相对集中行政处罚权与综合行政执法存在的问题及对策

相对集中行政处罚权与综合行政执法存在的

问题及对策

随着我国社会主义市场经济的发展，城市建设和城市化进程的不断加快，城市管理领域各种利益关系日益复杂，交织性社会矛盾凸现。政府职能转变和行政管理体制改革正在进行之中，尚未完全到位，行政机关仍然管着许多不该管、管不了，实际上也管不好的事情，机构臃肿，职责不清，执法不规范的问题相当严重。城市管理中调控缺位，多头执法，职权交叉，互相推诿或越权的问题大量存在。相对集中行政处罚权与综合行政执法正是在这样的社会背景下出台。从先行试点到逐步推开，试点工作走过了一个探索、完善、深化的过程，取得了一定的成效。一是有效克服了行政执法过程中职权混乱、多头执法、多重执法的问题；二是精简了执法机构，提高了行政效能；三是规范了行政执法行为，克服了执法扰民的问题，树立了法治政府的良好形象；四是促进了依法治国、建设法治国家战略的实施。

但从近几年的工作实践来看，相对集中行政处罚权与综合行政执法在试点过程中仍然存在一些问题，对这些问题的探讨和思考对推动城市管理执法工作具有一定的现实意义。

一、存在的主要问题

（一）立法工作相对滞后。主要表现在三个方面：

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1、相对集中行政处罚权和综合行政执法缺乏统一的规范性法律。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条仅是开展相对集中行政处罚权和综合执法的唯一的法律依据，推动试点工作前进的也是国务院发布的一些规范性文件，如1999年国务院发布的《国务院关于全面推行依法行政的决定》（国发【1999】23号）、2000年9月8日国务院办公厅发布的第63号文件《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、2002年8月22日，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）和2002年10月11日，国务院办公厅转发的中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点工作意见的通知》（国办发【2002】56号）。就全国来说，至今没有一部统一的用于调整相对集中行政处罚权和综合执法的法律法规，一些地方所立的相对集中行政处罚权和综合行政执法的规定非常分散，例如上海市关于相对集中行政处罚权与综合行政执法的规章就有五个，分别为文化管理领域、城市建设领域、人民广场管理、火车站管理、苏州河管理等，且五个规章之间并不存在非常明显的逻辑关系，不论从规定时间，还是规定内容看都是互相割裂的，没有将其纳入到一个统一的相对集中行政处罚权与综合执法的规则中来。我国作为单一制的国家，法制统一问题是依法治国的基本要求。《中华人民共和国宪法》第五条规定：?中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护

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社会主义法制的统一和尊严……?在根本法中确立了法制统一原则。这一规定对相对集中行政处罚权和综合行政执法同样具有指导意义。从目前相对集中行政处罚权的领域来看，确定各执法领域范围的一般都是法律、地方性法规，如城市管理相对集中行政处罚权的领域包括城市市容环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、城市环境保护、工商管理、公共交通管理等。上列需要集中起来进行行政处罚的领域一般都有一个基本法对职能机关的权利行使做出规定，如《中华人民共和国城市绿化法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等等。但相对集中行政处罚权和综合执法却没有一个?基本法?来规范执法处罚行为。在缺乏统一规范的情况下，各个地方实行相对集中行政处罚权和综合执法的具体做法就会不一样，就意味着一个制度在不同的地方有不同的执行，损害国家法制的统一。而一些法律、法规、规章之间还存在一定的冲突，往往出现相同层级的规范性文件互相抵触的情形。地方各级政府的职能部门既可能在选择法律规范方面处于无所适从的状态，也可能根据具体案件与本部门的利害关系在不同条件中适用不同规范，还可能缺乏必要的依据主张对某些事务行使处罚权，造成行政秩序的不稳定和空白状态。执法部门互相推诿和争议处罚权的情况不论是作为还是不作为，都呈现出很大的随意性，执法秩序的状态不稳定，必然造成消极后果，损害政府形象。所以说，在相对集中行政处罚权和综合行

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政执法试点工作已有了长足发展的情况下，统一立法是亟待解决的问题之一。

2、在相对集中行政处罚权和综合行政执法过程中存在法律操作困难。在以往立法过程中，多以?条条?立法为主，至今尚未有一部城市管理综合性的法规，所以城市管理综合执法是执行行政主管部门制定的法规中的部分条文。随着试点工作的不断深入，法律操作性的问题日益突出，有些法律法规制定的过于原则，不够具体，在执行过程中，难以掌握，难以操作。有些法律法规虽然规定了许多禁止性的行为，但未明确处罚的方式和额度；有的违法行为，却没有执法依据，如在街头散发非法广告的行为，就没有相应的法律法规规定，这样便给执法工作带来难度。如对乱张贴广告的查处，只是规定了罚款数额，没有具体查处办法，不好操作。目前对整治乱张贴广告主要靠电讯部门配合，执法部门查找电话号码，由电讯部门停机，违章者接受处理后才予以开机。还有利用追呼系统?呼死?违章者电话等方法。虽然这些执法方法有一定效果，但其法律依据不明确，其合法性值得商榷。又例如，在对机动车驾驶员在人行道上停放车辆有权处罚，却无权扣车、无权拖车，目前大多采取锁车的办法，虽然是比较有效的办法，但其合法性同样值得探讨，因为没有任何一部法律授予执法部门锁车的权力。

3、在相对集中行政处罚权和综合执法中，执法机关缺乏必要的手段。在实施综合执法过程中，对一些违章行为的处罚

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虽然有法可依，有章可循，但常常缺乏执法过程中的强制、执行、调查取证等手段。如，对在对机动车驾驶员在人行道上停放车辆有权处罚，但若驾驶员不服处罚，拒不配合时，就无法实施处罚，因为除了公安交警、交通运政等部门之外，综合执法部门没有扣车、拖车的权力。对屡教不改的占道经营的管理更显乏力，有些地方规定可以暂扣摆卖的商品或器具，有些地方则没有规定，但同样无权对其作出停业整顿或吊销执照的行政处罚，只能是屡犯屡罚，反复回潮反弹，不能从根本上消除这一城市管理中的?顽疾?。又如，在查处违法建设行为中需要调阅图纸、合同文本等文件资料，但如果当事人拒绝提供，执法人员也是无可奈何。在查处非法营运过程中，乘客作为第三方虽然有作证的义务，但若拒不作证，执法机关同样没有任何可采取的措施。《中华人民共和国行政处罚法》虽然规定当事人有义务作证、配合调查取证或者提供方便，但却对当事人不履行义务的责任以及责任追究办法没有具体明确的规定。更为突出的是，相对集中行政处罚权没有赋予综合行政执法机关限制人身自由权，也没有规定配备自卫器械。在城市管理力度不断加强的情况下，执法者与被执法者的矛盾将更加突出，执法人员被围攻殴打的事件时有发生，暴力抗法的问题得不到及时解决，执法人员的人身安全没有保障。虽然法律也赋予了综合执法一定的强制措施，但这些强制措施都缺乏可操作性的程序规定，再者，实施强制措施所依据的程序大多是部门自行规

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定的程序，权威性不足，难以经受诉讼中的论辩。如果申请人民法院强制执行，程序如何运行，也没有具体的规定，如果可行，那么大量的执行案件，人民法院也会不堪重负的。在上述种种情况下，相对集中行政处罚权与综合执法和工商、税务、卫生监督、公安等职能部门在执法手段相比可谓云泥之别，执法效果和质量大打折扣也是必然了。

（二）职权配臵混乱，归口不一。实行综合行政执法，是行政体制的一项重大改革，其核心内容是对行政系统职权的重新配臵和调整，同时也肩负着机构改革的重任，其必然涉及各个行政主管部门的权力和利益。因此，有些部门对开展综合行政执法不理解、不支持，认为法律法规已明确规定具体的执法部门，为什么还要搞综合行政执法，这样以来岂不是修改了已颁布实施的法律法规；有的不愿将行政处罚权交由综合行政执法部门执行，认为放弃处罚权就会损害本部门的利益，就搞不好本部门的工作，出现问题后却将责任推给综合行政执法部门；有的却是名交实不交，拖延时日；有的担心由一个行政执法机关担负那么多执法任务，缺乏必要的监督，怕有法不依，执法不严，对综合执法部门不是很信任。

以上这些仅是一些外在的障碍，内在的阻力体现在政府对综合执法机构设臵和领导体制上重视不够，一定程度上影响了职权的配臵。根据国务院63号文件规定：?试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不

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得作为政府机构的内设机构或下设机构?，这充分说明了综合行政执法机构在政府系统中的地位，但有些城市的综合执法机构却被设臵为政府部门的内设机构，使其地位大打折扣，在职权配臵上缺乏发言权。领导机制也是五花八门，有的政府直接领导，有的职能部门领导，有的是两级双重领导，归口不一，十分杂乱，导致职权配臵的必然混乱。

（三）保障措施有待跟进。开展相对集中行政处罚权与综合行政执法试点工作离不开强有力的保障措施。国发【2002】17号文件中规定?集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障……?；国办发【2002】56号文件中规定?行政执法严格实行‘罚缴分离’、‘收支两条线’制度，罚没收入要全额上缴财政，行政执法经费由财政予以保障?，这些关于相对集中行政处罚权与综合行政执法试点工作经费保障的规定是非常明确的。从全国来看，一些经济发达的城市，如广州、深圳、杭州等大城市，已按照文件规定执行。对相对集中行政处罚权和综合执法的财政支持力度是非常大的，如深圳市执法局依靠政府的大投入（一期市级5900万元，区级4000万元），依托信息产业，建立了城市管理信息平台，成立了?城管?110指挥中心，开通了城管网站，初步实现了电子政务，数字城管。但有些经济欠发达的城市，财政支持乏力，综合执法机关与其他行政机关在财政支持上也不平衡，办公条件落后，人员待遇差，执法队伍的经费仍靠罚款提成或收费来解决。

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致使发生乱罚款、乱收费、财务制度混乱的问题，在很大程度上制约了执法工作的开展。

二、对策意见

（一）加强立法工作。相对集中行政处罚权与综合行政执法是行政法中的一个制度规则，其包容于社会主义法制的制度规则之中。相对集中行政处罚权与综合行政执法同时也是依法治国的重要组成部分，其既是行政系统中的权力分配，又是行政系统与公民、法人和其他社会组织发生关系的具体表现。所以，笔者认为相对集中行政处罚权与综合行政执法是国家行政法治的一个非常重要的评价指标。相对集中行政处罚权与综合行政执法的产生主要有四个背景，一是政府机构改革的背景；二是政府法治背景；三是私权保护背景；四是执法方式规范化的背景。其背景，其实也就是所承担的历史性使命。从这些层面来看，再结合存在的具体问题，笔者认为加强相对集中行政处罚权与综合执法的立法工作是十分必要的。主要从以下几个方面做起：

一是实现相对集中行政处罚权与综合行政执法的统一立法。作为全国层面的相对集中行政处罚权与综合行政执法中行政处罚权的规则也应当由全国人民代表大会和其常务委员会来制定。也就是说，全国人民代表大会和其常务委员会关于相对集中行政处罚权与综合执法要有一个法律层次的原则性规定。而国务院和省级人民政府对相对集中行政处罚权与综合执

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法的决定应当严格依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定和全国人民代表大会和其常务委员会所制定的法律，在全国范围内使相对集中行政处罚权与综合执法的规则应当有相对确定的内容。

二是完善相对集中行政处罚权与综合行政执法的系统性。在一部或者若干部法律、法规中对相对集中行政处罚权与综合行政执法作出系统规定，并将有关的主体、内容、程序等全部进一步细化，并列举出来。同时，在法律规范中明确界定相对集中行政处罚权与综合行政执法的法律属性，避免发生混乱，尽可能地将可以进行相对集中行政处罚权与综合行政执法的领域作出确定，将列举式与概括式相结合，明确违法行为、执法依据、执法程序和处罚标准，使适用法律问题不再发生难以操作的问题。

三是强化相对集中行政处罚权与综合行政执法手段。首先，由于综合行政执法机关面对的问题较为复杂，其执行的法律法规比较庞杂，在立法方面还没有实质性进展的情况下，首先要吃透现有的法律法规，穷尽所有可利用的执法手段和强制措施。在法律法规及相关部门对法律法规解释的范围内，可利用行政机关解释法律规则的手段，寻找合法的、有利的规则。其次，要利用综合行政执法机关具备先天协调能力的优势，积极协调各部门之间关系，借助其他部门的强制措施达到执法的目的。如不少城市运行的公安协同机制，就很好地借助了公安

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机关特有的强制措施。再次，要通过立法或依法律法规授权，解决综合行政执法工具欠缺的问题，如可以使用器械、警械等，增强执法力度，提高执法人员的自我保护能力，同时增强威慑力。最后，要通过立法授予综合行政执法机关紧急处臵事态的手段。在城市管理中有些时候，有些违法行为需要快速地进行紧急处臵，如迅速排除障碍、清理环境、强制带离等。这就要采取一些非常的手段迅速处理，达到争取主动，先发制人的目的。

（二）完善职权配臵。实施相对集中行政处罚权与综合行政执法就是要对分别属于各行政主管部门的行政执法权和行政处罚权进行重新配臵，各行政主管部门都交出一部分与城市管理和其他方面相关的行政处罚权给新组建的综合行政执法机关，由综合行政执法机关独立行使若干机关的权力，变多家执法为一家执法。前面提到，综合行政执法职权配臵中遇到的各种阻力，实质就是利益博弈的问题，解决好这些问题，要从以下两个方面做起：一是要统一认识，协调利益。政府以及政府各部门要从行政体制和行政执法体制改革的这一历史潮流着眼，从依法治国和建设法治政府的宏观战略出发，把实施相对集中行政处罚权与综合行政执法试点工作臵于重要的位臵来审视，协调好上下级关系和部门间利益，切实按照法律法规以及国务院相关规范性文件的有关规定，给予综合行政执法机关应有的地位，在机构设臵，职权配臵以及人员编制等方面严

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格按照国务院有关规定操作。二是要解决好综合行政执法机关与行政职能部门的关系。 建立行政管理与信息交流平台，实现行政管理信息的网上共享。使综合行政执法部门与各行政主管部门互相了解工作情况，方便管理，方便查处。根据信息显示，有的放矢的进行管理，有重点的查处违法案件。建立联席会议制度。综合行政执法部门建立联系会议制度，在不增加行政编制的情况下，由各部门的共同上级领导兼任会议主席，负责协调和指导。综合行政执法部门及其他各部门参加会议，会议要有实质性的内容，亦即会议要有决议权、决定权，会议要能出结果。将协作纳入法制化轨道。明确各协作方的法律权利、法律义务和法律责任。使协作各方切实重视协作，积极参与协作。同时建立协作责任追究制，对不履行、不正确履行或敷衍了事，走形式，走过场的行政主管部门，要追究责任人和单位的行政责任。确保协作积极、顺利进行。

（三）强化保障措施。实施相对集中行政处罚权与综合行政执法的保障措施，主要体现于经费保障。由于各地的经济发展极不平衡，东、西部地区城市经济能力还存在较大的差距，要保持在一条水平线上是不现实的，让一些财政比较困难的地方政府对综合执法机关实行全额拨款更是不可能。基于这些客观情况，笔者认为，对于综合行政执法部门的财政拨款额度至少应不低于当地所有行政关的平均水平，并且要与城市经济发展水平相适应。财政拨款应重点用来保障综合行政执法的基础

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设施建设，如改善办公条件，加强执法车辆及工具的装备，提高执法人员待遇等，以切实解决因经费不足而导致的乱罚款、乱收费以及财务制度混乱的现象，确保相对集中行政处罚权与综合行政执法工作的正常开展。

综上所述，开展相对集中行政处罚权和实施综合行政执法，其最终目的是为了建立与社会主义市场经济相适应的行政执法体制，代表了行政执法体制改革的发展方向，其势已如星火燎原。虽然实践探索过程仍存在许多问题，但毕竟是试点探索过程中出现的问题，只要以实事求是的态度，与时俱进的精神，正确看待并加以解决，相对集中行政处罚权和综合行政执法依然有着旺盛的生命力和十分广阔的前景。

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