污水处理厂项目PPP实施方案

郓城县污水处理厂和中水回用及 配套管网工程PPP项目实施方案

为加快推进我县市政公用领域和社会资本合作，助推污水处理厂和中水回用及配套管网工程项目尽快融资落地实施，特制定本实施方案。

一、项目情况

项目基本条件。郓城县污水处理厂和中水回用及配套管网工程项目，属污水处理、垃圾处理领域类型。

郓城县位于山东省西南部，隶属于中国牡丹之乡菏泽市，全县辖21个乡镇，1个省级开发区，1041个村（居），总面积1643平方公里，总人口124万人。2014年，实现地区生产总值292亿元，增长11.2%；完成公共财政预算收入21.4亿元；城镇居民人均可支配收入21315元、农民人均纯收入10620元，分别增长9.9%和12.2%；全社会用电量23.2亿千瓦时；金融机构存款余额276.7亿元、新增43.2亿元，社会融资总量170亿元、新增32亿元。2014年12月被确定为山东省唯一的国家新型城镇化综合试点县，2015年6月被列入全国深化县城基础设施投融资体制改革试点县，明确了要“因地制宜、突出重点，推进管理

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体制和运行机制改革创新，拓宽市场化融资渠道，使改革取得实效。重点推动采取PPP模式建设的市政基础设施项目”。郓城县专门聘请专家编制了《郓城县深化县城基础设施投融资体制改革试点方案》及相关规划，为深化县城基础设施领域投融资体制改革明确了具体任务和目标，提供了发展战略机遇。目前，郓城的基础设施建设框架已全面拉开，投融资体制机制日趋完善。

本项目近期主要服务城区生活污水处理，城区及周边乡镇常住人口大约60万人，近期污水排放量为：6万m/d×0.8×（1+10%）＝5.28万m/d，2020年可达10万m/d，郓城城区周边现有的污水处理能力2万吨，远不能满足新型城镇化发展需求。

项目技术路线：针对郓城县城区及工业园区的污水量和污水水质以及经济条件、管理水平，来确定适应力强、调节灵活、低能耗、低投入、少占地和操作管理方便的成熟处理工艺技术路线。根据污水处理厂进出指标的要求及郓城县实际情况，参照近年来国内外专家的论证与实际工程的运行情况，CAST工艺是公认的高效、简化的污水处理工艺，是中小型污水处理厂的首选工艺。通过对比，本工程中采用CAST工艺合理可行。污水经处理达标后经取样池和测流槽全部回用于生活、市政、环境等范围内杂用的非饮用水。因为它的水质指标低于生活饮用水的水质标准，但又高于允许排放的污水的水质标准，处于二者之间，所以叫做“中水”。将浓缩与脱水两种功能组合在一个系统中进行污泥处理，

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污泥首先进入浓缩机，在浓缩机入口处形成泥卷，污泥中的水通过重力进入滤液池，转鼓内的螺旋输送机将浓缩后的污泥以一斜槽被送至压滤机进行脱水外运。该工程建成后，可处理污水6万m/d，设计出水水质达到《中华人民共和国地表水环境质量标准》（GB38382002)中的Ⅳ类水标准，高于一级A标准。

项目建设必要性分析:随着改革开放的不断深入，近年来，郓城县的工农业生产均有了较大发展，由于公用设施的落后，尤其是市政环保设施建设缓慢，目前郓城县正受到城区污水污染的严重影响。未经处理的大量工业废水和生活污水直接排入城区沟渠和河体，导致郓城县河水质常年处于超标状态，对当地农业生产及群众生活用水都造成严重危害。同时，随着用水量及污水排放量的大幅度增加，如果不控制水污染，将严重制约郓城县的经济和社会持续稳定发展，并给人民生活造成严重影响。本项目的实施，可使郓城县城区的生活污水(包括居民排水，商业设施排水，公共设施排水)经处理达标后排入河道，将大幅度降低污水的污染程度，从而减轻对水体的污染。郓城县河流不仅承担着郓城县全县养殖、灌溉的任务，同时也是郓城县的景观河流，其水质的好坏，直接影响到特兴人民群众的身体健康和正常的生产生活。污水处理厂和中水回用及配套管网工程项目是水污染治理的重要组成部分，本工程的实施对于促进郓城县经济的可持续发展，改善生态环境，提高人民生活水平和健康状况均具有积极的

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推动作用。因此，污水处理厂和中水回用及配套管网工程项目的建设是十分必要的。

前期工作。该项目的可研、环评、土地、立项、规划等各项前期手续均已办理完毕，项目当前处于施工前政府采购准备阶段。

项目基本架构。PPP合作基本结构：对于污水处理、中水处理厂网一体化等经营收费不足以覆盖投资成本的准经营性项目，通过政府授予特许经营权加部分补贴或直接投资参股等措施，对于雨水收集利用、水环境治理等缺乏“使用者付费”基础、主要依靠政府付费回收投资成本的非经营性项目，创新政府购买服务形式。为加快和推进项目建设，拟采用建造-运营-移交（BOT）模式完成建设并运营，通过公开招标方式选择社会投资者进行特许经营权合作，由社会投资者成立项目公司负责筹集资金完成建设并负责项目的整体运营与管理。

合作各方基本情况：本项目实施机构为郓城县住房和城乡建设局，并受县政府委托参股建设运营。郓城县住房和城乡建设局是我县城市规划、建设、管理，建筑业管理的行政主管部门，内设办公室、人事科、建管科、城建科、公共事业科等5个科室，下辖市政、园林、自来水公司等18个单位。社会资本合作方须具有雄厚了经济实力、丰富的现代化企业管理理念以及先进的行业技术操作规范。

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项目收益方案：通过政府购买服务收回投资并获得合理投资收益,政府付费列入财政预算按期支付。通过污水处理企业成本监审、专家论证、集体审议等定价程序，按照测算运营成本为基本价格，采用竞争性报价，以低价中标方式采购。

收费和价格机制：根据国家发展改革委、财政部、住建部3部委日前联合下发《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》(发改价格?2015?119号)精神，明确污水处理收费最低标准。县城、重点建制镇原则上每吨应调整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已经达到最低收费标准但尚未补偿成本并合理盈利的，应当结合污染防治形势等进一步提高污水处理收费标准。未征收污水处理费的市、县和重点建制镇，最迟应于2015年底前开征，并在3年内建成污水处理厂投入运行。收费标准按国家规定的污水处理和中水回用价格标准执行。项目运营期内受消费物价指数、劳动力市场指数等因素影响成本增长超过5%时，可以按照程序申请调整服务费价格，具体调价方式在项目管理合同中双方协商确定。逐步完善制定价格调整机制，广泛接受社会监督，保护消费者和经营者的合法权益。

风险分担和收益共享机制：项目在建设及运营期间主要有建设风险、运营风险、回收风险、金融风险、不可抗力风险、政策法规风险、环境风险以及项目缺省风险等方面，由合同约定各方的责任及承担者，风险承担者承担相应的责任。原则上，项目

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设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目风险分配情况详见下表：

项目风险分配基本框架表

编 号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 风险种类 组织机构风险 施工技术风险 工程风险 投资估算风险 资金风险 市场风险 政策风险 财务风险 不可抗力风险 风险承担方 项目公司 项目公司 项目公司 项目公司 项目公司 项目公司 政府 项目公司 政府和项目公司共担 按照互利互惠和风险与利益对称原则，通过合同约定合作各方的收益，实现风险收益共担。双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达一定预期值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。可以通过

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缩短特许期或者降低支付标准实现。反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预期值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。有关利益分配和风险共担具体方式条款，在签约谈判以及正式合同协议中应做详细规定。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处臵等因素决定。

政府支持政策和制度环境：郓城县被国家确定为县城基础设施投融资体制改革试点县，县政府专门成立了PPP办公室，建立完善了政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制。逐步补充完善城市供水、供气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业的特许经营制度，制订出台配套财政扶持政策。规范招投标、拍卖、挂牌出让制度，确保PPP项目主体选择的公平性。明确合作双方的权责利关系，对PPP项目价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定。建立政府保证制度，对PPP投资经营者给予竞争保护，在特殊情况下的依法征收给予适当的补偿。出台投融资体制改革管理办法，构建投融资管理制度体系和工作流程。制定了部门投融资规章制度和PPP操作办法,进一步规范项目建设和运营流程。

融资结构。该项目总投资30742.23万元，其中工程费用

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21750万元，其它费用1315.03万元，基本预备费2277.2万元。政府出资6148.45万元，银行贷款17000万元，社会融资7598.48万元。

融资方案结构设计：采用PPP模式，要求社会资本在行业内具有较好的信誉度。在国内银行业融资具有一定的可靠性，对融资机构的吸引力较大，具有融资可行性。融资可行性一般按照项目投资的30%自有资金和70%的信贷资金考虑一个平均利率，这个平均利息率与基准贷款利率相比较，并结合企业信用、融资渠道等综合因素进行方案分析。据测算，本项目具有一定的盈利能力和偿债能力，收益稳定，并能抵抗一定的风险，因此项目对社会资本投资具有一定吸引力，项目具有融资可行性。

由于污水处理的较强的准公共物品属性，国债和财政预算内支出是第一投资主体，同时发挥政策性银行贷款作用，资本性支出主要用于固定资产投入，合同约定运营期满后，将该项目整体移交给县住房和城乡建设局。

项目公司SPV股权结构：县住房和城乡建设局持股20%，社会资本方持股80%。

融资工作前期进展：该项目已完成前期各项手续，且完成了财政可承受能力论证和物有所值评价，正处于政府采购阶段。

二、项目可行性分析

经济可行性分析：项目年运营付现成本1070.63万元，单位

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付现成本0.0783元/立方米，项目实施PPP模式，在9%利润率条件下，项目运营总成本3867.6万元，单位运营成本0.2826元/立方米。按照1元付费价格进行预测，每年项目运营收入2180万元。项目在25年周期的净现值为1528.07万元，静态投资回收期19.36年，动态投资回收期20.8年，内部收益率为5.47%，与银行贷款基准利率基本持平，方案具有一定吸引力，可行性强，故项目生命周期方案为25年较为合适；如果项目周期为20年，运营期18年，则项目财务净现值为-649.49万元，内部收益率(FIRR)为3.68%,低于银行贷款基准利率，方案不具有吸引力和融资可行，故20年期限不可取。

环境影响评价：通过本工程的实施，将改善郓城县城区和周边范围内城市居民区的环境卫生，改变目前污水未经处理直接排入河道的现象，从而使流域河道的水质得到保护。不仅能完善整个地区的排水系统，减少环境污染，为实现人水合一的生态水利目标，为人民创造一个良好的生活、工作、学习、休闲环境。还可促进城市旅游事业的发展，促进国民收入，从而对城市建设和经济的发展产生巨大的间接经济效益。社会影响评价：城区污水处理工程是一项保护环境的公用事业工程，本工程是一项公益事业，它可以改善城市环境，提高人民健康水平，促进经济发展，产生间接的和潜在的经济和社会效益。

项目组织领导机制建设：由股东方、融资方组成的管理团队

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负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。

项目对《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建?2015?29号）相关精神的落实与执行情况：县财政局已专门成立了PPP办公室，是PPP项目行政主管和业务指导部门，县发改局及住房和城乡建设局针对适用于PPP的项目进行了策划、论证和储备，进一步完善市政公用领域价费与财政补贴、土地等体制机制，创造了良好的政策环境，维护市场机制的基础性作用。各相关部门在项目审批等相关方面为推介项目建立绿色通道。住房城乡建设部门进一步完善和落实市政公用领域特许经营管理制度，拓宽社会资本的进入渠道。

政府方合作意愿：郓城县作为全国县城基础设施投融资体制改革试点县，在基础设施建设领域全面向社会资本开放，鼓励社会资本与政府合作，以适应新型城镇化试点建设要求，缓解财政压力。

对社会资本的吸引力：污水处理行业有一定的可持续的收益，这对于追逐利益的社会资本是有一定吸引力的，加上经营服

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务收入、政府财政补贴及优惠政策，保证了污水处理PPP项目的可行性。

三、财政可承受能力论证

郓城县2014年的公共财政预算收入45.19亿元，加上政府性基金收入7.32亿元，合计52.5亿元。以近期财政收入基本不变来估计，该项目财政总支出1.3亿元，占财政收入的2.47%，在财政承受能力范围内，项目适宜采用PPP模式。

四、物有所值评价

据本项目实际情况，邀请财务、工程技术、项目管理、财政金融、法律等物有所值评价专家组成7人专家组，在专家们分析判断的基础上，通过评分表形成专家意见。该项目物有所值定性分析评价加权平均得分为94分，专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用PPP模式。

物有所值定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。根据物有所值评价要求，当物有所值评价量值和指数为正的，说明项目适宜采用PPP模式，否则不宜采用PPP模式。物有所值量值和指数越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。通过PSC值和PPPs值的分析，计算得到项目全生命周期PSC值

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和PPPs值，并进行分析比较。具体计算出该项目物有所值指数为29.26%，适宜采用PPP模式。

五、项目前景

项目实施时序安排：该项目计划2015年开工建设，2017年竣工；

前景评估和总体规划：该项目建成后，可以大幅度地减少向我县河流及向沿线流域排入的污染负荷量，减轻本县及沿线流域的污染，改善城市生态和人民生存环境，对郓城县新型城镇化试点县建设与经济的可持续发展具有重大的战略意义。根据郓城县总体规划污水管网的布局，城区内规划的县污水处理厂、天源污水处理厂接纳本规划区的污水，而且规划区内的污水基本上是城区生活污水，不含有工业废水和农业废水，本规划区排水体制采用雨污完全分流制，将收集到的污水统一输送到污水处理厂进行处理。规划区内的污水管道按照重力流为原则，结合竖向规划、道路坡向，并尽可能少穿越河道为原则布臵，沿道路的坡向顺坡敷设，收集规划区内的污水，根据地形、地势限制。在城区污水排放点设臵排水泵房，将污水提升到现规划的污水处理厂进行处理。

雨水排水管网规划：充分利用地形进行合理分区，根据雨水排水系统分散出口和就近原则，保证雨水管渠以最短路线、较小管径把雨水就近排入附近河涌，降低雨水管网建设的投资费用。

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雨水主干管沿规划区市政道路设臵，其敷设坡度宜尽量与道路一致，并应与道路规划、污水管网规划紧密结合。

主要政策需求及建议：积极争取省委省政府、省直有关部门，菏泽市委市政府、市直有关部门，给予郓城一定的政策制定裁量权，在不违背中央改革要求和上级政策精神的前提下，尽可能拓展政策创新空间。建立郓城与省、市有关部门的定期沟通机制，制定相关政策时，主动沟通，提前谋划，充分表达政策需求的必要性、创新措施的可行性和重要意义，争取省、市级单位的支持和必要的资源倾斜。

基于尊重客观规律和发挥主观能动性相结合的原则，着力营造宽松的制度环境，创建先行先试的容错机制，明确责任豁免空间，消除责任人的顾虑，坚定改革创新的决心，心无旁骛、大胆探索、推进改革。在投融资改革试点工作中发生失误，若未达到预期效果，或造成一定损失，但符合以下条件的，可以减轻或者免除相关人员的责任：①工作措施的制定和实施程序符合规定；②个人和所在单位没有牟取私利的行为；③未与其他单位或个人恶意串通，损害公共利益。

(陈光禹) 电话：0530-6523312 邮箱：ycfgjtzk@163.com

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