力的职能，还应当具有管理经济生活的职能，以促进“文明和福利”的责任；2）德国面临的最严峻的社会问题是劳工问题；3）国家应该通过立法实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作等一系列的政策和措施，自上而下的实行经济和社会改革；4）国家的法律、法令、法规至上，决定经济发展的进程。

新历史主义学派的主张在美国得以发展，并得到欧洲一些国家的部分认可，成为西方资本主义国家初级社会保障的思想基础。新历史主义学派给我们最大的启示是以立法的形式推行社会保障，社会保障应该以立法先行。

②英国的福利经济学理论

经济学家庇古，利用边际效用递减的规律，以哲学家边泌的功利主义理论为基础，依据“最大多数人的最大福利”这一功利原则论述了社会保障政策的经济意义。他认为具有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的经济福利，因为在收入再分配过程中穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，社会总效用

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会增加。因此，他提出了：1）增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的患病、残疾、失业和养老能得到适当的物质帮助和社会服务；2）向收入高的人征收累进所得税，向低收入的劳动者增加失业补助和社会救济，以实现收入的均等化，而增加普遍的福利效果；3）实现普遍的养老金制度，或按照最低收入进行普遍补贴的制度，通过有效的收入转移支付实现社会公平。

庇古的福利经济学理论，对资本主义福利制度的形成有一定的推进作用，正如哈耶克在其《自由宪章》一书中评说的那样，在英国，庇古和他的学派所提出的理论基础福利经济学，对福利国家这一概念的采用有重大促进作用。

③凯恩斯的有效需求理论

凯恩斯在其《就业、利息和货币通论》中，认为在资本主义条件下，资本主义国家经济发展或者萧条及其就业水平是由社会有效需求决定的。他从反危机的角度研究社会保障问题，认为经济危机是由国民收入没有全部转化为社会有效需求引起的，因此反危机的根本点是采取各种措施刺激社会有效需求。由于资本主义不具备自动均衡社会有效需求的机制，因此这种均衡要借助于政府的力量来实现。政府要通过兴办各种公共事业，发展社会福利，对失业提供社会救济等来提高社会消费倾向，增加社会有效需求。只要提高居民和社会的有效需求，便可以刺激投资的增加、供给的增加、生产增长、充分就业。要提高居民的有效需求就要提高生活福利，扩大社会福利。

④贝弗里奇的福利国家计划

现代社会保障制度的先驱者——英国的威·贝弗里奇教授(1879-1963年)认为，享受社会保障是每个公民的权利。他在其著名的《社会保险和有关服务》的报告中提出，社会保障应包括：社会保险——以满足居民的基本需要；社会援助——以满足特殊情况下的需要；自愿保险——以满足较高收入者的需要。他主张通过建立一个全社会性的国民保险制度，对每一个公民提供如下七项社会保障：儿童补助、养老金、残废津贴(包括因病而丧失工作能力者)、失业救济、丧葬补助、丧失生活来源(如火灾屯失窃、破产等)，妇女福利(对孕妇、寡妇和被丈夫遗弃的妇女的补助和救济)。实施的原则有：1）补贴标准一致的原则：用统一的标准发放津贴或救济，不管享受者从前的收入多少；2）费用标准一致的原则：参加社会保险者统一缴纳保险，不管缴纳者现有的贫富状况；3）统一的原则：统一社会福利的行政管理；4）充分的原则：发放的救济或津贴应足以维持正常生活为准，而享受救济与津贴的时间则以需要为准；5）全面和普遍的原则：保障对象和范围应该全面，能覆盖全体社会成员；6）区别对待原则：对不同收入、不同需求、不同保障对象在保障政策上要区别对待。

贝弗里奇的福利国家计划提出了比较完整的社会保障体系和社会保障思想，

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尤其是社会保障应该覆盖所有社会成员，以及区别对待不同收入、不同需求的保障对象的思想，对中国建立农民工就业保障制度提供了依据和指导思想。

2.2.2现代西方社会保障制度的主要理论流派

①民主社会主义的福利国家理论

民主社会主义是二战后以英国工党为代表的思想流派，最大的特点是以社会主义旗号来实现福利国家政策。其主张主要有：1）民主社会主义主张用国有化和计划经济来推进福利国家政策，提倡劳资合作，强调通过高额累进税对收入和财富进行再分配，以实现收入均等化和社会公平；2）在社会理想方面，拒绝社会革命，主张通过社会改良来实现社会主义；3）对社会福利，民主社会主义强调平等和民主化，认为福利国家的发展是工业文明和政治民主发展的必然结果，因为工业化不仅带来了前所未有的财富，也产生了大量的社会问题；4）认为福利国家能够不通过暴力革命的方式达到消除贫困和实现平等的社会目标，能够培养利他主义、互助精神和社会一体化思想；5）认为福利是一个以国家的经济繁荣为目的的投资，可以刺激消费和生产，从而促进经济的发展，因此主张实施全面的社会保障计划；6）不完全排斥国家私人服务，但是不提倡私人提供社会保障，以避免政府忽视国家福利的提供。

民主社会主义的许多观点和主张形成了福利国家的理论与政策的基础，至今仍然具有相当的影响力，但是它是理想主义者的政治童话，其缺陷在于：1）民主社会主义提倡的理想社会，包括消灭贫穷、淡化阶级和减少不平等、改善国民福利等等，其实都是社会主义的最低目标，或者实现社会主义的手段，要真正实现社会主义仅靠这些目标是不够的；2）对经济发展的破坏力。福利国家的高税收、高公债和通货膨胀，限制了自由市场经济，遏制了福利创造者的积极性，降低了个人积累，破坏了经济增长的动力和竞争力；3）对社会发展的破坏力。集体主义和国家负责的特征导致了人民习惯于依赖政府，是对自立、自主、自足以及自我负责的社会进步成分的破坏；4）对政治的破坏力。福利国家政策扩大了政府权威，但并没有成功地消灭贫困、改进国民健康水平等，福利领域的泛政治化导致了权利利益的增长。

因此，民主社会主义也在不断发展，随着时代的发展，允许私人服务、提倡社会福利的民主化。

②新自由主义的福利市场化

新自由主义反对福利国家政策，哈耶克、弗里德曼等代表人物认为，以个人自由为基础的私人企业制度和自由市场制度是至今为止所能选择的最好制度，反对国家过多的干预经济。这种经济思想的影响下，新自由主义对社会保障问题有不同于民主社会主义相反的看法。他们的主要观点是：1）福利服务的市场化是最

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好的选择，应当降低并且转移国家的作用，让市场发挥主导作用；2）国家应该提供最基本的福利，但必须放弃那些不可能实现的关于建立平等和公正社会的目标；

3）国家在社会保障制度方面的作用应当受制约的而不是无限制的，是推进而不是提供，是鼓励竞争而不是垄断。

新自由主义理论对个人自由、个人责任、市场效率等问题的阐述是有一定道理的，但它仍然是凭直接和断言形成的一种理论。其缺陷在于：1）在对社会分析方面，新自由主义者把经济增长的目的看得比社会发展更重要；2）新自由主义否认市场是在一定制度约束下运行的，市场处于一种不受约束的真空当中，这种过分抽象的市场不是现实中的市场；3）否定政治和计划对解决社会问题的必要性和重要性，认为经济的增长是消灭贫穷的最好办法，这不符合历史实际；4）新自由主义所提倡的自由并不是真实的自由，自由绝不是建立在绝对不受约束的基础上，而社会也是能够用公正或不公正来定义的，政府应当承担起相应的责任。

③中间道路者的共同参与理论

中间道路理论是介于民主社会主义理论和新自由主义之间的一种理论，它基于三个假设而建立起来：1）资本主义最全面的管理，最有可能产生最有效的经济结果；2）资本主义产生了自己不能解决的问题，导致了贫穷、不可容忍的不平等和失业；3）政府的行为能最大可能的解决这些问题，能结束贫困，降低不平等，实现充分就业。

正是基于上述假设，在社会保障方面有以下主张：1）中间道路论者肯定国家在福利领域的主导作用。他们十分强调社会稳定和社会秩序，认为稳定和秩序是全部国家生活的基础，而不公平和贫穷不仅剥夺了个人的自由和保障权利，而且对国家和社会的稳定造成了威胁和挑战。因此国家主要责任应当是保障社会的稳定和维护社会秩序，这就需要国家提供相应的社会保障。2）中间道路论者不赞成国家过多地提供福利。认为那样会造成对国家的依赖，会侵蚀人们的生活意志和自我负责的精神。3）中间道路论者主张国家责任应当与个人责任并重，社会保障应当由政府、非政府组织和个人共同参与。其中，国家应当针对有选择的对象，以帮助最需要帮助的社会成员，同时提倡发展私人的和志愿的福利事业作为对国家福利的补充，以便社会成员有一定的选择服务的权利。

比较客观地评价中间道路理论，它实际上是在妥协与矛盾中发展起来的一种折中理论，它确实能够解决现实中的一些社会保障问题，但其能否被各个国家所接受并成为现实政策，效果如何还要时间的检验。

④其他理论

西方社会保障理论除了上述三大主流理论流派外，还有多种福利学说，它们对社会保障的发展也起到了一定的作用。

主要介绍了农民工就业保障的构建

2文献述评

1）需求层次论

美国人本主义心理学家马斯洛提出了，人的需要按发生的顺序，由低级向高级呈梯状分为五个层次，即生理需要—安全需要—社交需要—尊重需要—自我实现的需要，每一个具体的需要均有若干具体的内容。低层次的需要获得满足后，才能发展到高层次的需要，但并不是说不同等级的需要不能在同一时间发挥作用，而是在某一特定时期总有某一级别的需要发挥独特的作用并处于主导地位，其他需要处于从属地位。

马斯洛的需求理论的确反映了人的一般需求规律，这种规律揭示了社会保障的重要性。在现代社会，社会成员需要的满足离不开社会保障。社会保障制度正是促使社会成员的需要获得满足并由最低向低级向高级发展的良好的社会机制。

2）结构功能论

美国社会学家帕森斯的机构功能论的核心观念是“整合与秩序”，把社会看作一个有机整体，各部门作为组成部分各有各的功能，只有将社会视为一个整体才能透视和了解它如何有次序地存在，如何发挥社会的不同部门的不同功能，进而解释一个稳定而整合的社会是如何运作的。

这一理论揭示了各国社会结构的不同，导致了各国社会保障制度的不同，社会保障制度的制定和实施的过程也会进一步对社会结构产生重塑的效果。

3）政治多元论

政治多元论的基本观点是福利制度属于权力分配与不同利益团体互相角力的结果。他们认为国家要不要实施社会保障制度以及如何实施社会保障制度，是由谈判与妥协的过程所决定的，社会保障项目的增减、水平的提高或下降，通常是各个利益集团相互较量的结果。不同团体拥有的权力不同，力量大的团体对社会保障制度的设计与决定所起的作用往往较大。

政治多元论实际上认为社会保障的来源不是功能而是权利。社会保障作为现代国家的一种公共政策安排，是由力量大的人和团体来决定的。政治多元论揭示了不同利益团体对社会保障制度安排的影响与作用，从一个侧面反映了制约社会保障因素的多元性。

4）马克思主义社会保障理论

马克思主义社会保障理论是社会主义社会保障的理论基础，即马克思关于人的需要理论、社会再生产的基本原理和社会产品分配的基本原理。马克思认为人的需要是人的本性，满足人的需要是社会生产活动的基本动力，是社会主义生产的根本目的，而社会保障是人最基本的需要也是合理的需要。社会发展的基础是物质生产资料的生产和劳动力的再生产，而社会保障正是为了保证劳动力的再生产不被中断。马克思还认为社会总产品在分配前应该扣除这么几部分：用来补偿

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消费掉的生产资料的部分；用来扩大生产的追加部分；用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。在做了这些必要的扣除以后，剩下的总产品的其他部分是用来作为消费资料的，在把这部分进行个人分配之前，还应该扣除：和生产没有关系的一般管理费用；用来满足公共需要的部分，如学校、保健设施等；为丧失劳动能力的人设立的基金。这实际上是明确了社会保障的基金需要通过国民收入的分配和再分配来建立。

可见，西方的社会保障有非常成熟的理论基础，虽然有不同的流派，但是都认识到失业、贫穷等现象本质上非个人缺陷，国家作为宏观调控者应尽到保证劳动者生活，促进就业和促进资源有效配置的责任。这是西方发达国家就业保障制度建立的基础，对我国就业及社会保障制度的完善同样具有借鉴意义。

2.3国内农民工问题及社会保障研究述评

由于西方工业化和城市化同步进行，农民脱离土地后流入城市务工而直接工人化，因此我国二元经济结构下长期存在的农民工现象在西方是不存在的。在国内，近年来农民工及其社会保障问题引起了众多学者的关注，其研究主要有以下特点：

2.3.1研究角度

农民工问题呈现多角度研究，有城市农民工的管理、农民工的城市化、农民工的心理、农民工的边缘化、农民工的公共服务、农民工的社会保障、农民工的权益保护等方面。其中，农民工的权益保护、城市化、农民工的管理研究较多，而在具体的社会保障方面研究较少。

2.3.2研究方法

现有对农民工问题的研究以定性的研究和描述为主。田萱（2004）对农民工的角色特点进行了分析，认为他们已经不同于传统的农民，其根本的特点是城市务工；杨立雄（2004）比较了把农民工纳入城镇社会保障体系和建立新的农民工的社会保障体系两种解决农民工社会保障问题的方案，认为两种模式在理论和实践上均不具有可行性，主张把农民工纳入农村社会保障体系。高金登，李林（2004）通过分析农民工社会保障权缺失的现状、原因，根据农民工从事职业的特点及其流动性的不同分三类考虑建立农民工的社会保障制度。

2.3.3研究内容和相关观点

①对于建立城市农民工的社会保障的必要性，国内学者基本达成共识。认为目前城市农民工基本处于无保障的状态，农民工社会保障的建立是实现其生存权和发展权、解决“三农”问题、实现社会公正和建立小康社会的需要，同时也是促进城镇化建设和社会发展的需要。但是对于具体的社会保障项目建立和完善的先后，对农民工自身和城市社会稳定发展的意义很少涉及。

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2文献述评

②对农民工社会保障总体模式的研究较多，观点分歧也比较大，归纳起来主要有三种观点或三种模式：

第一种观点：把农民工的社会保障纳入城镇社保网络。张启春（2003）从吸收农民工进入城镇社保网络的必要性、障碍因素、途径三方面进行分析，认为农民工社会保障是其自身防范工业化所带来的各种社会风险的需要。将其纳入城镇社会保障体系好处在于，有利于统一劳动力市场的形成、推动我国工业化和城市化进程、推动城乡经济发展和社会安定以及理顺城乡社会保障系统的关系。但是，户籍制度和观念上对农民工社会保障的认识不足，是最主要的障碍。主张通过户籍变更，改变农民的身份，进入城镇社会保障体系，或者是通过城镇社会保障制度的扩面将已在城镇就业的农民工直接纳入。

第二种观点：把农民工纳入农村社会保障体系。杨立雄（2004）比较了把农民工纳入城镇社会保障体系和建立新的农民工社会保障体系两种解决农民工社会保障问题的方案，认为两种模式在理论和实践上均不具有可行性。把农民工纳入城市社会保障，会造成城镇居民与农民工社会保障的待遇不平等，因为农民工同时拥有土地，同时还会给目前比较脆弱的城镇社会保障体系造成巨大的压力，而且还存在一些操作上的问题，在短期内无法解决。为农民工建立新的社会保障体系，是对农民工的另一种歧视，也可能造成对农村社会保障体系的继续漠视，在操作上同样存在困难。因此，主张把农民工纳入农村社会保障网络，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。

第三种观点：建立农民工的社会保障体系。樊小钢（2004）认为由于城乡二元经济结构以及有城乡分隔的户籍制度导致了农民工不能进入城镇的社会保障体系，而农村社会保障的不完善不能对他们起到保障的作用，应当针对农民工进行社会保障制度的创新，具体包括建立农民工的工伤保险制度、医疗大病保障制度，根据农民工的不同情况将其纳入有差别的社会养老保险制度，为进城落户并将承包土地一次性出让的农民工提供最低生活保障。

三种模式都各有自己的优缺点，第一种模式通过户籍变更把农民工纳入城镇社会保障体系，的确是解决农民工社会保障的一个途径，但是现阶段变更户籍制度只能覆盖到很小一部分农民工。考虑到可能带来的负面影响，比如增加城镇社会保障的负担，导致城市人口的剧增等，政府不可能完全放开户籍制度。第二种模式考虑到了把农民工纳入城市社会保障体系短期内是不现实的，而纳入农村社会保障体系有利于向城镇一体化社会保障体系的过渡。但是，这种模式无视农民工和普通农民的区别，无视农民工自身对社会保障的一些要求，不利于农村劳动力向城市的转移。笔者比较倾向于第三种模式，由于农民工现象在我国现代化建设进程中还将长期存在，所以应当根据农民工的特点建立农民工的社会保障体系，

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同时兼顾与城市社会保障体系的衔接和过渡。

③国内学者对建立农民工的社会保障提出了许多建设性的对策。郑功成（2002）提出了根据农民工的需求与目前的条件，按照分类分层的原则来提供社会保障：最迫切的是尽快建立农民工的工伤保险制度，其次有必要建立农民工的大病和疾病住院保障，再次有必要为农民工建立相应的社会救援制度。对于养老保险有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工和无稳定职业的农民工自主选择，并作为全国性政策出台，还必须规范用工单位，让所有用工单位与所雇农民工签订劳动合同，并接受政府监督。李迎生（2001）提出应该根据农民工就业的不同状况采取不同措施，对于有稳定工作，在城市有长期谋生手段的可以考虑作为面向进程农民工的社会保障制度的覆盖对象。无雇主的农民可以参加养老、医疗、低保等最基本的项目，鉴于农民工流动强的特点，制度设计要灵活，保险个人帐户可以在全国范围内转移。许征（2004）提出了城市农民工社会保障制度的设计要考虑农民工的缴费能力，要适合农民工流动性大的特点，要适合农民工的思想状况，等等。

特别提出的是对农民工失业问题进行过研究的清华大学教授李强，重点分析了农民工在城市的失业及其造成的危害，其提出的“最低生存保障”体制，即使那些失业且身无一文的农民工通过公共劳动找到饭吃，以降低犯罪率，把散乱的农民工纳入一定的管理体系，被国内学者广泛引用和赞同。但是，对于农民工最低生存保障究竟应该由什么部门来实施，怎样来实施，没有进一步具体和细化。

笔者认为在当前的农民工及其社会保障研究中存在以下问题：

①虽然不同的学者从不同角度和理论研究了多方面的问题和现象，但是缺乏多学科、多视角的共同研究、综合性研究，所以结论的全面性不够。

②对农民工的目前状况描述性和解释性比较多，对未来的状况或趋势研究不够，预测性研究很少。

③在农民工的社会保障中，研究的保障项目不全面。工伤保险和养老保险得到了学者们充分的重视和系统研究，但是就业保障在一定程度上被忽视。

④在研究解决农民工的社会保障问题方面，提的对策和建议不少，但大多是抽象的思维、原则性比较多，相对而言，可操作性的具体政策、措施、办法不足。

综上所述，国内理论界已经开始关注农民工的社会保障问题，这为本文农民工就业保障制度的探讨提供了很好的理论前提和借鉴，但对就业保障的关注和系统性研究还很不够，这又为本文的探讨提供了较大的研究空间。

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3建立和完善重庆市农民工就业保障的紧迫性和必要性

3建立和完善重庆市农民工就业保障的紧迫性和必要性

3.1建立和完善重庆市农民工就业保障的紧迫性

本文提出建立和完善农民工就业保障的紧迫性，主要是基于当前重庆市农民工失业的现状和特点而言。谈到失业，人们往往关注的是城市市民阶层，而此次调查却反映了在城市底层的农民工同样存在失业问题，而且比城市居民的失业更为严峻。

3.1.1工作不稳定，失业率较高

此次调查显示了，农民工的工作更换比较频繁，只有25.2%的农民工没有换过工作，有28.7%的农民工换过3-5次，有13.7%的农民工换过5次以上的工作。本次调查询问了农民工的失业情况，当问及“您在城里出现过完全没有工作的情况吗？”时，有61.5%的农民工在城市有过失业的经历。参见表3.1和表3.2：

表3.1农民工换工作的次数表

表3.2农民工失业情况统计表

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