关于税收征管法修改的说明1

[2009]全国税收征管和科技工作会议讨论材料

关于税收征管法修改的说明

一、税收征管法修改的背景

现行税收征管法自2001年修订施行以来，对于加强税收征管，规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人合法权益，促进经济和社会发展，发挥了积极作用。目前我国正在发生广泛而深刻的变化，市场体系不断健全，宏观调控继续改善，政府职能加快转变，特别是随着经济社会的快速发展和国家整体法治水平的提高，税制的不断改革和调整，税收征管环境发生了很大变化，党和国家对税收征管工作提出了更新、更高的要求，税收征管实践也出现了诸多现行税收征管法没有解决的热点、难点甚至盲点问题，税收征管法的规定与税收征管工作实际需要之间的矛盾日渐突出。主要表现在：未确立完整的纳税人权利体系、在信息化条件下税收征管方面存在法律真空、不适应主要税种改革的需要、税收法律责任制度不合理、税收管理的程序制度设计不完善、税收行政协助制度不健全、税收管辖权的规定有空白、缺乏对新征管措施法律地位的界定。近年来，广大纳税人、社会各界代表和税务系统以多种方式纷纷要求修改税收征管法。一些纳税人通过各种渠道表达修改税收征管法的意见，北大财税法研究中心2008年曾对修订税收征管法做评估报告，并提交人大有关机构；2008年全国人大常委、国务院要求清理法律时，税务系统在清理过程中也呼吁修改税收征管法；本届全国人大两次会议代表共提出7个修改税收征管法议案。为解决税收征管法上述问题，适应新形势新任务要求，经我局争取及各方努力，税收征管法修订被列入人大五年立法规划，修改税收征

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管法工作正式启动。总局成立税收征管法修改工作小组，多次组织召开专家专题论证会和税务系统修法研讨会，分专题做修改报告，对税收征管法从章节体例安排到具体条款进行了全面修改，并形成税收征管法修改初稿。

二、税收征管法修改的指导思想及原则和目标

税收征管法修改的指导思想是：以科学发展观为指导，按照法治、服务、和谐、效率的要求完善税收征管法律,为充分发挥税收的职能作用提供制度保障，进一步完善社会主义市场经济法律体系，服务科学发展，促进社会和谐。税收征管法修改的原则是：贯彻落实党的十七大关于实行有利于科学发展的财税制度的精神，总结我国税收征管实践，借鉴国际经验，坚持三个基本原则：一是要按照现代法治社会对税收征管工作的要求规范征纳关系；二是要适应社会经济发展对税收管理要求优化税收征管机制；三是要符合税收征管规律引入新的管理理念和管理方法。

税收征管法修改的目标是：以“服务科学发展，共建和谐税收”为总体目标，按照建设服务政府和法治政府的要求，引进税收风险管理，进一步确立纳税人为自主申报纳税主体法律地位并为以此为基础建立的征管模式提供法律框架。一方面在税收征管法中明确规定纳税人依法自主申报的权利、及时准确缴纳税款的法定义务和未按规定履行申报纳税义务应承担的法律责任；另一方面，在税收征管法中明确税务机关按照法律规定为维护国家税权而对纳税人申报纳税情况进行监控核实以及风险管理的权力、为纳税人提供宣传税法、优化申报纳税系统等确保纳税人顺利有效完成自主申报纳税提供服务的义务和因侵害纳税人权益所应承担的法律责任。

本次修改税收征管法，着重要解决的问题是：“确定纳税人在征管法中的申报主体地位”、“为纳税服务提供法律保障”、“强化税务机关的风险管理能力”，“在税务机关内部进一步理清岗位、职责、流程的关系”、“为确立现代高效科学的征管体制提供法律支持”、“税收征管工作要适应税收管

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理信息化的要求”等。

三、税收征管法修改的主要问题

税收征管法修改的主要问题来自纳税人及社会各界反映、税务系统干部根据征管实践所反映和我们考虑研究应当解决的问题。

税收征管法的章节体例应该符合现代征管制度的法律需求，其构成应该按照纳税人自我申报制度要求，既规范纳税人权利义务以及法律责任，也对税务机关进行约束性规范，以此为基础，尽量减少纳税人自我申报的程序性义务规定。把税务机关的工作重心转到通过对税收信息情报的收集整理提高税收风险应对能力，为纳税人提供更有效的服务，对纳税人自行申报结果进行评估，促进纳税人提高遵从度的工作中。

近二十年的实践证明，现行税收征管法中“税务管理、税款征收、税务检查”、“法律责任”的体例结构，存在一些问题，一是“税务管理”概念外延相对宽泛，与税收征管法中实际调整的“登记、帐证票管理、申报、征收、检查”以及与此相关的具体程序性规定等“税收征管”内容不相符；二是随着社会经济的发展，公民法制观念的不断深化，纳税遵从度的逐步提高，信息技术在税收征管领域的广泛运用以及征管程序制度化、精细化的深入推进，税收的实现途径已由 “税务机关征收”逐渐转变为以纳税人多渠道申报和多方式缴纳为主，税务机关实施强制征收为辅；三是随着大量税收征管实践经验的积累和对国外先进税收征管模式的借鉴，税收风险管理理念已成为税收管理中重要部分，同时纳税评估手段的运用，使这一理念得以实现，为我国税收管理实践带来很大变化，但现行税收征管法的体例结构未能满足这种变化需求，导致现在征管实践有时面临无法可依或征管环节之间相互交叉的情况。因此，本次修法，对现行征管法的体例做了适当调整和完善。

修订后的税收征管法分为八章。分别是总则、税收管理的一般规定、

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税款的申报缴纳、税源监控、税务检查、税收保障、法律责任和附则。章节及条款的安排基本按照税收征管过程的正常流程进行，以符合现行征管模式和实际征管程序与过程的需要。

主要条款的修订说明如下：

（一）关于完善纳税人权利体系、优化纳税服务问题

现行税收征管法未全面建立纳税人的权利保护体系，一些必要的权利尚未在立法中予以体现，纳税人权利保护规定较原则，对权利实现的具体程序、途径和救济方式等均缺乏必要的规定等问题，此次修法除了在总体立法理念和章节体例中体现确立纳税人为申报主体法律地位的宗旨之外，增加纳税人权利具体内容、深化纳税服务的思想，尽可能提高纳税人权利的现实性。

一是增加“依法纳税权”的规定。依法纳税权是指纳税人仅依照法律规定承担纳税义务，在没有法律依据的情况下，国家不得行使征税权，纳税义务仅在税法规定其为应税行为时才成立。在税收征管法中明确规定纳税人的依法纳税权，在法律层面对征税权的行使予以限制，避免征税权的滥用，不仅是宪法关于公民依法纳税规定在税法中的具体体现，也是纳税人合法经济权益受税法保护的体现。。

二是增加“诚实纳税推定权”的规定。诚实推定权是指在没有充足证据并经法定程序，税务机关不得推定纳税人不诚实。纳税人的经济自由权是一项基本权利，只要诚信纳税，就应当免受不当的税务检查和干扰，这是法治国家的通例。许多国家在其纳税人权利保护立法中均规定了纳税人的诚实纳税推定权。此次修改，我们也增加了此项内容。一方面减少税务机关怀疑纳税人不诚实纳税的机会，另一方面避免税务机关因缺少程序制约行使税务检查权的执法风险。

三是增加 “正当程序享有权”的规定。纳税人享有正当法律程序，不

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仅指纳税人对税务机关未经合法程序实施的行政行为具有拒绝的权利，更蕴含着纳税人通过法定程序，来监控税务机关依法实施税收征管行为，合法表达自己意愿，保护自己合法权益的精神，是知情权、要求回避权等许多纳税人具体程序权利的依据和统领。

四是修改“税收保密权”的规定。此次修法对现行税收征管法第八条保密权内容予以适当的修改补充，明确规定“保密”的具体范围、涉税信息的用途，并规定纳税人有权拒绝提供非涉税信息。

五是增加了“优化纳税服务，提高纳税遵从度，降低税收风险”的内容。明确优化纳税服务是税收征管程序中应坚持的理念和思想，规定税务机关应通过优化服务提高纳税人税法遵从度，从而达到降低税收风险的目的。

总之，在现行税收征管法第八条纳税人权利的基础上又增加“依法纳税权”、“诚实推定权”、“税收知悉权”、“拒绝提供非涉税信息资料权”、“获得礼遇帮助权”、“接受正当法律程序权” 、“住宅不受侵犯权”、“拒绝违法检查权”八项权利。新增加的这权利规定与现行税收征管法第八条的内容结合，构成比较完整纳税人权利体系，其内容既包括原则性规定，又包括可以直接落实到具体纳税人且能为纳税人直接感知的具体规定。

（二）关于扩大纳税主体范围的问题

现行税收征管法仅对纳税主体原则性规定了有纳税人、扣缴义务人，但除直接承担纳税义务的纳税人外，其他第三人也可能因纳税义务的继承或转移承担缴纳税款的义务，在税收法律关系处于与纳税人相当的地位。此次修法，借鉴国外立法经验和我国公司法的规定，对特殊情况下的纳税人及其纳税义务的承担予以明确。

一是引入“连带纳税人”的概念。连带纳税人是指依照法律规定，对同一纳税义务同时负全部履行义务的人。连带纳税人的设臵，在于保障国家征税权的实现，扩展税收债务关系所涉及的主体范围，使与纳税义务有

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此规定原则性较强，缺乏实际操作性，而且相应的责任追究条款缺失，导致税务机关缺少第三方实质配合，直接影响到税源监控能力的提高。一些掌握纳税人信息的单位以各种理由甚至是以法律障碍为借口拒绝为税务机关提供相关信息，严重影响税务机关准确掌握税源情况，比如税务总局在与人民银行商谈建立纳税人账户账号信息共享机制时，对方一直以商业银行法关于为储户保密的规定为由，拒绝建立提供纳税人资金状况信息的共享机制，可见现行税收征管法规定过于原则，缺乏明确指定，难以执行。再比如，现行税收征管法第17条规定银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的账户中登录税务登记证件号码，并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的账户账号。但多数银行业金融机构并没有在纳税人开立帐户时逐笔登录其账号，给那些纳税遵从度差的纳税人利用隐匿账号进行大量资金往来游离于税收监管之外形成可乘之机，这说明现行征管法对第三方信息提供者的法律责任规定不清。

此次修订税收征管法，借鉴日本、韩国、美国、英国等国家的成功经验，根据我国征管实践的需要，顺应政府信息共享、建立诚信社会的大势，在总则中对税收协助主体的义务做了更加明确的规定，增加“各有关部门和单位应当按照税务机关的要求，将所掌握的纳税人涉税信息提供给税务机关，支持协助税务机关依法执行职务”，“纳税人扣缴义务人应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息；纳税人、扣缴义务人以及其他单位和个人应当按照税务机关的要求如实向税务机关提供所掌握的其他纳税人、扣缴义务人的涉税信息”等具体义务性规定。

在税源监控一章规定了第三方应提供信息的具体内容，即“税务机关应当及时向第三方了解、收集纳税人的相关涉税信息，第三方有义务向税务机关提供有关资料及证明材料”；在税务检查一章，增加了“税务机关在

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检查金融机构时，有权采集该金融机构储户的资金往来情况信息”；在税收保障一节中，根据目前所设臵的政府部门及其职能，采取列举的方式，具体规定了二十三个政府职能部门和机构分别应向税务机关提供所掌握的影响纳税人税基的信息的义务。采取列举的方式，可以使每个部门明确本部门在国家税收征管中应承担的义务，一方面借鉴了国际上一些国家的做法，另一方面参考国内一些地方政府积极尝试政府联合协税的成功做法，比如江苏省，于2008年10月1日开始实施的《江苏省地方税收征管保障办法》通过列举和归纳的方式规定了相关协助单位的协助义务，实践证明，相关部门的协助对强化税收征管起到积极有效的作用。同时，在法律责任一章中按照义务主体分两类，对行政协助主体和非行政协助第三人分别规定了未尽相关提供信息义务应承担的法律责任，而且责任明确，便于执行。

（八）关于纳税评估问题

纳税评估是近年来税收征管工作中一项创新手段，实践中越来越受到各级税务机关重视。现行税收征管法未规范纳税评估相关内容，实践中各地做法不尽相同，引起税务系统和纳税人以及人大政协代表对其法律地位的质疑。目前，有些地方将其等同于日常检查，强化实地评估；有些地方仅进行案头评估，但由于数据采集和审核范围单一，评估人员在征管系统中将纳税评估模块运作完毕即可，评估发现申报异常户很少，使纳税评估流于形式，纳税评估没有取得应有的效果，悖离了纳税评估的初衷。

在进行调研和充分讨论的基础上，修改稿将纳税评估定性为与税务检查并列的一种征管方式，纳税评估的结果作为税务检查的案源；它既是税源监控的内容，也是服务方式的外在表现。将其作为税源监控的一部分，予以单独成节。同时，将《纳税评估管理办法（试行）》（国税发?2005?43号）一些重要原则以及经实践检验成功的做法上升到税收征管法的层次。

一是明确纳税评估的概念。对纳税评估进行法律定位，确定为纳税评

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估是对纳税人纳税申报质量的审核，既做定性判断也定量判断。同时将纳税评估作为税源监控的一项重要内容，既是管理，也是服务，这为基层税务机关开展纳税评估提供了法律保证。

二是明确当期评估原则，在时间上将纳税评估与税务检查进行区别， 表述为“开展纳税评估，在纳税申报期届满之后进行，且以纳税申报的税款所属期为主”，这样将纳税评估与税务检查臵于并列地位。

三是明确纳税评估的对象。纳税人财务核算健全规范是纳税评估的前提。因此，将纳税评估的对象确定为所有适用查账征收方式的纳税人及其应纳所有税种，包括实行查帐征收的个体工商户。

四是引入税务约谈手段，强化约谈的法律地位。目前纳税评估主要有案头审核和税务约谈两个手段，与国外纳税评估原则相一致。强化约谈的刚性，摒弃实地评估，一方面避免了评估与税务检查混同，另一方面也有利于促进税务干部提升纳税评估质量。

五是明确评估与检查的移交环节，确立纳税评估与税务检查的关系，即经评估认为有疑点需要实地核查的，应移交日常检查。

（九）关于降低处罚标准和界定逃税、漏税问题

现行税收征管法是2001年修订实施的，在当时打击税收违法行为，强化税务机关执法措施的大背景下，对税收违法行为的处罚标准也相对较高，目前社会经济形势已发生变化，主要强调通过提高政府服务质量和提高纳税人遵从度，加强税收风险管理，营造和谐的征纳关系。同时，从征管工作实践看，对税收违法行为一直没有执行过税款本身五倍的处罚，上次税收征管法对处罚上限为未缴少缴税款五倍的规定一直形同虚设。此次从实际出发，并从体现税收法律严肃性的角度考虑，一方面，降低处罚标准，减轻纳税人的负担，有利于和谐税收关系的构建，避免过去处罚不到位的现象发生。另一方面，合理规定处罚幅度。对税务行政处罚自由裁量权加

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以限制，符合现代行政法精神并有利于税务机关在实践中对同一问题做出比较一致的处罚决定。将处罚比例降低，对多数涉及罚款的条款由现行税收征管法的“百分之五十以上五倍以下”，修改为“百分之二十以上二倍以下”。

此外，现行税收征管法对故意少缴或未缴税款的行为定性为“偷税”，而取消原《税收征管条例》中“漏税”概念。但在实践中，却大量存在纳税人非主观故意造成的少缴未缴税款的情形，因此现行税收征管法对少缴未缴税款行为的界定并不能完全满足税收工作的实际需要。此次修改税收征管法，一方面，为保持与刑法的衔接，按照刑法修正案（七）把原来的“偷税”修改为“逃避缴纳税款”，其行为特征也由过去列举具体偷税手段改为概括式规定“采取欺骗、隐瞒手段”。另一方面，接受两会代表的意见和来自基层的意见，在税收征管法中明确规定“漏税”行为的定性和法律责任。考虑到税收征管法的相对稳定性，没有采取定义式对“漏税”做界定，而是通过对“漏税”行为的主观性即客观表现进行描述，结合刑法修正案，将少缴未缴税款行为，区分为“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款”和“非因故意造成的少缴未缴税款”（即漏税）两种情形，其处罚程度也不同。

（十）关于个人所得税征管问题

按照个人所得税税制改革方案，个人所得税将逐步从分项目计算征收改为综合计算申报缴纳，从以源泉扣缴为主，改为源泉扣缴和自行申报相结合。税收征管法作为一部统领税收法律的基本程序法，其内容应该适应各个税种包括个人所得税的征管需求。为进一步推进个人所得税制改革工作，为个人所得税改革提供法律制度保障，并保证税收法制的统一性、完整性和稳定性，此次修改税收征管法时，根据个人所得税纳税人众多、缴纳方式可扣缴可自我申报以及纳税人纳税遵从度需逐步提高的特点，借鉴

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美国、加拿大等国家对个人所得税的征管模式，着重研究对纳税人自我申报一系列程序性权利和义务规定，逐步推行纳税人自行申报制度，由纳税人承担提供申报计税依据和计算缴纳应纳税款的义务，加大税收检查力度和增进申报纳税服务，以优质的服务、严格的税收检查和税源监控来保证税收征管和纳税服务的有效性，建立包括自然人在内的纳税人信息库、广泛的扣缴征收制度、第三方信息报告制度、政府部门之间的信息共享制度、严格的检查制度、税务争议和诉讼制度等。因此，此次修改税收征管法对个人所得税纳税人在申报、缴纳、税务检查、税款实现的保障以及相应的法律责任等税收征管的各环节进行了以下考虑和规定：

一是现行税收征管法在申报环节规定申报主体是纳税人和扣缴义务人，个人所得税纳税人在全部改革到位后，可以包含在纳税人的范畴内，因此在申报环节，目前的规定可以解决今后个人所得税自我申报的程序问题。

二是在税款保障环节，取消对采取强制执行措施的对象关于“从事生产、经营”纳税人的限制，而是扩围到对所有纳税人扣缴义务人可采取税收保障措施，这样个人所得税的实现在保障环节纳入征管流程。

三是在税务检查环节，对现行税收征管法第54条第六项进行了修改，一方面取消原来税务机关只能对从事生产经营的纳税人的存款帐户进行检查的限定，扩展为可以对纳税人帐户的检查，另一方面取消税务人员对个人存款帐户检查只能针对调查税收违法案件的前提，这样个人所得税纳税人与其他所有纳税人一样，其通过金融机构结算的应税所得被纳入到税源监控中。

四是现行税收征管法规定的违反法律规定不进行纳税申报、不缴纳税款的法律责任可以适用于个人所得税改制完成后自然人纳税人的违法情形。

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