福州大学行政管理课件

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第一章、公共组织理论

1、组织：是指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。

2、公共组织：广义――就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义――国家机关组织。

3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。 4、公共组织的类型。

（1）按财务－会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。 （2）按公共权力标准分类。

A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。

B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如，仲裁委员会――起诉。消费者权益保障委员会，各种行业协会等。 C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。 （3）按权威与等级结构标准分类。

A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基本要素。

特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。 ②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。

③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。 ④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。

⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。 ⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。理性――合法权威。认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。 特点：①基于职能专业化的劳动分工。 ②有明确的职权等级制。

③有与任职者和职责相关的规章制度。 ④有处理工作的程序系统。 ⑤人与人之间关系的非人格化。

⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。

C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。

特点：公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；“代理人”政府；不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；不是孤立地处理公共事务。

5、公共组织的构成要素：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术与信息。 ６、管理层次和管理幅度。

管理层次指公共组织内部纵向的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。二者在一定规模的组织内呈反比例关系。 A、“尖形结构”――管理层次多、管理幅度小。 （１） 优点：权力集中，分工明确，便于统一行动。 （２）缺点：容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。 B、“扁形结构”――管理层次少、管理幅度大。

（１） 优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。

（２）缺点：相对松散，集体行动难度大。

７、公共组织的一般结构形式：直线结构、职能结构、直线－职能结构、矩阵结构、旁系结构

8、我国政府组织的结构。

（1）纵向结构。宏观――中央层次，地方行政组织的层次。 微观――行政组织内部的工作层次关系。 （2）横向结构。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。 在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。 9、行政组织体制的基本类型。

A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。

（1）首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。

优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。

缺点：①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。

②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。

（2）委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。

优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。 缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策

迟缓，并且容易泄露决策机密。

B、行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。

（1）层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导。②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。

缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼。

②缺乏专业分工，工作弹性小。③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。

（2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。

缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。

C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。

（1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。

优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。 缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。

（2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。 优点：①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。

②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。 ③可防止上级组织和个人的独断行。

缺点：①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。

②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。

D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。

（1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。

优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。

缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。 （2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政

首长的指挥、监督的组织体制。

优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。

缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。

10、权力的来源：纵向权力来源，横向权力来源。

（１）对组织高层管理者而言，权力来源于：正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心位置。

（２）中层领导的权力来源：取决于组织设计时对他们的定位。 （３）低层成员：个人资源、职位资源。 11、权力的运行。

（１）自上而下的权力运行：控制下属。 （2）自下而上的权力运行：控制上级。

（3）横向权力运行：控制处在左右的同级部门或成员。

12、组织授权：包括外部授权和内部授权。授权有乎于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力。但由于上级组织或高级管理者们害怕失去权力后自己地位受到影响而使授权面临很大障碍。 13、组织冲突：指组织间行为的“不合辙”。

（１）目标与顾客的冲突。当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。

（２）功能与领域的冲突。如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理。即“条条”与“块块”的冲突突。

（３）目标间的冲突。组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生。 14、组织协调。

A、水平协调：组织间水平方向上的合作。

（1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界。

（2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。 （3）根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动。

（4）建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。 B、垂直协调：领先组织的等级权威，上级对下级组织的协调。但是在同一层次组织数量众多时，范围超出上级的仲裁能力，而且每个组织副局长 其共同上级的沟通将大大下降。 15、组织合作模型的特征。

（1）实行小团体控制。 （2）发展具有高参与性质的组织文化。 （3）竞争以时间为基础，是效率的竞争。 （4）成立自我管理团队。 16、组织合作的益处和冲突带来的损失。 合作的益处 冲突带来的损失

1、提高工作效率 1、精力的分散 2、雇员的团结和满意 2、改变了判断力 3、组织目标的实现 3、失败者效应 4、创新和适应 4、协调不佳 17、个人行为与组织行为。 （1）X理论与Y理论。

A、X理论：①人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。 ②对大多数人须动用惩罚措施以鞭策他们努力实现组织目标。 ③愿意受人指挥，希望逃避责任，没有进取心，安全重于一切。 B、Y理论：①并非天生不喜欢工作。 ②惩罚并非唯一手段，自我控制、自我指挥。 ③若回报成正比例，产生献身于组织目标的努力。 ④寻求责任。

⑤解决组织问题需员工较高水平的想像力、发明和创造能力。 ⑥一般人的智力潜能只是部分得到利用。 （2）公共行政人员行为。

A、“成人发展模型”。B、“文化行为模型”。C、“政治行为模型”。 （3）公共选择理论与组织行为。

A、公共选择理论：假设组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”特征。 ①经济人是理发的，总是做出有利于自身利益的选择。

②经济人追求的是自身利益的最大化。因而人们加入组织，目的同样是要通过组织实现自身利益的最大化。

B、由于个人“经济人”的性质，个体行为与集体行为不易达成一致，且由于组织收益具有“非排他性”，易产生“搭便车”行为。

18、（1）公共组织的生态环境：主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境。

（2）公共组织环境：指公共组织身外所有能够直接或间接对组织的存在与发展产生影响的因素的总和。

19、组织环境的基本构成因素

（1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。

（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。

（３）文化环境: 文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。

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