国土资源部61号令《节约集约利用土地规定》重点条文解读

《节约集约利用土地规定》重点条文解读

近年来，我国一直在规范土地资源利用行为，不断完善土地节约集约利用的制度和政策。2004年10月21日，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，2006年8月31日，国务院发出了《关于加强土地调控有关问题的通知》，2008年1月3日，国务院又发出了《关于促进节约集约用地的通知》，但是，我国土地资源粗放利用的现状仍没有得到根本转变。为了从更大范围、更宽领域和更深层次推进节约集约用地，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，保证新型城镇化和新农村建设健康发展， 2014年3月27日，国土资源部审议通过了《节约集约利用土地规定》（下称“《规定》”），这是我国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章，共38条，自2014年9月1日起实施。

《规定》主要内容包括：1、加强土地利用的规模引导，对建设用地实行总量控制，对不同规模城市土地实施差异化供给方式，有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大的地区和中小城市、县城建设用地的供给等；2、强调土地利用的布局优化，引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中、产业向功能区集中等，禁止在土地利用整体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区，以及强调整宗土地应当采用招标拍卖挂牌的方式出让等；3、强化用地的标准控制，未来国家会逐步制定和完善包括工程建设项目、工业建

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设项目、房地产开发项目等用地的宗地规模和容积率等用地控制标准；4、强调土地利用的市场化配置，比如规定禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款；5、提高现有工业用地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；6、强调土地的盘活利用，规定强调包括对田、水、路、林、村进行综合治理，对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效利用土地进行再开发，鼓励社会资金参与再开法利用；7、强调要完善土地利用的监督考评和法律责任的确认，这包括节约集约用地评价结果要作为主管部门绩效管理和开发区升级、扩区、区位调整和退出的重要依据，以及县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本规定，对有关责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任等。

《规定》以节约集约利用土地为出发点，坚持“控总量、挤存量、提质量”的原则而制定，其出台和实施必定会对各类企业用地产生一定的影响，以下对该《规定》中的一些重点条文做出解读： 第七条 国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。

土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。 下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标。

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解读：本条通过建设用地总体规模引导和总量控制的方式实现节约集约用地，具体操作上从建设用地的规模、布局、结构、时序安排等方面来实现。从建设用地规模上，土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破：土地利用的约束性指标就是土地利用的“红线”，包括耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、人均城镇工矿用地规模等指标，这些指标是国家在制定土地利用总体规划时设定，政府供地和企业用地都不得逾越这道“红线”。土地利用也不得突破土地利用总体规划中关于分区管制规定，严格区分农用地、建设用地和未利用地之间的界限。企业在用地过程中，要确认所得土地的分区性质，严格防止将农用地作为建设用地使用。下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标的规定也给我们透露出以下两点信息：1、市县级土地部门制定的土地利用总体规划必须等于或者严于省级土地部门制定的土地利用总体规划的要求，绝对不得低于省级土地部门制定的土地利用总体规划的要求；2、用地企业不得违反省级土地部门制定的土地利用总体规划的同时也不得违反各市县土地部门制定的土地利用总体规划。从建设用地的布局上，《规定》第十条规定城乡土地利用应当体现布局优化的原则。引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区。该条第一款用词为“引导”，第二款用词为“禁止”。

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因此，对于企业来说，工业和产业园区等投资企业的投资应积极向城市周边的开发区流动，房地产企业的投资开发要向人口聚居集中区倾斜；无论是工业和产业园区等投资企业还是房地产企业，在投资开发过程中，都要谨防政府以违反土地利用总体规划而设立的各类城市新区、开发区、工业园区名义的各种招商引资的项目。建设用地的结构上，居住用地、公共管理与公共服务用地、工业用地、交通设施用地和绿地五大类主要用地规划占城市建设用地的比例要符合《城市用地分类与规划建设用地标准》的要求，即居住用地要达到城市建设用地比例25%-40%、公共管理与公共服务设施用地要达到城市建设用地比例5%-8%、工业用地要达到城市建设用地比例15%-30%、交通设施用地要达到城市建设用地比例10%-25%、绿地与广场用地要达到城市建设用地比例10%-15%。尽管建设用地结构须符合以上比例的要求，但是这些比例都有浮动的空间，国家可以通过各类用地比例的浮动来控制各类型用地的总量。

第十三条 鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。

建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。

出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。

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解读：《物权法》第136条规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。《国土资源部关于地下建筑物土地确权登记发证有关问题的复函》也规定：离开地面一定深度单独建造，不能与地上建筑物连为一体的地下建筑物，其土地权利可确定为土地使用权（地下）。具体登记时，其土地面积为地下建筑物垂直投影面积，并在备注栏说明相应地上土地使用权的特征。土地使用权（地下）在不违反地下建筑物规定的用途、使用条件的前提下，可以进行出租、转让和抵押。我国在地下人防工程规划与城市规划相结合，人防工程建设与城市基本建设相结合方面已有了良好的开端，这种结合可以扩大到更广的范围，因为人防工程只是地下空间利用的一个组成部分而已。但是在目前，地下空间的产权问题在实践中的处理仍有一定的难度。产权有两个概念：一个是所有权，一个是所有权中的使用权。我们国家，所有涉及土地的所有权都归国有(国家所有或者集体所有)，根据《宪法》第10条，可以明确看出国家是城市土地的所有者，但是土地的使用权可以依法转让。我国对于土地的所有权都是“上达天宇、下及地心”，因此地下空间的所有权也当然归国家。所以通常我们理解的土地使用权的转让只能是土地之上的使用权转让(狭义理解)，地下空间的使用权可否转让是我国的立法空白。就这一问题，《规定》第十三条第二款也给出了很好的答案，即建设用地使用权在地上地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定，这一规定就为实践中处理地下建设用地使用权的问题提供了依据，即参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。同时，

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《规定》第十三条第三款规定出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。这也为地下建设用地使用权出让价格的确定提供了依据，企业在出让地下建设用地使用权时有了操作性较强的标准。 第十五条 国家实行建设项目用地标准控制制度。

国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准。

地方国土资源主管部门可以根据本地实际，制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准。

解读：国土资源部于2012年9月6日下发的《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（下称“《通知》”）已规定：对国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》、《工业项目建设用地控制指标》，公路、铁路、民用航空运输机场、电力、煤炭、石油和天然气工程项目建设用地等控制指标，房地产用地宗地规模、容积率控制等各类土地使用标准，各地要坚决贯彻执行。对依法实行招标拍卖挂牌出让的工业和经营性用地等，市、县国土资源主管部门要将土地使用标准的相关控制要求纳入出让方案和出让公告，写入出让合同并严格执行。凡纳入禁止用地项目目录，不符合限制用地项目目录规定条件，投资强度、容积率、建筑系数、行政办公生活

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服务设施用地所占比重、绿地率不符合工业项目控制指标要求，工程建设项目用地总面积或各功能分区用地面积突破用地指标控制上限，宗地面积和容积率不符合住宅供地条件的各类建设用地，不得办理土地审批、供应和用地手续。同时该《通知》还规定，各地要按照节约集约用地的原则，在严格执行国家颁布的土地使用标准、满足功能和安全要求的前提下，结合本地土地资源条件、经济社会发展水平、产业发展规划等，抓紧研究制定或修订完善土地使用标准，本次《规定》将《通知》中的内容上升为“用地标准控制制度”，而且规定国土资源部门会同有关部门制定统一的工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制指标，地方国土资源部门还可以根据本地情况，制定严于国家标准的地方性建设项目用地指标，这无疑会大大提高企业用地的门槛，企业的建设项目必须要严格按照各建设项目用地控制指标进行测算、设计和施工；房地产企业对别墅和大面积住宅类房地产的投资开发应审慎考虑；合理规划商业、工业用地布局，提高商业、工业、住宅工程建设的土地利用率和容积率；在土地投资利用的总体决策上，应坚持小规模、大投资、精细化原则。否则，企业将会很难获得办理土地审批、供应和用地的依据。

第十九条 国土资源部会同有关部门根据国家经济社会发展状况和宏观产业政策，制定《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》，促进土地节约集约利用。

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国土资源主管部门为限制用地的建设项目办理建设用地供应手续必须符合规定的条件；不得为禁止用地的建设项目办理建设用地供应手续。

解读：国土资源部与国家发改委于2012年5月23日发布了2012年本的《限制用地目录》和《禁止用地目录》。而按照《规定》的要求，国土资源部会同有关部门根据国家经济社会发展状况和宏观产业政策，制定《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》。因此，《规定》从9月1号开始实施后，国家势必会制定出更加严格的《限制用地目录》和《禁止用地目录》，企业在决策建设项目时，必须严格参照最新制定的《限制用地目录》和《禁止用地目录》的规定进行投资决策，防止因建设项目属于限制或禁止用地项目的规定而无法获取建设用地。

从《限制用地目录》和《禁止用地目录》本身来看，2012年本《限制用地目录》和《禁止用地目录》与2006年本《限制用地目录》和《禁止用地目录》相比较，限制禁止用地项目目录增加了住宅项目容积率不得低于1.0（含1.0）的限定，这一限定从操作层面将别墅类房地产开发挡在了门外。《规定》第二十六条和二十七条规定，市、县国土资源主管部门供应工业用地，应当将工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标纳入土地使用条件。在有偿供应各类建设用地时，应当在建设用地使用权出让、出租合同中明确节约集约用地的规定。在供应住宅用地时，应当将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划

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条件写入建设用地使用权出让合同。这两条具体明确的规定了在供应各类建设用地时，应当写入建设用地使用权出让合同的各控制性指标。同时，《规定》第七条又对土地利用规划确定了非常严格的约束性指标，这样一来，就给企业用地带来了更加苛刻的前提条件。企业在获得土地过程中，要合理制定该两个条文中规定的各限制性标准。并且，企业在获得土地后，在项目开发建设的过程中，更要做好合同管理、工程监管等工作，监督工程建设严格按照建设用地使用权出让合同约定的各项标准进行。

第二十二条 经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。

各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。 禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。

解读：《规定》第二十条规定各类有偿使用的土地供应应当充分贯彻市场配置的原则，通过运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。价格杠杆是国家促进土地节约集约利用的有效方式，2006年12月23日，国土资源部发布了《全国工业用地出让最低价标准》，2009年5月11日，国土资源部又下发了《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》，对工业用地出让最低价标准作了进一步的限定。在工业用地出让中，通过提高土地利用率低的工业项目用地

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的供地价格，降低土地利用率高、投资强度大的工业项目用地供地价格来撬动工业用地市场的供求，但供地价格的“高”与“低”的前提是不得低于工业土地的最低价格限制。但是，有偿使用土地中的商业用地和住宅用地目前并无统一的用地出让最低价标准，《规定》二十二条第二款明确规定各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低标准。因此，国家在《规定》实施后可能会逐步制定出其他类型有偿使用土地出让的最低价格标准，企业应对相关最低价格标准的动向保持密切关注。

《规定》明令禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。以往，在政府的招商引资过程中，特别是在地方开发区、经济园区招商引资过程中，政府常常以土地换项目、先征后返、补贴、奖励的方式为“甜头”，吸引企业向当地投资。这种做法从国家层面来说弊端多多，一方面，地方政府以低价土地招商引资，在前期征地过程中，必然要低价征收农民的土地，并且地方政府在工业用地方面少收的出让金，最终会通过住宅及商业用地弥补，继而推高服务业和房地产价格。另一方面，以该些方式出让的土地价格往往明显低于市场价格，会造成国有土地收益流失，同时以该些方式出让土地也与坚持市场配置的原则也是相冲突的。因此，《规定》实施后，企业在用地以及与政府的合作上，要防止政府以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式的“甜头”，以防违反《规定》的禁止性要求。但是，并非禁止了以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式出让土地，企业就没有了“甜头”。《规定》第二十三条也为政府

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和企业设计出了一个合法、合理的土地出让方式，即先出租后出让。 第二十三条 市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。

采取先出租后出让方式供应工业用地的，应当符合国土资源部规定的行业目录。

解读：该条规定对企业来说是一个利好的消息，“先出租，再出让”的方式不仅可以让土地金回归租金的本质，更可以降低企业用地的负担，减小企业现金压力。从安徽省合肥市“先出租，再出让”的试点来看，该方式的大体程序为：土地管理部门和企业先确定租赁期（合肥试点为5年）、建设周期、税收、就业等相关条件，经市土地管理部门批准，一次性履行招拍挂程序，租赁期内，年租金标准按当年工业用地最低标准的5%（合肥试点标准）收取。租赁期结束而未达到建设、税收、就业等相关条件的，租赁的土地予以无偿收回；租赁期结束后，达到建设、税收、就业等相关条件并经市土地管理部门批准，可以办理该出租土地的出让手续，出让价格执行当年（办理出让手续当年）工业用地最低价标准。

从合肥的试点来看，该方式会出现两个结果，一是租赁期限结束，达到建设、税收、就业等相关条件并经市土地管理部门批准，土地使用权顺利转让；二是租赁期限结束，未达到建设、税收、就业等相关条件，土地被无偿收回。针对这两种结果我们需注意两个问题：第一种情况的顺利实现必须以企业严格按照事先确定的租赁期、建设周期、

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税收、就业等相关条件为前提，因此，企业在拟租赁土地时，应制定符合自身实际的税收、就业、建设周期等约束性条件；企业在租赁土地后，必须严格按照租赁协议规定的相关条件开发建设工程项目。第二种情况出现后，我们需注意地上已建成不动产的处置问题，《规定》未做明确，在实践操作中，企业应在土地租赁合同中事先考虑。

另外，还需企业注意的是，二十三条第二款规定采取先出租后出让方式供应工业用地的，应当符合国土资源部规定的行业目录。因此，对于工业用地先出租后出让的，企业需满足一个前置性条件，即该土地上承载的工业项目必须符合国土资源部规定的行业目录，否则，企业就无法采取先出租后出让的方式获得该土地。

第二十四条 鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。

在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

解读：这一条对工业企业，特别是园区开发企业是一个非常利好的消息。企业存量工业用地在不改变用地性质的前提下，通过厂房加层扩建、老厂改造、内部整理的途径提高土地利用率的，不再增收土地价款，这样不仅有利于节省工业企业、园区开发等企业扩大再生产和扩大园区开发规模的成本，更是企业增收创利的有效途径。但是企业需要明确的是，不增收土地价款的前提条件是符合规划且不改变土地用途，这两个条件需同时具备，否则仍需增收土地价款。因此，企

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业在通过厂房加层扩建、老厂改造、内部整理等方式提高土地利用率之前，需先核实做法是否符合当地的规划要求，是否满足不改变土地利用性质的前提条件。

第二十五条 符合节约集约用地要求、属于国家鼓励产业的工业用地，可以实行差别化的地价政策。

分期建设的大中型工业项目，可以预留规划范围，根据建设进度，实行分期供地。

具体办法由国土资源部另行规定。

解读：该条第一款的规定的差别化地价政策也就是按产业定价，符合节约集约用地要求，同时又是国家鼓励产业（国家鼓励产业可以参见《国家政策鼓励行业名录》）的工业用地就可以适当降低工业用地的地价，不符合上述两个要求的，就无法享受到优惠地价，甚至国家会抬高该类工业用地的地价。

该条第二款规定的分期供地制度，对工业相关企业来说有两方面的影响。首先，会给工业企业带来利好的一面，有利于减轻工业企业土地利用的资金负担，减小企业的现金压力。其次，也会给企业带来不利影响：1、压缩了企业的囤地空间；2、对大型项目试行分期供地制度，优先保障项目首期工程用地，定期对已供地项目进行效益考核，并以此为依据决定是否继续供地或调整后续供地规模，这样极大的加强了对项目用地的监管。再次，分期供地存在一个不可避免的问题，即企业拿下首期供地后，经过首期的基础设施建设及产业培植导致后

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期地块升值，政府为了追逐利益，不可避免的会要求企业增加后期供地的地价，这一问题需在一期供地中提前解决。

还需注意的是，分期供地由两个先决条件：1、必须是工业用地项目才能分期供地；2、需用地的工业项目必须达到“大中型（可参见《工业建设项目的大中型划分标准》）”以上。以上两个条件必须同时满足。

第三十二条 县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发，对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整形成的废弃地实行复垦再利用，促进土地优化利用。

鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。

解读：根据国土部政策法规司司长王守智在《节约集约利用土地规定》发布会上透露的数据：目前我国城镇低效用地占到40%以上，农村空闲住宅达到10%至15%。处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。在这一背景下，《规定》三十二条第一款规定对农用地整治、高标准基本农田建设、城镇低效用地再开发和农村建设用地整治、工矿废弃地整治等方面提出了新的要求和对策对企业来说也是一个福音。鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用、鼓励土地使用者自行开发或者合作开发对各方来说有以下几个有利影响：1、对国家来说，传统模式一般

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先由政府征收国有土地上的房屋并收回国有土地使用权，然后出让建设用地使用权，有建设单位完成开发改造任务，被开发改造地块的单位或者个人完全被排除在利益分配之外，往往会产生冲突和对抗，开发难度和成本都很大，《规定》中的新模式就可以有效的化解这一问题。而且政府财力有限，社会资金参与开发也有利于缓解政府财政压力，提高土地开发效率。2、对企业来说，这种方式与传统的开发模式相比较，企业的投资开发有了一个新的途径，即通过合作的形式来获得企业投资开发所需要的土地，减少企业土地获得成本。但是对于这一模式，企业需要注意两个问题：这种模式中，政府很自然的会将低效、废弃土地的开发利用难度（比如拆迁难度、土地整理难度等）转嫁给企业。同时，合作开发的形式对两个主体之间合作上的要求更高，处理不好，更容易产生纠纷。因此，企业在参与开发此类土地时须三思而后行。

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2014年8月31日

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