财政部PPP操作指南、发改委PPP指导意见、建设部特许经营管理办法PPP文件对比分析

财政部、发改委，建设部三个PPP文件对比

分析

--加强协同，攻坚克难，推动中国PPP突破性发展

徐向东

2014年11月29日，财政部以财金〔2014〕113号文发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （下称“财政部PPP指南”），而国家发展改革委于2012年12月2日以发改投资[2014]2724号文发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（下称“发改委PPP意见”）。这两个有关政府和社会资本合作模式（PPP）（下称“PPP”）的指南和指导意见，一经发布，立即在社会上引起了重大反响。其反映了中央部委对PPP的重视和大力推广的精神。一时间，众说纷纭，各种评论和意见也层次不穷。

值得注意的是在这一时期，发改委牵头的《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）进入第八稿，其同时编制的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称“发改委PPP管理办法”）也已经向部分社会征求意见，其代表了发改委的基本思路和想法。因此，本人将财政部的PPP指南与发改委PPP意见、发改委PPP管理办法中的重点内容同时进行对比分析。

我们也知道，2004年3月29日原建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），我们也适当的与该管理办法进行对比分析

本人自2002年起，进入PPP项目的运作和实施，参与了从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程工作，包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外PPP项目。回顾十多年的工作，拟从实务操作的角度对上述有关PPP的重磅文件进行解读，以求中国PPP模式的良性发展贡献微薄力量。

建设部 发改委 PPP 意见 财政部 PPP 指南 发改委 PPP 管理办法 市政公用事业 特许经营管理 办法 综合评析

重点内容 对比

根据《立法法》、《规 章制定程序条例》的规 定，财政部 PPP 指南、 文件法律 属性 发改委投资司制定的文 件，发改委发文 财政部金融司制定的文件， 财政部发文 为部门规章，发改委、财 政部等共同制定 建设部令第 126 发改委意见均应为法 号 似乎层次比财 政部和发改委 发改委 PPP 管理办法定性 都高一些 律规范性文件。其法律 效力与原建设部 2004 年发布的《市政公用事 业特许经营管理办法》 的效力一样。而如果要 上升到部门规章的层 次，则部委必须联合制 订。从法律效力上来 讲，法律规范性文件的 效力是比较低的。 而无论是 43,45,60 号 文，其均来源于《中央 关于全面深化改革若 干重大问题

的决定》和 《国务院关于加强地方政 府性债务管理的意见》 (国 发〔2014〕43 号)、《国 《国务院关于创新重点领 务院关于深化预算管理制 域投融资机制鼓励社会投 主要法律 渊源 度改革的决定》(国发 〔2014〕45 号)。 资的的指导意见》(国发 〔2014〕60 号)。 立足于市政公 用事业市场化。 实施特许经营 的项目由省、自 治区、直辖市通 过法定形式和 程序确定。 《政府工作报告 -2014》 《市政公用事业特许 经营管理办法》来源于 国家发展计划委员会 建设部 国家环境保护 总局 2002 年 9 月 10 日发布的关于印发推 进城市污水、垃圾处理 产业化发展意见的通 知 (计投资 [2002]1591 号),建设 部 2002 年 12 月 27 日 《关于印发《关于加快

主要立足于解决政府性债 主要立足于创新投资融资 务问题。 体制。

市政公用行业市场化 进程的意见》的通知》 (建城[2002]272 号) 加快推进市政 为贯彻落实党的十八届三 中全会关于“允许社会资 发文定位 本通过特许经营等方式参 鼓励和引导社会投资，增 与城市基础设施投资和运 强公共产品供给能力，促 营”精神， 拓宽城镇化建设 进调结构、补短板、惠民 融资渠道， 促进政府职能加 生 快转变， 完善财政投入及管 理方式， 尽快形成有利于促 进政府和社会资本合作模 式 PPP)发展的制度体系 公用事业市场 化，规范市政公 用事业特许经 营活动，加强市 场监管，保障社 会公共利益和 公共安全，促进 市政公用事业 健康发展，根据 国家有关法律、 法规，制定本办 法。 市政公用事业 特许经营，是指 政府按照有关 法律、法规规 定，通过市场竞 政府和社会资本合作 (PPP)政府和社会资本合作 何谓中国 模式 的 PPP? (PPP)模式 争机制选择市 政公用事业投 资者或者经营 者，明确其在一 定期限和范围 内经营某项市 政公用事业产 品或者提供某 项服务的制度。 促进经济转型升级、 支持新 创新投融资机制，拓宽社 加快推进市政 型城镇化建设的必然要求；会资本投资渠道，增强经 公用事业市场 济增长内生动力； 加快转变政府职能、 提升国 中国 PPP 义 代财政制度的重要内容。 之重要意 制变革； 用事业特许经 发改委是站在“项目管 理”的角度，而财政部 革” 的角度。 角度不同， 财政部和发改委统一 了定义 层次、着重点有区别

化，规范市政公 是站在“机制体制变

家治理能力的一次体制机 推动各类资本相互融合、 营活动，加强市 行文不同，考虑不同， 优势互补，促进投资主体 场监管，保障社 设计不同。 多元化，发展混合所有制 会公共利益和 深化财税体制改革、 构建现 经济； 公

共安全，促进 从实践来看，中国的 市政公用事业 PPP 既需要“顶层设

理顺政府与市场关系，加 健康发展，根据 计”,也需要“基础落 快政府职能转变，充分发 国家有关法律、 地”。如果两个部委能 挥市场配置资源的决定性 法规，制定本办 够协同，则是两者的完 作用。 法。 美结合。

中国 PPP 之基本特 征

公开、公平、公 正和公共利益 优先的原则

长期合作

一种长期合作关系

长期合作关系

最长不得超过 30 年

合作契约 精神

合作契约精神。 诚实信用。

法律意识、契约意识和信 用意识，严格执行合同， 主管部门或者 无故违约必须承担责任。 获得特许经营 权的企业违反 协议的，由过错 方承担违约责 任，给对方造成 损失的，应当承 担赔偿责任。

财政部和发改委对中 通过招标等市场竞争方式 向社会公示中 合同文本进行公示， 重要承 信息公开 诺和技术文件等。 特许经营项目的实施方 项目合同公告 依法公开披露项目相关信 息， 保障公众知情权， 接受 社会监督。 社会资本或项目 公司应披露项目产出的数 量和质量、 项目经营状况等 信息。 政府应公开不涉及国 家秘密、 商业秘密的政府和 社会资本合作项目合同条 款、 绩效监测报告、 中期评 估报告和项目重大变更或 终止情况等。 协议及其变更或终止情 况、项目建设运营情况、 综合评估报告等有关信息 对以欺骗、贿赂 向社会公开 等不正当手段 获得特许经营 权的企业，由国 务院建设主管 部门通过媒体 等形式向社会 公开披露。 实施临时接管 会。 进行公示 间不少于 20 天 国 PPP 基本特征的认识 依法选择特许经营者，并 标结果，公示时 是相同的

案、招标文件、特许经营 的，召开听证

风险分配优化、 风险收益对 等和风险可控等原则， 合理

分配项目风险

政府或其指定 代理人与投资

项目设计、 建造、 财务和运 风险收益对等原则，合理 者之间的协议 营维护等商业风险由社会 分配项目风险。 资本承担， 法律、 政策和最 应体现“利益共 享，风险共担”

低需求等风险由政府承担，项目的建设、运营风险由 的原则，不得为 风险分担 不可抗力等风险由政府和 社会资本承担，法律、政 投资者提供无 策调整风险由政府承担， 社会资本合理共担 风险的投资回 自然灾害等不可抗力风险 报保证或者担 由双方共同承担。 保。 合理投资回报 设置超额收益分享机制的， 社会资本或项目公司应根 据项目合同约定向政府及 合理投资回报 时足额支付应享有的超额 收益。 收益过高的，应当适时调 整补贴和付费额度，或按 照协议约定对价格进行调 整。 利益共享 (利益

的 可调节性) 国务院建设主 管部门负责全 财政部门全面统筹政府和 社会资本合作管理工作。 各省、自治区、直辖市、计 划单列市和新疆生产建设 主管部门 兵团财政部门应积极设立 政府和社会资本合作中心 或指定专门机构， 履行规划 国务院发展改革部门负责 国市政公用事 指导协调、监督管理全国 业特许经营活 基础设施和公共事业特许 动的指导和监 经营工作。 督工作。

合理投资回报

县级以上地方人民政府发 省、自治区人民 展改革部门负责指导协 政府建设主管 政府有权决定 政区域内的市 政公用事业特 许经营活动的 指导和监督工 作。 调、监督管理本行政区域 部门负责本行

内的基础设施和公用事业 指导、 融资支持、 识别评估、 特许经营工作。县级以上 咨询服务、 宣传培训、 绩效 地方人民政府行业主管部 评价、 信息统计、 专家库和 门在各自职责范围内负责 项目库建设等职责。 有关基础设施和公用事业 特许经营项目实施和监督 管理工作。

项目实施 政府或其指定的有关职能 按照地方政府的相关要

直辖市、市、县 政府有权决定

机构

部门或事业单位可作为项 求，明确相应的行业管理 人民政府市政 目实施机构，负责项目准 部门、事业单位、行业运 公用事业主管 备、 采购、 监管和移交等工 营公司或其他相关机构， 部门依据人民 作。 作为政府授权的项目实施 政府的授权，负 机构，在授权范围内负责 责本行政区域 PPP 项目的前期评估论证、 内的市政公用 实施方案编制、合作伙伴 事业特许经营 选择、项目合同签订、项 的具体实施。 目组织实施以及合作期满 移交等工作。

发改委 PPP 管理办法：县 级以上地方人民政府有关 部门依据本级人民政府的 授权作为实施机关，负责 有关基础设施和公用事业 特许经营项目实施方案具 体实施工作。

(五)提升专业能力。加 强引导，积极发挥各类专 业中介机构在 PPP 项目的 第三方机 构 积极发挥第三方专业机构 作用 资产评估、成本核算、经 济补偿、决策论证、合同 管理、项目融资等方面的 积极作用，提高项目决策 的科学性、项目管理的专 业性以及项目实施效率。 加强 PPP 相关业务培训， 培养专业队伍和人才 均强调第三方专业机 构的作用

按照政府主导、社会参与、 市场运作、 平等协商、 风险 分担、 互利共赢的原则， 科 示范项目 考虑 学评估公共服务需求， 探索 运用规范的政府和社会资 本合作模式新建或改造一 批基础设施项目。 财政部将 统筹考虑项目成熟度、 可示 范程度等因素， 在全国范围 选取市场发育程度高、政 府负债水平低、社会资本 相对

充裕的市县，以及具 有稳定收益和社会效益的 项目，积极推进政府和社 会资本合作 相似

内选择一批以“使用者付 费”为基础的项目进行示 范， 在实践的基础上不断总 结、提炼、完善制度体系。 (一)项目名称和基本情 况； 1. 项目概况。 包括基本情况、 经济技术指 (二)项目的实施机 关； (三)项目的基本经

济技术指标； 标和项目公司股权情况等。 (四)特许经营者应 (二)风险分配基本框架。当具备的条件及选择方 式； (三)项目运作方式。 项目实施 (四)交易结构。 方案 (五)合同体系。 (六)监管架构。 障； (七)采购方式选择。 (九)项目体现的降 低成本、提高公共服务质 量和效率等经济社会价 物有所值和财政承受力验 证 值； (十)其他应当约定 事项。 (五)特许经营方式 及期限； (六)投资总额、预 期收益、支付方式、价格 及其测算； (七)项目融资方案； (八)政府承诺和保 财政部和发改委对项 目实施方案的内容大 同小异，实质是一样 的。

邀请社会资本和与其合作 的金融机构参与资格预审

从公共产品的直接“提供 者” 转变为社会资本的 “合 作者” 以及 PPP 项目的 “监 管者” (三)建立联审机制。为

简化程序

提高工作效率，可会同相 县级 (含) 以上地方人民政 关部门建立 PPP 项目的联 府可建立专门协调机制， 主 审机制，从项目建设的必 要负责项目评审、 组织协调 要性及合规性、 PPP 模式的 和检查督导等工作， 实现简 适用性、财政承受能力以 化审批流程、 提高工作效率 及价格的合理性等方面， 的目的。 对项目实施方案进行可行 性评估， 确保 “物有所值” 。 审查结果作为项目决策的 发改委具体负责项目 审批，核准和备案，故 对简化程序，协调机构 比较细化

重要依据。 (三)加快项目前期工作。 联合有关部门建立并联审 批机制，在科学论证、遵 守程序的基础上，加快推 进规划选址、用地预审、 环评审批、审批核准等前 期工作。协助项目单位解 决前期工作中的问题和困 难，协调落实建设条件， 加快项目建设进度。

发改委 PPP 管理办法：特 许经营者根据经批准的实 施方案和特许经营协议， 依法办理有关审批手续 时，县级以上人民政府发 展改革、财政、城乡规划、 国土资源和有关行业主管 部门应当简化办理手续， 优化办理流程，对于本部 门根据本办法第十四条出 具的书面审查意见已经明 确内容不再作实质性审 查。 项目 全生命周 期

项目储备、遴选、伙伴选 项目的识别、准备、采购、 择、合同管理、绩效评价、 执行和移交 退出机制

财政部和

发改委在全 生命周期方面实质一 致

已建立现代企业制度的境 《通用合同指南》:签订 内外企业法人， 但不包括本 项目合同的社会资本主 级政府所属融资平台公司 体，应是符合条件的国有 何谓社会 及其他控股国有企业。 资本？ 企业、民营企业、外商投 或其他投资、经营主体。 外国企业？ 原意是表达与本级政府没

参与特许经营 权竞标者应当 具备以下条 财政部和发改委对社会 资本的定义均需要进一 步澄清

件： 资企业、混合所有制企业， (一)依法注 册的企业法

有直接行政录属关系的平 台公司和国有企业可视为

人；

社会资本， 但是现有文字描 发改委 PPP 管理办法：境 (二)有相应 述的确存在歧义， 如控股是 内外的法人或者其他组 直接控股还是间接控股关 织。 系？ 法人可以分为企业法人和 (三)有良好 机关、事业单位和社会团 的银行资信、 体法人，后者可以授予特 财务状况及相 举例解释： 省的平台和国企 许经营权吗？ 可以做其他省的以及本身 市县的， 市的可以做省级以 其他组织是什么概念，组 及区县的以及其他市的。 织的概念太广泛，容易引 (四)有相应 起歧义。 融资平台公司及其他控股 国有企业的子公司没有限 发改委的扩大的定义似乎 制。 根据 23 条，融资平台公司 及其他控股国有企业可以 代表政府参股项目公司。 需要进一步斟酌。 (五)有相应 数量的技术、 财务、经营等 关键岗位人 员； (六)有切实 可行的经营方 案； (七)地方性 法规、规章规 定的其他条 件。 的从业经历和 良好的业绩； 应的偿债能 力； 的注册资本金 和设施、设备；

需要为项目设立专门项目 公司的，待项目公司成立 后， 由项目公司与项目实施 项目公司 承继 机构重新签署项目合同， 或 签署关于承继项目合同的 补充合同。

发改委 PPP 管理办法：根 据特许经营协议需要成立 项目公司的，特许经营者 应当按照约定依法注册成 立项目公司，签订补充书 面协议，并由实施机关确 认其承担特许经营者权利 义务。 财政部描述跟符合实际 一些。 特许经营协议可以约定限 财政部和发改委对项目 实施方案的内容大同小 异，实质是一样的。

锁定期的期限需要根据项 目的具体情况进行评定， 常 见的锁定期是自合同生效 日起， 至少至项目缺陷责任

期满日止。 要规定的目的是 制项目公司的股权变更。 为了确保在社会资本履行 完其全部出资义务之前不 得轻易退出项目)——PPP 项目合同指南 委托运营、 管理合同、 建设 -运营-移交、建设-拥有运营、 转让-运营-移交和改 建-运营-移交等。 具体运作 PPP 的具 式 方式的

选择主要由收费定 平、 风险分配基本框架、 融 资需求、 改扩建需求和期满 处置等因素决定。 体运作方 价机制、项目投资收益水 特许经营、购买服务、股 BOT 和 TOT 权合作等方式？ 分为经营性项目、准经营 性项目、非经营性项目等，鼓励社会投资 并针对不同类型采用不同 主体采用 BOT 的运作模式。 等特许经营方 式投资或与政 PPP 不是一种独立的模 发改委 PPP 管理办法： (BOT 府授权的企业 式，从政府授予特许经营 和 ROT) (TOT 和 O&M) , 合资建设城市 权的角度，必然体现为 政府授权特许经营者提供 污水、垃圾处 BOT,TOT, BOO 等具体模 比较清晰、明确 投资规模较大、 需求长期稳 定、 价格调整机制灵活、 市 场化程度较高的基础设施 及公共服务类项目， 适宜采 公共服务；其他方式。 理设施 式 其实是一样的，财政部的 描述比较清晰、明确，发 改委比较含蓄，似乎有些 含糊。

适用于政府负有提供责任 又适宜市场化运作的公共 服务、基础设施类项目。

PPP 的适 用范围

城市供水、供 燃气、供电、供水、供热、 气、供热、公 用政府和社会资本合作模 污水及垃圾处理等市政设 共交通、污水 式。 施，公路、铁路、机场、 处理、垃圾处 城市轨道交通等交通设 如城市供水、供暖、供气、 理等行业，依 施，医疗、旅游、教育培 污水和垃圾处理、 保障性安 法实施特许经 训、健康养老等公共服务 居工程、 地下综合管廊、 轨 营的，适用本 项目，以及水利、资源环 道交通、 医疗和养老服务设 办法 境和生态保护等项目均可 施等， 优先选择收费定价机 推行 PPP 模式。各地的新 制透明、 有稳定现金流的项 建市政工程以及新型城镇 目。 化试点项目，应优先考虑 采用 PPP 模式建设。 由政府或社会资本 (项目建 县级以上人民政府有关行 议书) 发起， 以政府发起为 业主管部门提出特许经营 主。 项目建议和实施方案。

财政部和发改委对 PPP 项目的适用范围认识大 同小异，实质是一样的。 均要满足有效降低项目 全生命周期成本、提高 公共服务质量和效率， 才能采用 PPP 模式。

PPP 项目 的发起方 式 以提出特许经营项目建 议。

财政部和发改委对项目 境内外法人及其他组织可 主管部门提出 的发起方式认识是统一 的。

项目储备 新建、 改建项目或存量公共 从准备建设的公共服务、

财政部和发改委能否统

(备选) 资产中遴选潜在项目， 会同 基础设施项目中，及时筛 行业主管部门， 进行评估筛 选 PPP 模式的适用项目， 选， 确定备选项目， 制定项 按照 PPP 模式进行培育开 目年度和中期开发计划。 发。--从文中描述，似乎 只限于新

建项目？

一，不要报送两次了？

发改委 PPP 管理办法：省 级人民政府发展改革部门 会同本级财政和有关行业 主管部门制定本地区基础 设施和公用事业特许经营 指导性目录，报本级人民 政府批准后发布。 根据 《中华人民共和国政府 采购法》 及相关规章制度执 行，采购方式包括公开招 标、 竞争性谈判、 邀请招标、 竞争性磋商和单一来源采 购。 竞争性磋商为一种创新模 式。

财政部和发改委对 PPP 项目的采购方式认识大 同小异，但是均需要解 按照《招标投标法》、 《政 决与现有的《招标投标 法》、《政府采购法》 冲突的问题。 从 PPP 项目的性质来看， 适用《政府采购法》更 为合适一些。

PPP 项目 的采购方 式

政府与社会资本合作 (PPP)府采购法》等法律法规， 招标 通过公开招标、邀请招标、 项目 竞争性谈判等多种方式， 政府采购管理暂行办法 公平择优选择具有相应管 理经验、专业能力、融资 公示时间不少 实力以及信用状况良好的 于 20 天 社会资本作为合作伙伴。 政府采购竞争性磋商采购 方式管理暂行办法

明确了，招标不是获取 特许经营权的唯一方式

个别文字的修改建议：

项目通过资格预审的社会 资本不足 3 家的， 项目实施

机构应在实施方案调整后 重新组织资格预审； 项目经 重新资格预审合格社会资 本仍不够 3 家的， 可依法调 整实施方案选择的采购方 式。

资格预审合格的社会资本 在签订项目合同前资格发 生变化的， 应及时通知项目 实施机构。

项目实施机构代表不得以 评审专家身份参加项目的 评审。

具体程序按照 《政府采购非 招标方式管理办法》 及有关 规定执行。 具体程序按照 《政府采购货 物和服务招标投标管理办 法》及有关规定执行。

如何理解项目？在实践 单个项目？ 对供水、供气、中，新型城镇化、园区 供热、污水处 或者片区 PPP 项目，与 何谓项 目？ 新型城镇化试点项目 (区 域性项目?) 理、垃圾处理 传统意义上的项目是不 等经营性市政 同的。如前者是否和如 公用设施 何履行核准和备案手 续，法律对此是空白的。 均需要突破现有法律。 物有所值 和财政承 受力论证 财政部门会同行业主管部 对项目实施方案进行可行 门， 从定性和定量两方面开 性评估， 确保 “物有所值” 。 展物有所值评价工作。 政府付费/补贴项目财政 《政府采购法》对物有 所值和财政承受力评估 均有统一认识。只不过 财政部认为应由政府部

财政部门对部分政府付费 承担能力评估。 或政府补贴的项目， 开展财 政承受能力论证。

门进行，而发改委认为 由第三方机构进行。 个人认为这两项

评估离

发改委 PPP 管理办法：特 许经营可行性评估主要包 括项目全生命周期成本、 公共服务质量效率、政府 和特许经营者的风险分 担、政府付费/补贴项目财 政承担能力、用户付费项 目的公众支付意愿和能 力，以及市场主体的专业 服务能力和参与意愿评估 等。特许经营可行性评估 应当委托特许经营可行性 评估应当委托工程咨询机 构等第三方机构进行。

不开财政部门。

对于经营收费不足以覆盖 对 社会资本 投资成本、需政府补贴部 投资的城市污 分资金或资源的项目，可 水、垃圾处理 通过政府授予特许经营权 项目，当地政

使用者付费、 可行性缺口补

附加部分补贴或直接投资 府或所委托的 助和政府付费等支付方式。 参股等措施。 机构可参照同 期银行长期贷 款利率的标 准，设定投资 三种回报 机制 对于缺乏“使用者付费” 基础、主要依靠“政府付 回报参考标 准，并根据其 财政部和发改委对回报 费”回收投资成本的项目， 它具体条件计 机制认识实质上是一致 可通过市场化模式推进。 算项目的 运 的。只不过发改委比较 行成本，合理 含蓄。 确定城市污 根据各地实际，通过授予 特许经营权、核定价费标 准、给予财政补贴、明确 排他性约定等，稳定社会 资本收益预期。 水、垃圾处理 的价格，以此 作为对投资者 招标的标底上 限，通过招标 选择最优化 的.方案及项 目的投资、运 发改委 PPP 管理办法：可 营企业。政府

以约定特许经营者通过下 或其指定代理 列方式取得合理收益：对 人 收取的污 提供特许经营的产品或者 水、垃圾处理 服务向用户收费；政府授 费，须按合同 予与特许经营项目相关的 约定支甘给通 其他开发经营权益；政府 过招标取得投 给予相应补贴或政府采购 资和运营资格 服务；经县级以上人民政 的企业。 府依法批准同意的其他方 式。 市政公用企业 通过合法经营 获得的合理回 报应予保障。 财政部门应结合中长期财 政规划统筹考虑， 纳入同级 政府预算， 按照预算管理相 关规定执行。 对于缺乏“使用者付费” 基础、主要依靠“政府付 建立政府和社会资本合作 严格控 政府付费 项目政府支付台账， 在政府综 项目特殊 制政府财政风险。 考虑 合财务报告制度建立后， 政 府和社会资本合作项目中 的政府支付义务应纳入政 府综合财务报告。 政府有支付义务的， 项目实 施机构应根据项目合同约 定的产出说明， 按照实际绩 效直接或通知财政部门向 社会资本或项目公司及时 足额支付。 项目合同 主要内容 引言、定义和解释 项目的范围和期限 生效日期和前提条件 项目设施场地 项目的建设

发改委、财政部合同内 营内容、区域、 容实质上一致，当然认 (二)特许经营者或者项 范围及有效期 识、水平是比原先建设 目公司经营范围、注册资 限； 部的高一些，很正常 本、股东结构等信息； 特许经营方式及期限； (二)产品和 (三)项目资金来源； (四)收益取得方式； (五)价费及其调整机制；(三)价格和 (六)履约担保和风险分 收费的确定方 服务标准； 将来对比发改委和财政 部各自的合同指南 (一)项目名称、内容、 (一)特许经 费”回收投资成本的项目， 可通过政府购买服务，采 用建设—拥有—运营 (BOO)、委托运营等市场 化模式推进。要合理确定 购买内容，把有限的资金 用在刀刃上，切实提高资 金使用效益。 政府付费，财政部似乎 更专业一些

项目的运营 项目的维护 股权变更限制 付费机制 履约担保 政府承诺 保险 法律变更 不可抗力 政府监督和介入 违约、 提前终止及终止后处 理机制 项目的移交 适用法律及争议解决 合同附件 《PPP 项目合同指南》

担； 属及移转；

法、标准以及

(七)项目资产所有权归 调整程序； (八)提供公共产品或者 (四)设施的 公共服务数量、质量、时 权属与处置； 限等要求及绩效监管标 准； (五)设施维 (九)变更、提前终止及 护和更新改 造； 补偿； (十)项目期满移交； (六)安全管 (十一)违约责任与争议 理； 解决； (十二)其他约定事项。 (七)履约担 保； (八)特许经 营权的终止和 变更； (九)违约责 任； (十)争议解 决方式； (十一)双方 认为应该约定 的其他事项。 项目实施机构和社会资本 依法签订项目合同，明确 在项目合同执行和管理过 程中， 项目实施机构应重点 关注合同修订、 违约责任和 争议解决等工作。 服务标准、价格管理、回 报方式、风险分担、信息 披露、违约处罚、政府接 管以及评估论证等内容。 各地可参考《政府和社会 资本合作项目通用合同指 南》(见附件 2),细化完 善合同文本，确保合同内 容全面、规范、有效。 PPP 项目 监管 监管架构主要包括授权关 系和监管方式。 授权关系主 要是政府对项目实施机构 的授权， 以及政府直接或通 从公共产品的直接“提供 者” 转变为社会资本的 “合 作者” 以及 PPP 项目的 “监 市政公用事业 监管主要包 括：市场进入 与退出的监 财政部和发改委均强调 PPP 项目的监管， 但是财 政部的描述更为系统、 将来对比发改委和财政 部各自的合同指南

合同管理

过项目实施机构对社会资 管者”。 本的授权； 监管方式主要包 众监督等。

管、运行安全 全面。 的监管

、产品

括履约管理、 行政监管和公 项目实施过程中，加强工 与服务质量的 程质量、运营标准的全程 监管、价格与 监督，确保公共产品和服 收费的监管、 其实建设部的监管讲的 项目实施机构应每 3-5 年 务的质量、效率和延续性。管线网络系统 也很到位。 对项目进行中期评估。 政府相关职能部门应根据 国家相关法律法规对项目 履行行政监管职责， 重点关 注公共产品和服务质量、 价 格和收费机制、安全生产、 环境保护和劳动者权益等。 社会公众及项目利益相关 方发现项目存在违法、 违约 情形或公共产品和服务不 达标准的， 可向政府职能部 门提请监督检查。 (二)监督获 得特许经营权 的企业履行法 定义务和协议 书规定的义 务； (三)对获得 特许经营权的 企业的经营计 划实施情况、 产品和服务的 质量以及安全 生产情况进行 监督； (四)受理公 众对获得特许 经营权的企业 的投诉； (五)向政府 提交年度特许 经营监督检查 报告； (六)在危及 或者可能危及 公共利益、公 (一)协助相 关部门核算和 监控企业成 本，提出价格 调整意见； 的监管、市场 竞争秩序的监 管等。

共安全等紧急 情况下，临时 接管特许经营 项目； (七)协议约 定的其他责 任。 在项目运营的 过程中，主管 部门应当组织 专家对获得特 许经营权的企 业经营情况进 行中期评估。 评估周期一般 不得低于两 年，特殊情况 下可以实施年 度评估。 社会公众对市 政公用事业特 许经营享有知 情权、建议权。 直辖市、市、 县人民政府应 当建立社会公 众参与机制， 保障公众能够 对实施特许经 营情况进行监 督。 项目实施机构应根据项目 监督社会资本或 绩效履约 合同约定， 项目公司履行合同义务， 定 鼓励推进第三方评价，对 公共产品和服务的数量、 质量以及资金使用效率等 财政部和发改委均强调 绩效履约，实质内容一 致。

方面进行综合评价，评价 期监测项目产出绩效指标， 结果向社会公示，作为价 编制季报和年报， 并报财政 费标准、财政补贴以及合 部门 (政府和社会资本合作 作期限等调整的参考依 中心)备案。 据。

项目移交 项目移交时， 项目实施机构 或政府指定的其他机构代 表政府收回项目合同约定 的项目资产。 项目实施机构或政府指定 的其他机构应组建项目移 交工作组， 根据项目合同约 定与社会资本或项目公司 (六)退出机制。政 府和 特许经营权发 社会资本合作过程中，如 生变更或者终 遇不可抗力或违约事件导 止时，主管部 致项目提前终止时，项目 门必须采取有 实施机构要及时做好接 效措施保证市 管，

保障项目设施持续运 政公用产品供 行，保证公共利益不受侵 应和服务的连

害。政府和 社会资本合作 续性与稳定 确认移交情形和补偿方式， 期满后，要按照合同约定 性。 制定资产评估和性能测试 实质应该一致的 的移交形式、移交内容和 方案。 移交标准，及时组织开展 特许经营期限 社会资本或项目公司应将 满足性能测试要求的项目 资产、 知识产权和技术法律 文件， 连同资产清单移交项 目实施机构或政府指定的 其他机构， 办妥法律过户和 管理权移交手续。 社会资本 或项目公司应配合做好项 目运营平稳过渡相关工作。 项目移交完成后， 财政部门 PPP 项目 后评价 (政府和社会资本合作中 项目实施结束后，可对项 心) 应组织有关部门对项目 目的成本效益、公众满意 产出、 成本效益、 监管成效、度、可持续性等进行后评 可持续性、 政府和社会资本 价， 评价结果作为完善 PPP 合作模式应用等进行绩效 模式制度体系的参考依 评价， 并按相关规定公开评 据。 价结果。 评价结果作为政府 开展政府和社会资本合作 管理工作决策参考依据。 跨行政区域的 协同机制 加强与政府相关部门的协 调。 与有关部门建立协调推进 机制。 会同相关部门建立 PPP 项 目的联审机制。 市政公用基础 设施特许经 营，应当本着 有关各方平等 协商的原则， 共同加强监 管。 亮点 (也是 需要突破 1. 创设了竞争性磋 商选择社会资本 的方式， 但是个别 1. 新型城镇化试点 项目可以适用 PPP 模式。 但是存 财政部和发改委均强调 协同机制，实质内容一 致。 财政部和发改委均强调 后评价，实质内容一致。 项目验收、资产交割等工 届满，主管部 作，妥善做好项目移交。 门应当按照本 依托各类产权、股权交易 办法规定的程 市场，为社会资本提供多 序组织招标， 元化、规范化、市场化的 选择特许经营 退出渠道。 者。

点)

描述需要斟酌， 如 提交响应文件的 时间仅为 10 日， 是否足够？需要 进一步的管理办 法出台？ 2. 资格预审时， 邀请 社会资本和与其 合作的金融机构 参与资格预审 依次与候选社会 资本及与其合作 的金融机构就合 同中可变的细节 问题进行合同签 署前的确认谈判 依次与候选社会 资本及与其合作 的金融机构就合 同中可变的细节 问题进行合同签 署前的确认谈 判 , 原意是希望 金融机构提前进 入， 但是金融机构 的身份需要明确， 是否与现有法律 冲突需要进一步 澄清？ 3. 有偿移交，按照 “恢复相同经济 地位”原则拟定 补偿方案， 但是对 于项目公司违约 而导致的提前移 交， 是否适用本原 则，引起歧义？ 4. 附件二中

名词解 释的定义， 需要根 据 PPP 实践进一 步斟酌：

在一些实践操作 的法律空白问 题； 2. 依托各类产权、 股权交易市场， 为社会资本提供 多元化、规范化、 市场化的退出渠 道。非常好的解 决推出思路，应 该加快力度实 施。 3. 依法依规为准经 营性、非经营性 项目配置土地、 物业、广告等经 营资源，为稳定 投资回报、吸引 社会投资创造条 件。实际上是政 府补贴，但是实 践中存在法律障 碍，尤其是涉及 到的土地问题， 很难合法操作？ 4. 鼓励项目公司或 合作伙伴通过成 立私募基金、引 入战略投资者、 发行债券等多种 方式拓宽融资渠 道。非常好的思 路，需要进一步 落实。

可行性缺口补助 是否只限定使用

经过上述对比，我们可以得出如下结论：

1. 无论是财政部、发改委对中国PPP的认识基本上或者实质上都是一致的，

从定义、基本特征、具体运作方式、适用范围、物有所值和财政承受力论证、回报机制、监管等方面； 2. 财政部、发改委均有自己的亮点，而这些亮点也是需要进一步落实和创新的地方；

综上，正如本人在《PPP项目实践十大法律问题》中提出的建议，从实践操作的额角度，财政部、发改委对中国PPP的认识基本上或者实质上都是一致的，并无实质性区别。因此，建议加强政府部门之间的协同，只有协同，才能形成合力，才能促成中国PPP的 良性发展。例如，发改委提出“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业等经营资源”的运作方式，在实践操作必须获得国土部门的认可，否则也不具有 可操作性。而对于财政部和发改委共同提出的“金融机构的提前介入，创新融资方式等”也是需要银行系统和银监会的创新的。这种协同不仅表现为同一个部委之间 的协同、各个部委之间的协同；部委与国务院之间的发文也要协同。如国务院2014年12月09日发布的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号） 提出：“未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠 政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。其他优惠政策，如代企业承担社会保险缴费等经 营成本、给予电价水价优惠、通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，对部分区域实施的地方级财政收入全留或增量返还等，要逐 步加以规

范”等是否会对政府付费或者补贴的PPP项目运作造成一定的影响，需要关注和研究。

如前所述，财政部、发改委均在自己的文中提出了一些亮点，本人认为这些亮点也是需要进一步落实和创新之点。这些亮点也是中国PPP实践中的“艰难点”。如财政部创设了竞争性磋商选择社会资本的方式，但是需要进一步的细化办法，以解决实践操作和现有法律的问题。而发改委提出的“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”，是一种非常好的解决PPP项目退出和上市交易的一个思路，然而需要落地细化。总结为一句话，就是需要“攻坚克难”。

回顾2014年，被称为中国PPP的元年。的确“PPP”在2014年成为最火热的词汇之一。现在这个元年马上就要过去了，进入2015年。展望2015年，希望加强协同，攻坚克难，大家共同推动中国PPP能够有突破性的发展。希望2015年成为中国PPP的“协同年”和“攻坚年”。

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