%B6发展战略视角的公共投资和国企改革 - 图文

“国家发展战略”视角的公共投资和国企改革

来源：《商务周刊》 2010年05月06日14:02

《商务周刊》2010年第8期

公共投资在任何扶贫经济战略中都是非常重要的。为数众多的经济体凭借庞大的国有经济部门取得其经济成功，相反，许多不成功的经济体的国有经济部门非常之小。国有企业不是经济增长的负担，国有企业和私有企业面临的问题都非常类似，诸如委托代理、搭便车和软预算约束问题。私有化不是解决国有企业问题的出路，如果政府有能力引导好私有企业，就有能力经营好国有企业；反之，如果政府没有能力经营好国有企业，政府也不会有能力引导一个好的私有化。作为私有化的替代方案，对国企进行组织改革、增加竞争、政治和行政管理改革都是重要的。自然资源管理有着和国有企业管理类似的特征。自然资源并不必然导致资源诅咒，可再生和不可再生资源可以创造无数上游和下游产业。此外，对自然资源租金收入

的合理设计是重要的，以确保财富属于这个国家的每个人，包括子孙后代

□ 文 张夏准 翻译 周建军 审校 何建武

张夏准（Chang Ha-Joon），是剑桥大学经济系教授，并担任联合国、世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行等国际机构及英国、南非等国政府顾问，对现任厄瓜多尔总统拉斐尔·科雷亚有很大学术影响，其著作中文译本包括《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子》、《知识产权与经济发展：历史经验与新课题的涌现》；周建军，是韩国成均馆大学政治学硕士；何建武，是国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部博士。本文为联合国经济社会事务部（UNDESA）因应2005年联合国世界峰会所做的“国家发展战略”六个政策建议之一的“国有企业改革”。本政策建议执笔人为剑桥大学经济系张夏准教授，斯蒂格利茨（Stiglitz）教授和其他专家审阅了报告的全部内容，由周建军负责整理摘译。感谢联合国经济社会事务部、联合国助理秘书长乔默（Jomo.K.S）博士和张夏准教授对本文译介的授权、支持和建议。英文全文请查阅联合国官网 http://esa.un.org/techcoop/documents/PN_SOEReformNote.pdf。关于本文的任何评论，

请发至 jianjun1981@gmail.com。

公共投资和经济发展

公共投资必须在任何意在缓减贫困的国家经济发展战略中发挥关键作用，包括联合国千年发展目标（Millennium Development Goals）的实现。市场是促进经济发展强有力的机制，但也常常不能产生实现可持续经济发展所需的经济推动力与社会正义。市场采用的是“一元一票（one-dollar-one-vote）”的以钱投票的机制，因而很可能难以充分满足穷人的基本需求。例如，全球用于减肥药研发的钱比花在治疗疟疾的药物研发上的钱多20倍，而每年全球有100多万人死于疟疾。如果我们想要实现基础广泛及政治上可持续的

发展,我们需要去寻找那些满足每个人基本需求的机制。

此外，若个人完全受市场激励支配，整个社会就很可能出现“公共品”供应不足。法律和秩序、基本的基础设施、初级保健、基础教育以及科学研究都属于此类公共品。提供此类公共品的典型机制是通过税收

和公共提供（public provision）来实现的。

没有合适的监管，市场鼓励短期利润追逐，其代价往往是牺牲可持续发展所必需的长期投资。其结果是，在过去20年里，伴随着自由化和金融市场的开放，发展中国家的投资率已经急剧下降。这并非什么机缘巧合。对此，必须采取的措施包括审慎的监管、适当的反周期宏观经济政策、遏制投机炒作的金融市场

规则、税收以及鼓励长期投资的其他政策。

为了纠正市场的缺陷，公共投资能发挥、也应该发挥关键作用，在事关长期发展的方面尤其如此。长期发展需要大量的人力物力投资。通过投资资本设备和物质基础设施（如交通、通讯等），公共投资项目能增加物质能力（physical capabilities）；通过对健康、教育、培训和科研能力的投资，公共投资项目能够增加人的能力（human capabilities）；适当的专项公共投资项目（比如着眼于贫困儿童的教育支出或者为帮

助贫困地区出口产品而修建的基础设施），可以有助于扶贫并因此促进长期的经济和社会发展。 尽管过去20年里，人们倾向于认为公共投资会“挤出”（crowd out）私人投资，但通过“挤入”效应（the “crowding in” effect），公共投资也可以成为促进私营经济部门发展的关键措施。只有在经济接近充分就业的情况下，“挤出”效应（the “crowding out” effect）才很有可能出现。而在大多数资源未充分利用或者通过接受援助增加资源的国家，我们期望公共投资能“挤入”私人投资。公共投资能进一步促进经济发展，尤其在那些能对私营部门投资形成补充的领域（诸如在主要农产品出口区修建道路设施、为新扩张产业而投资

培训工程师、投资于那些对私营部门而言风险太大的基础产业）。

尽管存在很多潜在收益，但公共投资在很多发展中国家还是有所下降。发展中国家公共投资占国内生产总值的比重，从1980年代早期10%的峰值，下降到了2000年的略高于5%。这一趋势在拉丁美洲更为明显，从1970年代末期的89%降到2000年的不足3%。这种大幅度下降很大程度上是因为国际货币基金组织要求的条款所致。由于过分强调宏观稳定而压倒其他目标（增长、就业和发展），导致国家有激励去削减各种投资。与此同时，预算平衡的条款约束，没有对经常性支出和资本性支出加以区分，由此造成了

政府削减公共投资而不是经常性支出——削减日常支出在政治上通常是比较困难的。

当然，我们对公共投资减少的担心，并不意味着公共投资完美无缺。在许多发展中国家，对公共投资

的管理存在严重问题，需要改进公共投资管理的方式。本政策建议将着重解决这个问题。

这份政策建议包括公共投资管理的两个主要方面。第一个方面是国有企业的管理，第二个方面是自然资源的管理。本文希望提供切实可行的政策建议，但在此之前将首先简单介绍有关这个领域内主要政策争论的理论。对一个急于采取行动的政策制定者而言，理论分析似乎是没有必要。但我们坚信，理解隐藏在政策辩论之后的理论才是改进政策能力的最好方式。如果一个决策者理解了基本的理论，他就可以在不同

的情况下加以运用。 如何管理国有企业

在开始分析之前，有必要介绍一些与国有企业相关的理论和实证研究的主要结果。

首先，没有明确支持或反对国有企业的理论。流行的信息不对称和“有限理性”理论，使“科层”安排（例如企业）而不是“契约”安排（例如市场）成为必要。此外，萨平顿-斯蒂格利茨基本私有化理论（Sappington -Stiglitz Fundamental Privatization Theorem ）指出，只有在严格且经常不现实的条件下，私营经济部门的业

绩才好于国有企业。

其次，需要强调的是，大型国有企业和大型私有企业面临的问题常常非常相似。由于庞大复杂的组织有为数众多、相互交叉的层级，他们都遭受着复杂的“代理问题”或者“委托代理问题”。当讨论国有企业问题的时候，许多人经常暗含地假设私有企业主们完好地掌控着他们的企业,也就是假设私有企业不存在代理

问题。如果我们将理想化的私营企业与现实中的国有企业作比较，毫不惊奇，前者将优于后者。 第三，即使在逻辑层面，全面私有化——这一被当今经济学正统观点支持者们推崇的方案，也只是解决国有企业问题的可能方案之一。政府可以卖掉国有企业的大量股份，但仍保留国有企业中占多数的份额，或者至少处于相对控股地位。此外，不靠出让股份，国有企业的业绩仍然可以通过组织体系的改革、引入

竞争及政治/行政管理的改革得到改善。这一点之后将细述。

第四，由于理论研究结果存在分歧，关注现实世界的具体情况就尤为重要。毫无疑问，很多国有企业效率低下、缺乏活力和存在腐败，但没有明确而系统的证据表明国企是经济发展的包袱。此外，因为表现不佳的国有企业更容易招致关注，因此关于国有企业的实证资料存在某种程度的“选择性偏差”。有问题的

国有企业受到更多关注是很自然的事，但这也给人以国企普遍业绩糟糕的印象。

支持国有企业的案例

尽管受商业媒体和传统观念的影响，这种“错误印象”非常流行，但还是存在高效且运行良好的国有企

业。

新加坡航空，经常被评为世界上最好的航空公司，就是一家国有企业,其57%的股份被新加坡政府全资拥有的控股公司淡马锡所持有。备受好评的印度孟买交通运输管理局（Bombay Transport Authority of India）也是一家国有企业。世界级的企业诸如支线飞机制造商巴西航空工业公司、法国汽车制造商雷诺和韩国钢铁生产企业浦项制铁，最初都是以国有企业取得成功的，至今政府仍对巴西航空工业公司和雷诺汽车公司

施加着重要影响。

事实上，许多国家凭借庞大的国有经济部门取得其经济的成功。除新加坡航空公司外，该国国有企业不仅遍布在电讯、能源（电力和燃气）、交通运输（铁路、汽车甚至出租车）和港口等“常规”领域，而且涉足半导体、造船、工程、海运和银行业。新加坡是世界上拥有一个最大型国有经济部门的国家之一。中国台湾也在一个庞大的国有经济部门而非私有化的基础上创造了经济奇迹。整个20世纪下半叶，奥地利、法国、挪威和联邦德国也拥有庞大的国有经济部门，且运行良好。特别是在法国，国有企业常常是工业现

代化的领头羊。

相反，许多发展不成功的经济体其国有经济部门规模较小。根据世界银行的一份报告，即使在1990年代大规模私有化之前，阿根廷的国有经济部门比重不到40个发展中国家平均水平的一半。1978—1991年，阿根廷的国有经济部门仅占国内生产总值的4.7%，而同期40个发展中国家平均水平则达到10.7%，韩国也达到9.9%。菲律宾，另一个被公认为“发展失败”的案例，其国有经济部门甚至更小，仅占国内生产总值

的1.9%。然而，阿根廷和菲律宾却经常被当作因大规模国有部门而发展失败的典型。

除了以上现实的例子不支持“私有好、公共坏”的传统观念，同时还存在许多值得信赖的理论支持国有企业的存在。最常被引用的依据就是自然垄断。当行业的技术要求决定了只能存在唯一的生产者时，自然垄断就出现了。自然垄断可以使生产者通过收取高价而获取高额垄断利润。如果出现买方垄断市场（单一买家），那么自然垄断者可以通过砍低价格剥削为其供货的供应商。当垄断企业的生产（或购买，对买方垄断而言）无法达到社会期望的产出，不仅导致经济剩余的不平等分配，而且导致经济的无效率，在这种

情况下，应该设立国有企业并对其进行严格监管，以阻止滥用自然垄断。

另一个支持国有企业的论据是资本市场失灵（capital market failure），即私营部门不会投资于那些或许长期会带来高收益但短期却存在高风险的项目。例如，由于私营部门认为钢铁项目的风险太高，韩国政府建立了国有钢铁企业浦项制铁。为什么这些最后被证明成功的项目却没有私人投资者参与呢？这是因为资本市场存在对短期收益而非那些高风险、长周期的大型项目的固有偏好。解决资本市场失灵的一个简洁办法是政府建立开发银行，为这些高风险、长周期的项目进行投资，而不是自己建立和运营生产型企业自身。但是，大多数发展中国家由于私营部门缺乏创业人才，即使存在开发银行，必要的项目也无法启动。在这

种情况下要解决资本市场失灵问题，政府直接建立国有企业就会比建立开发银行更有效。

浦项制铁的例子阐述了支持国有企业的另一个论据，就是外部性问题（externalities）。浦项制铁，在政府的引导下，没有滥用它的垄断地位去获取超额利润，反而让利于其产品的买家，从而使整个经济都受益。因此，韩国政府投资浦项制铁的“社会回报”——或者说是对整个经济的回报——要高于公司本身的回报。这种“私人回报”和“社会回报”的差异，在经济学术语中被称之为外部性，这是支持国有企业的另一个

理由。

第四，国有企业可能从广义上帮助解决公平问题。例如，如果听任企业追逐利润最大化，那么生活在偏远地区的人们也许不能享有邮政、供水和交通等基本服务。在这种情况下，由国有企业来确保全体公民普遍享有基本服务更容易实现。另一个例子是，私营的养老金和医疗保险体系拒绝接受“高风险”的客户，

这些客户通常都是穷人。国有企业运营这样的体系将可以确保弱势群体得到最基本的社会保障。 理论上，以上这些支持国有企业存在的理由，抛开道德因素，都可以通过私有企业解决。但前提是必须设立适当的监管体制或税收/补贴机制，使得私人与全社会的收益/成本等同。例如，政府可以补贴从事高外部性项目（诸如研发）的私有企业。再如，政府可以通过从业许可证来强制要求那些希望从事“基本服务”（例如，邮政、用水、铁路等）的私营企业确保所有人都可以享受这些基本服务。如果能这样，国有企业就不再是必需的了。但我们不能忽略一个要点：监管或税收/补贴机制都涉及合同协议——不管是直接监管

还是间接地税收/补贴机制，其管理成本总是非常高。

抛开经济学教科书中的理想世界，在现实中明确合同内容的所有条款是不可能的。例如，设定的管制价格上限或者补贴的金额可能需要修改，而修改合同通常涉及很多次的协商，甚至会出现法律纠纷，所有这些会导致高额成本——在经济学上被称为“交易成本”。这就涉及到1991年诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科

斯的经典解释：为什么市场不能解决所有的问题而必须有企业存在？

当然，若选择国有企业而不是在政府监管和税收/补贴机制下的私有企业，这种选择所节约的交易成本,必须能够抵消国有企业运行的“组织成本”。更重要的是，这种降低透明度的制度安排与契约化程度更高的

制度安排相比，前者更易受政治影响（“俘获”），出现赤裸裸的腐败。

但是，即使考虑“组织成本”，交易成本的存在意味着建立国有企业并通过政府内部指令来处理无法预期的事情，比通过建立基于契约的机制(监管或者税收/补贴)来解决这些问题的成本要小得多。这种情况尤其发生在那些国有企业通常从事的行业，比如市场价格信号不存在（如自然垄断）或者不可靠（如外部性），

这对于那些更为缺乏的是法治能力而非行政管理能力的发展中国家尤其适用。

反对国有企业的例子及其局限

尽管有前面那些理论支持国有企业的存在，同时也有许多经营良好的国有企业，那为什么还有众多国有企业运行不良呢？最流行的解释包括两个方面：委托-代理问题和搭便车现象，这两个问题都基于个人会

自我追逐利益的假设。

从定义上讲，国有企业由没有企业所有权的经理人来经营。反对国有企业的观点认为，人类具有自私的天性，没有经理人会像经营自家企业那样有效率的经营国有企业。由于很难界定（尽管经理人自己知晓）国有企业经营不善到底是由于受托经营的代理人（经理）自身不负责任，还是经理人无法控制的外部环境因素所致，委托人对代理人的监控总是不完备的，最终导致了企业管理缺乏效率。这就是所谓的委托-代理问题。此外，作为国企所有者一分子的公民个人没有激励和手段去监控国有企业经理人——其个人监控国企经理人的成本由自己负担，改进管理后的收益却被所有人分享。这就意味着到最后没有人有动力去监控

国有企业经理人。这就是所谓的搭便车问题。

委托代理问题和搭便车问题是真实存在的，而且对解释国有企业经营不善也非常重要。但这些问题也同样存在于所有权和经营权分离的大型私有企业。如果私有企业由被雇佣的经理人经营且有数量众多的小股东，经理人将有一个激励将其努力置于一个次优的水平（从股东的角度看），同时个人股东也没有足够的激励去监控企业聘用的经理人。换言之，对经理人的监控是一个“公共物品”，对这个“公共物品”的提供，

既是国有企业也是私有企业面临的问题。

事实上，在某种情况下，对国有企业的监控应该比所有权和经营权分离的私有企业更容易。一方面，如果国有企业经营不善，公众（包括纳税人）的财富将会被浪费，他们至少与私有企业股东有同等的动力去约束经理人。另一方面，在集权管治架构下运作的国有企业，是比较容易监控的。在国有企业部门常有一个或几个明确的机构负责监控，例如相关的部委、公共控股公司、政府审计署以及专门的国有企业监管机构。相形之下，除非有实力足够强大的股东独自提供监控的“公共物品”，股份分散型的私有企业小股东不大可能一起行动监控其经理人。事实上，如果说设立政府就是为了解决“公共物品”问题，那么监管国有

企业经理人也应该是其职责之一。

更重要的是，很多公司，不管是国有的还是私有的，不管其所有权和经营权是否分离，都管理得很好。这表明企业经营好坏与否并非取决于个人的物质激励。个人的自我利益不是人类的唯一追求。激励和约束企业的员工不仅是靠那些“利己”的东西（诸如薪水和权力），还包括对企业的忠诚、对同事的责任感、敬业精神、诚实、自尊、工作操守和其他众多的道理观念。国有企业则还存在其他的激励手段，诸如爱国主义、对公共服务的奉献精神、对社会正义的关心、为一个“顶尖”企业工作的自豪感等等。这些激励措施很

重要，我们却常熟视无睹。

如果国有企业和那些所有权分散的私有企业的内部运作几乎没有差别，那么还有哪些因素能区分它们呢？一个明显的因素是，作为公共企业，国有企业通常面临所谓的软预算约束问题。通常认为，国有企业作为政府的一部分，如果出现亏损，可以得到额外的经费；如果面临破产，可以用公众的钱来拯救。从这

个角度看，国有企业的预算约束是可变动的，或者说是“软的”。

软预算约束这一术语由匈牙利著名经济学家科尔奈创造，用以解释中央计划体制下的企业行为，但也可被应用于资本主义经济体制中的国有企业。例如，从不破产的印度“病企”，就经常被当作国有企业软预

算约束的典型案例。

诚然，因政治产生或靠政治维持的软预算约束助长了松散管理，因此应该加以“硬化”。然而也应该注意到，软预算约束并不仅仅是由所有权国有所导致的。如果在政治上足够重要，诸如雇佣大量员工或者社会高敏感度行业（包括军工、医院等），私有企业也同样存在软预算约束问题。当然，国有企业比私营企业在政治上更容易得到扶持，不过有趣的是，很多私有企业所获得的政府救助确实来自于那些公认为自由

市场国家的政府。。

软预算约束确实存在，但有必要强调的是，软预算约束并不必然造成国有企业经理人的不努力。一个职业经理人，不管他管理的是国有企业还是私有企业，他都知道经营不善会受到严厉的处罚，比如减薪或撤换。因此，即使我们承认软预算约束对国有企业影响的巨大可能性，但只要经理人对其管理负责，软预

算约束对国企效率的负面影响就会被削弱。

这部分的讨论显示，公有制不是国有企业管理不善的必然原因。所有那些反对国有企业的观点，委托

代理问题、搭便车问题、软预算约束，也同样存在于所有权与经营权分离的大型私有企业。

私有化是解决国有企业问题的出路吗？

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