旅游区与城市控制性详细规划比较研究

人文地理

文章编号：1003-2398（2011）01-0150-04

2011年第1期总第117期

旅游区与城市控制性详细规划比较研究

黄翔，代鹤锋，袁净

（华中师范大学旅游规划与景观设计研究院，武汉430079）

ACOMPARATIVERESEARCHONTOURISMAREAANDURBANREGULATORYDETAILEDPLAN

HUANGXiang,DAIHe-feng,YUANJing

（TourismPlanningandLandscapeDesignResearchInstitute,CentralChinaNormalUniversity,

Wuhan430079,China）Abstract：TourismindustryiswellgrowinginChinacurrently.However,restrainablefactorsofdevelopmentoftourismindustryarethecontradictionbetweentheincreasingrequirementoftourismarearegulatoryde-tailedplanandtheproblemsof"gaptheory,practiceblind,remarkabledifference".Althoughtherearesameorsimilarpointsbetweentourismareaandurbanregulatorydetailedplanincludingplanninglevel,controlobject,landusecontrol,infrastructurecontrol,trafficcontrol,tourismarearegulatorydetailedplansbringmanystandardsfromurbanregulatorydetailedplanwhichresultinmanyproblems.Becausetherearenotu-niformnormontheplanmethods,planachievementoftourismarearegulatorydetailedplaninthetourismplancircles，andtourismplannersalwaysmaketourismplanaccordingtotheireducationbackground,jobex-perience,theauthorityandmaneuverabilityoftourismarearegulatorydetailedplanaregoingdownanddif-ferentplanachievementshaveremarkabledifferenceswitheachother.Therefore，itisveryurgenttomakeacriteriontodirecttourismarearegulatorydetailedplan.Thispaper,firstlymakesacomparativestudyonthebackground,conception,controlfeatures,controlobject,controltasks,controlobjectives,controlindicatorsbetweentourismareaandurbanregulatorydetailedplan.Andthentheauthorspointoutthattourismareareg-ulatorydetailedplancannotcopythestatestandardofurbanregulatorydetailedplancompletelybythecom-parison,andthensetupacontrolsystemoftourismarearegulatorydetailedplanbasedonthedeepanalysisoftherelationshipofplanningandmanagement,resourcedevelopmentandenvironmentalprotection.Finally,thispaperconductsathoroughcomparativeanalysisonthedifferencesofthekeyindicatorsbetweenthecon-trolsystemoftourismareaandurbanregulatorydetailedplan,soastoletinternalplanningexpertsandaca-demicspaymoreattention,andtoregulateandpromotetourismarearegulatorydetailedplantodevelopinascientificandreasonableway.

Keywords:tourismarea;tourismarearegulatorydetailedplan;urbanregulatorydetailedplan；controlsystem

提要：目前实践中我国旅游区控规较多地套用城市控规的标准，导致问题层出不穷。因此指导旅游区控规的规范和标准亟待完善。本文首先对旅游区和城市控规进行了比较研究，分析出旅游区控规相对于城市控规的独特性，指出旅游区控规不能照搬照抄城市控规标准。同时又综合考虑规划管理、资源开发和环境保护三者之间的关系，创造性地构建了适合一般旅游区控制性详细规划的控制体系图。最后，针对旅游

作者简介：黄翔（1961—），男，湖北武汉人，副院长，教授，研究方向为旅游规划与开发。E-mail：hx30180@。收稿日期：2010-05-06；修订日期：2010-09-12

区与城市控规控制体系图之间的主要指标差异，进行更深入地比较研究，试图引起国内规划专家及学者的关注和讨论，以进一步规范和促进我国旅游区控规理论有时间的科学与健康发展。

关键词：旅游区；旅游区控规；城市控规；控制体系

中图分类号：F590.1文献标识码：A

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黄翔，代鹤锋，袁净：旅游区与城市控制性详细规划比较研究

1引言

旅游业已经成为全球经济发展势头最强劲、规模最大的产业之一，其在区域发展中经济拉动、就业带动、文化保护与环境保育等作用和优势明显。随着旅游业产业地位和经济作用的逐步增强，继上世纪九十年代中期旅游规划浪潮后，各地将旅游规划与开发又推向了一个高潮。但日益增长的旅游区控规需求与目前我国旅游区控规“乏统一标准、无技术规范、缺理论研究、弱监管体制”而不能切实指导旅游区控规实践之间的矛盾已经成为制约我国旅游业可持续发展的一大突出问题。随之而来的是旅游区过度开发、容量超载、、环境污染等一系列问题[1]。“过分城市化与商业化”

然而，从总体上对旅游资源进行优化配置的旅游区总体规划难以成为旅游区开发建设的直接依据，而用以指导各项建筑和工程施工的修建性详细规划，对旅游系统的控制又过于死板。处于桥梁与纽带地位的控制性详细规划却能够很好的解决上述种种难题。因为旅游区控规承上启下，具有宏观（总规）与微观（修规）的双重性，并以量化指标、图则标定、条文规定、景观设计等多种手段对旅游要素进行控制，同时又能与管理结合、与规划衔接，作为旅游区管理的重要依据[2]。

公园为例，对国家森林公园控规进行了初步研究，并拟定了国家森林公园控规控制要素。而林超利等（2009）则以西双版纳孔明山景区为例，从游客行为角度出发，提出了游客行为导向下的风景区控规思路与理念[12]。

国外在“国家公园”治理方面的经验值得借鉴。如美国国家公园在资源保护方面形成了一套良好的资源保护管理办法。日本按照生态系统完整性、风光秀丽等级、人类对环境影响程度、游客使用的重要性等指标将国家公园的土地分为四个类型区域—特殊保护区、海洋公园区、特别区和普通区，并详细规定了各个区域的建设方式与活动行为。挪威则对国家公园娱乐设施进行限制或进行具体的技术安排。

本文建立在城市控规理论与实践已较完善和合理的假设基础上，通过对旅游区与城市控规在产生背景、控制目标、控制任务以及控制体系等方面的比较研究与分析，合理地借鉴和吸收城市规划的优秀成果为我所用，探寻旅游区控规的科学发展之路。

3城市控规与旅游区控规的比较

3.1产生背景

城市控规是以总体规划或者分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，它强调规划设计与管理及开发相衔接，作为城市规划管理的依据并指导修建性详细规划的编制。

我国城市控规产生于计划经济向市场经济体制转变、城市土地使用由无偿的计划模式向有偿的市场模式过渡的大背景下。为适应我国城市用地管理和开发建设方式的一系列变化以及新形势下经济社会发展的需要，作为对传统详细规划的一种改良和变革手段的城市控规应运而生。它借鉴了北美大陆和我国港台地区实行的土地分区管制原理，结合我国城市发展的实际情况，对城市建设项目进行具体的定性、定位、定量和定环境的控制和引导[13]。1991年10月1日起施行的《城市规划编制办法》及后来颁布的《城市规划编制办法实施细则》对城市控规的内容和成果作出了明确的规定，为全面开展城市控规工作提供了充分的依据。

而旅游区控规至今仍是“理论空白、实践盲目”。它萌芽于经济市场化的进程中，是在我国旅游区过度开发、容量超载、旅游区严重“城市化”及环境深度污染等一系列问题深刻影响到旅游业可持续发展的背景下，伴随旅游开发与保护之间的矛盾日益激化方呼之即出的。我国现行的旅游区控规基本依据是由国家旅游局起草的《旅游规划通则》（GB/T18971—2003）及与旅游相关的三个标准，即《旅游资源的分类、调查和评价》（GB/T18972—2003）、《旅游区（点）等级的划分与评定》（GB/T17775—2003）和《旅游厕所质量等级的划分与评定》（GB/T18973—2003）。但《旅游规划通则》中控规部分却仅仅对控制要素进行了简单罗列，且过多地套用了《城市规划管理办法》的内容。3.2控制特点

旅游区控规除了具有城市控规控制引导性和灵活操作性、法律效应、图则标定等基本特点外，它还注重资源与环境的保护。一般来说，旅游资源往往具有较高的价值，生态

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2国内外研究综述

目前我国旅游区控规存在着“理论空白、实践盲目、差异显著”等现象。现行的唯一一套关于旅游区控规的国家标准—《旅游规划通则》（GB/T18971—2003）仅对旅游区控规的任务和主要内容进行了简单“罗列”，且较多地套用了城市控规的标准，不具有很强操作性和实践指导意义。因此急需出台科学的旅游区控规国家规范与标准并合理地指导旅游区的控规实践[3]。

国内学者对旅游区总体规划、景点设计以及规划实践中存在问题的研究较为丰富，但对旅游区控规的研究文献甚少。苏原（1998）以天篁湖景区控规为例，对旅游景区控规的必要性做初步探讨[4]。周维钧（2000）从人口容量、建设开发强度以及景区控规方面，对鼓浪屿控规进行实证分析[5]。王大悟（2001）从旅游规划的内涵出发，将旅游规划分为概念性规划、总体规划、控制性详细规划与修建性详细规划[6]。杨红伟（2004）提出将控规手段引入旅游规划体系中，并指出控规细则为用地性质、用地界线与面积、控制要点、控制指标等部分[7]。岳邦瑞（2005）则针对风景区的特点与突出问题，提出风景区控规要切实合理地吸收、借鉴城市控规的方法，发展适合风景区控规的方法，对解决风景区实际开发、建设与管理问题具有重要的意义[8]。李敏（2006）通过分析旅游景区控规必要性及其与城市控规的关系，借鉴旅游经济、人文、环境三大理论板块，从资源、活动、环境、设施等四方面构建了旅游景区控规体系[9]。王兴中等（2006）针对古城镇旅游区的特点，尝试性地构建了古城镇旅游区旅游控制技术规范指标体系[10]。吴恺晶（2007）提出了要科学划定核心景区的方法，并在规划程序中引入“控制性详细规划”作为一大规划策略[11]。霍诗雅则以南澳黄花山国家森林

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环境敏感度高，开发容量较低。同时因受地形地貌的限制，旅游区在组织线路、划分地块、建筑建造时应充分考虑环境特点，尽量少破坏环境。其次，在服务对象上，旅游区控规是针对旅游区管理及旅游业的发展，而城市控规则以城市居民为考量对象，更注重城市的管理与发展。第三，旅游区控规应充分考虑旅游者的需要，合理开发并科学布局旅游区空间结构及游憩设施等。第四，旅游区控规具有建设与保护控制双重性特点，而城市控规往往以单一的土地使用控制为侧重点，更注重地块的建设性指标。3.3控制目标

城市是由各种功能不同且相互关联的要素构成的动态系统。所以城市控规的直接目标是通过科学的规划使各种物质要素形成合理的空间布局结构，从而提高城市人居环境质量，体现城市居民的利益和要求。其根本目标是促进社会、经济和环境的协调与持续发展。

而旅游区规划则更着眼于旅游区旅游环境的审美与旅游者的行为特征[14]。它在控制旅游土地使用与开发强度的同时，重点体现“资源与环境的保护”，即以延续和传播旅游区文化、生态及环境效益为基点，以更有力地保护旅游区的资源为目的，为旅游者提供一个理想的旅游环境与氛围，实现旅游区资源和环境的可持续发展和有序利用。3.4控制任务

城市控规的主要任务是确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，确保土地收益、城市的公共环境等公共利益不受侵害。而旅游区控规的主要任务是“详细规定”区内建设用地的各项控制指标和其它规划管理要求，为区内一切开发建设和保护活动提供指导。它比城市规划更注重资源与环境方面的保护控制。3.5控制体系

控规的首要任务就是控制体系的确定。它是影响控规功能发挥的最主要内部性因素，包括互为联系、互为影响的两个层面—控制内容和控制方法。3.5.1城市控规体系

城市规划编制办法（建设部令第146号）第四十一条对城市控规主要内容有详细规定。具体城市控规体系见图1[15]。3.5.2旅游区控规体系

从规划管理的角度看，旅游区控规就是要通过“控制建设、旅游容量、突出保护”等来协调“保护与开发利用的矛盾”。鉴于其自身双重性的特点—控制区内各项建设活动与保护资源环境并重，因此，从资源开发的角度，旅游区控规内在构成应包括：土地使用、建筑建造、配套设施三方面。从环境保护的角度，它还应具有生态保育与游赏保护、环境容量、行为活动三方面。具体旅游区控规体系见图2。

从图1与图2的比较中，我们可以得出如下主要差异：（1）建筑建造。首先在建筑高度方面，城市控规一般仅控制建筑高度上限，而旅游区则可能控制上限，也可能控制下限，或二者兼用。如为了突显某建筑在一定区域内的绝对海拔优势，规定其高度不能低于某一控制值，如中华第一观音—108米的南山海上观音像。其次，在建筑体量上，城市

控规一般仅要求要与周围环境相适应，不宜过大也不宜过小，而旅游区规划则往往遵循“宜小不宜大，宜藏不宜露，宜散不宜聚，宜低不宜高”的原则，并尽可能的利用植物的遮蔽作用等减少建筑物对旅游区视觉景观上的影响。在建筑形式上，旅游区较城市控规更为灵活和多样化，它可以因地制宜建造和设置一些简易设施，如野营帐篷、竹楼、木楼等具有特色的房舍[17]，但其更强调对地方特色建筑传统和文化的继承和发扬。

图1城市控制性详细规划控制体系图

Fig.1SystematicChartofUrbanControllingDetailedPlan（2）环境容量方面，城市规划控制当地居民人口密度，而旅游区规划则控制旅游者容量及其密度和旅游设施数量及其密度，但对当地居民数量并没有强制性的干涉权。另外，旅游区容积率和建筑密度“因区而异”。如为了勾勒古村（镇）熙攘和繁华的景象，周庄老街功能区的建筑密度比之一般低层居民区（湖北省控制性详细规划编制技术规定不大于15—25%）要高出许多，可能达到50%。同时，旅游区容积率规定往往远远小于城市建筑容积率。再者，在绿地率方面，旅游区往往具有先天的生态优势，因此其绿地率会远远高于城市绿地率。所以，旅游区应选用集中绿地率这一指标，以更真实地反映出对旅游环境的保护和美化。

（3）城市控规的重点在于土地使用控制详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，而旅游区控规应简化控制内容，突出整体特色，局部、具体求新立异，以资源与环境的永续利用和可持续发展为核心，合理引导市场，使控规的弹性和适应性提到更高的高度，把旅游区打造成人与自然和谐发展的乐园。

（4）配套设施。对道路、给排水、电讯控制方面，城市

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控规强调设施的市政公益功能，而旅游区控规则更注重旅游要素的融入，并必须考虑其美观性和舒适度。如道路美化、亮化工程要求更加严格，给排水、电讯管线铺设要与周围环境相协调，并尽量景观化。在服务设施方面，旅游区必须配套建设满足旅游者食、住、行、游、购、娱的服务网点。同时不同星级的旅游区对配套设施的级别要求也将有所不同。

沿河流两侧建筑物后退河道规划蓝线最小距离不小于6m）。而旅游区规划中为了造景的需要，可以临河（湖）布局别墅、小木屋等，甚至可以伸进河（湖）中央而建造。

4结语

本文通过对旅游区与城市控规相关要素的比较研究，分析了旅游区控规在产生背景、控制特点、控制目的、控制任务、控制体系等方面的特殊性，并指出旅游区控规决不能照搬照抄城市控规的标准和技术规范。同时在充分归纳与整理旅游区控规相关科研成果与实践经验的基础上，针对旅游系统自身的特点及旅游区控规的独特性，创造性地构建了适合一般旅游区控规的控制体系图，试图引起国内规划专家和学者对这一议题的关注和讨论，以期进一步规范和促进我国旅游区控制性详细规划理论与实践的健康发展。

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图2旅游区控制性详细规划控制体系图

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Fig.2SystematicChartofTourismArea

ControllingDetailedPlan

注：集中绿地率即地块内集中建设的绿地面积与地块用地面积的比值，用百分比表示[16]。

（5）关于控规中的建筑后退用地红线、道路红线、河道蓝线、绿地绿线、文物紫线、市政黑线等，因旅游区内可掌握的地块空间有相对宽裕的优势以及造景功能等需要，其控制比城市控规更为灵活。如城市规划中，因地价昂贵致使建筑后退取值一般都仅仅符合规定即可，即贴近或干脆按照最小值，而旅游区中建筑后退一般都比较大。另外，城市控规中河道蓝线以内禁止建造大型的、永久性的建筑，且必须有建筑后退河道蓝线（如湖北省控制性详细规划编制技术规定

责任编辑：高岩辉

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