管理学基础知识

第一章 公共政策活动

第一节 公共政策活动的实质 一 社会问题链：

个人问题/由个人组成的家庭问题------企业社会集团问题------一个国家、执政党、政府问题------超越一个国家、政府上的社会问题。

2．政策活动：人类自觉解决社会生活中遇到的问题的活动。

3.政策连续谱：从解决个人、家庭问题的个人、家庭政策活动，到解决社会团体、企业中的问题的社会团体政策活动，再到解决社会公共问题的政府政策活动，直到解决全球问题的全球治理的政策活动。处在这一政策活动链后两个环节上的政策活动是公共政策活动。 4.公共政策：具有公共性的解决社会问题的政策。 公共性的四方面含义：

A 强调公共政策发生的主要领域是公共领域

B 强调在公共政策活动中，执政党组织和政府部门需要运用公共权力 C强调在公共政策活动中，需要协调的是公共利益 D强调在公共政策活动中，应遵循和坚持的是公共价值

二．公共政策定义：

公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的活动过程。

这一定义表明：

A 公共政策是执政党和政府做出的以解决社会公共问题为宗旨的政治决定 B公共政策是政府和执政党立足于责任和能力的范围，使社会达到善良治理的一种手段 C公共政策是以决问题为中心的，满足多元利益需求的，事实和价值统一的能动活动 D公共政策是多个利益相矛盾，通过辩论、竞争和合作的民主生活 E公共政策是强调使用方法、技术和程序的科学活动

三．公共政策活动的基本特征

A 公共政策活动是以解决问题为取向的

B 公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的

C 公共政策活动是以公共权力的运用为依托的 D 公共政策活动是以科学民主决策为生命的 E 公共政策活动是以维持公共利益为目标的

第二节 公共政策活动的基本功能 一． 常态社会中公共政策的功能

具体的公共政策在不同的时空内，发挥着向度不同，类别不一，程度不等的功能。 1. 政策的导引功能：

公共政策的导引功能有着现实的依据，确保社会行为主体有合理的行为。是确保社会有合理的秩序，合理的？？配置和合理的发展的关键。社会活动主体的行为时可以规范和导引的。

公共政策的规范导向功能主要通过两种？？表现出来：a.借助于目标要素规范人们的行为方式；b.借助于价值要素规范人们的行为方向。

公共政策发挥的规范导向作用可以分为直接导向和间接导向两种类型，在一定条件下，

直接导向和间接导向可以相互转变。

公共政策的导向作用，从作用结果来衡量，可以有正向导向，也可以有负向导向。 2. 政策的调控功能：

公共政策调控功能的基础包括两个方面：一是这种调控的必要性，二是这种调控的可能性。

公共政策活动发挥调控作用有直接与间接两大类型，一般来说，一项政策对于其调控的领域所起的调控作用是直接性的，而对于相关领域，其调控作用则是间接性的。

公共政策的调控可以分为平衡调控和非平衡调控两种方式，政府在利用公共政策调控社会发展时，既可以使用平衡的方式进行，也可以使用非平衡的方式进行。

就共公政策的调控解雇而言，有积极调控与消极调控两类，这主要取决于公共政策的目标，目标与实施方案之间的联系，政策实施的条件与途径。 3. 政策的分配功能：

公共政策之所以具有分配功能，是因为政府具有参与社会再分配的职能，政府制定和实施公共政策的目的就是要将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配。 政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种：a.为追求效率而鼓励扩大差别的原则；b.为消灭差别而牺牲效率的原则；c.效率与公平相统一的原则。

能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：a.与政府主观偏好一致的公众；b.能代表社会发展方向的公众；c.在社会中成为大多数者的公众。

二．转型社会中公共政策活动的特殊功能

1.社会存在和发展状态的分类，一种标准是社会基本形态，可分为：a.社会基本形态主要处于改变之中的社会形态，b.社会基本形态稳定不改变的社会形态；另一种标准是社会变革程度，可分为：a.社会变革程度不大的常态社会，b.社会变革程度大的转型社会（中国改革开发之后，处于后者）。

2.公共政策在社会转型条件下发挥的特殊功能：

a.政策的社会均稳定的功能。当社会出现新的不均衡时，就会产生新的社会矛盾，当这些矛盾加剧和显露时，社会就会出现某些动荡，公共政策的作用在于：当矛盾还没有加剧和显激化时，协调社会不同群体的利益，化解矛盾；当某些矛盾激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会具有良好的秩序，保持稳定，促进社会转型和体制转型。

b.政策的社会公平正义功能。在转型社会中，效率和公平是需要经常注意和处理的，一对矛盾，公共政策的矛盾在于，通过各种协调补偿措施，尽量实现个体之间，社会集团之间，社会层次之间，代与代之间在社会方面的公平、？？、公正。

c.政策促进社会变革求新的功能。公共政策的作用在于，通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策？？，来突破旧的机构设置和旧的制度安排，逐步形成新的组织机构、新的制度安排，保证在新的利益结果出现后，能够促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安排的出现，以促进社会变革发展。

第三节 公共政策活动的历史演变 一． 西方公共政策的历史演变

1.公共政策科学的创建时期（二十世纪五六十年代）

美国政策科学的创建和两次大的政策争论和一次学术学术讨论会有关。两次政策争论：a.罗斯福“新政”的政策争论；b.奥本海姆引发的原子能政策争论。学术会议是指，“关系国际关系？的革命性、发展性学术讨论会（RADIR学术会议），只是最为重要的标志性事件。 1. 公共政策科学的发个展时期（二十世纪70年代）

西方公共政策学进入发展时期的标志是以色列？？叶海卡·德洛尔的公共政策科学“三部曲”：《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》、《政策科学构想》。

德洛尔认为公共政策必须建立一个模型，能够将各种与公共政策有关的学科溶于一体的特殊模型。在这一模型中，既要包括管理科学家强调的方法论，又要包括行为科学家强调的个人意志决定论。

德洛尔理论的缺陷：德洛尔构建的总体政策是一种元政策或者“？政策”，这种总体政策因为过于理论化，很难为人们理解。

2. 公共政策科学的自我批判时期（20世纪80年代）

这一时期，政策科学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。

在政策效率的研究方面，西方学者不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，二是从两个更为深入的角度去研究政策的效率问题。一个角度是从公共政策的比较中研究效率，另一个角度是从公共政策的产生于运行的生态方面去考究政策的效率。

在政策信息多元化的研究方面，西方学者认识到，政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面，能力是有限的，政策研究只能促进政策的形成但不能取代政策的决定。政策科学家的主要任务是从与政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息，要在许多不同的政策利害人中取得共识，制定出能够平衡不同观点和意见的，让各方都满意的政策。

在政策学家和政治学家的关系方面，政策学家认识到过去过分强调科学家和政治家各有一套分离的价值标准与规范，政策科学家采用中立的，远离政治的立场是不合理的。相反，政策学家应当在政治领域中发展政策科学规范；政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入政策制定过程中，与政策制定者成为？？识上的伙伴。

3. 公共政策学拓展新的研究方面时期(20世纪90年代)

20世纪90年代，西方公共政策的研究表现出两种主要趋势：一种趋势是对原有的研究主题进行深化，另一种趋势是拓展新的研究方向。对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上，一个是公共政策的伦理、价值，另一个是公共政策与公共管理的关系。关于拓展新的研究方向，主要集中在两个方面：一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性，二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。

二．中国公共政策的传统与发展 （一）中国公共政策的历史渊源：

1.中国古代产生和积累了丰富的政策思想，表现在： a.形成了以民为本，事异备变的政策思想 b.建立了恩威兼施，以柔克刚的政策原则 c.形成了中政策辩论，政策分析的传统

d.形成了完整的国策谋略体系

2.马克思主义为当代中国准备了宝贵的政策研究传统

a.马、思、列、斯等无产阶级政治家留下的政策思想与政策实践 b.毛泽东关于政策测策略的光辉理论与实践 （二）中国公共政策发展的主要阶段

真正学科意义上的中国公共政策研究是从改革开放以后才兴起的，先后经过了孕育和开创两个主要阶段。

1.中国公共政策学科的孕育阶段（20世纪80年代）

从20世纪70年代末起，中国社会进入改革开放的新时期，从1979年至20世纪90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的、震惊世

界的、制度和政策创新的实践，在领导政策创新的同时，邓小平对新时期的政策理论作了研究。

公共政策的丰富实践为政策科学的门类创新提供了条件，同时，改革开放中出现的大量政策问题，特别是转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了要求，？为公共政策学科的发展提供了条件。

此时的公共政策远远未独立出来，还包含在公共行政学和政治学这两门学科里。 2.中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代）

20世纪90年代是中国公共政策开始从政治学和公共行政学中分离出来的成为一个独立的研究领域的时期。其标志主要是三个方面：

a. 开设了公共政策课程，创立了研究机构，培养了研究生 b. 出版了一批公共政策教材

c. 建立了全国性的公共政策科学研究会

第四节 公共政策活动的主要领域

20世纪50年代初，拉斯维尔发动一场革命，使作为一门学科的公共政策诞生以后，公共政策活动的领域不断扩展和分化。从大的方面划分可分为政策理论领域和政策实践领域，进一步可分为政策研究、政策分析、政策管理和政策操作四大领域，前三者是较为确定的领域。

一.公共政策学科

公共政策学科是人类知识中的一个特殊领域，作为政策学科的公共政策是在公共政策学这一理论的基础上，融合社会科学、自然科学、工程科学等多个学科的知识和方法，将？？、？？方法融于一体，把规划分析、选择决定、计划实施、管理变迁有机融合，以解决重大社会公共问题为目标的知识领域。政策研究的宗旨是为了更好地运用政策工具解决社会问题，公共政策科学本质上是应用性的。

二．共政策研究

关于公共政策研究的内容与范围，在国外有两种见解：a,广义的政策研究，认为公共政策研究几乎涵盖了整个政策过程的环节和方面，这也是我们所赞成的观点；b.狭义的政策研究，认为政策研究仅仅是为了对公共政策的制定、实施和评估提供帮助。

公共政策研究包括对政策基础理论、具体政策运行过程、政策分析中的过程、模型及方法的研究。

三．公共政策分析

对政策分析的内容和范围存在着两种理解：a.较宽泛的理解，将政策分析扩展到整个政策过程。把凡是对政策系统所作的知识投入，包括政策专家的智力投入，都统称为分析，不仅包含政策规划、制定阶段的分析，也包含政策执行过程中对政策计划、政策修正、政策控制的分析，还包括对政策评估的类型、结果的分析；b.较窄的理解，将政策分析限定在政策执行前的规划范围。这是我们赞同的观点，它指的是在政策规划和决策阶段，由政策专家所作出的分析。但是，即使对政策分析作狭义的理解时，也不能将它仅仅局限于方法的范围。 公共政策分析是政策运行过程中针对复杂问题进行的论辩和质疑，其目的是创造、评价和交流政策运行过程中的知识，它常被定义为相关知识的交流、创新和平批判性检索，其主要工作是进行政策问题的构建，对各种政策方案的未来前景作出预测以及提出政策行动建议。在公共政策分析中，人们需要使用大量的信息，借助于运筹学和系统分析的方法。 四．公共政策管理

目前，公共政策管理还处在孕育和初步发展的阶段，人们主要关心的是两个方面的工作。

一个方面是有关公共政策的结构与周期管理；另一个方面是有关创新型和危机型政策的管理。

第一篇 公共政策系统

第二章 公共政策主体

第一节

公共政策行动主体的特征与构成

一． 公共政策行动主体的体征

公共政策活动的主体是指参加到整个公共政策活动过程之中的，对政策的规划、决策、执行和评估起到实际作用的具体组织机构，和代表组织机构的个体构成的能动体系，它具有以下特点：a.具体性，b.对应性，c.代表性，d.能动性，e.社会历史性。 二．政策行动主体的构成

1.政策行动个体和行动群体

从个体与群体的角度，可以将公共政策行动主体分为个体主体和团体主体。个体主体从表面上看是个人，但这种个人在公共政策的行动中又可以进一步区分为自然个人与组织个人，而组织个人是指政党、政府的代言人或者负责人。政策运行中的团体主体是指按照一定的信仰、目的和利益组织起来的，进入政策运行过程的行为主体，如民族、阶级、政党、利益团体、大众媒体、研究机构等，这些群体主体在具体的政策过程中也是由他们所推举出来的代养人或者负责人出面参与到具体政策活动中的。

在一般情况下，政策过程中的个人主体与团体主体是合为一体的。但是有时当团体的负责人或代言人与团体成员意见不同，团体需要对问题集体表决时，政策的团体主体与作为团体代言人或负责人的个体主体就不再合为一体了。

强调政策运行过程中主体的个人构成与主体构成的意义在于：在有些情况下，为了使政策运行更为科学、合理，在政策运行的某些环节上，有必要让某些非组织个人或自然人参加，他们并不代表任何群体。另外，在政策运行中，某些以个人身份出现的政治精英、社会名流常常发挥较大作用。

2.政策制度内主体与外主体

从政治体制内外关系的角度可以将公共政策主体看成是主导者或决定者、介入者、参与者构成的一个系统。

在政策运行过程中，政策各个阶段或环节上的主导者常常是国家立法部门的代表，行政机构的负责人，执政党的负责人，他们代表着政治体制的要求，代表着国家的利益，它们属于政治体制内的政策行动主体。

政策运行过程中介入者是指包括政策咨询机构人员和政策过程中的技术部门人员，它们属于政治体制外的政策行为主体。

政策运行过程中的参与者主要是指利益团体及其代表者，大众媒体及其代表者，以及与政策有关的公共代表，也属于政治体制外的政策行为主体。 3.政策制定主体、执行主体与评估主体

从公共政策运行阶段的角度，可以将政策主体区分为政策规划、制定主体，政策实施、执行主体，政策评估主体。对公共政策主体以政策运行阶段为标准研究其构成具有重要意义：a.政策运行的各个阶段的任务和要求是不同的，从而对主体的政治、利益、技术要求也是不一样的；b.在政策运行的不同阶段选择不同的主体人员，有利于对政策过程实施严格的控制与监督。

4.政策的国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。

（1）.国家公共法权政策主体

三、政策工具选择的影响因素 1、已确定的政策目标：

政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。

要注意：1）政策的一些目标只有象征意义，无需选择政策工具；2）政策目标是否变化 2、政策工具自身的特征

每种政策工具都有自己的优缺点和适用范围。

要注意：1）政策工具的优缺点；2）要考虑政策工具的组合使用。 3、政策工具应用的背景

政策工具应用的背景是指影响政策工具选择的环境因素，包括：政策子系统、目标群体、其他工具以及政治、社会或经济环境

政策子系统是指政策行为者即由解决某个公共问题的行为者组成， 目标群体是指政策直接作用、影响的对象。

其他 政策工具也是影响政策工具选择的环境因素之一 经济、社会和政治环境的变化会导致政策工具选择的变化 4、先前的政策工具选择

政策工具的选择会形成一种路径依赖，先前的政策工具会阻碍新的工具选择。 5、政策过程的非制度因素

非制度因素包括伦理规范、传统观念、风俗习惯、意识形态等，它主要调节人们社会关系，各自在社会生活的不同范围、不同方面并以不同形式为人们指明其利益实现的方式，其改变也会导致政策主体在选择政策工具时的不同。

6、政策过程中的资源配置

政策工具的选择受经济资源和法律资源的限制。经济资源主要指财政的支持；法律资源，即国家的或政府的法律的完善程度。

第二编 公共政策过程

第五章 公共政策议程

第一节 公共政策议程的地位与类型 一、政策议程的地位

1、公共政策议程的实质

公共政策议程是由一程序构成的过程，指的是社会公共问题进入由政策行动主体构成地的政策子系统的范围并成为政府特别关注的、在深思熟虑后下决心要加以解决的公共政策问题的过程。

2、政策议程的相关问题：

a. 政策议程的分类问题

b. 政策议程相关因素的问题 c. 政策议程设置的机制 d. 政策议程的途径

3、政策议程的作用和地位

a. 政策议程是公共政策过程的焦点，原因：1）政策议程是政策过程中首要环节；2）政策议程是政府对社会价值进行权威性配置的基础。

b. 政策议程是公共政策过程的一个重要阶段，是整个 政策过程无法绕过的关键环节 c. 政策议程设定作为政策的前决策环节，在其过程中，政策行动主体会对列入需要政

府解决的一系列议案清单进行严格的筛选，只有经过质疑和论证的过程，政策问题才能被确定下来。

二、政策议程的类型

政策议程的类型是人们依据不同的标准对政策议程进行分类的结果。拉雷·N·格斯顿划分出实质性议程与象征性议程，公开的议程与隐蔽的议程。科布和爱尔德划分出系统性的议程或公众议程。

1、实质性议程和象征性议程

实质性议程处理的是引起人们综合性关注和回应的议题，通常有三个重要特征：1）涉及大量的公共资源分配，对许多群体和团体来说，时利害攸关的；2)议题会引起而且？引起公民和公共政策制定者的密切而严肃的关注；3）议题包含着重大变化的可能性。

实质性议程的范围广、强度大，常常会引起公众的争议，有时争论达到白热化的程度。更重要的事，它迫切要求那些处于一定地位，有能力引导社会变化的行动主体作出回应。

象征性议程中，人们注重的事价值而非资源，牵动的是社会共同体的的共同意识，而不是个别群体的经济利益。

象征性议程与实质性议程在政策过程中形成了某种互补关系，人们常常发现政策行动主体会对实质性问题采取象征性回答。另一种情况是被提上公共议程的问题十分复杂，使得政策制定者会在政治、经济或强势群体的压力下，无法以有意义的方式解决，象征性议程具有“安全阀”的功能。

2、公开的议程与隐蔽的议程

在公开的议程中存在的是那些进入公众视野，在社会层面受到广泛讨论，或者在政府层面受到应有关注，分享到政治的聚光灯的社会公共问题。实质性议程与象征性议程、公众议 程与政府议程都属于公开的议程。

隐蔽议程：在这种议程中活动的是这么一类社会公共问题：尽管它事实存在着，但未能进入政府部门的视线。

罗杰·科布认为，一个社会公共问题要得到政策制定者的重视，必须符合三个标准：1）该问题必须是受到广泛关注的问题；2）必须有相当多的公众要求采取行动；3）必须为一个适当的政府部门所重视。

3、系统性议程与制度性议程

系统性议程是指一定范围内的政策相关者所共同持有的、可供讨论的所有议案，这些议案是值得公众关注的议案，也是现存政府合法管辖范围之内涉及的事件。

制度性议程指的是，有权威的决策者明确表示要积极而慎重地加以解决的社会公共问题。

两者的区别：1）系统性议程是一个可供讨论的议程，而制度性议程则是一个行动方针，表示针对该问题的政策程序已经启动。

2）一般来讲，系统性议程所包含的只是那些笼统的与问题有关的一般性项目，在很多情况下，它不包括解决问题的方案，而制度性议程就较为具体，针对少量的问题项目提出具体的解决方案。

3）从逻辑进程来考察，两类议程也存在区别。从社会公共问题发展到政策程序的开启，必然经过两个阶段，第一个阶段是由社会公共问题到系统性的议程，第二个阶段才是由系统性议程进展到制度性议程。

第二节 公共政策议程设立的激发机制 一、政策议程激发机制类型

议程设立放入触发机制（垃雷·N·格斯顿）：在一定的政治形势下，一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件），该事件将？？日常问题转化成一种普遍的共有的、消极的公众反应，公众反应反过来又成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件。具体类型有： 1、理性模式的触发机制：

依据这种框架，政策制定者能够清楚地定义他们的目标，确立令自己满意的目标，也能够以一种理想的状态揭示很多实现目标的方案，并能够对所有这些方案进行系统的比较，然后从中挑出一种能够以最小的成本达成目标的的方案。 2、政治模式的激发机制

政策议程设立的激发机制只是一种政治事件，是一系列施加影响与权力竞争的活动，其分析因素有：行动者、动力、信息、资源。 3、多源流的激发机制

多源流理论是美·金顿构造的，其核心是试图解析为什么某些议程受到决策者的注意，而另外一些却被忽略了，所以它可以说是一种专门的政策议程设立的理论。作为这种理论的中心观点，是以政策之窗的形式揭示了政策议程设立的激发机制。

在政策议程中存在这三种源流：问题、政策与政治。

当在一个关键的时间点上，上述三大源流汇合到一起时，问题就会被提上议事日程。在多源流理论中，这样的时间点被称为政策之窗，其定义为“提案支持者们推广 其解决方法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会”。 二、政策议程激发机制的建构

1、政策议程激发机制建构的行为基础

理解政策议程激发机制本质的基础在于正确的理解和确立导致人的行为的前提，即人的本质或人性。马克思认为，人在其现实性上，是一切社会关系的总和。这种社会关系人，就为新的政策科学研究与政策议程设立的激发机制的构建提供了更为坚实的理论预测。 2、政策议程激发机制建构的影响因素：

a.需要或利益、b.认识或文化、c.规则或制度、d.影响力或权力、e.情况或环境。 3、政策议程激发机制构建的重大事件

作为公共政策议程设立的催化剂重大事件成为触发机制的条件来自于范围、强度和时间三因素的相互作用和相互激荡。

a. 重大事件的范围，是指受到事件影响的公众数量；

b. 重大事件的强度，是指公众感觉的事件发生的力度；

c. 重大事件的是时间，是指某一事件爆发的速率和重大事件发生的频率。

三个因素在各自较高的指标上的结合就为政策议程的设立创造了一个联合点：关键时刻。正是在特殊的关键时刻，政策决定者和公众都同意应该实施某种政策来解决摆在人们面前的社会公共问题。

构成政策议程设立触发机制的重大事件也可分为内部事件和外部事件。

第三节 政策议程设立的主要途径

一、政策议程设立的影响因素

政策议程的建立途径与两个基本因素有关，一是参与政策议程建立的主体特性，二是这些行动主体的态度。

1、政策行动主体的特性影响议程设立

政策议程建立的行动主体可以是个人或集体，其成员随国家政策领域和时间的不同而发生变化，但可以肯定的是，他们都来自国家机器的内部和一般社会大众，他们构成政策议程设立领域行动主体子系统。决定着政策议程建立的途径有：政党、政府官员、利益集团、研究人员、大众媒体、投票人。

2、政策行动主体的态度影响议程设立

政策行动主体对政策议程建立的态度有：a.积极参与、b.被动参与、c.冷漠。 二、？？政策议程设立的主要途径 1、政策议程设立的外部推进模式

这是自由主义的多元化社会中政策议程建立模式，在这种模式中，问题由非政府组织提出，接着充分扩展，首先成立公众性议程或系统性议程，最终进入制度性议程。 2、政策议程设立的社会动员模式

这是决策者努力将某个议案提升到公共议程的模式，在社会动员模式中，政府直接将议案置于正式议程之中，不必经由公众普遍意识到不满然后再逐步扩展的过程。

3、政策议程设立的内部推动模式

这种模式适于存在着较为成熟社团的政体。在这一模式中，有影响力的团体拥有影响决策的专门通道。政策最初是由他们提出的，并且不需要在公众中寻求支持，也无需顾及其他议案的竞争。

4、政策议程设立的联盟替代模式（萨巴蒂尔）

支持联盟框架模式，认为政策议程设立的途径主要是协调各个支持联盟的策略。在任何特定时期，每个联盟都会采用一个或更多个策略，他们会用各种手段来改变政府当局的行为，以努力实现他们所期望和坚持的政策目标。它会对政府决策的适当性、可能产生的影响进行评估，并充分考虑在探索过程中产生和获得的信息。政策支持联盟框架综合了政策议程设立中的政策主体及其内外环境因素，突出了政策议程发展上的认知机制，是一种比较有意义的模式框架。

三、中国政策议程设立的多种途径

1、政策议程的关门模式

这是最传统的议程模式，在这种模式中，没有公众议程的位置，议程的提出者是决策者自身，他们认为在决定议程中没有或认为没必要争取大众的支持。在传统社会里，一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设立的主要模式。 2、政策议程设立的动员模式

它也是由决策者提出的，但是在动员模式里，确定一项议程后，决策者会*引起公民对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持，是先有政策议程，后有公众议程。

3、政策议程设立的内参模式

在内参模式里，议程不是有决策者提出，而是由接近权力核心的政府智囊们提出。这个模式中没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。

4、政策议程设立的借力模式

政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。

5、政策议程设立的上书模式

6、政策议程设立的外压模式

在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，

迫使他们改变旧议程，接受新议程。

在一般情况下，外压模式有以下特点:

a.只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者才是可以确定的

b.外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程，这需要时间。

c.由于上述两个特点，研究者很难断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。

第六章 公共政策规划

第一节 公共政策规划的取向与类型 一、规划的实质

公共政策规划是政策行动主体在对政策问题进行分析、研究的基础上，经过民主的程序和方式，运用专业知识和技术，提出相应的解决政策问题的办法或方案，为政策决策提供必要前提的过程。政策规划既是一种运用技术手段对解决政策问题的途径进行精确设计的活动，又是正常行动主体之间为实现公共利益而展开的竞争和合作的活动。它是：1）多种主体参与的民主过程；2）多个环节衔接的动态过程；3）推动问题解决的能动过程。 二、政策规划的取向

按罗伯特·梅叶的观点，公共政策规划主要有以下取向：1）目标取向；2）变革取向；3）选择取向；4）理性取向；5）集体取向。

三、政策规划的分类

1.常规式政策规划，2.类比式政策规划，3.渐进式政策规划，4.延伸式政策规划， 5.创新式政策规划，6.中央的政策规划，7.地方的政策规划，8.部门的政策规划。

第二节 公共政策规划的步骤与原则 一、政策规划的主要步骤

1、确立政策目标

政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的最后结果。政策目标不仅与政策制定阶段关系密切，而且也影响着政策的整个运行过程。在选择和确立目标时：1）弄清楚政策目标与政策任务的联系和区别；2）弄清现实与理想的关系；3）政策相关个人、群体和团体的价值和整个社会价值观的碰撞和协调；4）对现实和理想都需作出细致的分析和阐述；5）协调总目标与子目标的关系；6）充分考虑影响政策目标的各种因素。 2、设计政策预案

政策方案设计，即构思各种实现政策目标的可供选择的可能性方案或备选方案，是政策规划的中心环节。方案是否可行、是否科学，直接影响到政策的实施及其后果，因为政策方案设计是影响决策效能的关键环节。

政策方案设计，实际上是对实践活动的各要？及其结合方案的选择：1）对实践主主体的选择；2）对行动的方法途径或手段的选择，这是方案选择的实质内容；3）要解决政策实践主体和客体之间的相互作用的条件与环境问题。

政策预案的拟定是一个动态过程，基本可以分为以下两步：

a.进行政策方案的轮廓设计

在政策方案的轮廓设计过程中，有三方面要求：1）政策方案应尽可能多样化；2）要满足整体上的完备性和个体上的互斥性两个条件；3）运用创造性思维。 b.对政策方案加以细化

细节设计阶段主要工作有两方面：1）对轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选；2）

对初步选出的方案加以细化。

此阶段遵循以下两条规则：1）政策方案要有可操作性；2）政策方案要实事求是。 3、预测方案后果

为了评估方案，必须地方案的后果进行科学预测，这是方案规划的另一个重要环节。方案后果的预测应包括两个方面：1）客观条件变化的预测；2）政策方案预期效果的预测，对政策方案预期效果的预测，必须借助科学方法和手段。预测越全面、越具体越深远，政策方案的选择就越有把握，最终选择和确立的方案就越可靠。

4、预案可行论证

所谓政策方案的可行性论证，就是围绕着政策目标，运用定性和定量相结合的分析方法，对政策方案实际上是否可行进行系统的分析和研究，即对实现政策方案的所需条件是否具备作出说明。政策预案的可行性分析的内容只要包括以下几个方面：1）预案的政治可行性；2）预案的经济可行性；3）预案的技术可行性；4）预案的法律可行性。以上几种可行性是相互联系、相互制约的，其中一种可行性不成立都可能降低其它的可行性，政策也难以收到预期效果。

5、优化政策预案

包括两个方面的内容：1）在政策决策的选择之前的条件中，对某些预案中暴露出来的缺陷和？漏，做好弥补的调整，一面整个政策预案本来是好的，但因设计上的主观？疏漏，结果被淘汰了；2）一某个长处较多的方案为主，把其他预案设计中好的因素集中起来，形成一个能让决策者满意、认可的方案。

要注意的是，实际的政策规划过程并不是一个单向直行的过程，而是一个双向多阶段的反馈系统。

二、政策规划的主要原则

1. 政策规划的针对性原则、2. 政策规划的可行性原则、3. 政策规划的系统性原则、 4. 政策规划的规范性原则、5. 政策规划的具体性原则

第三节 公共规划中的行动主体组合

一、政策规划的集体思维

集体思维的优点：1）可以保证理论与知识的完整性；2）可让不同整体的利益得到充分表达；3）可以避免个人决断中的片面性与主观性。

集体思维的缺陷：盲目相信，只要是集体思维，其结论一定是正确的。表现为：盲目的人认为大家的决策总比个人的思考周密，集体思维肯定错不了，依靠集体思维做出的决定必定是无懈可击的；集体思维所面对的政策规划前提是既定的，个人不必要对此再作出重新考虑；集体内部的成员都是公平的，从而保证集体具有一贯的道德水平；集体的智慧是合理的，凡与集体相对立的一方总是软弱的、无道理的；在政策规划中，每一个集体成员都要对集体忠诚，不能有不同见解；维持共识性是最重要的，一旦出现偏离集体共识的观念，就必须加以抵制；每个成员都要维护集体思考的结论，反对和抑制各种不同意见。

二、政策行动主体的组合形式

在政策规划阶段2，政策行动主体会以横向、纵向或纵横结合的方式形成人数不等的组合。不通风的政策规划主体间的组合，提出各自认为妥当的解决问题的种种备选方案，并设法让备选方案的提议保留到政策决策阶段，这些政策规划行动主体的组合形式有：政策网络、政策社群、支持联盟等。

政策网络是指在政策预案提议的最初阶段，解决问题的各种方案还刚刚在酝酿，没有形成界限分明的政策主张，的时候出现的一种政策规划主体的组合。其特点是结构具有松散

性，表现在政策预案设计过程中的随意？出。

当政策规划进行到一段落时，政策行动主体开始较为集中的围绕某种或某几种预案展开焦点较为集中的论辩时，原先松散的网络就会紧缩，逐步形成若干个观点鲜明的、相互有竞争的政策社群。政策社群是指在政策中一共同的信息、价值、利益为基础联系在一起的政策行动主体组合。

政策社群与政策网络的重要区别是政策行动主体论辩的关注点发生了转移：由关注哪些解决问题的途径会被政党组织和政府部门所考虑，转变为用何种具体方案解决政策问题。 按照政策社群成员是否具有占支配地位的价值观，其中的政府成员和社会成员对某些提案是否保持一致的态度为标准，可以将不同的政策社群分为：强权社群、无领袖社群、强制性社群、无政府主义社群。

政策社群阶段，最后留下的规划人员并不是很多，政策规划的主要预案已经界限分明了。

在政策规划阶段上，从政策社群的变化中，会形成最为紧密的政策行动主体间的组合形式，即政策支持联盟。政策支持联盟是指在政策规划环节中，维护、坚持和追求不同利益的政策代理人、组织机构汇集到一起，形成各种各样的基于利益和政策价值选择的稳固的同盟。

政策支持联盟与政策社群相比，不仅紧密程度更强，而且有两个突出的特点：1）加入支持联盟的主体通常是不同层次的；2）进入支持联盟的成员不仅有相同的信仰和主张，还拥有一定的政策资源。

三、政策规划中行动主体共识的形成。

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