关于深化市级机关国有资产管理体制改革的建议

关于深化市级机关国有资产管理体制改革的建议

市政府：

为管理好市级机关国有资产，并建立健全市级机关国有资产管理体制，去年我局随省政府研究室、省级机关事务管理局组成联合课题组赴成都、长沙等地就机关国有资产管理进行调研，最后形成调研报告，梁保华省长对报告非常重视，很快作出批示。

我市市级机关国有资产是行政资源的重要构成，是党政机关履行职能、维护正常运转的物质基础，其使用和管理的效能，直接关系政府职能转变、行政管理体制改革和廉洁高效责任政府建设。因此建立健全机关国有资产管理体制，并进行科学有效监管，已成为转变政府职能、改进政府管理、整合行政资源的迫切要求，已成为降低行政成本、提高行政效率、建设节约型服务型政府的迫切要求。

一、市级机关国有资产分散管理存在的问题

长期以来，市级机关在建设发展中逐步积累了规模不小的国有资产，包括各种宾馆、办公楼、商业店面房、车辆、设备、设施等，粗略估计20亿左右。这些资产绝大部分由各部门直接管理，这在特定历史条件下对减轻财政负担、保障机关正常运行、改善干部职工福利发挥了一定作用。但是，随着改革开放的全面推进和市场经济的深入发展，这种管理体制也存在不少弊端，如资产的租赁经营、管理及收入的分配与处臵等方面，由于没有较

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为有效的制度和办法，在一些单位几乎属于独立于监管之外的“自留地”，存在暗箱操作现象。有的将经营性收入划入“小金库”，违规发放干部职工的奖金、福利。有的甚至成了部分机关单位招待、请客送礼、或领导名目繁多花销的另一买单渠道。

由于部门“小而全”分散式管理方式，导致部门间办公用房、公务用车、办公设备等资产配臵上的标准不一、苦乐不均，重复购臵、不适当购臵普遍存在，造成资产浪费。另外，由于资产占有不均，导致各单位福利待遇相差悬殊。同为国家公务员，福利待遇相差很大，这已是公开的事实。构建和谐社会的一项重要任务，就是要缩小差距，创造公平的社会环境。

大量事实证明，市级机关国有资产的分散管理，使其在一些单位成了独立于监管之外，一直清理不完的“小金库”，是一块滋生腐败的温床，是建立规范的公务员制度和工资制度改革、理顺收入分配关系的一个关键性障碍。现行的机关国有资产管理体制，弊端丛生，已到了非下决心改革不可的时候。

市级机关的国有资产，粗略估计约20亿元左右，其中房屋建筑面积约30万平方米，土地面积约300亩，公务用车约900辆。这些资产由各部门直接管理，这在特定历史条件下对减轻财政负担、保障机关正常运行、改善干部职工福利等发挥了一定作用。但是，随着改革开放的全面推进和市场经济体制的逐步确立，这种管理体制也日益显现出产权不明、浪费惊人、效率低下、寻租行为大量滋生等弊端。主要问题及成因大致概括为四个方面：

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（一）体制不顺，所有者“缺位”

目前不少部门具有国有资产管理和监督职能，由于部门间职责划分不够清晰，缺少产权的人格化代表，结果是谁都不能有效地行使机关国资所有者职能，从而形成实际上的所有者“缺位”。在2002年确定的扬州市机关事务管理局“三定”方案中，规定市级机关国资管理职能划归机关事务管理局，管理局“履行市级机关国有资产的管理和监督职能，负责对市级机关国有资产产权登记、产权界定、产权纠纷的处理及购臵、转让、保损的审核；建立并管理市级机关国有资产档案，定期组织清理、盘点和检查。”但由于该项职能政府授权不到位，而财政局也没能实施有效管理，以致仍停留在各部门“各自为政”的自管状态；扬州尽管设立了国资委，但只掌管14家企业国有资产，未能涉足机关国资管理。现实的状况是，谁占有、谁使用、谁管理、谁受益。这种管理体制，不免导致管理分散、效率低下、权属不明，管理失范，监督薄弱，所有者“缺位”。因此尽快明确行政性资产的所有者代表，健全机关国有资产管理体系，实属当务之急。 （二）产权不清，资产使用时有“错位”

由于长期以来认识上的偏差，管理上的缺位，以致造成不少机关趁机将行政性资产挪作它用，并用多种形式进行创收活动。有的单位将国有资产部门化、将行政权力利益化，将经营性收入划入“小金库”，违规发放奖金、福利，给部门腐败留下隐患。 （三）家底不清，账实不符

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大多数行政事业单位对家底长期不进行清理，因而带来四大突出问题：（1）固定资产明细账册不全，账实不符，以致造成固定资产管理无据可依；（2）购臵资产，不按规定及时入账，甚至调入、捐赠所形成的资产也不入账，而变为账外资产；（3）已经办理报废的资产不销账，已销账的资产仍在使用，造成账实不符。（4）土地、房屋帐面资产价值与实际价值相差甚大。 （四）配臵失衡，苦乐不均

多年来，市级机关国有资产由于处于部门分散管理状态，缺少约束机制和统一配臵标准，部门相互攀比，争项目、争资金现象严重，导致了部门之间办公用房、公务用车、办公设备等资产配臵上标准不一、苦乐不均，一方面是办公用房闲臵，一方面是租房办公，而且重复购臵、不当购臵普遍存在。由于资产占有不均，导致各单位福利待遇相差悬殊，同为公务员，福利待遇相差3－5倍。

通过上述分析可以看出，现行的市级机关国有资产管理体制弊端丛生，深刻剖析其根源，主要是管理体制不顺、分散管理所致，因此界定机关资产管理职能、建立权属集中统一的管理体制已是当务之急。

三，加强市级机关国有资产管理的对策。

推进机关国有资产管理体制改革、提高机关国资的使用效率、降低行政成本，既是一个现实而紧迫的任务，也是一项系统工程。为此应按照中央关于加强国资管理坚持政企分开、政事分

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开的原则，以转变政府职能、保障高效有序运转为目的，实行集中统一管理，建立一套产权清晰、配臵合理、管理规范、监督有力、奖惩分明的新型管理体制。 （二）理顺职能，合理分工

由政府授权机关事务管理局行使出资人职责，对市直机关的国资实行归口管理，建立“所有权集中行使，政府授权管理，单位合理占用，资产及时流动，严格监督考核”的运行管理新机制。同时界定政府部门职能，科学划分事权范围：财政部门工作重点是宏观管理、价值管理，主要进行机关国资管理的政策研究、制度设定、监督检查、资产受益管理、重大资产变更事项审批和资产管理信息系统建设，避免陷入具体的事务之中；国资委只管政府授权的国有企业;机关事务管理部门作为机关后勤保障的专门机构（内设有资产处、房产处、综合处等职能部门），负责机关国有资产具体管理、专业管理，主要实施购建、产权、调剂、清查、统计、评价等方面的管理，同时将统计、清查情况向财政部门报送，接受其监督；审计部门负责对机关资产管理情况全面审计；监察部门对资产清查和处臵过程进行跟踪监督，对违规、违纪行为进行处理；机关各单位，需遵守国资管理规定，享有占有、使用权和一定限度的处臵权。 （三）建章立制，规范管理

深化机关国有资产管理体制改革必须从建章立制入手。依据财政部刚出台的《行政性国有资产管理暂行办法》，起草制定本

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级机关国有资产管理办法和配臵标准及其他配套实施办法，从而建立起市级机关国资管理的制度框架、管理框架和技术框架。（1）建立制度化的机关国资形成机制，在摸清各部门资产占用情况的基础上，根据其履行职能需要情况，科学合理地制定固定资产配备标准。同时健全政府采购制度，推行项目代建制，用制度规范资产购臵的决策行为，形成相关部门的制衡机制。（2）建立高效节约的机关国资使用机制，通过清查资产、建立台帐与网络数据库系统、以及制定绩效评价标准和激励约束机制，加强资产有效动态管理。（3）建立规范的机关国资处臵机制，统一调剂，优化配臵，加强资产的出租、报废和非转经的审批。（4）综合运用行政、经济和信息手段，搞活机关资产管理，确保购臵科学、配臵合理、处臵得当、使用高效。 二、国家和外地的基本做法

国务院办公厅早就发文（国办发?2001?58号）明确中央国家机关办公用房实行统一管理。上海、深圳、吉林、成都、长沙等地已将分散的资产实行集中统一管理。 三、规范市级机关国有资产管理的政策建议

对市级机关国有资产进行规范集中统管，涉及面广，政策性强，必然产生阻力。为了搞好这项工作，现建议如下： （一）提高认识，加强领导。推动市级机关国有资产职能化管理，统一思想是前提，规范职能是重点，组织领导是保障。应紧密结合扬州实际，把建立和完善市级机关国有资产管理体制，

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作为转变政府职能的重要突破口，摆上重要议事日程。为加大市级机关国有资产集中管理力度，建议市委、市政府成立市级机关国有资产管理工作领导小组，纪监、财政、审计、人事、房管、土地、管理局等部门主要负责人为小组成员，对重大事项进行专题研究，作出部署。尽快明确职能管理部门或集中管理部门，建议成立市级机关资产管理办公室，与市级机关事务管理局合署办公，负责对市级机关国有资产实行集中统一管理。同时要求各单位领导要从讲政治、讲大局的高度，配合搞好资产移交工作。 （二）统一管理，分类操作。市级机关国有资产存在形式多样，权属性质复杂，应区别不同种类，因地制宜地选择直接管理、委托管理、授权经营和公开处置等方式。

1、直接管理。对市级机关非经营性国有资产，由市集中管理部门直接管理。

2、委托管理。对涉及公益性资产规模较大的系统（包括教育、卫生等部门），可由集中管理部门授权委托市级主管部门管理本系统所属的国有资产。

3、授权经营。授权经营方式主要针对市级机关经营性国有资产。市集中管理部门可以通过经营权招标或直接授权的方式，将集中管理的经营性国有资产授权国有资产营运机构或其他机构经营；或参照成都的做法，单独成立资产管理中心，统一管理市级机关经营性国有资产；还有一种选择，就是将经营性国有资产统一交由国资委管理。

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（六）搭建集中管理平台，成立资产管理中心。

4、依法处置。市级机关国有资产处置主要针对闲置、罚没、已达到报废期限、盘亏及非正常损失、经批准置换或转让的资产和经认定需处置的其他资产，处置的方式主要有调拨、拍卖、重组、报损、报废以及“非转经”等。资产处置的变价收入和残值收入统一上交省财政，纳入专户管理。

（三）完善制度，考核绩效。研究制定一套符合实际、可操作性强的管理制度，是市级机关国有资产规范管理的重要保障。当前迫切需要研究制定《关于加强市级机关国有资产管理的意见》、《扬州市市级机关国有资产管理暂行办法》和《扬州市市级机关国有资产统一管理工作实施细则》等，具体包括四个层面的内容：一是资产形成与配置规范，如资产预算、采购供应制度、调配制度等。二是产权与使用管理规范，如产权登记变更制度、资产管理制度、资产清查制度等。三是重大事项规范，如重大事项界定与确认制度、资产处置制度、非经营性资产转经营性资产管理制度等。四是考核评价规范，如考核机构与考核管理制度、考核评价与资产配置制度、奖惩制度等。 （四）清产核资，摸清“家底”

底数清、情况明，是做好国有资产管理的基础。市级机关国有资产已多年未能清理，只有通过清产核资才能彻底摸清“家底”，建立规范化的机关资产总台账，建立资产资料档案和数据库系统。

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（七）实行“收支两条线”，推行“阳光工资”

资产集中管理，对统一收回的出租房，进行挂牌，竞价招租，既可增加收入和透明度，又可避免暗箱操作和腐败。资产的出售、出租收益和转为经营性资产的收益上缴财政统管，实行“收支两条线”，作为市级机关岗位津贴和节日福利的主要资金来源，按照一定的标准给机关工作人员。机关各单位撤销所有账户，预算拨到结算中心，花钱由单位主管领导审批，再由结算中心审核支付。这样既可解决公务员福利补贴苦乐不均的问题，更有利于重塑公共服务型政府形象。

（四）强化监管，形成合力。按照监管分离的原则，尽快建立有效的监督管理机制。一是职能部门齐抓共管。市集中管理部门要制定职能化管理的具体办法并组织实施，积极做好市级机关国有资产清查、管理和处臵工作。监察部门要开展监督检查，依法追究违纪违规者的责任。财政部门要加强指导和监督。审计部门要切实做好审计审核工作。国土、建设、工商等部门要配合做好相关手续办理工作。二是积极开展执法检查。切实转变监管方法，进一步增强各单位使用管理国有资产的责任意识，督促改进和落实基础管理工作，堵塞国有资产管理漏洞，不断提高省级机关国有资产管理水平。三是建立法律、部门和社会三位一体的外部监督体系。加快专项立法步伐，强化监管部门职责，积极推行管理信息公开，增强管理工作透明度，主动接受社会监督。四是建立责任追究制度。实行部门管理责任制、主要领导负责制，对

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损害国有资产权益的违法违规行为，依法予以追究。

2、由政府授权机关事务管理局或其他部门行使出资人职责，对市直机关的国资实行集中统一管理。同时明确纪监、财政、审计、事务管理等政府相关部门的职责范围。

总之，加强市级机关国有资产规范管理，意义重大，势在必行。同时这又是一项触动利益面广，困难重重的工作。必须领导高度重视，痛下决心，方可取得良好的成效。建议市政府早日就此项工作进行部署。

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