中国发展观察 城乡建设用地增减挂钩模式的法律问题

城乡建设用地增减挂钩模式的法律问题 2007年06月01日 《中国发展观察》杂志 作者：胡建生

我国是一个人均可耕地面积较少的国家。随着现代化建设的步伐不断加快，耕地面积减少带来的问题也日渐突出。“城乡建设用地增减挂钩” 模式为解决这一问题提供了新的思路。

关于“城乡建设用地增减挂钩” 模式

“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。

所谓城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点(以下简称：“挂钩试点”)，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(以下简称“拆旧地块”)和拟用于城镇建设的地块(以下简称“建新地块”)共同组成建新拆旧项目区(以下简称“项目区”)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的目的。这种新出现的土地整理、利用和管理模式目前还没有在全国范围内推开，只是在天津等五省(市)进行试点。

“城乡建设用地增减挂钩”模式的操作过程，大致可分为以下几个环节：

1. 挂钩试点区的土地行政管理部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市建设总体规划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，申请城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标(以下简称“挂钩周转指标”)，按审批权限报相应级别的人民政府批准。

2. 将挂钩试点区内的若干拆旧地块和建新地块共同组成项目区，并制订项目区土地的开发利用计划。

3. 依据土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市建设总体规划，农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用年度计划、农用地转用年度计划和挂钩周转指标的基础上，组织项目区土地开发利用计划的实施。

4. 在占用农用地不突破挂钩周转指标的前提下，在项目区内已确定的建新地块上集中建设农民新村住宅，用以安置从拆旧地块搬迁来的农民。

5. 将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，与建新地块占用的农用地进行等量置换。

通过上述建新拆旧、土地复垦和建新地块中占用的农用地与拆旧地块中被复耕的原农民住宅建设用地之间的等量置换，使原本相对分散、占地较多的农民住宅建设用地被相对集中，从而在总量上减少了农民住宅的建设用地。 6. 将通过置换节约出来的农民住宅建设用地转用于城镇建设等其他用途，从而增加了城镇建设用地。 通过上述“城乡建设用地增减挂钩”模式的操作过程可以看到，虽然农用地总量没有减少，建设用地总量也没有增加，但却能通过提高建设用地的利用效果，产生与建设用地总量增加才能产生的相同的效果。

“城乡建设用地增减挂钩”模式的法律依据

“城乡建设用地增减挂钩”这种新的土地整理、利用和管理模式，其主要法律依据是2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《决定》)和国土资源部制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(以下简称《意见》)，以及国土资源部《关于天津等五省(市)城镇建设用

地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》(国土资[2006]269号，以下简称《批复》)。

1.国务院《决定》第二条(十)规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。”“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”第五条(二十一)规定：“明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查”。 2.根据国务院《决定》上述内容的基本精神，国土资源部《意见》第一条(一)规定：“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点(以下简称“挂钩试点”)，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地

块(即“拆旧地块”)和拟用于城镇建设的地块(即“建新地块”)共同组成建新拆旧项目区(即“项目区”)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。为有选择地开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作提供了直接的法律依据。 3.国土资源部的批复确定了天津市等五省(市)的9个项目区，成为第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”。

“城乡建设用地增减挂钩”模式在土地管理方面需要澄清的几个问题

“城乡建设用地增减挂钩”模式作为一种在土地整理、利用和管理方面的创新模式，通过在一些试点项目区的实施，已经取得了一些不错的效果，但也产生了一些疑问。本文试图通过对下面这些带有共性的疑问的探讨，分析“城乡建设用地增减挂钩”模式是否与常规的土地利用和管理模式存在矛盾和冲突，并对依法应当如何处理相关问题提出自己的看法。

1.“城乡建设用地增减挂钩”模式中的农用地转用审批问题。

如前所述，“城乡建设用地增减挂钩”模式的其中一个操作环节是：先在已被确定的项目试点区内建设一些相对集中居住的农民新村住宅，用以安置搬迁来的农民。在操作过程中，相对集中地建设这些农民新村住宅时通常需要占用一些农用地，从而产生了农用地被转用于住宅建设用地的问题。虽然《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”但是，由于这个环节被占用的农用地将通过与后面环节从另一地块上农民迁出并被复耕后由宅基地(建设用地)转变成的农用地进行等量置换，前一地块占用的农用地已被后一地块新增的农用地偿还，同一项目试点区内农用地的总量最终并没有发生变化，再为此办理农用地转用审批手续似乎没有必要和实际意义。

对于是否还应当为此办理农用地转为建设用地的转用审批手续，国务院《决定》和国土资源部《意见》中都没有规定。对此，本文认为：在一个地块新建住宅过程中对部分农用地的占用和改变其用途的行为，与为了对这些被占用和改变其用途的农用地给予等量补偿而在另一地块进行的对农民搬迁后原宅基地复耕、使之转变为农用地的行为，分别发生在两个不同的地块，是两个相互独立的行为，仍然应当根据每个行为的不同性质和法律的不同要求分别处理。因此，对于在项目试点区内建设相对集中的农民新村住宅而占

用的农用地的行为，仍然应当依法办理农用地转用审批手续。

2.“城乡建设用地增减挂钩”模式中的建设用地转为农用地的土地用途变更登记问题。

如前所述，“城乡建设用地增减挂钩”操作模式的其中一个环节，是将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，用于与建新地块占用的农用地进行等量置换。这就产生了农民迁出后的建设用地(宅基地)被复耕为农用地的问题。虽然《土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”但是，由于原宅基地被复耕后变成的农用地是用于对另一地块被占用的农用地的等量补偿，通过这种置换，同一项目试点区内的农用地总量最终并没有发生变化，再为此办理建设用地转为农用地的土地用途变更登记手续，似乎也没有必要和实际意义。

关于这个环节是否还应当为此而办理建设用地转为农用地的土地用途变更登记手续，国务院《决定》和国土资源部《意见》中也没有规定。对此，本文认为：一个地块农民迁出后的部分宅基地被复耕为农用地，与另一地块被占用的农用地之间虽然进行了等量补偿，但前一地块所进行的对农民搬迁后的宅基地复耕、使之由原来的建设用地变为农用地

的行为，与另一地块发生的农用地被占用并变更为建设用地的行为，分别发生在两个不同的地块，是两个相互独立的行为，仍然应当根据每个行为的不同性质和法律的不同要求分别处理。因此，对于在同一项目试点区内进行的对农民搬迁后的宅基地复垦、使之由原来的建设用地变为农用地的行为，仍然应当依法办理建设用地转变为农用地的土地用途变更登记手续。

3.“城乡建设用地增减挂钩”模式中的土地征收和出让或者划拨问题。

“宅基地换房”模式中仍然存在土地征收问题。这是因为在“城乡建设用地增减挂钩”模式中，通过置换仍保持不变的只是农用地与建设用地的量，而不是集体所有的土地与国有土地的量。由于原来的农用地被转为建设用地后，仅有一部分土地被用于搬迁来的农民建设新住宅，可能仍然继续保留着土地的集体所有制；另外还有一部分却要被有偿出让或无偿划拨后，用于其他建设项目。而按照目前我国的法律规定，无论对土地的有偿出让还是无偿划拨，都必须以土地已经被国有为前提。鉴于目前我国将集体所有的土地转变为国有土地只能通过征收的途径来进行，因此，在“城乡建设用地增减挂钩”模式中，仍然存在土地征收问题。对并非为

农民新建住宅的建设用地，仍然应当依法办理土地征收和出让或者划拨手续。

4.“城乡建设用地增减挂钩”模式中的审批权限的变化及其影响。

“城乡建设用地增减挂钩”模式中的审批权限划分，实行的是总量由中央控制；在不突破挂钩周转指标的前提下，挂钩试点区地方政府负责具体审批；项目区自行组织实施的体制。这具体体现在国土资源部《意见》的以下规定中： 《意见》第二条(七)规定：“挂钩试点的规模按国家和省(区、市)下达的挂钩周转指标控制。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。”

在“总量控制”方面，《意见》第二条(十九)规定：“试点省(区、市)的省级国土资源管理部门负责制定省级试点工作总体方案。省级试点工作总体方案经国土资源部批准后实施。”(十一)规定：“挂钩周转指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。”(十二)规定：“挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，必须统一纳入项目区，按项目区整体审批。”

在挂钩试点区地方政府和项目区的权限方面，《意见》第二条(八)规定：“挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，并以项目区为主体组织实施。”(二十)规定：“试点市、县负责制定试点实施工作计划和项目区实施规划，经省级国土资源部门批准后实施。”

将《意见》的上述规定归纳起来，可以看到：“城乡建设用地增减挂钩”模式中以周转控制指标为主要控制手段，总量控制审批权集中在中央，实施过程中的具体事项审批权下放给挂钩试点的地方政府，具体实施则由项目区为主体组织。在不突破周转控制指标的前提下，挂钩试点地方政府的权力扩大，有了更大的自主权和灵活性，与常规模式相比，同样的问题在挂钩试点区解决会变得相对容易，阻力较小，效率较高。这显然有利于加速挂钩试点区对土地的开发利用和建设发展。

作者单位：北京市政法管理干部学院

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