房地产开发-清华大学-第7章

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第7章 土地储备开发【学习要点及目标】了解我国土地储备制度及其发展过程，理解我国土地储备 制度产生的原因，熟悉土地储备对象。 理解土地储备开发计划编制的指导思想与原则，熟悉土地 储备开发计划的内容、编制与审查程序。 了解土地储备开发实施主体及其职责。 熟悉我国土地储备开发各项行政审批的主要内容及规定。 熟悉我国土地储备开发实施与交付过程的各项工作内容。

【核心概念】土地储备；土地储备对象；建设项目用地预审；征地；强 制拆迁

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【引导案例】2007年年底出台的《土地储备管理办法》规定，土地储备工作的具体实施，将 由政府下属事业单位土地储备机构完成；各地土地储备中心同时被授予向银行 贷款的权力，贷款时需要向银行抵押土地使用权证。以《土地储备管理办法》 为分水岭，北京乃至全国土地储备模式发生了重大改变。 以北京为例，在2008年之前，北京的土地一级开发流行的是企业主导型模式， 即通过授权或招标方式选择开发企业实施一级开发，招标底价包括土地储备开 发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。但《土地储备管理办法》 赋予了各地土地储备中心向银行获得土地储备贷款的权力。2007年之后，北京 市主要采取“市、区联合储备”的模式，商业银行土地储备贷款对象即土地储 备主体是北京市国土资源局下属的北京市土地储备整理中心，各区设有分中心， 土地储备工作由市和区联合开展。区土地储备整理中心获得信贷资金后，作为 事业单位无法直接进行一级土地开发工作，一般均须成立一家融资平台公司专 门负责相关土地一级开发。平台公司将生地变为熟地，便可通过“招拍挂”方 式将土地投入市场，拍卖所得收入直属市财政。可以说，目前的政策在大方向 上是确保政府能垄断土地一级市场，不太鼓励企业参与到土地一级开发的过程 中来。从2009年开始，包括北京、海南等省市都有意强化了政府收编土地一级 开发权，使一般企业无法介入。因而，企业通过与政府收益分成而获得土地一 级开发的超额收益的机会，实际上是越来越少了。 土地储备是政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段，自1996年上海土 地发展中心成立至今的十几年内，这一制度在全国许多城市得到了广泛推行。 土地储备制度及其相关政策的出台、执行，是我国又一场新的“土地革命”, 对我国的房地产市场必将产生深远的影响，同时对政府部门和房地产开发企业 都提出了严峻的挑战。如何应对与适应这一新的土地制度，是每一个开发企业 面临的重大课题。

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7.1 土地储备

制度概述7.1.1 土地储备概述土地储备是指各级人民政府依照法定程序在 批准权限范围内，对通过收回、收购、征用 或其他方式取得土地使用权的土地，进行储 存或前期开发整理，并向社会提供各类建设 用地的行为。我国《土地储备管理办法》规 定，土地储备是指市、县人民政府国土资源 管理部门为实现调控土地市场、促进土地资 源合理利用目标，依法取得土地，进行前期 开发、储存以备供应土地的行为。

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7.1.2 土地储备制度及其发展过程1. 土地储备制度的概念2. 土地储备制度的发展过程土地储备制度产生的原因主要包括以下几个 方面。(1) 土地资源自身稀缺性与人类日益增长的 经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的 沃土。 (2) 国家对土地资源的宏观调控是土地储备 法律制度产生的制度动因。 (3) 土地价值的可估算性及市场主体的逐利 性是土地储备法律制度诞生的现实动因。

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7.1.3 土地储备对象下列土地可以纳入土地储备对象。(1) 国有土地使用者未按照土地使用权出让合同支付土地使 用权出让金，应依法收回的土地。 (2) 国有土地使用年限届满，被依法收回的土地。 (3) 被依法没收使用权的国有土地。 (4) 因用地单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或 其他原因调整出的国有土地，或者是经核准报废的交通设 施、矿场用地。 (5) 交易价格偏低，政府应优先购买的土地。 (6) 依法分批次征用或农村集体经济组织全部成员转为城镇 居民，原属于其成员集体所有的土地。 (7) 以出让方式取得土地使用权后，不能按合同的期限开发 或无力继续开发且又不具备转让条件的土地。 (8) 其他需要进行储备的国有土地。

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7.2 土地储备开发准备工作7.2.1 土地储备开发计划编制与审查1. 土地储备开发计划编制的指导思想与 原则(1) 规划先导原则。 (2) 规模适度原则。 (3) 土地节约集约利用原则。 (4) 效益优先原则。 (5) 政府主导与市场化运作相结合原则。

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7.2.1 土地储备开发计划编制与审查2. 土地储备开发计划内容(1) 年度储备土地规模。 (2) 年度储备前期开发规模。 (3) 年度末结存土地储备规模。年度末结存土地储备规模=年度储备土地规模-年度 储备前期开发规模

(4) 年度储备土地供应规模。 (5) 年度储备土地临时利用计划。 (6) 资金估算。 (7) 计划执行安排。

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7.2.1 土地储备开发计划编制与审查3. 土地储备开发计划编制与审查程序(1) 设区市由各区县政府、园区管委会、大型企业集团提出 年度土地储备开发计划；不设区市或县，由各乡镇政府、 园区管委会、大型企业提出年度土地储备开发计划。将上 述计划在每年的

下半年(一般在10月至11月)集中报县、市国 土局。 (2) 国土局会同计划、规划、建设、财政、交通、环保及当 地人民银行等部门提出计划草案和具体意见并反馈给上报 计划单位。 (3) 原计划上报单位按照计划草案和具体意见要求调整计划， 并报国土局汇总。 (4) 国土局征求相关部门意见并完善后与计划管理部门会同 报县、市人民政府批准。 (5) 经批准的土地储备开发计划，由国土局下达给土地储备 机构，非直辖市城市的土地储备开发计划同时报上级土地 管理部门备案。

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7.2.2 土地储备开发实施方案编制与审查1. 土地储备开发实施方案编制原则(1) 系统性原则。 (2) 效益性原则。 (3) 可行性原则。

2. 土地储备开发实施、方案编制与审查程序(1) 准备工作阶段。 (2) 调查分析阶段。 (3) 方案编制阶段。 (4) 审查报批阶段。

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7.2.2 土地储备开发实施方案编制与审查3. 土地储备开发实施方案的主要内容(1) 项目基本情况。 (2) 编制依据。 (3) 项目市场分析。 (4) 土地储备开发实施主要内容及开发进度 (5) 征地工作实施方案。 (6) 拆迁工作实施方案。 (7) 市政建设实施方案。 (8) 土地供应方案。 (9) 投资方案。 (10) 项目管理方案。 (11) 重要事项说明。

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7.2.3 土地储备开发实施主体的确定

1. 土地储备开发实施主体的类型2. 土地储备开发实施主体的确定方式 3. 土地储备开发实施主体的职责(1) 土地储备开发资金筹措。 (2) 土地储备开发手续办理。 (3) 征地拆迁。 (4) 基础设施建设。 (5) 竣工验收与成本核算。

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7.3 土地储备开发行政审批7.3.1 建设项目用地预审1. 建设项目用地预审的概念与内容 (1) 建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符 合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件。 (2) 建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规 定。 (3) 建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行。 (4) 征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情 况。 (5) 经省级以上人民政府批准的能源、交通、水利等基 础设施建设用地需要改变土地利用总体规划的，规划的 调整方案及其对规划实施影响评估报告等是否符合法律、 法规的规定。

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7.3 土地储备开发行政审批

2. 建设项目用地预审的原则

(1) 符合土地利用总体规划。 (2) 保护耕地，特别是基本农田。 (3) 合理和节约集约利用土地。 (4) 符合国家供地政策。

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7.3.2 项目立项1. 项目立项申请材料(1) 由具备相应工程咨询资格的机构编制的项目申请报告一 式五份。项目申请报告的主要内容包括项目申报单位情况、 拟建项目情况、建设用地与相关规划、资源利用和能源耗 用分析、生

态环境影响分析、经济和社会效果分析。 (2) 城市规划行政主管部门出具的城市规划意见。 (3) 国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见。 (4) 环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批 意见。 (5) 市交通行政主管部门出具的交通流量评价通过的意见。 (6) 房地产行业主管部门实行资质管理的，应提供资质证明 文件。 (7) 中外合营项目，合营各方签署的合作意向书。 (8) 需要经区县发展改革部门初审的，由项目所在地的区县 发展改革部门出具关于项目核准的初审意见。 (9) 其他应提交的材料。

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7.3.2 项目立项2. 项目审查的内容与程序(1) 项目申报内容是否符合国家法律、法规。 (2) 项目是否符合国家及本市国民经济和社会发展规划、城 市总体规划、土地利用总体规划以及行业发展规划。 (3) 项目是否符合国家宏观调控政策、产业政策、行业准入 标准。 (4) 项目是否符合本市区域布局和产业结构调整的要求。 (5) 项目是否符合土地、水、能源的合理开发和有效利用要 求，有利于促进环境保护和改善生态环境。 (6) 项目是否符合自然文化遗产、文物保护的有关政策。 (7) 项目是否影响国家及本市经济安全。 (8) 项目是否符合社会公众利益，是否对项目建设地及周边 地区的公众利益产生重大不利影响。 (9) 项目申请单位是否具有相应的房地产资质。 (10) 项目申报单位是否具有承担相应项目建设的能力。

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7.3.3 规划意见申报1. 控制性详细规划调整(1) 申报材料准备。 (2) 预审与公示。 (3) 控规调整审查与报批。 (4) 控规调整审批通知书领取。

2. 规划意见书办理(1) 申报材料准备。 (2) 申报受理。 (3) 审查与决定。

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7.3.4 专业意见征询1. 交通影响评价(1) 土地储备开发实施主体委托有资质的设计单位做出土地 储备开发项目交通影响评价报告。交通影响评价报告的主 要内容有：①项目的研究范围；②建设项目背景与现状交 通分析；③建设项目交通量预测；④交通影响评价；⑤交 通设施改进和相关措施；⑥结论和建议。 (2) 土地储备开发实施主体将交通影响评价报告交至规划管 理部门。 (3) 规划管理部门将交通影响评价报告转到交通管理部门， 由交通管理部门组织规划、公安、运输、路政等相关部门 对交通影响评价报告进行评议。 (4) 交通管理部门将评价意见函告规划部门，再由规划管理 部门将评价意见书通知土地储备开发实施主体。

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7.3.4 专业意见征询

2. 环境影响评价 3. 林木处理意见 4. 文物保护意见 5. 市政综合咨询

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7.4 土地储备开发实施与交付7.4.1 征地实施程序1. 征地公告 2. 征地补偿安置协议签订 3. 征地补偿

安置费支付 4. 地上物拆除与安置建设 5. 征地扫尾事项办理(1) 国家建设用地征地结案申请表。 (2) 用地批准文件(复印件)。 (3) 征地补偿安置协议书(复印件)。 (4) 国家建设征收土地结案证明(村委会、乡政府出具)。 (5) 国家建设征收土地结案表。 (6) 征地补偿款交款凭证(复印件)。

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7.4.2 征地补偿与安置的原则

在征地工作中必须遵循下述原则。

(1) 公开公正原则。 (2) 切实维护被征地人合法权益原则。 (3) 被征地农民生活水平不降低，长 期生活有保障原则。 (4) 征地工作跟踪检查原则。

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