十八届四中全会精神解读

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 精神解读

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，于2014年10月20日至23日在北京京西宾馆举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

出席人员：中央委员199人；候补中央委员164人；中纪委常委及部分十八大代表、专家学者。

一、总目标

全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

二、五大体系

完备的法律规范体系、高校的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。

三、六大任务

完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

四、读懂十八届四中全会决定的五十个要点

10月23日闭幕的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，昨日，该决定正式对外发布。在这份约1.7万字的文件中，许多新的概括、新的提法、新的名词，让人耳目一新。文件提出了了50个新要点，具体如下。 要点01部分国家工作人员就职向宪法宣誓

决定提出，将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。在正式场合通过仪式化的活动营造出一种庄严感，能起到很好的引导遵守宪法和维护宪法的作用。

要点02法律草案重要条款可以单独表决

决定提出，完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。据媒体报道，单独表决制度，是指在整部法规表决之前，先对分组审议过程中代表（委员）提出的“争议条款”进行表决，如果单独表决得以通过，仍然将其列入整部法规中予以表决；如果单独表决不能通过，则应加以修改甚至删除。这样可以避免“为了一条有争议的条款否了整个条例的诞生”。 要点03编纂民法典

决定提出，加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。

为何要编纂民法典？据《人民法院报》报道，我国虽然已经颁布了一系列基本民事法律，但多年来立法机关奉行的分阶段、分步骤、粗线条的立法方针，造成目前法律法规既多且乱、虽多却漏、多且重复的矛盾现状，再加上数量众多的司法解释，使得我国的民商事法律领域成为一个迷宫。制定一部科学的民法典，可以在立法、司法、执法、普法各个层面发挥单行

法难以起到的积极作用。民法典是法治国家的大厦坚固的支柱。

要点04行政机关“法无授权不可为”

决定提出，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。这一提法，主要针对的是行政机关乱作为的现象。行政机关法无授权不可为，作为一个中央精神被提出来，还要看具体规定，也就是建立权力清单制度，划一个边界出来。

要点05重大决策“久拖不决”要追责

决定提出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。 “久拖不决”是第一次提出。这主要是针对决策过程中的不作为情况。决策机关应及时做决策却拖延不做，导致小事拖大，甚至引发群体性事件，或者严重的国家经济利益的损失。

要点06大幅减少市县两级政府执法队伍种类

决定提出，推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法。这一举措旨在破解行政执法领域多头执法、推诿扯皮等问题，提高执法效率。

要点07 收费罚没不得与部门利益挂钩

决定指出，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。这一提法主要是针对案款提留问题。一些政法机关为了案款提留，把权力和利益挂钩，导致权力的不正当行使。目前这种现象很严重，尤其是法院和公安机关，办案多，办案经费就多。

要点08 法院受案由“审查制”变“登记制”

决定提出，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。这些年，我们司法工作中，老百姓不满的问题有几点，其中一个很大的问题就是百姓有案子立不上，比如征地、拆迁，下岗和就业、社会保障等问题。现在决定规定有案必立，法院审案时间又有明确的规定，法官不会久拖不审，老百姓的权利就能够得到及时的保护。

要点09 探索检察机关提起公益诉讼

决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。公益诉讼针对的行为是损害“公共利益”，由于不会直接损害“私利”，在实践中很多公益事件因为没有人提起诉讼，而处于“不告不理”的尴尬境地。由检察机关提起公益诉讼是解决上述问题的可行之路。这项改革主要解决公益诉讼主体不明的问题，针对明确的公益事件，检察机关若不提起诉讼就是失职。 要点10 坚决惩治司法掮客行为

决定提出，依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财

物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。司法掮客是一种权力寻租的表现。从长远来看，对于权力的应用、分配的机制要有改革，对于权力要有监督。

要点11 坚决破除各种潜规则

决定提出，坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马。习近平在决定说明中表示：“我曾经引用过英国哲学家培根的一段话，他说：‘一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。’这其中的道理是深刻的。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。”

要点12 探索省以下审计机关人财物统一管理

决定提出，探索省以下地方审计机关人财物统一管理。探索省以下地方审计机关人财物统一管理，此举主要是加强审计执法，凸显了审计在治国中的重要性。审计机关人财物统一管就是尽可能实现垂直领导，不受同级政府的过多干预。如果审计机关的人权、财权不能相对独立，受当地政府的影响就比较大。对于垂直管理之后，审计部门是否会权力过大的问题。刘剑文表示，审计部门也会受到其他部门的监督，例如纪检、人大等。审计实际是反腐败中一个很重要的职能。

要点13 领导干部“不讲法”要掉乌纱帽

决定提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

要点14 政法委必须长期坚持

决定提出，政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。

各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。

要点15制定国家勋章和国家荣誉称号法

决定提出，制定国家勋章和国家荣誉称号法，表彰有突出贡献的杰出人士。

‘榜样的力量是无穷的’，新中国成立60多年来，全国涌现了许多先进典型，他们身上所体现出的强烈的典型性、先进性和鲜明的时代性，在社会上发挥了巨大的激励和导向作用。”

要点16 一切违宪行为都必须纠正

坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。

要点17 健全宪法解释程序机制

完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

要点18 立法涉重大体制须报党中央决定

凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。

要点19 探索第三方起草法律法规草案

完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。

要点20 健全以公平为核心的产权保护制度

健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。

要点21 企业有权拒任何无法律依据的要求

国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。

要点22 推进反腐败国家立法

加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。

要点23 贿赂犯罪不单单以财物为对象

完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

要点24 大幅度提高环保违法成本

用严格的法律制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。

要点25 依法规范网络行为

加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。

要点26 制定社区矫正法

加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。制定社区矫正法。 要点27 做到重大改革于法有据

实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

要点28 重大决策要进行合法性审查

建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。

要点29 积极推行政府法律顾问制度

积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。 要点30 理顺城管执法体制

理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。 要点31 完善纠错问责机制

完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

要点32 领导干预司法酿冤案要追刑责

建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

要点33 藐视法庭权威或构成犯罪

完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。

要点34 非因法定程序不得调离法官

建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。

要点35 探索法院、检察院行政和业务相分离

改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。

要点36 最高法巡回法庭审理重大行政和民商事案件

最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。

要点37 司法机关内部人员不得干预办案

司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。

要点38 实行办案质量终身负责制

明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。

要点39 生效法律文书统一上网

加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。

要点40 司法人员被开除终身不得从事法律职业

对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

要点41 在中小学设立法治知识课程

把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。

要点42 保障合理合法诉求得到“好”结果

建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。

要点43 重点治理危害食药品安全的问题

依法严厉打击暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动，绝不允许其形成气

候。依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理。

要点44 要选拔善于运用法治思维和法治方式的人当领导

抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。

要点45 建立法官、检察官等专业职务序列及工资制度

建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。

要点46 初任法官、检察官一律在基层任职

建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。

要点47 各级领导干部要对法律有敬畏之心

各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。 要点48 建立军事法律顾问制度

建立军事法律顾问制度，在各级领导机关设立军事法律顾问，完善重大决策和军事行动法律咨询保障制度。

要点49 反对外部势力干预港澳事务

坚持宪法的最高法律地位和最高法律效力，全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针。防范和反对外部势力干预港澳事务，保持香港、澳门长期繁荣稳定。

要点50 运用法律手段捍卫一个中国原则

运用法律手段捍卫一个中国原则、反对“台独”。

五、人事变动

十八届四中全会按照党章规定，决定递补中央委员会候补委员马建堂、王作安、毛万春为中央委员会委员。

全会审议并通过中共中央纪律检查委员会关于李东生、蒋洁敏、王永春、李春城、万庆良严重违纪问题审查报告，审议并通过中共中央军事委员会纪律检查委员会关于杨金山严重违纪问题审查报告，确认中央政治局之前作出的给予李东生、蒋洁敏、杨金山、王永春、李春城、万庆良开除党籍的处分。

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