第八章 社会保障中的政府责任

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主要内容：

第一节 理论概述

第二节 实践分析第三节 国际社会保障改革中政府责任的调 整及效果 第四节 中国社会保障中的政府责任

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德裔美籍学者汉斯· 尤纳斯在《责任原理》一书中 说过，技术时代，人类借助技术的中介，其力量 空前增长，其行为的效果在空间上波及整个地球， 在时间上可以影响到遥远的未来。所以，行为者 行为以及行为后果已与以往近距离范围内的所作 所为有了本质上的区别，从而“责任“被推到了 伦理理论的中心，它成了当代伦理学中的一个关 键性范畴。而将责任与权利引入社会保障，明确 政府和个人之间应有的关系，则是社会保障制度 现代化的开始。自古以来，社会中总有一部分人 必须依靠政府的、社会的或他人的援助才能避免 生存危机，早期对这部分人的救助，往往靠慈善 事业或亲戚、朋友间的互相帮助。只有到了近代， 政府才对这部分人的生存问题负起了一定的责任。

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在现代社会保障的构建中，政府角色的界定，直 接关系到社会保障的模式选择和该社会保障制度 体系下的责任划分问题，从而影响到效率与公平 在社会保障领域中的实现。但是，从对政府职能 的思考历程和实践过程来看，要想设计一种既能 充分发挥政府的公共管理优势，又能调动和保证 社会各方面的力量和公民民主参与与监督的积极 性；既能促使政府高效运行，又能保证政府廉洁 的行政体制，是一件很困难的事情。在社会保障 领域也不例外。如何界定现代社会保障体制下的 政府责任，政府在现代社会保障的运营过程中该 做什么，不该做什么，等等，都是需要审慎考虑 的问题。本章试图对政府在构建现代社会保障过 程中的定位作简要分析。

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第一节 理论概述 这里的政府责任是指政府在社会保障中承担的职责。政府责任的 履行效果对社会保障的日常运行与长远发展有着重要的影响。政 府责任是一个永恒的争论焦点，今后也不可能停止。正如哈耶克 (F.A.Hayek)认为的，“尽管每个人的困难都希望国家以某种方 式采取行动，但在政府应该干些什么的问题上，几乎是有多少不 同的人，就有多少种看法”。 一、思想流派 社会保障理论可谓源远流长，其争议的核心就是关于社会保障中 政府责任的多少，其理论观点主要有经济自由主义、国家干预主 义和中间道路三大流派。经济自由主义以亚当· 斯密“无形的手” 的理论为基石，认为市场机制具有完美的自动均衡能力，一切生 产要素及其价格都可以通过市场机制的自我调解完成均衡。坚持 以“市场”为第一性，排除政府行

为的影响就成了经济活动的前 提条件，政府唯一要做的就是充当经济的“守夜人”。经济自由 主义可分为古典自由主义和新自由主义。古典政治经济学家认为 社会问题是个人责任的结果，它的解决当然也应该依靠自己而不 是社会和政府。古典自由主义思想在整个19世纪引导着西方国家 政府的政策，一直持续到20世纪早期。到20世纪70年代，以哈耶 克和弗里德曼为代表的新自由主义开始取得发展和产生影响。他 们继承了传统自由主义思想的基本原则，发展了古典学派的基本 主张，反对国家对经济与社会生活实施干预，强调依靠和发挥市 场的调节作用，提倡社会福利市场化与私营化。

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所谓国家干预主义，是指一种主张限制私人经济活动的范围，由国家 干预和参与社会经济活动，在一定程度上承担多种生产、交换、分配、 消费等经济职能的思想和政策。它主要强调自由市场机制的缺陷必须 通过国家干预来弥补，表现在社会政策方面，国家必须负起“文明和 福利”的职责，肯定政府在社会财富再分配中占有的重要地位。国家 干预主义的社会保障理论主要有德国新历史学派、费边社会主义、福 利经济学、瑞典学派、凯恩斯主义、新剑桥学派等。①国家干预学说 不仅构筑了社会保障制度产生与发展的思想基础，而且强化了社会保 障制度中的国家负责原则。 所谓中间道路学派，是介于国家干预主义和经济自由主义之间的一种 理论。他们既不同意完全的自由放任，也不支持民主社会主义学派的 主张；他们是反集体主义者，但不是反对国家干预者，因此，被称为 中间道路学派。中间道路理论产生于20世纪20年代，1938年，曾任英 国首相的麦克米兰出版了《中间道路》一书，在该书中他提到，走中 间道路就是要对资本主义进行调节，这种受到调节的资本主义不仅使 经济得到发展，还将为人民提供一定的社会福利。20世纪80年代末90 年代初，由于西方国家新自由主义和自由化、私有化政策造成了新的 经济衰退和社会危机，中间道路学派以新的面孑L即“第三条道路” 出现。“第三条道路”是在西方福利国家合法性危机和社会稳定危机 的双重压力下应运而生的，它“既不是放任自由，也不是僵化的国家 干预主义”,它强调个人责任与社会责任的协调，主张建立“无责任 即无权利”的原则。正是因为“第三条道路”的折中和妥协，更接近 现实中公共选择的结果，使得其备受各国政要的推崇，其理论被英国 前首相布莱尔、美国前总统克林顿、德国前总理施罗德等政界人士所 实践。

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综上所述，从现代社会保障制度产生前的

个人自我负责理 论，到国家干预学说盛行下社会保障制度的产生与发展， 再到20世纪70年代以后个人与国家共同负责思想的实践， 可以发现社会保障政府责任理论并不是前后一贯的，而是 具有时代性的。经济自由主义、国家干预主义和中间道路 是循环往复、交替出现的，所谓新理论不过是旧有理论的 回归、修正或综合。而且在社会保障制度的实践中，这三 大理论并不是截然分开的，只是在不同的年代、不同的执 政党政府中其中某一理论显得相对较为突出而已。 二、理论依据 抛开政府责任大小多少不谈，单就政府应该承担社会保障 责任这一点，国际社会早已达成共识。政府承担社会保障 责任不仅是现实的客观要求，更有着坚实和深刻的理论根 源。

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1.市场失灵说 市场经济的有效性只有在极其严格的假设下才成立，市场失灵 是市场经济中的常态。由于市场经济中存在竞争的缺点、公共 品、外部性、不完善的市场、信息不完全、失业、通货膨胀及 失衡等缺陷，市场失灵便不可避免。当市场失灵作用于市场经 济社会中的个人时，就表现为各种风险。由于每个人的财产和 天赋的差别，“风险”对不同的人有着不同的含义和内容。将 市场失灵对个人的影响综合起来，就有可能造成整个社会出现 贫富差距过大，就有可能引起社会冲突和社会动荡等。商业保 险领域的市场失灵使许多风险得不到有效化解，也证实了市场 本身限制着私人保险业，使它不能为人们面临的许多重要风险 提供保险。况且，私人保险的交易成本很高，旨在追求利润最 大化的私人保险业提供不了所有的保险，逆向选择和道德风险 也制约着私人保险业的发展(“逆向选择”是指，由于私人市场 提供保险不能区别对待人们的不同风险，只有风险大的人才愿 意买保险；“道德风险”指保险降低了人们去避免受保事件发 生的积极性)。而且，私人保险对于社会风险的化解更不可能从 “促进社会公平”出发。可见，市场本身是无法建立有效化解 社会风险的机制的，市场失灵使政府提供社会保障成为必要。

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补充知识点： 政府失灵与社会保障 政府失灵是指政府克服市场失灵所导致的效率损失已超过市场失灵所 导致的效率损失，即政府未能有效克服市场失灵，甚至阻碍和限制了 市场功能的正常发挥，引起了经济关系的扭曲，加剧了市场缺陷和市 场混乱，难以实现社会资源的优化配置；或者政府的干预效率低下， 成本高昂。著名经济学家保罗· 萨缪尔森曾这样对其定义：当政府政 策或集体行动所采取的手段不能改善经济运行的效率或(导致)道

德上 可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。(一)政府失灵的原因 政府失灵的原因主要是：“内部效应”、职能定位不当、制度缺失和 寻租。 1、 “内部效应” 公共选择理论把经济人范式引入政府行为分析，认为政府中的政治家 和公务人员在市场经济活动中，也在追求个人利益的最大化而非绝对 大公无私。政府部门谋求内部私利而非公共利益被称为“内部效应”。 2.职能定位不当 政府职能定位不当表现在三个方面，第一是指政府任意扩大自己的职 能范围，滥用政府权力，损害了市场的正常运行，致使市场运行混乱， 加剧资源配置的失衡、失效。第二是政府行为未能及时与政府职能更 新同步，造成干预不足。即政府所实行的调控范围较小，力度不够， 难以弥补市场失灵和维持市场经济的正常运行。第三是政府干预市场 的一些政策手段之间存在相互牵制，难以实现预期效果。

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3.制度缺失制度缺失 主要是指现行的政治制度缺乏合理的制约政府官员的限制结构和约束 机制，从而使得公共范围和私人范围的界限一直在向不利于经济市场 而有利于政治分配的方向移动。 4.寻租寻租是“用较低的贿赂成本获得较高的收益和超额利润”(加 缪语)。寻租阻碍更有效的生产方式的实施，浪费社会的经济资源， 破坏公平的竞争秩序。 (二)政府失灵的表现政府失灵在社会保障中表现为以下几点： 1.无法反映消费者的偏好 在社会保障领域中，政府强制人们统一购买社会保险，任何企业和个 人都不能根据自身的情况加以选择，这部分社会保险资金的机会成本 使得整个社会资源配置未能达到最优化。此外，政府供给的数量越大， 劳动收入中由社会保障替代的部分就越大，工作积极性降低。 2.权利义务不对等 社会保障作为一种介于公共物品与私人物品之间的一种优效品，带有 一定程度的均衡贫富的性质。对于缴纳费用者来说，缴纳的保险费越 高以后获得的待遇不一定越高，权利与义务被人为地割裂，这势必会 打消人们缴纳社会保险费的积极性和收缴力度。 3.社会保障运行机制的低效率 社会保障机构中不断增加的工作人员，逐年提高的管理费用，大量社 会保障基金的挪用，这都使得社会保障机构的办事效率每况愈下。在 委托代理下，尤其是在缺乏相应有效监督条件下，政府作为经济人， 也会做出不理性的行为，损害社会保障资源的配置效率。

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此外，由政府主导建立的社会保障，独立从事着社会保障事业， 没有其他机构与之竞争。这使得对社会保障基金的投入与产出效 率无法进行横向比

较，使得社会保障基金运营和管理经常处于低 效率状态。 由以上分析我们可以得出：市场与政府都不是万能的，必须使两 者有机结合起来，才能充分发挥它们的作用。一方面，在社会保 障中引入市场机制，引入竞争，克服行政垄断的弊端，才能使政 府更有效率；另一方面，政府在运用社会保障实现社会公平时， 必然要参与对市场运行的调控，要保证市场调控的基础作用，寻 找政府干预的适度点，努力使政府的干预程序化、法制化和科学 化。 就我国社会保障制度而言，政府介入主要存在两种情况。一是政 府大包大揽，介入过度，过分依靠政府投入大量的人力、物力、 财力来维持，造成了我国社会保障制度安排生产效率低下。例如， 困扰我国几十年的城镇职工实行的大包大揽的“就业——保障— —福利”三位一体的制度安排，使初次分配和再次分配融为一体， 政府背上了沉重的包袱。二是政府存在介入不足，甚至是退位的 现象。面对西方福利国家的私有化改革，政府在社会保障制度安 排中转换角色，由政府承担的责任下放到其他社会组织，进而适 度减轻政府负担。我国社会保障制度安排中的政府角色的转变对 此产生了误区，认为政府不介入，甚至应退出。我国目前居高不 下的基尼系数、持续的失业和贫困问题，已经濒临解体的城乡医 疗保障体系，政府不仅不能退出，而更需要适度介入。

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2.公共职责说 人是有理性的，人创造政府的宗旨是为个人能够过上理性、正 义的社会生活。因此，政府的根本目的是创造和保护公民或社 会的“公正幸福”(公共利益),这是评判一个政治体系正义与 否的根本标准。1690年，自由主义先驱约翰· 洛克(JohnLocke)在 其著作《政府论》中提出，政府代表着责任，其目的是为了 “公共福利”。1861年，密尔在《代议制政府》中认为，政府 唯一的目的是给人民(被统治者)提供福利。主张经济自由的亚 当· 斯密也认为，政府有提供公共物品的职能，他在《国富论》 一书中较为详细地论述了政府提供公共产品的职能。即使是认 为自由超过一切、强烈反对政府干预的哈耶克，在1944年出版 的《通向奴役之路》中，也没有完全否定政府在社会保障中的 责任，而是提出了政府社会保障职能最低限度原则，从而也肯 定了政府提供公共产品的责任。可见，政府的存在及其功能的 行使是与公共福利、公共服务紧密联系的。按照经济学的分析， 政府生产公共产品比私人更有效。社会保障具有公共产品属性， 是一项准公共产品，政府是社会保障最有效率的提供者。因此， 政府在社会保障制度中承担相应的责

任是其公共职责的题中应 有之义。

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3.国家认同说 国家认同(nationalidentity)也就是民族国家认同，是近代才 从英文翻译而来的概念，即人们对建立在自己民族基础上 的国家有认同感。如果没有国家认同感，已经建立的民族 国家也不可能有稳固的心理基础。在全球化背景下，国家 认同建设就显得异常重要。在转型国家排在“第一位，并 且也是最基本的”是民族国家的认同危机。每个国家的政 府针对国家认同危机产生的不同根源，可能会制定不同的 建设方案。但随着工业文明的到来和现代化向全世界的扩 展，有些基础性的国家认同已具有国际范围内的普遍意义， 那就是平等、自由、安全、保障、人权和正义等普世主义 理念，已经成为预设性认知的一部分。这就预示着，要实 现国家认同，政府就应当提供给国民自由、安全、公平等 感受，而社会保障显然就是一个能够提供这种感受的不可 替代的重要系统。

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4、其他学说 (1)公共产品供给理论 公共产品(public goods),也被称作公共物品或者公共品。奥 地利和意大利的学者早在上个世纪末运用边际效用价值理论 论证了政府和财政在市场经济运行中的合理性与互补性形成 了公共产品理论。 社会保障具有公共产品属性。广义的公共 产品包括宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配以及国 防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等。狭义的公共 产品主要是指能够直接为公民提供安全和社会福利水平的产 品，如国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等。 政府是公共产品的重要供给主体 。公共产品以零边际成本 供给，增加一个消费者并不会引起成本的增加，同时，公共 产品的非排他性，使其具有很大的正外部效应，这种特征意 味着公共产品的消费不可避免地会发生“搭便车”行为。排 除这种行为的成本很高，如果采取私人供给方式，则可能产 生休谟所说的“公共的悲剧”。因此，公共产品的生产和供 给适宜通过公共选择的方式实现，换句话说，可以采取公共 产权制度，即公共产品的生产由“公共”提供，所需费用也 由公共筹集而筹集的主要方式便是通过税收形成的公共收入 和支出制度。

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(2)社会转型成本承担理论 从社会学的角度而言，社会转型是指社会从一种类 型向另一种类型转变的过渡过程，主要涉及政治体 制、经济体制、发展战略和社会文化等四个方面， 它是社会结构的整体性、根本性变迁，而且这种转 型的实现往往不是通过暴力的强制手段或大规模的 群众运动，而主要是通过发展生产力和确立新的社 会经济秩序来完成的。

社会转型其实是全体社会成员共同参与、相互博弈 的社会公共选择和制度变迁过程。在这个过程中， 政府相对于其他一些社会成员或利益集团来说，其 发挥的作用更具“主导性”。因此，社会转型的成 本更应当由政府来负担。

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(3)社会风险防范理论 随着市场经济的发展，社会风险也不断以更大范围、更 深层次的形式表现出来，并且显现出对市场经济良性运 行的一种障碍及危害，客观上要求以社会制度方式进行 大范围和必要程度的有效协调，才能够维持和推进整个 社会经济的良性运行的可持续性。 制度的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结 构来减少不确定性。社会保障制度就是利用大数法则的 经济原理，将个体的风险分散在社会。大数法则是用来 说明大量的随机现象由于偶然性相互抵消所呈现的必然 数量规律的一系列定理的统称。 当风险单位的数量没有达到大数法则的要求时，只有国 家能够提供全国性的社会保障。尤其是在体制转型期， 中央政府有足够的经济行政能力和资金调拨能力，这一 点，恰恰是市场化程度较高国家的政府无法做到的。从 1998 年长江流域和松花江流域的洪灾，到 2002 年内蒙 古的雪灾，再到 2003 年的非典疫情，证明了只有政府 才能提供有效的保障。

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5、政府承担责任的法律及政 (1)国际公约依据 联合国大会 1948 年 12 月 10 第 217A(Ⅲ)号决议通过并 颁布的《世界人权宣言》第 22 条规定：每个人，作为社 会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严 和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权 利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各 国的组织和资源情况。第 25 条规定：人人有权享受为维 持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、 衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、 残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能 力时，有权享受保障。 2001 年 2 月第九届全国人大常委会第二十次会议正式批准 了《经济、社会和文化权利国际公约》,该公约第 9 条规 定：本公约缔约国承认人人有权享受社会保障，包括社会 保险。

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(2)宪法依据 我国历次宪法都对国家建立社会保障制度做了相关规定： 1954 年宪法第 93 条规定：中华人民共和国劳动者在年老、 疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。 国家兴办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步 扩大这些设施，以保证劳动者享受这些权利。 1978 年宪法第 50 条规定：劳动者在年老、生病或者

丧失 劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展 社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保 证劳动者享有这种权利。国家关怀和保障革命残废军人、 革命烈士家属的生活。 现行宪法第 14 条第 4 款规定： 国家建立健全同经济发展 水平相适应的社会保障制度。第 45 条规定：中华人民共和 国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国 家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些 权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。

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(3) 社会法依据 《中华人民共和国劳动法》(1994 年)第 70 条规定：国家发 展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使 劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况 下获得帮助和补偿。 《中华人民共和国老年人权益保障法》(1996 年)第 20 条规 定：国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。第 21 条 规定：老年人依法享有的养老金和其他待遇应当得到保障。有 关组织必须按时足额支付养老金，不得无故拖欠，不得挪用。 国家根据经济发展、人民生活水平提高和职工工资增长的情况 增加养老金。 2006 年 1 月 21 日，国务院颁布的《农村五保供养工作条例》 规定：国务院民政部门主管全国的农村五保供养工作；县级以 上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供 养工作；乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五 保供养工作；村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农 村五保供养工作。农村五保供养资金，在地方人民政府财政预 算中安排。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金 上给予适当补助。

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(4)政策依据 1986 年 4 月 12 日第六届人大会议上通过的《国民经济和 社会发展第七个五年计划》第 51 章中指出：“七五”期 间，要有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保 障制度雏形。要建立健全社会保险制度，进一步发展社会 福利事业，继续做好优抚、救济工作。 1993 年 11 月 14 日中共第十四届三中全会通过的《中共中 央关于建立社会市场经济体制若干问题的决定》中指出： 建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改 革，保持社会稳定，顺利建立起社会主义市场经济体制具 有重大意义。 2006 年 3 月 14 日第十届全国人大第四次会议通过了《中 华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》 (一下简称《“十一五”规划纲要》),其中提出： 要增 加财政社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，合理确 定保障标准

和方式，建立健全与经济发展水平相适应的分 层次、广覆盖的社会保障体系。

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第二节 实践分析 现代社会保障制度是工业化的产物，它以19世纪80年代德国制定 并实施有关社会保险法令为起始标志。在一百多年的制度实践过 程中，根据政府责任的大小可将各国社会保障制度实践分为以下 几种模式。 一、制度模式及运行效果 1.有限政府模式 有限政府模式是政府承担的责任种类和份额有明确界定的社会保 障模式。大多数国家都采用这一模式。这一模式强调权利与义务 相结合及责任分担，在追求公平的同时也体现了效率原则，具有 较强的可持续性。德国是最早建立社会保障制度的国家。19世纪 80年代“铁血宰相”俾斯麦基于德国当时的社会背景，首创了与 工业社会相适应的社会保险制度，从而开启了现代社会保障发展 的大门。德国社会保障制度也因此被称为“俾斯麦模式”。在 “俾斯麦模式”的社会保障制度中，国家社会保障所起作用比较 有限，私营的社会保障供给和家庭以及自愿机构一起在整体社会 保障中起了较大的作用。可见，“俾斯麦模式”就是典型的有限 政府模式。奥地利、法国、比利时和卢森堡等欧洲大陆国家，美 国以及部分发展中国家都采用这一模式。在这些国家多年的制度 实践中，有限政府模式具有较强可持续性的特点也得到了一定程 度的验证。

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