第七专题 公共政策效果的评价

第七专题 公共政策效果的评价

公共政策评价是公共政策过程的关键环节。只有通过科学的政策评价，人们才能判定一项政策是否达到了其预期的目标，并由此决定这项政策应该是延续、调整，还是终止。同时，只有通过政策评价，人们才能对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好的基础。本专题着重对公共政策评价的几个基本理论问题进行探讨，并在此基础上，进一步讨论公共政策的终止问题。

公共政策评价，英文为“public policy evaluation”，亦可译为“公共政策评估”。有学者认为评价和评估的含义不同，政策评估是对政策方案所做的分析，政策评价是对政策效果所作的判断。

◆公共政策评价概述

案例10-1 布什政府颁发国家航天政策评估总统令

美国依靠国防、情报、民用与商业航天能力来保卫国家安全，提高经济竞争能力。国家航天政策的最近一次修改是在1996年。此后，国内外的发展已经极大地改变了美国航天能力所面对的机遇、挑战和威胁。为了对新型环境作出应对，布什政府2002年6月28日以总统令形式发起对国家航天政策的阶段性评估，发布了旨在对国家航天政策进行评估、甚至彻底修改的《国家安全总统令》。《国家安全总统令》指示，由国家安全委员会、科技政策办公室等部门组成一个跨部门委员会，该委员会要对现有国家航天政策进行评估，评估工作由国家安全委员会领导。评估的领域有以下三个：美国遥感政策、美国航天运输政策、对与航天有关的现有国家政策条文提出?修改、巩固或删除?建议。评估工作定于2003年2月底以前完成。

人们在采取有意识的行动之后，总是倾向于获取关于该行为后果的反馈信息，这便是一种基本的评价活动。公共政策的制定者在设计和选择方案时，必然要评价各方案的可能后果；在政策执行后，要想知道政策效果究竟如何，是否达到了预期的目标，是否产生了其他非预期的后果，就必须通过公共政策评价来获得这些信息。在本专题中，我们将对公共政策评价的含义、历史发展、类型，以及评价的功能与目的进行讨论。

一、公共政策评价的含义

关于公共政策评价的含义，大致有三种观点：

第一种观点认为，公共政策评价主要是对政策方案的评价。这种观点把公共政策评价视为政策方案选择阶段的一个环节，认为评价就是对解决问题的各种备选方案进行比较，权衡利弊得失，并将可选方案提供给决策者由其择优决定的过程。有学者认为，政策评价包含四个要素，即：(1)目标，包括规范性约束和各目标的相对权重；(2)政策、项目、计划、决议、可选权、手段或其他用以达到目标的方案；(3)政策与目标之间的关系，包括运用直觉、权威性典籍、统计数字、观测、推理、猜测和其他手段建立的关系；(4)根据目标、政策及其相互关系，得出应当选择哪一个政策或政策组合的结论。

第二种观点认为，公共政策评价是对公共政策全过程的评价，既包括对政策方案的评价，也包括对政策执行以及政策效果的评价。安德森认为，“政策评价涵盖对一项政策的内容、执行、目标实现以及其他效应的估计与评价”。另有学者认为，“所谓政策评估，是指采用现代社会科学研究方法对一个社会或社区或特定社会群体的政策需求、对拟议之中的政策方案以及付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行客观、系统化的考察与评价”。

第三种观点认为，公共政策评价是对公共政策效果的评价。戴伊认为，“政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就

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是判断这些效果与政策的成本是否符合的过程”。国内有学者认为，“政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据”。

我们倾向于第三种观点，公共政策评价的着眼点应是政策效果。简单地讲，公共政策评价就是对公共政策实施效果所进行的研究。这里需要进一步详细解释一下政策效果的含义。

政策效果，一般地可以看成是公共政策实施对客体及环境所产生的影响或效果。我们要注意把政策效果与政策目标、政策产出区别开来，避免形成对政策效果的两种片面理解。

第一种片面理解是将政策效果同公共政策预定目标等同起来，认为公共政策评价就是对某项公共政策在完成其预定目标方面所产生效果的一种客观的、系统的检测。这种认识的片面性在于它将公共政策评价的范围局限于公共政策预定目标的实现上，而忽视了对其全部结果(包括直接的、间接的、非预期的、潜在的等)的考察。

第二种片面理解是将政策效果与政策产出混为一谈，将公共政策评价仅仅视为对政府行为的一种检测，忽略与政府行为相关的各种环境的变化。这里需要区分两个概念，即政策产出与政策影响。政策产出(或政策输出，policy output)是目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他各种资源。政策影响(policy impact)是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。

打一个形象的比方，政策产出好像是小鸟在飞行中翅膀振动的次数，政策影响好比是小鸟实际飞行的距离，知道小鸟振动了多少下翅膀并不等于知道小鸟飞了多远。政策产出只能告诉人们政府做了什么，但是不能告诉人们政府制定的公共政策实际产生了什么影响。

在公共政策评价中，政策效果应该包括以下几方面的内容：公共政策预定目标的完成程度；公共政策的非预期影响；与政府行为相关的各种环境的变化；投入公共政策的直接成本和间接成本；公共政策所取得的收益与投入成本之间的比率。

展开来讲，公共政策评价中的政策效果有如下几种类型： 1．直接效果

直接效果是指公共政策的实施对所要解决的公共政策问题及目标群体所产生的作用。比如，计划生育政策有力地控制了人口的快速增长；九年制义务教育显著地降低文盲的比率；扶贫政策有效地减少了贫困人口的数目等。要评价某项政策的直接效果，首先必须确定政策目标和政策的目标群体，明确政策的目标群体是哪些人或哪些组织，希望达到的目标有哪些。 2．附带效果

由于公共政策是政府运用公共权力制定的社会行为准则，它对社会全体成员不可避免地产生直接或间接的影响。公共政策在实施过程中，可能对并非作用对象的个人、团体或环境产生影响，这种影响超出公共政策制定者原来的目标和期望，成为该项公共政策的副产品，这类影响就是公共政策的附带效果。附带效果是政府行为的溢出效果，是一种外部性，它既有正面的，也有负面的。

例如，九年制义务教育的普及不仅减少了文盲的数量，而且为经济发展提供了素质较高的劳动力，还有助于降低当地的犯罪率；福利国家的高税收高福利的公共政策显然有助于实现某种程度的社会公平，保障弱势群体的基本生活，但是也助长了社会中的依赖思想，降低了人们的工作热情。 3．潜在效果

有些公共政策的效果和成本在短期内不易为人们察觉，但有可能在今后相当长的一段时间里表现出来，这就是潜在效果。有时一项公共政策的实施在表面上成效甚微，或者成本很小，但是它可能在未来产生很大的效益，或者对将来的经济社会发展带来难于克服的困难。这种潜在效果具有不确定性，不易测定，给公共政策效果评价带来挑战。

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例如，严格的计划生育政策的直接效果是有效地控制人口增长，降低生育率，其潜在效果是产生“人口红利”，即由于生育率下降而导致总人口中劳动适龄人口比重的上升，从而为经济增长提供了充分的劳动力供给，为我国高速经济增长创造了良好的条件。计划生育政策的另外一个潜在效果是使我国在经济发展水平较低的情况下就快速进入人口老龄化阶段，对我国社会保障体制形成了很大的压力，对我国经济社会的全面发展提出了严峻的挑战。又如，一项旨在提高贫困地区儿童识字率的智力开发计划，短期看来效果并不明显，但它却极有可能影响这些儿童的一生发展道路。 4．象征性效果

有些公共政策的内容是象征性的，它产生的有形效果可能十分微弱，其初始用意也不过是让目标群体以为他们关心的问题已经得到解决或者正在解决之中，从而减轻对政府的压力或者激发起某种精神。这时公共政策评价就更为复杂了。不论公共政策给公众带来何种程度的精神满足，这样的政策输出往往并没有引起社会条件的实际变化，但是这并不是可有可无的形式主义。

例如，就业机会均等的公共政策也许在实践中难于推行，但却能使人们相信，政府至少在表面上不容忍就业中存在的性别、种族和国籍的歧视。推行下岗职工再就业计划未必能够真正解决下岗职工的再就业问题，但却能使人们相信政府关心下岗职工的就业问题，从而相信政府、支持政府的工作。这些公共政策对于维护社会稳定、使政府获得人民的支持等方面有着积极的作用。

二、公共政策评价的发展

现代意义上的公共政策评价，作为一个专业领域也作为一项实际工作，是在20世纪随着现代科学方法的发展成熟及其在社会研究和政策研究中的广泛运用而首先在以美国为代表的西方发达国家诞生和兴起的。

早在一战之前，就有少数研究人员运用社会学、统计学等学科的知识和方法对教育、卫生、就业等领域的政策和政府项目开展系统的评价。到了20世纪30年代，许多社会科学家主张和倡导运用社会研究方法来评价政府为解决“大萧条”带来的经济社会问题而制定的政策和计划，例如对罗斯福总统“新政”的社会政策和计划进行评价。在二战中，出于战争的需要，美、英等国军队专门聘请研究人员对其人事政策和宣传策略等进行评价，使政策评价得到进一步发展。

二战结束后，美国等西方国家在城市发展、住宅建设、科技、教育、就业、卫生等方面制定了大量的政策措施和计划。这在客观上要求开展政策评价来获知这些政策计划的结果。另一方面，各种社会研究方法逐步发展成熟，提高了政策评价的有效性和可靠性。 到了六七十年代，西方发达国家为了解决当时各种严重的经济和社会问题。实施了规模空前的政策干预，为了提高政策干预的有效性，要求对所采取的政策进行评价。在美国，政策评价的兴起与约翰逊总统的“伟大社会”计划以及“向贫困宣战”计划有着密切关系。另外，各种社会研究方法的完善，特别是计算机技术的应用，为政策评价提供了有力的工具。在这个时期，公共政策评价获得了最为迅速的发展。

进入80年代之后，西方发达国家开展了声势浩大的行政改革运动，其精髓在于注重结果和产出、追求效率、实行绩效管理、增加公共部门的责任性等。这场改革进一步强化了对公共部门的行为包括公共政策开展评价工作。

关于公共政策评价研究的演进，美国学者古巴和林肯划分了四个阶段：

第一阶段，从1910年到第二次世界大战期间，是第一代评估。这个阶段的标志是“测量”(measurement)，认为“政策评估即实验室实验”。评估的重点放在技术性测量工具的提供上，以实验室内的实验为主，比如对智商、学习成效进行测量。政策评估者相当于技术员。

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第一代评估的不足在于，过分重视测量和实验室评估研究的结果，而没有顾及实验室的评估能否适用、推广到现实生活中。

第二阶段，从第二次世界大战到1963年，是第二代评估。这个阶段的标志是“描述”(description)，主张“政策评估即实地实验”，强调现实生活实地调查的重要性。除仍保留技术测量的特性外，重点强调描述的功能，政策评估者逐渐变成了描述者。这种以客观事物为取向的描述有致命的缺陷，即过分强调政策评估的价值中立，而实际上，调查活动本身就有意无意地包含了评估主体的价值偏好。

第三阶段，从1963年到1975年，是第三代评估。这个阶段的标志是“判断”(judgement)，认为“政策评估即社会实验”，强调价值判断功能，将重点放在社会公平性议题上。强调政策评估者不仅要把科学的实验研究方法与实地调查方法相结合，而且还要体现出个人对政策目标价值结构的判断，认为评估者是判断者。

第四阶段，1975年以后，是第四代评估。这个阶段是“回应的建构性评估”the responsive constructive evaluation)，其核心是“协商”，认为“政策评估即政策制定”。其焦点不再是目标、决定、结果或类似的组织者，而是诉求、利益和争执，设计众多的利益相关者。第四代评估分享着一个结果性的信念：价值多元主义。由于不同的判断在面对同一事实性证据时引起利益相关者价值上的冲突，因此，政策评估者应该扮演起问题建构者角色，重视利益相关者的诉求、利益和争执等回应性表达。通过与利益相关者的反复论证、批判和分析，使政策评估者与利益相关者之间形成对问题的共识。 三、公共政策评价的功能与目的 1．公共政策评价的功能

公共政策评价不仅是技术性的科学分析，而且也是一种政治和社会过程。政策评价具有学术上及实务上的双重功能：一方面，政策评价的信息可以积累解决政策问题的社会科学知识；另一方面，可以为决策者提供更充分的政策信息，制定优良的政策方案。它在公共政策的全过程中占据了相当重要的位置，发挥着以下几方面的作用： (1)提供政策运行的可靠信息，提升政策质量。

政策评价可以运用科学的方法，针对政策绩效进行评估，以指出政策达成目标的范围和程度，以及社会对此政策的需求和价值判断。事实上，在政策制定的过程中，决策者规划得再完善，也难免会有瑕疵或预料之外的结果出现；更何况几乎没有决策者能做到全面理性的规划。政策评价可提供相关的信息，作为决策者日后修正、完善政策的依据，逐渐提升政策质量。

(2)检查政策目标与政策执行存在的问题。

公共政策在执行时往往会遇到政策方案不切合实际，以致执行困难的问题。假如政策评价的结果显示政策目标的设定不符合实际，则必须进行调整，重新形成政策问题，拟定政策目标。如果政策目标的设定不存在问题，而是政策执行出现缺失，就必须检视执行机构的工作流程、资源分配、执行者的意愿和态度、执行所运用的方法，并及时加以修正。 (3)作为提出政策建议和分配政策资源的依据。

政策评价提供的相关信息是决定政策是否应该延续、调整或终止的依据，同时也是分配稀缺性政策资源的依据。只有通过政策评价，才能明确哪些资源配置是合理的、有效的，哪些资源配置是不合理的、无效的，从而根据问题的轻重缓急和价值判断，重新分配有限的资源。

(4)向各利益相关者提供政策信息，构建良好公共关系。

政策评价可以向决策者、执行者、目标群体、社会公众等提供政策的相关信息，创造一个交流信息和发表建议的场所，形成良好的环境氛围。这有利于提高政策的认同度，推进政

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策的执行，减少阻力。 2．公共政策评价的目的

发起政策评价工作的机构和人员，具有不同的动机和诉求，对于政策评价怀有不同的目的。一般而言，政策评价的目的，可以从积极和消极两方面加以说明： 公共政策评价的积极目的有：

(1)比较各备选方案，为确定备选方案优先顺序提供依据。 (2)依据评价结果，提供改善政策执行程序和技术的参考。

(3)通过政策评价，明确政策的可行性程度，提供继续执行或者停止执行政策的参考。 (4)作为重新分配政策资源的根据。通过评价活动，分清不同政策的轻重缓急，对稀缺性政策资源重新配置。

公共政策评价的消极目的有：

(1)拖延决策时间。政策制定者利用政策评价工作尚未结束、无法进行决策为理由，拖延决策时间。

(2)规避责任。决策者利用政策评价的结果，指出其不实施某项政策或实施某项政策的理由，规避应负的责任。

(3)炫耀工作绩效，为本级政府或相关政府机构歌功颂德。 (4)夸大工作难度，要求增加政策活动经费，增加工作机构和人员。

(5)批评政策以达到改变政策的目的。利用政策评价的某些结论，批判政策中存在的失误或不足，为要求政策调整编造理由。

四、公共政策评价的类型

公共政策评价可以按不同标准进行分类。从评价组织活动形式上看，公共政策评价可分为正式评价和非正式评价；从评价机构的地位来看，可分为内部评价和外部评价；从公共政策评价在公共政策过程中所处的阶段来看，可分为事前评价、执行评价和事后评价。 1．正式评价与非正式评价

正式评价是指事先制定完整的评价方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。它在公共政策评价中占据主导地位，其结论是政府部门考察公共政策的主要依据。正式评价具有评价过程标准化、评价方案科学化、评价结论比较客观全面的优点。其缺点是，对开展评价的相关条件要求苛刻，不仅要有足够的评价经费和掌握系统的相关信息，而且对评价者自身的素质有比较高的要求。

非正式评价是指对评价者、评价形式、评价内容不作严格规定，对评价的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对公共政策做出评价。非正式评价具有方式灵活、简便易行的特点，评价形式多种多样，在日常工作中得到了大量运用。它既可以是受访居民对某项公共政策的随意评论，也可以是政府领导人视察某地的即兴评说。非正式评价的缺点是由于评价者掌握的信息有限，并且缺乏科学的程序和方法，因而得出的结论具有一定的主观性和片面性，容易犯以偏概全的错误，有失客观公正。 2．内部评价与外部评价

内部评价是由政策机构内部的评价者所完成的评价。它可分为由操作人员自己实施的评价和由专职评价人员实施的评价。

就政策制定者或执行者自己实施的评价而言，这类评价的评价主体对政策的全过程具有全面的了解，掌握了第一手材料，这有利于评价活动的展开；同时，评价者可以根据评价结论，对公共政策的目标与实现方案迅速地做出调整，使评价活动真正地发挥作用。 但是，要求政策制定者和执行者对自己的行为做出客观公正的评价，实非易事：(1)出于对自己声誉和前途的考虑，评价者往往会自觉不自觉地夸大成绩，掩饰失误，存在报喜不

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