深化体制机制改革，促进江苏开放型经济转型升级（总报告）

深化体制机制改革，促进江苏开放型经济转型升级

摘要：江苏正处于开放型经济的提升阶段，江苏开放型经济的许多问题根源于我国现行体制机制的弊端。在分税制体系下，在区域竞争氛围下，地方政府通过产业政策及其配套政策干预经济，在一定程度上扭曲了市场资源配置，导致或强化了产能过剩、贸易摩擦增加、企业创新动力不足及环境污染等问题；另一方面，在市场监管、环境污染、社会公共管理、为企业的相关服务等方面，却又存在着制度性缺失。对此，江苏应在产业政策、财政政策、政绩考核、政府职能补缺等方面领先推进改革：重新理顺地方各级政府权利责任关系，完善行政管理体制；进一步加快政府职能转变，完善以市场为基础的资源配置机制；同时在市场机制不能发挥作用的领域强化政府职能作用。在开放型经济的提升阶段，江苏政府应尽量减少对市场的直接干预，而努力维持市场秩序、公平交易，提供公共物品和公共服务，政府的职能应转向以市场为导向的宏观经济管理、社会公共管理服务以及相关制度的供给及完善。

第一部分 江苏开放型经济的体制环境及现实挑战

一、江苏开放型经济发展的体制环境

政府与市场的关系是经济学界永恒的话题，斯密“看不见的手”的前提是市场机制充分完善，可以通过市场有效地配置资源。因此，在市场机制尚未成熟之时，适当的政府干预能有效弥补公共物品不足、信息不对称、外部性等市场失灵问题。一般而言，在开放型经济发展的初期，国民经济处于起飞阶段，有效的市场机制尚未真正建立，此阶段通过产业政策、区域发展政策等干预手段，能提升资源配置效率，推动经济发展；随着市场机制及资源配置功能的不断成熟完善，在开放型经济的提升阶段，政府应尽量减少对市场的直接干预，而努力维持市场秩序、公平交易，提供公共物品和公共服务。政府的职能应转向以市场为导向的宏观经济管理、社会公共管理服务以及相关制度的供给及完善。

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江苏的对外开放步伐与经济转型、制度转轨几乎同步。长时期的计划经济使市场机制发育非常滞后，为了实现赶超战略，我国采用了一系列产业政策及区域发展政策，如压低农产品及资源产品价格，降低工业发展及出口成本，集中资源发展出口工业；利用先行先试的特殊优惠政策倾斜，推动经济特区、沿海开放城市城市等局部区域率先融入全球经济、引入市场机制，并逐步向全国推广；由地方财政包干到分税制改革进一步明确了中央和地方政府之间的财税分配关系，而为了争取中央政府的转移支付，区域间展开了激烈的竞争，形成了富有地方竞争特色的市场经济体制。这一时期，中国经济成功融入国际分工，并抓住了入世及承接国际产业转移两大机遇，开放型经济发展迅速，形成了珠三角、长三角、环渤海等区域经济圈。在此期间，江苏省抓住了国家政策引导下的发展机遇，在80年代中后期随着中央开放沿海城市，逐步扩大了市、县、镇对外开放的范围；在90年代初响应浦东开发开放，推出“三沿”推进战略，以新的“两头在外”（利用境外资源，开拓海外市场）为特征加快形成开放型经济的新优势。江苏充分利用地处沿海的区位优势和相关优惠政策，站在了中国经济改革开放的前沿。

成为全球第一贸易大国及第二经济大国标志着中国开放型经济进入新的阶段。随着经济快速发展，我国市场机制的逐步发育，价格、利率等工具杠杆的市场化进程加快，市场资源配置的功能已基本形成，但地方政府对市场经济的干预广度和深度却有过之而无不及，政府与市场关系的矛盾日益突出。在国家转型升级战略号召下，为了能在区域竞争中胜出，各级地方政府通过产业政策及配套的财政政策、土地政策等手段干预市场资源配置，以此吸引外资产业转移、集聚生产要素，力求推动各地经济快速发展，但同时却带来了明显的市场扭曲，导致或强化了一系列问题：产业同构、产能过剩，地方政府恶性竞争，企业创新不足，贸易摩擦增加，环境污染堪忧。而另一方面，在应体现政府作用的市场失灵领域如市场监管、环境污染、社会公共管理等方面，政府功能则出现了缺位。

这种富有区域竞争特色的经济运行模式的形成基础，在于中央与地方及地方各级政府之间关系的行政管理体制。在现行分税制体系下，中央与地方之间，地方各级政府之间财权与事权的矛盾突显。由于责任很多、财权不够，为了保证地方财政收入、达到上级政府的绩效考核要求，地方政府更多地追求生产规模、招商引资等目标。在这种制度大背景下，江苏率先提出全面小康及基本现代化指

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标体系，涵盖经济效益及民生保障等指标内容，符合经济发展方式转变及结构转型升级的需要，但遗憾的是并未真正成为官员政绩考核及升迁的指挥棒，部分官员往往追求规模速度而忽视社会公共服务与民生保障。

二、江苏开放型经济面临的现实挑战

出口和利用外资是江苏开放型经济发展的基石，但金融危机之后，江苏开放型经济面临的国际环境发生了较大变化。首先，美国制造业发展战略和贸易战略的调整，将对江苏开放型经济提出严峻挑战。从2009年到2012年，奥巴马政府先后推出了“购买美国货”、“制造业促进法案”、“五年出口倍增计划”、“内保就业促进倡议”等多项政策以帮助美国制造业复兴，并逐步取得效果。与中国相比，美国拥有巨大的技术优势，特别是在3D打印、人工智能等方面，可凭借技术取代人力达到大幅度降低劳动力成本、提高产品稳定性的目标。另外，在促进出口方面，美国积极开展双边自由贸易协定谈判，除已成功建立北美自由贸易区外，美国还在力推跨大西洋自由贸易协定谈判和沿太平洋自由贸易协定谈判，这些双边自由贸易协定不仅仅是简单的取消关税，而是更加强调在产品标准、市场服务标准以及相关政策的一体化，如果美国主导的这些双边自由贸易协定谈判完成，将有可能取代WTO，这使中国以及江苏省的国际经贸体制环境变得更加不利。

另一方面，江苏经济发展的国内环境挑战也日益突出，一是要素制约问题。据估算，实际利用外资每1亿美元大约需投人600亩(0.4平方公里)土地、直接劳动力约1600人。目前江苏每年实际利用外资在250-300亿美元，至少需要投入土地15万亩(100平方公里)、新增劳动力40万人左右。显然，这样的大量投入是不可持续的。二是国内竞争问题。目前中西部地区利用要素成本优势，通过超常规的优惠政策大力吸引外资企业，这导致江苏省大量外资企业向中西部地区转移，使江苏省面临一定程度的“产业空心化”风险。

在国际内外经济环境趋紧的背景下，江苏开放型经济亟需寻求可持续发展的新突破，由以要素优势和政策优势为基础的粗放型发展模式向以内需市场和创新优势为基础的集约型发展模式转变。经济转型的过程，其本质就是市场和政府重新划分边界的过程。随着经济发展过程中市场功能的不断完善，政府应尽量减少对企业决策的直接干预，主要解决市场失灵带来的问题。而目前粗放发展阶段的政府主导模式仍未得到根本改变，对微观主体干预过多已成为开放型经济发展

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的一大障碍。因此，能否在体制机制创新方面率先一步，在局部领域和范围内取得突破，及时有效地调整政府的政策干预功能，也将直接关系到江苏开放型经济发展的成败。

第二部分 现阶段江苏开放型经济的问题及其制度因素

开放型经济是江苏的发展优势所在。改革开放尤其是“入世”以来，江苏抓住国际产业转移的黄金机遇，通过产业政策引导及其配套政策支持，集中资源，重点投入，积极引进外资，大力发展出口导向型经济，取得了令人瞩目的成就。2012年，江苏人均GDP首次突破1万美元，进入中上等收入经济体行列。然而随着市场发育程度的提高，国内现行体制的弊端逐步放大，江苏在这个大的体制框架下，在区域间的激烈竞争中始终走在前列，自然也在一定程度上导致或强化了产能过剩、贸易摩擦增加、企业创新动力不足及环境污染等问题。另一方面，在政府服务如帮助企业应对贸易摩擦、汇兑风险等方面却存在着制度性缺失。

一、产业同构问题及其制度因素 1、产业同构与产能过剩

通过发展开放型经济，我国东部沿海地区引进大量高级要素，加快推动工业化进程，建立起以高新技术产业及现代服务业为主导的产业结构，但同时出现了产业结构趋同现象。以苏南三市为例，2011年，苏州与无锡、常州的产业结构相似系数分别为0.6578及0.46，而无锡与常州的产业结构相似系数高达0.9275。 表1 2011年苏南地区产业结构相似系数

苏州 无锡 常州 苏州 -- 0.6578 0.4600 无锡 0.6578 -- 0.9275 常州 0.4600 0.9275 -- 资料来源：根据《江苏统计年鉴2012年》计算。

表2 2011年无锡和常州产业结构比较

无锡 排序 1 行业 黑色金属冶炼及压延加工业 占比(%) 14.97 排序 常州 行业 占比(%) 18.78 1 电气机械及器材制造业 黑色金属冶炼及压延加工业 2 电气机械及器材制造业 14.35 2 16.02 4

3 通信设备、计算机及其他电子设备制造业 化学原料及化学制品制造业 11.50 3 化学原料及化学制品制造业 13.76 4 8.22 7.35 6.36 4 专用设备制造业 5 通用设备制造业 6 纺织业 通信设备、计算机及其他电子设备制造业 7.07 5.47 4.95 5 交通运输设备制造业 6 有色金属冶炼及压延加工业 7 通用设备制造业 8 纺织业 9 金属制品业 10 专用设备制造业 5.68 5.50 5.17 3.78 7 4.95 4.93 3.86 3.80 8 交通运输设备制造业 9 非金属矿物制品业 10 金属制品业 资料来源：根据《江苏统计年鉴2012年》计算。

从无锡与常州的产业结构来看，两地产业占比前两位均为黑色金属冶炼及压延加工业和电气机械及器材制造业（且所占比重相当）；占比前五位产业有三个相同；占比前十位的产业有九个相同。产业同构对结果必然是产能严重过剩及对外议价能力的不足、贸易条件的恶化及开放效益的损失。

2、FDI的国内转移及地方竞争

由于东部沿海地区生产成本逐步上升，跨国公司加快调整在我国的产业布局，但随之加剧了外资转移的国内竞争，如重庆凭借权限更大的财税返还力度，加之补贴运费、外汇离岸结算等优惠政策，吸引了大量沿海地区外资转移。以电脑产品为例，以往绝大多数电脑产品的代工在苏州地区完成，该地区电脑加工产量为1.5亿台/年。而随着仁宝、名硕等一批代工企业在重庆设厂，2012年重庆电脑年加工产量已超过5000万台，并承接IPAD等新一代平板电脑的生产加工，迅速成为我国电脑产品的第二大代工基地，大有一举超越苏州的势头。

这种区域竞争的结果违背了外资转移及战略布局的市场导向，外资优惠政策也违背了内外资一视同仁的国民待遇原则，其结果不但压制了内资的市场机会及成长空间，同时也加重了开放效益的损失。

产业同构、产能过剩、区域恶性竞争的制度因素主要有以下两个方面： ——千篇一律的产业政策。在区域竞争氛围下，地方政府成为市场竞争主体，以区域利益最大化为目标，忽略了区域分工和协同。从江苏十一个地级市的“十二五”规划来看，从苏南到苏北，从苏州到宿迁，每个地方都把新能源、新材料

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