行政法制监督问题研究

分类号

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论文题目（中文）复亟鎏制监督间题硒蕉

论文题日（外文）ＡＳｔＬｌｄｙｏｎｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｏｆｔｈｅ

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研究生姓名筮堂摧

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论文工作

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学位授予口期

校垃．：甘肃省兰州市

内容摘要

行政法制监督是指执政党、国家机关、社会团体、其他社会组织以及公民个人依照宪法和法律对公共行政主体及其工作人员进行的监督。行政法制监督的功能在于防止滥用权力、以权谋私和权力异化，保证政府职能实现，维护社会公共利益和公民权益。对行政法制监督问题进行研究的意义在于分析现行监督制度的优劣，完善我国的监督制度，确保其发挥预期功能。权力的属性、行政权的特征和中国的国情决定了我国目前亟需加强行政法制监督。古代中国的监察制度和现代西方国家对行政权的监督制度，对我们加强行政法制监督富有借鉴意义。我国现行行政法制监督包括执政党的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、行政系统的内部监督、人民政协、民主党派和人民团体的监督以及社会公众监督，这一体制尽管有其优点，但也存在重大而明显的缺陷，监督效果很不理想。完善我国行政法制监督体制，必须尽快推动政治体制改革，加大执政党对行政权的监督力度，加强监督立法和行政立法，落实和强化人大的监督权，扩大司法审查范围，强化行政机关内部监督，大力推行政务公开，进一步发挥新闻媒体和行政相对人的监督作用，并全面提高监督人员的素质。主题词：行政权监督行政法制监督

Ａｂｓｔｒａｃｔ

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保密论文在解密后应遵守此规定。论文作者签名：经垒丝导师签名：乏：ｌ查！墨日期：芝兰：：！二

绪论

约略检视当代中国法学的热点问题，如同司法独立问题的引人注目一样，对行政权的监督制约问题总是脱不出我毹的视野。有研究司法独立问题的学者曾经自问：为什么人们不强调立法独立，不强调行政独立，而单单反复强调司法独立？我们也可以做类似的发问：为什么不是对立法权的监督制约，不是对司法权的监督制约，而恰恰是对行政权的监督制约即行政法制监督问题频繁地引起人们的关注？

毫无疑问，任何一个学术问题的持续走热都不是学者们刻意炒做的结果，而是因为实践向学术提出了解决这一问题的迫切需要。行政法制监督问题成为时下法学研究的热点，说明行政权在现实社会中扮演重要角色，对行政权的监督制约十分必要，而与人们期望的应然状态比较，甚至仅仅与其他国家的现实状况比较，我国的行政法制监督体制还很不完善，效果还很不理想。学术界对行政法制监督问题的研究和探讨是热烈的，但却是零散的甚至是肤浅的，以至于该问题的研究范畴尚存有争议，对一些基本概念尚厘定不清，全面、系统、深入的研究更为缺乏。

鉴于行政法制监督问题在实践和学术上的上述处境，鉴于笔者十数年来在“法律人”与“行政人”之间游走徘徊的经历和目前在一个专事监督的机构工作的现状，如何加强对行政权的监督制约，自然也经常引起笔者的困惑和思考，并最终成为此次学位论文的选题。本文在对一些相关基础理论进行研究探讨的基础上，简要介绍、评析了古代中国行政监察制度和当代一些西方国家的行政权监督制度，对我国当前行政法审４监督体制之构造、效果、缺陷进行了述评和分析，进而提出了完善我国行政法制监督体制的一些构想和建议。

第一章行政法制监督的基础理论

一、行政法制监督的概念

（一）定义

“概念是逻辑思维的基本形式，概念如果不确定、不明确，不能正确反映客观事物的本质属性，就难以正确思考问题和有效表达思想““。尽管对行政权的监督制约问题在实践和学术上备受关注，但究竟是用一个什么样的核心概念来概括和表述该问题，在学术界仍然众说纷纭，莫衷一是。

许多学者使用“行政监督”来概括对行政权的监督制约，２００４年３月国务院印发的《全面推进依法行政实旌纲要》，也采纳了“行政监督”这一概念。但综观学术界对行政监督的种种定义，它实际上被从两类迥异的意义上使用着。一类是将“行政”用于修饰或限定监督的主体，即认为由行政主体实施的监督都是行政监督。如“行政监督是指拥有行政监督权的行政主体对内部行政相对人和外部行政相对人依法实施的监督检查行为“”；“行政监督是指拥有行政监督权的行政主体对内部行政相对人和外部行政相对人依法实施的监督检查行为”“。另一类是将“行政”用于修饰或限定监督的客体，即认为对行政主体（行政权）实施的监督都是行政监督。如“行政监督主要是指国家机关、社会团体（包括政党）或个人对国家行政机关及其公务人员所进行的约束、检查、督促，其目的是为了使行政机关及其公务人员的政务活动合法合理，增强行政领导的公仆意识，防止他们滥用职权，从而保证行政机关正常地履行职责，提高行政效能”…；“行政监督，是党、国家机关和人民群众对行政机关及国家公务员在行政管理中遵纪守法情况的监察和督导活动”嘲。也有人认为上述两类定义可以分别被看作是对行政监督这一概念从广、狭两个层次上所下的定义。还有的学者显然意识到了“行政监督”概念的不严密性，试图用“监督行政行为”或“监督行政”来概

【１】刘志坚．对行政与行政法概念的创新阐释ｍ．科学 经济 社会．２００５，（Ｉ）：８９．

【２１刘恚坚、攫雁蕾－行政法与行政诉讼法Ｏ吗．北京：人民法院出版扯，２００３：２，６１．

【３】陈国庆、聂文俊．喀论我田的行政监督制度们．长春师范学院学报．２００５，（４）：４．

ｆ４】朱菁菁＿高效运作行政监督体制的建立与完善ｐ】．长沙铁道学院学报．２００４，（４）：１９

【５】郭桂玲．深化我国行政监督体制改革的若干思考田．中州学刊．２００４，（６）：２０．

括行政权监督制约问题，如“监督行政行为是指有权的国家权力机关、行政机关、司法机关依照法定的职权、范围和程序对行政主体及国家公务员是否依法行政进彳亍监督的活动““，“监督行政，是指有权的国家机关依法对国家行政主体及其执行国家公务的工作人员是否依法行政进行监督的法律行为或者法律铝４度”。１。

笔者认为，从概念的逻辑结构和语法分析的角度来看，“行政监督”本身是一个会引起歧义的概念，因为它不是一个单词，而是一个复合词组。如果将它看作是主谓结构，就应当给它下前述第一类定义；如果将它看作是偏正结构，就可以给它下前述第二类定义。习惯上，我们将类似概念都理解为主谓结构。正如我们可以将法律解释从解释主体或解释权力的性质的角度划分为立法解释、行政解释和司法解释一样，对于法律意义上的“监督”，我们似乎也应当从监督主体或监督权力的性质的角度划分为立法（权力）监督、行政监督和司法监督，因此，用“行政监督”来概括行政主体实施的监督，比用之概括对行政主体的监督更自然、更妥贴。根据概念定义的基本要求，一个概念广义定义的外延应该能够包含其狭义定义的外延，“行政监督”的上述两类定义的外延是交叉关系而不是包含关系，所以认为对“行政监督”可从广、狭两层含义上理解的说法也是不合逻辑的。鉴于对行政权监督制约已经形成一个要素诸多、内容庞杂的制度系统，用“行为”对其进行概括，显然失之于窄，所以使用“监督行政行为”的概念也是欠妥的。至于“监督行政”，由于它是一个动宾结构词组，本身缺乏主词，更不能概括对行政权监督制约问题的丰富内涵。

值得关注的是，有不少学者开始使用“行政法制监督”来概括对行政权的监督制约问题。笔者认为，在全面推进依法行政、努力建设法治政府的今天，无论是实施行政，还是监督行政，都不能不以法律和制度作为我们的基本依托、主要手段和行为准则。“行政法制监督”比较全面面准确地概括和揭示了监督制约行政权闻题的诸多关键要素，特别是其中的法律要素，所以应当成为我们的理想选择。鉴于此，笔者将“行政法制监督”与“对行政（或行政权）的监督”作为等同概念使用，并试对其作如下定义：行政法制监督是指执政党、国家机关、社会团体（包括参政党）、其他社会组织以及自然人依照宪法和法律对公共行政主体及其工作人员的行政行为和与行政相关的其他行为进行的监视、检查、交涉、督促、纠正和制裁活动。

（二）特征

第一，行政法制监督的主体（谁监督）是执政党、国家机关、社会团体（包括参

【１】罗囊才主编．行政法学嗍．北京：中国政法大学出版社，１９９９：３０８．

【２】刘志坚、程雁雷．行政法与行政诉讼法Ｄ“１．北京：人民法院出版社，２００３：２６２．

政党）、其他社会组织以及自然人。显然，这样的主体范围是开性的，只要是指向行政主体及其工作人员的监督，都被纳入了行政法制监督范畴。尽管有论者认为非国家机关的社会组织和公民个人的监督对行政主体一般不直接发生法律效力，不应认为是行政法制监督，但笔者认为，非国家机关主体往往可以成为国家机关主体监督活动的发动者，前后两类主体在监督的客体、对象、实施监督的目的以及监督结果方面具有同质性，应当一并进行研究。

第二，行政法制监督的客体（监督谁）是公共行政主体及其工作人员。之所以将对象扩大为“公共行政”而非“国家行政”主体，是因为随着我国政府职能的不断转换，原来属于国家行政主体的某些组织、管理和服务职能，已经依法交由非国家机关的社会组织（例如各种行业协会等）行使。当然，公共行政的主体还是国家行政。

第三，行政法制监督的依据（依据什么监督）是宪法和法律的规定。首先，上述任何一个主体有没有权力对特定的行政主体进行监督、能不能有效地启动监督程序，必须有明确的法律规定为依据；其次，进行监督时对监督客体的行为是合法、是否合理要作出评判，也必须以明确的法律规定作为标准。

第四，行政法制监督的内容（监督什么或从哪些方面进行监督）是行政主体及其工作人员的行政行为和与行政相关的其他行为。大多数论者认为行政法制监督的内容仅仅是行政主体及其工作人员的行政行为，但笔者认为，这样的内容显然失之于窄。无论从学术角度进行应然性分析，还是从现有的法律规定或者监督工作的实践来看，行政主体及其工作人员与行政相关的许多非行政行为都应当也已经纳入行政法制监督范围。例如，审计监督的重点内容之一是行政主体公用经费的收支情况，这些情况显然大多不属于行政行为。再如，《公务员法》规定，公务员不得有“散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动”、“组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工”、“参与或者支持色情、吸毒、赌搏、迷信等活动”、“违反职业道德、社会公德”等行为，这些行为显然也不是公务员的行政行为，但必须纳入行政法制监督范围。

第五，行政法制监督的途径和方式（怎样监督）包括监视、检查、交涉、督促、纠正和制裁等活动。它们的大致含义，监视是对行为进行同步观察和监控；检查是对行为进行事后检验和查看；交涉是行政相对人通过陈述申辩等方式对行政行为的约束和纠偏；督促是对怠于履责或改错的行政主体进行督导和催促；纠正是对错误违法的行政行为进行撤销或者变更；制裁是对实施了错误违法行为的行政主体及其工作人员

给予的不利于其权益的处理措施。

第六，行政法制监督的目的（为什么监督）是为了使行政主体及其工作人员的行为合乎法律和理性，从而保证和提高行政效能，维护行政相对人的合法权益，维护行政主体的职务廉洁性，维护社会公共利益。

行政法制监督的上述特征，可以概括为：监督主体开放性、监督客体特定性、监督依据法定性、监督内容行政性、监督方式多样性、监督目的公益性。

在此有必要对“监督”与“制约”的关系作一简要探讨。《现代汉语词典》对“制约”一词的解释是：“甲事物的存在和发展以乙事物的存在和发展为条件，则甲事物受到乙事物的制约。”笔者认为，广义的权力监督包括权力制约在内。从狭义上说，权力监督的主体和客体各自具有较强的独立性，尽管监督客体在运用权力时会考虑监督主体方面的因素，但客体行使权力本身并不依赖于主体：权力制约的客体则对主体具有一定的依赖性，其权力运作过程受到主体的牵制和约束，如美国总统的立法权就受到国会的强烈制约。一般来说，在使用“制约”的场合，我们可以替代使用“监督”一词，反之则不然，例如我国审计机关对被审计单位的“监督”就不能置换成“制约”，上级法院对下级法院的“监督”同样不能说成是“制约”。本文从广以上使用“监督”概念，即它有时包含了“制约”的意思。

（三）分类

对行政法制监督可以进行多种分类，主要的有以下几种分类方法。

１、外部监督和内部监督。

这是根据监督主体与行政系统的关系所做的分类。外部监督，是指行政系统之外的主体（如执政党组织、国家权力机关、司法机关、社会团体、企事业单位、新闻媒体以及外部行政行为中行政相对人）实施的监督。内部监督，是指行政系统之内的主体实施的监督，如具有领导关系的上级行政主体对下级行政主体的监督，行政主体对其工作入员的监督，监察、审计机关对行政主体及其工作人员的监督，以及公务员依照《公务员法》对其所在机关或上级领导的监督、内部行政行为中行政相对人对行政主体的监督等。

２、权力监督和民主监督。

这是根据监督主体及监督权的属性和监督行为能否直接对监督客体产生具有法律效力的后果所做的分类。权力监督，是指国家机关（权力机关、司法机关、行政监察机关、审计机关等）或者执政党组织（纪律检查机关等）依照宪法、法律或者党内

法规的规定，对行政主体及其工作人员实施的监督。这种监督的特点有三：第一，监督主体的监督权力同时是其必须履行的职责，具有义务性：第Ｚ－，监督权的行使必须遵循法定程序，具有较强的程序性；第三，监督权的行使能够对监督客体及其行为产生直接的法律效果，具有直接效力性。民主监督，是指政协、工会、共青团、妇联等人民团体和企事业单位、社会团体、新闻媒介以及公民个人依法实施的监督。与前者对应，这种监督的特点是：第一，监督权不具有公权力的强制性、支配性等性质，对监督主体而言进行监督也不是其必须履行的义务，因而具有任意性；第二，监督权的行使一般没有规范、明确的法定程序；第三，监督权的行使不能直接对监督客体及其行为产生法律效果，往往需要借助前一类监督即权力监督主体的力量，才能产生实际的监督效果。

３、事前监督、事中监督和事后监督。

这是根据监督主体进行监督的时间所做的分类。事前监督，是指在行政事务或行政行为开始实施以前进行的监督，例如权力机关对政府预算的审查和批准就是典型的事前监督。事中监督，是指某一行政行为的作出需要经历～个过程，在这个过程当中对该行为进行的监督，或者某一行政事务具有连续性或继续性，在其连续或继续期间所进行的监督，例如审计机关对正在实施的公共开支项目的监督，再如党委巡视组根据有关规定列席政府或政府部门的决策会议等。事后监督，是指行政行为已经作出或者行政事务已经结束后进行的监督，例如权力机关对报送备案的法规规章进行审查，人民法院对具体行政行为的司法审查、复议机关的复议审查等。

４、对抽象行政行为的监督、对具体行政行为的监督和对非行政行为的监督。

这是根据被监督行为的性质所做的分类。对抽象行政行为的监督，是指对行政机关制定的行政法规、部门规章、地方性规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的监督。对具体行政行为的监督，是指对行政机关实施的针对特定对象（人和事）并影响其权利义务的行为进行的监督。对非行政行为的监督，是指对行政机关及其工作人员非属于行使职权或履行职务的行为实施的监督，例如对公务员业外活动的监督等。

５、合法性监督、合理性监督和合目的性监督。

这是根据监督行政行为时所依据的判断标准的不同所做的分类。合法性监督，是指仅以明确的法律规定为标准判断行政行为是否适当的监督。合理性监督，是指以公序良俗和正常情理为标准判断行政行为是否适当的监督，例如人民法院审查行政处罚

行为时对处于法定幅度范围内的罚款数额的合理性审查。合目的性监督，是指以特定目的为标准判断行政行为适当与否的监督。

６、对人监督和对组织监督。

这是根据监督客体是行政公务人员还是行政组织所做的分类。对人监督，是指对国家行政公务员或者其他行政工作人员进行的监督，例如国家权力机关对行政官员的罢免，审计机关对行政官员的任期审计和离任审计，行政主体对其公务员的监督等。对组织监督，是指对行政机关、其他行政组织或被授权从事行政活动的社会组织进行的监督，如人大昕取和审查政府工作报告，上级监察机关审查下级监察机关的监察决定等。

二、行政法制监督的功能及其法理基础

（一）功能

行政法制监督的功能在于：根据宪法、法律关于对行政权进行监督的主体、客体、内容、标准、方式和程序的明文规定，完善和强化对行政主体及其工作人员的监督和制约，从而防止滥用权力、以权谋私和权力异化，有力保证政府职能的实现，保证国家机器正常、协调和高效运转，实现行政管理的科学化、法制化和民主化，实现、维护、发展好社会公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益。

（二）法理基础

对行政权之所以需要进行监督和制约，或者说行政法制监督之所以能够实现上述功能，乃是基于以下理由。

１、权力需要监督是被中外历史反复证明了的真理。

权力是人类进入文明发展历史以来重要的社会现象。关于权力的性质、起源等问题，古今中外的哲学家、政治家、法学家们见智见仁、莫衷一是。笔者认为，权力是主体基于特定的资源和优势而支配或者影响他人为或者不为某些行为的能力；公权力则是为管理公共事务面设定的凌驾于社会个体之上的权力。大连海事大学教授杜力夫先生在其著作《权力监督与制约研究》中，曾从不同视角对权力进行深入分析。根据杜力夫先生的理论，笔者认为对于公权力可以做这样的分类“１（见下页图示）。

杜力夫先生认为，从政治视角来看，国家权力“是一个不依赖任何现有法律或‘法统’的强制性力量，军队是它的主要成分，武装夺取是获得它的途径，它是阶级斗争的胜者一方的战利品，是实现阶级统治的有力工具。它的权威性、强制性和普遍有效

【ｌ】杜力夫．权力监督与制约研究嗍，长春：吉林人民出版社，２００４：２１—５６．

性是不容置疑的”。从法律规范的视角来看，“国家权力是宪法和法律的作品，基予人民的同意，是人民共同意志的产物”，“与自然权利、社会契约和人民主权的理论相联系”。而“美国建国的政治实践强化了人们对于国家权力法律属性的理解：国家机关是以宪法和法律设立的，是公民依法选举产生的，它来源于公民权利，要受到宪法和法律的限制和规范，它的使命是保护公民权利，尤其是公民的财产权”“３。

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图示：公权力的分类

笔者认为，杜力夫先生关于政治视角国家权力的论述，是对国家权力的产生、获取以及本质的实然性描述；关于法律规范视角国家权力的论述，则反映了人们对于国家权力的应然性要求。许多国家的政治实践已经表明，这种应然性要求并不是一种不可企及的幻想，而是完全能够变成现实的蓝图。一个阶级固然能够通过暴力夺取政权，但它依凭的又显然不仅仅是暴力，还有暴力背后的人民共同意志的支持，甚至后者才是更为本质的力量，否则就不能解释为什么拥有更加强大的合法国家暴力的统治阶级会丢掉政权。一个阶级可以凭借暴力夺取政权，却绝不可以单纯凭借暴力维持政权。因此，尤其在当代中国，从法律规范视角去看待和研究国家权力，似乎有着更为正当、更为现实也更为迫切的必要。

中外自古以来的社会政治历史已经反复不断地证明，本应体现公共意志、维护公共利益的公共权力，在不受监督制约的时候，总会偏离自己应然的运行轨道而走向反面，成为权力执掌者谋取私利、损害公益的手段。正如法国著名思想家孟德斯鸠断言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。¨４英国阿克顿勋爵也说：“权力容易使人腐败，绝对［１】杜力夫．权力监督与制约研究【Ｍ】．长春：吉林人民出版社，２００４：１０．

【２】【法】盂德斯鸠．论法的精神（上册）ｐ川．张雁深译．北京：商务印书馆’２００４：１８４．

的权力绝对会使人腐败。”“１而权力之所以容易被滥用，则必须从权力执掌者即人本身的属性和权力的属性中去寻找答案。

就人的属性来看，恩格斯早就在在《反杜林论》中指出：“人来源于动物界这二事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异”啕，实际上肯定了人的自利本性。任何个体的任何行为的出发点都是自身效用（包括物质利益与精神利益）最大化，这就是人的个体理性。个体理性决定了人们在采取行动时，总是根据自己对某种事物的需求程度、对自己能力的判断和环境条件的限制进行综合平衡，只有认为利大于弊时才会实施行动。趋利避害不仅是动物的本能，也是具有理性的人的本能，只不过理性使人能够在更为广阔的空间跨度和更大的时间范围内把握自己的最大效用。同时人又是社会性动物，总是存在于特定的组织、社会与国家之中，具有社会理性及一定的价值追求。社会理性使人能够通过有效的组织，将分散的个体力量整合为远远超过个体力量简单加总的集体力量，从而在整体意义上实现更大的效用。处于社会群体中的每个正常人都具有充分的个体理性，但并非每个正常人都具有充分的集体理性，只有那些通过设计社会规则来调整社会关系、组织集体行动来整合人们的力量、执掌公共权力从事和承担社会事务管理的个体才具有比饺充分的集体理性。由于这些人又同样具有个体理性，也有利己或善内恶外的自然动机及投机心理，如果不对他们进行有效监督与制约，他们完全可能随意扩张权力、滥用权力、以权谋私，从而损害社会的整体利益及其他利益群体的利益ｍ。

有论者认为自利不是人的本性而是私有制社会的产物，这种观点或许更深刻、更本质、更准确地揭示了人们的自利思想和自利行为的社会历史根源。但是，只要想想我们还处在社会主义初级阶段并将长期处在这一阶段，想想我们一直在努力推进的市场取向的经济体制改革（市场机制的理论原点正是人的逐利本性），想想非公有经济在整个社会经济总量中日益增长的比重，想想近年来法律法学晃为了推出一部确认和保障财产所有关系（实质上即财产私有关系）的《物权法》所做的不懈努力，再想想我们身边每天都大量上演的惟利是图的悲剧戏剧闹剧，我们过分坚持这样的理论还有什么现实意义？

从权力的属性来看，权力具有支配性，可以方便地成为主体支配他人而实现自己

【ｌｌ转引自杜力夫．权力监督与制约研究【Ｍ１．长春：吉林人民出舨扯，２００４：１．【２】２马克思恩格斯选集（第三卷）咖．北京：人民出版社。１９７３：１４０．

ｆ３】社会主义国家公共权力也焉要监督与制约田．中共济南市蚕党校学报．２００５，（２）：１０６－－１０７

意志、满足自己需要的工具；权力具有强制性，国家权力的背后往往是军队、警察、法庭、监狱等暴力机器，使它呈现出畅通无阻的倾向；权力具有强烈的扩张性，像任何事物一样渴望发展壮大，正如霍布斯所说：“永无休止地追求权力乃是世界人类普遍的倾向，权力复权力，不至死亡，永不止息”：权力具有强烈的占有欲，为了自我的生存和巩固、扩张和发展，权力总希望占有尽可能多的财富和资源；权力还具有强烈的排他性，掌权者一朝权力在手，即把权力视为至宝，不愿他人问津，不许他人染指，本能地反对监督、反对制约，破坏规则，践踏法律“１。

此外，对权力进行监督制约的原因还在于：我们开始进入一个政治文明时代，对公共权力进行有效监督与制约是政治文明的核心原则；历史上绝对权力导致绝对腐败的普遍规律和阶级统治社会的不稳定性，以及西方古今民主政治的思想与实践，都向我们展示了建立民主政治，通过一种理性、科学的制度设计来规制权力的必要性与可能性：我国的政权是人民的政权，共产党执政和国家权力的目的都仅仅在于为人民谋取福利，任何偏离这一方向的权力运作倾向都必须坚决遏制。

２、行政权的特性和扩张趋势表明它比其他公权力更容易腐败、更需要监督。

现代国家普遍实行分权制度，即根据国家权力的性质和运行需要，将其进行合理分割，设立不同的机构分别行使。～般认为，国家权力可以划分为立法权、行政权和司法权。立法权是集中和体现民意、制定规则的权力；司法权是依据规则，判断、裁决争议的权力；行政权是执行和实施规则，管理社会、服务公众的权力。美国近代法学家布莱克曾对行政权下过～个权威定义：“行政权（ＥｘｅｃｕｔｉｖｅＰｏｗｅｒ）即执行法律的权力，它是总统根据联邦宪法第二条的规定而享有的广泛权力……，它与制定法律及对法律纠纷进行裁判的权力相区别。”今天，行政权的西语名称已经有了变化，由原来的执行权（ＥｘｅｃｕｔｉｖｅＰｏｗｅｒ）转变为管理权（ＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＰｏｗｅｒ）。这一名称的转变体现了行政权的本质特征的改变：行政权由原来的负责执行法律的、被动的权力转变成了注重于管理社会的、主动的权力“。兰州大学教授刘志坚先生给行政和行政权的定义是：“行政是根据法律并为了执行法律而运用国家行政权，对国家事务和社会公共事务进行组织与管理的活动。”“行政权是一种国家公权，是国家权力体系的重要组成部分。可以从以下两个层次来理解：其一，从宪法对国家权力分工的层面上而言，行政权是一种典型的国家权力，是与国家的立法权、司法权等相对的概念范畴，是国家政权的重要组成部分：其二，从具体化了的行政法律关系主体权利义务内容的层面而言，ＩｌＪ许连纯、桧洪波．中阔现代化进程中的庸败问题研究嗍．郑州：河南人民出版社，２００５：７８～８６

【２】囊冲．现代行政权的特征与行政法推的实现哪．中共青岛市委竟技青岛行政学院学报．２００４，（２）：７７．

是指国家行政主体及其工作人员依法所拥有的行政职权川“。这些定义对于揭示行政和行政权的本质属性无疑是准确的、适当的。

现代社会之所以特别强调对于行政权的监督和制约，乃是由于行政权的特征及其现代以来不断扩张的趋势，不得不引起人们对它的高度警惕。以至于有学者开始呼吁关注“‘行政国’下的法治危机”：“我们生活在‘行政国’中，这是一个不争的事实。扩张的行政权在发挥其无可替代的优势的同时，也引发了人们对过于强大的行政权力的惊恐之心。‘行政国’的出现导致了传统的国家权力的法治结构失衡，陷入了法治的危机之中”…。行政权的特征及其现代以来不断扩张的趋势表现为：

首先，行政权具有不同于其他国家权力和公民权利的特殊性质。相对于立法权，行政权具有直接性：除了抽象行政行为外，行政权的每一次行使都直接指向特定的组织、个人或者具体的事务，直接影响行政相对人的权利和义务。相对于司法权，行政权具有主动性，它往往不待行政相对人的请求而积极主动地启动运行。相对于公民权利，行政权具有强制性、单方性、优益性和效力先定性，是～种不顾及对方情愿与否即可强制对方服从的支配力量。因此，行政权一旦失范，比其他国家权力有更大的“杀镪力”。

其次，现代行政权涉及人们生活的广阔领域，与公民切身利益关系至为密切。早期自由资本主义时期，政府被定位在“守夜人”的位置。行政权原则上除外交、国防职能外，被认为是为维护国民生活最低安全与秩序的维持秩序行政和以此为目的的财务行政，而且这些行政也被限定在必要的最小限度内。２０世纪初以来，政府的概念开始发生深刻的变化，行政的存在已经逐渐贯穿了公民“从摇篮到坟墓”的整个人生，人的～生福利都依赖于行政权的运作，以“保护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行”，行政权对公民权利义务正产生着极为广泛和深刻的影响。

再次，现代行政权承担了日益重要的经济职能。２０世纪中期，市场逐渐显示出它的局限性，市场失灵，或者说市场失败，逐渐成为国家经济运行中迫切需要的问题，恩斯提出的政府应该积极参与公共事务、干预宏观经济以解决危机的主张被各国接受。受此影响，“罗斯福新政”开始了政府积极干预经济和社会事务的新时代，成为各国政府摆脱危机、管理本国经济的通行做法。在市场与社会双重力量的作用之下，行政权越来越深入社会经济生活，在促进和维护经济有序发展方面扮演着日益重要的

【１】刘志坚．对行政与行政法概念的创新阐释川．科学 经济 社会．２００５，（１）：９０．

［２】杨永会．“行政园”下的法治危机册．漂河职业技术学院学报（综合版）．２００５，（１）：Ｉｆ３．

角色。Ⅲ

再次，现代行政权的自由裁量权迅速膨胀。自由裁量权是行政主体在法律规定的范围内自由选择其认为合于目的的正确行为的权利。授予行政机关自由裁量权可以充分发挥其能动性，便于其对社会问题做出迅速反映，进行积极管理。由于现代社会问题的具体性、不确定性、流动性以及复杂性，行政主体机械地适用法律条文已无法适应现实需要，这一趋势要求行政性法律规范必须模糊化。因为法律规范具有抽象性与稳定性的特征，规则越严格细致，它与具体行政事务冲突的可能性和激烈程度就越高，这种冲突会使实质合理性被形式合理性所磨损。解决这一矛盾的最佳办法就是模糊行政规则，这样就给行政自由裁量权的扩增留下了广阔的空间。但自由裁量权的存在对法治原则是一个严重的威胁，迫切需要通过行政程序、司法审查、社会监督等措施对其进行监督制约。

最后，现代行政权已经开始侵蚀到立法、司法领域。许多国家的政府自己制定法规和规章，行使“准立法权”；自己裁判在管理中发生的纠纷争议，行使“准司法权”。由于现实事务转变的迅速性与立法的滞后性之间的矛盾，法律总是滞后于现实。在这种情况下，单靠立法机关的立法活动不能有效解决现实中涌现出来的新问题，只有处在解决问题最前沿的行政机关才能掌握问题的最新信息，提供有效的解决之道。基于效率的考虑把部分立法权交给行政机关，已经成为各国通行的做法。各国行政立法都在快速增长，以至于人们不得不承认：我们已生活在委任立法的汪洋大海之中，而议会立法只是伫立于汪洋大海中偶见的礁石。同样，行政司法行为适应了市场经济需要多渠道、多层次纠纷解决机制的客观要求，在许多国家和地区的经济社会生活中起着越来越重要的作用，成为现代市场经济国家加强宏观调控和政府对经济间接干预的重要手段。但毫无疑问的是，这种现状已经损害到了法治原则所要求的权力分立与制衡结构。。１

３、中国的特殊国情决定了强化对行政权的监督制约尤为必要。

首先，中国是一个具有几千年封建专制主义传统的国家，权力高度集中，官本位思想严重，官强民弱、权大法小是历史遗留给我们的沉重政治文化遗产。封建时代的中国，政治、经济、社会、文化生活从来以“官”为中心，以行政权力为中心，其最大特点是集权主义体制、全能主义政治和金字塔型的权力结构。官本位体现为公权力的肄无忌惮的扩张，公权力的扩张又表现为封建主义的家长制、特权制、官僚制以及

【１】袁冲．现代行政权的特征与行政法治的实现ｐ】．中麸青岛市委党校青岛行政学院学报．２００４，（２）：７８

【２】袁冲，现代行政权的特征与行政法治的实现【刀．中共青岛市委党校青岛行政学院学报．２００４，（２）：７９．

非程序性的权力运作方式的泛滥。有论者甚至认为。官本位或者说权力本位是导致中国政治、文化和社会许多腐朽落后现象的根本原因：官本位源于并进一步加剧官府对资源的全面控制；造成政府职能的颠倒——政府不是为民众存在，民众倒是为政府赢存在；产生制度化的腐败；形成官民对立；产生“窝里斗”的文化；导致中国社会整体道德的堕落。如邓小平所说：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少”“３。传统社会的政治体制中虽然在一定程度上也存在权力制约，但这种制约一是主要表现为上下级之间的纵向权力制约，二是主要依靠道德约束，相对于现代民主政治所要求的以“制度”为主导因素的制约机制而言，它是一种以“人”为主导因素的制约机制，与现代民主政治所要求的权力监督与制约格格不入，其结果是更深层次的集权专制。历史上公权力无限强化、扩张而践踏、侵害民众权益的问题，到今天仍时时处处会找到它的翻版。

其次，中国现行政治体制先天地存在着对权力缺乏有效监督制约的弊端。新中国成立时，革命战争年代逐渐形成的党政军一体化威权体制，加上苏联政治集权模式和传统封建集权专制思想的影响，使之朝着极端化的方向发展。“文化大革命”悲剧的根本原因就在于这种最高权力不受制约的政治体制。正如邓小平所说：权力过分集中的现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权””１。邓小平深刻反思国际共运史和我国建国后政治实践的教训，总结了威权体制的主要弊端：首先，威权体制导致党政不分，个人专政，以言代法。领导者为维护个人地位和权威，必然限制公民权利，从而妨碍了民主的发展和社会的进步；其次，威权体制容易滋生官僚主义，妨碍经济改革和社会生产力的发展；其三，威权体制难以保证政府平稳更迭，难以保证国家长治久安。因此，从根本上说，权威体制的最大弊端，就是对权力缺乏必要的监督与制约。

再次，中国政府比当今世界上任何国家的政府都承担了太多的经济职能。这样的政府及其工作人员滥用权力、以权谋私从而侵害公民和社会公共利益的机会更多、概率更大。现代型政府奉行政经分开原则，政府的职责是提供必要的公共产品和公共服务（科教文卫事业、社会保障、环境保护、公共设施建设、国防与治安等），一般不

【１】邓小平文选（第二卷）【Ⅶ．第２版．北京：人民出版社，１９９４：３３２．ｆ２１邓小平文选（第二卷）Ｄ“】．第２版．北京：人民出版社．１９９４：３２９

能从事经济活动，不直接干预微观经济。官员必须从市场经济中退出，减少管制，限制公权力，缩小政府规模，实行广泛的公民自治，让民众成为市场经济社会的主角。而我国由于建国后三十多年实行计划经济体制，形成政经合一的体制，政府包揽、统管一切经济事务，通过行政命令方式管理经济，全面掌管社会生产的各个环节和经济运行的全过程，直接组织和管理企业经济和国民经济。经济活动的各种要素，如人、财、物等都是按国家的指令性计划流动。无所不能、无所不管的政府支配和控制了整个社会的经济生活，甚至介入公民的私生活领域。尽管十一届三中全会以来，我们着力推进市场取向的经济体制改革，不断转换政府职能，但由于这又是一种“政府主导型”的改革，因此政府职能转变步伐十分缓慢，而且多有反复。加之中国实行以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针，公有的实质或主体是国有，土地国有、大中型企业国有、国民经济的重要支柱产业国有，使政府权力与经济发展密切相关。所以，直到今天，我们的政府还把大量的时间、金钱用在审批、管制、国有企业、新项目、新工程等微观经济管理上，政府在社会经济发展方面仍然发挥着核心和主导作用。

最后，中国特色的政党政治，使行政权与党的执政领导权较多地合并运作，加剧了行政权的强势化。党政不分一直是中国政治体制改革需要解决却没有得到解决的问题。党政不分又突出地表现为党和行政的不分。留意每天的公权力运作状态，我们几乎不会看到或昕到党委和人大常委会或者党委和人民法院、人民检察院一起如何如何，却会频繁听到或看到中共中央和国务院、某某省市县乡党委和政府一起发文件、作决定、召开会议、检查工作、解挟问题等等，党的领导实际上主要成了党对行政权的领导或者说与行政权的合并运作。邓小平早就指出：“原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担“”，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方备级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定川”。在这些要求还没有变成现实的今天，行政权或者以党权出现，或者借助党权强化自己，一方面加大了监督制约行政权的难度，另一方面则使对行政权的监督制约显得更为迫切和必要。

事实上，加强对权力特别是行政权的制约和监督，已经越来越引起中国执政党和国家高级决策层的重视。中共十六大报告在“政治建设和政治体制改革”部分专门提

【１】邓小平文选（第二卷）Ｍ．第２舨．北京：人民出版社，１９９４：３６５．

ｆ２】邓小平文选（第二卷）［ＭＩ．第２版．北京：人民出版社，１９９４：３３９．

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