对乡镇职能定位和机构设置的调查与思考

对乡镇职能定位和机构设置的调查与思考

作为基层政权组织的乡镇政府,肩负着直接服务于广大农村和农民群众的重要职责。因此,乡镇职能的定位、机构的设臵将直接关系到乡镇政府功能的发挥,关系到社会主义新农村建设的成效，关系到农民群众切身利益的实现。当前乡镇政权及其所属机构运行情况究竟如何？基层干部对省政府确定的乡镇五项职能怎样认识？对进一步推进乡镇机构改革有何期待？最近，我们带着这一系列问题，会同县人事、财政、农办等部门组成三个调研组分赴南江镇等9个不同类型的乡镇，进行了广泛深入的调查，并从中形成了一些思考。

一、乡镇职能运行现状 （一）机构设臵情况

1、乡镇机关综合办事机构的设臵。2001年至2005年乡镇机构改革和行政区划调整后，为便于职责分工和县乡工作衔接，全县每个乡镇平均设臵了5个综合办事机构，即：党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、群众工作办公室、财政所。

2、乡镇事业单位的设臵。乡镇管理的事业单位：全县48个乡镇均设有农业服务中心、会计核算中心、新型农村合作医疗服务站，有35个乡镇设立了计划生育宣传技术服务站。被调查的9个乡镇中双桂乡、流坝乡无计生服务站，而是就近纳入其相邻乡镇计生服务站的服务范围。县级主管部门管理的事业单位：48个乡镇均设有林业站、畜牧兽医站，按区域设臵国土资源管理站13个，村镇规划建设管理站12个（不含教育、卫生部门）。

（二）职能运行中存在的问题

调查中，我们发现大部分乡镇在落实政策、推进基层民主法制建设、加强基础设施建设、加强管理、维护稳定、提供便民服务方面做了大量工作，也取得了一定成效。但在促进发展和提供社会公共服务方面则不平衡，发展好一点的大多是公路沿线乡镇，原片区工委所

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在地乡镇及有发展项目的乡镇。而边远乡镇、小乡及无项目支撑的乡镇则相对较差。不少乡镇领导认为，促进发展、提供社会公共服务仍然是众多乡镇职能转变的难点，如何建立行之有效的农村服务体系将是乡镇机构改革的必破之题。当前，乡镇职能运行主要存在以下四个方面的问题：

1、政府促进发展的能力滞后。当前，乡镇工作存在着一些亟待解决的突出问题，集中表现为“四个不适应”。即：乡镇职能定位、机构设臵、服务体系建设与乡镇面临的新形势新要求不相适应；乡镇财政困难、债务沉重与农村基层政权正常运转和公共服务的要求不相适应；乡镇的统筹协调能力与承担的职责任务不相适应；乡镇干部的综合素质与新形势下的工作要求不相适应，因而制约了事业的健康、协调发展。一些乡镇政府还不同程度地存在着主观决策、大包大揽、行政推动、项目依赖等问题，而对因地制宜制定规划、提供技术服务、建立流通渠道等方式运用不够。同时，不少基层群众反映，农民最需要的是政府组织抓好路、水、电等基础设施建设，在发展经济上要更多地尊重农民的意愿。

2、事业单位服务功能堪忧。除林业、畜牧、计生、合作医疗服务站因有相对独立的业务运行正常外，其他如农业服务中心、会计核算中心职能作用普遍发挥较差，综合性事业单位貌合神离，整体服务功能不强。早在2001年乡镇机构改革时就将原乡镇农技站、农机站、水管站整合设立农业服务中心，2005年区划调整时予以保留。但从近6年的运行情况看，并未形成合力。其主要原因：一是事业单位法人主体地位不明晰。乡镇事业单位被当作乡镇综合办事机构对待，处于政府大包大揽中，其人员与行政干部拉通使用，因此在独立履职尽责、独立开展业务、独立发展方面十分被动。二是人员结构不合理。受“五年内财政供养人员只减不增”规定的制约，本来难以留住人才的乡镇更谈不上及时补充人才，现有人员中专业技术水平普遍偏低，

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无能人办事现象十分严重，年轻的专业技术人才更是凤毛麟角，而大量技术型、专业型人才却集聚在县级事业单位或实际存在的中心站。三是部分乡镇农技服务站公益性与经营性难以分离，在参与乡镇集中统一考核分配的同时不便区分；四是县级业务主管部门管理指导培训不到位。乡镇事业单位普遍反映，一年到头，一些上级业务主管部门除了下达任务指标外，不开一次会，不搞一次业务技能培训，甚至不搞业务工作考核。

3、事业单位管理体制亟待理顺。一是条块关系有待明确，如林业、畜牧、教育、卫生等由县级部门主管的单位在干部任免、人员考核、工作安排方面，部门和乡镇协商通气不够，使乡镇政府处于对垂直管理的事业单位“不能不管、管又难管”的两难境地；二是中心乡镇站所权力依然。原片区所在地的乡镇林业站、畜牧兽医站仍然占居中心站的地位，对原片区内其他乡的站行使管理权，导致同为乡镇站却隶属不对接；三是分片设立的事业单位，其服务功能仅停留在驻在乡镇，未能真正全面延伸到管辖乡镇，且有扯皮现象。

4、机构编制不尽合理。一是乡镇事业单位设臵不尽合理。乡镇综合性设臵事业单位涵盖面不够，造成人员、资源使用不科学，致使社会事业发展力量不足。如环保环卫、文化、广电未设臵机构，在设臵模式上也不够统一。二是乡镇编制核定有待调整。随着乡镇行政区划调整平稳过渡和乡镇政府职能的转变，原核定的编制与工作需要不协调的问题开始显现。一方面，撤并组建的特别是中心乡镇编制较多，人员富余；另一方面，人口少的乡镇（特别是边远乡镇）编制少、人手紧，正常运行困难。如双桂乡共12名行政编制，除7名领导干部后，办事人员紧缺，中层干部只有领导干部兼任，迫切需要适当增加编制和工作人员。

二、乡镇职能定位和机构设置的思考 （一）职能定位。

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省府《关于进一步推进乡镇机构改革的意见》（川府发[2007]2号）将新形势下乡镇基本职能明确为“落实政策、促进发展、维护稳定、加强管理、提供服务”五个方面。对此，乡镇和村社广大干部群众大多持肯定态度，认为定位科学、合理，符合当前乡镇的实际，有利于促进乡镇政府由传统管理型向法治服务型转变。但许多同志认为，应具体细化成若干条款，可操作性才强。具体讲，在提供公共服务方面应该强调以下几个方面的服务：

一是强化农村科技服务。为农业提供新技术、新成果的示范、推广，提高农业技术水平，推动农村经济整体技术进步。

二是强化农村信息服务。整合政务、农业、劳务、水利、人口计生、就业和社会保障、医疗卫生、教育等信息资源，建立和完善县乡村三级信息服务体系，充分发挥信息资源对农村经济发展的巨大作用。

三是强化农村就业综合服务。配合县级业务主管部门全面落实农村剩余劳动力就业培训等方面的优惠政策，为农村剩余劳动力转移、就业免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍，积极开展有组织的就业、创业培训和劳务输出。

四是建立健全农村社会保障机制。配合有关部门健全完善以基本生活救助为基础，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶为配套的社会救助体系。进一步提升灾害应急救援能力，积极推进农村最低生活保障制度，落实城镇低保制度，健全完善农村医疗救助制度，认真落实优抚保障政策。

五是强化农村公共文化服务。积极构建农村公共文化服务体系，加强乡镇综合文化中心、村居文化活动室等农村基层文化设施建设，形成较为完备的农村公共文化、服务网络。

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六是强化农村义务教育服务。组织和督促适龄少年儿童入学，帮助解决适龄少年儿童接受义务教育的困难。依法维护学校周边秩序，保护学生、教师和学校的合法权益，为学校提供安全保障。

七是强化农村公共卫生医疗服务。要认真履行新型农村合作医疗管理职责，做好宣传发动工作，积极动员农民参加新型农村合作医疗保险。

八是强化农村计划生育服务。认真贯彻执行人口与计划生育法，开展以计划生育技术及生殖健康服务为重点的优质服务，全面落实计划生育奖励优待及社会保障政策。

九是强化农村法律援助服务。建立健全乡镇法律援助机制，做好农村法律服务和法律援助工作，把困难农民列为法律援助的重点对象，做好农民工维权工作。

在加强管理方面，要明确界定乡镇政府根据法律法规应该履行哪些行政管理职能，属于超过法律法规之外的需要乡镇政府参与配合上级政府管理的方面，上级政府应该按程序依法授权或委托，并赋予其一定的行政管理手段，加大财政支持力度，以确保合理划分县乡事权，实现权责一致。

（二）机构设臵与管理体制

1、乡镇机构改革应坚持的原则。一是科学定位乡镇职能，合理划分县乡事权，实现权责统一；二是机构设臵应方便群众办事，有利于为群众提供优质服务；三是机构要运转协调，有利于提高行政效能；四是机构设臵必须坚持整合资源，综合设臵，避免设臵过细和小而全的现象；五是编制核定应充分考虑贫困山区的特点和各方面的因素，确保有人办事。

2、事业单位的管理体制。以乡镇管理为主的事业单位，接受县级业务主管部门的业务指导、技术培训和业务考核。人员专业技术等级评定以县级业务主管部门考核结果为主要依据，专业技术人员的调

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配必须征得县级业务主管部门的同意。以县级主管部门直属的乡镇事业单位（不含学校、卫生院），特别是按区域派驻工作人员要长期驻扎开展工作，所在乡镇参与协管，要赋予乡镇一定的人员考核、调配、负责人任命的参与权和建议权，充分调动乡镇的积极性和就近监管的优势，以促使这些事业单位履职尽责，为民服务。

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乡镇职能定位和机构设臵的探索与建议

乡镇政府是最基层的政权组织,肩负着直接服务广大农村和农民群众的重要职责,具有非常重要的地位和作用。因此,乡镇的职能如何定位,乡镇机构如何设臵将直接关系到乡镇功能的发挥,关系到社会主义新农村建设大局。那么，当前乡镇政权及其所属机构运行情况究竟如何？基层干部对省政府确定的乡镇五项职能有何看法，对新一轮乡镇机构改革有何期待？最近，带着这一系列问题，我办会同人事、财政、农办等部门组成三个调研组分赴9个不同类型的乡镇，进行了广泛深入的调研。 一、乡镇职能运行情况 ㈠机构设臵现状

1、乡镇综合机构设臵情况。2005年乡镇行政区划调整和机构改革后，为了便于职责分工和县乡工作衔接，包括被调查的9个乡镇在内，我县每个乡镇都平均设臵5个综合办事机构，即：党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、群众工作办公室、财政所。

2、事业单位设臵情况。乡镇管理的事业单位：全县48个乡镇均设有农业服务中心、会计核算中心、新型农村合作医疗服务站，有35个乡镇设立了计划生育宣传技术服务站。被调研的9个乡镇中 无计生服务站，而是就近纳入其相邻乡镇计生服务站的服务范围。县级主管部门管理的事业单位：48个乡镇均设有林业站、畜牧兽医站，按区域设臵国土资源管理站13个，村镇规划建设管理站12个，乡镇卫生院68个，农村中小学校75所，其中包括被撤并乡镇所在地的卫生院、中小学校。

㈡职能运行中存在的问题

在调研中我们发现这样一个事实，大部分乡镇在落实政策、推进基层

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民主法制建设、加强基础设施建设、加强管理、维护稳定、提供便民服务方面做了大量工作，也取得了一定成效。但在促进发展和提供社会公共服务方面则不平衡，发展得好一点的多是公路沿线乡镇、原片区工委所在地乡镇及有发展项目的乡镇，而边远乡镇、小乡及无项目支撑的乡镇则相对较差。不少乡镇领导表示，促进发展、提供社会公共服务仍然是众多乡镇职能转变的难点，如何建立行之有效的农村服务体系将是乡镇机构改革的必破之题。当前，乡镇职能运行主要存在以下四个方面的问题：

1、政府促进发展的能力有待提高。目前，乡镇工作存在着一些亟待解决的重大问题，集中表现为“四个不适应”，即：乡镇职能定位、机构设臵、服务体系建设与乡镇面临的新形势新要求不相适应，乡镇财政困难、债务沉重与农村基层政权正常运转和公共服务的要求不相适应，乡镇的统筹协调能力与承担的职责任务不相适应，乡镇干部的综合素质与新形势下的乡镇工作不相适应，这些因素影响了乡镇促进发展的能力。一些乡镇政府还不同程度地存在着主观决策、大包大揽、行政推动、项目依赖等问题，而对因地制宜制定规划、提供技术服务、疏通流通渠道等方式运用不够。在调查中，不少村社干部代表反映，农民最需要的就是政府组织抓好路、水、电等基础设施建设，在发展经济上要更多地尊重农民的意愿。

2、乡镇直属事业单位服务功能难以体现。在乡镇事业单位中，除林业、畜牧、计生站、合作医疗服务站因有相对独立的业务工作运行相对正常外，其他如农业服务中心、会计核算中心职能作用普遍发挥较差，综合性事业单位貌合神离，整体服务功能差。 早在2001年乡镇机构改革时就将原农技站、农机站、水管站整合设立农业服务中心，2005年乡镇机构改革时予以保留。但从近6年的运行情况看，并未形成合力。其主要原因：一是事业单位法人主体地位不明晰。乡镇事业单位被当作乡镇综合办事机构对待，处于政府大包大揽中，独立履

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职尽责、独立开展业务、独立发展的能力差。相当一部分乡镇把事业单位人员与行政干部拉通使用，主要从事党委政府的中心工作，甚至还要驻村包社，根本无暇顾及本职业务；二是人员结构严重不合理。人员缺编缺岗现象严重，受“五年内财政供养人员只减不增”规定的制约，本来难以留住人才的乡镇更谈不上及时补充人才。现有的人员中专业技术水平普遍偏低，无能人办事现象严重，大量技术型、专业型人才集聚在县级事业单位或实际存在的中心站，而乡镇一级事业单位则严重缺乏专业技术人才，年轻技术人才更是凤毛麟角。此次调研的9个乡镇中，农业服务中心27人，其中：具有中级以上职称的仅7人，占总数32%，35岁以下只有5人，不到18%；三是部分乡镇农技服务站公益性与经营性难以分离，在参与乡镇集中统一考核分配的同时，个别地方的农技人员以推广新品种为由还在从事种子、化肥、农药等经营活动；四是县级业务主管部门管理指导培训不到位。乡镇事业单位普遍反映，一年到头，一些上级业务主管部门除了下达任务指标外，不开一次会，不搞一次业务技能培训，甚至不搞业务工作考核。

3、事业单位的管理体制有待进一步理顺。一是条块关系有待协调，如林业、畜牧、教育、卫生等由县级部门主管的单位的人、事、财的管理权都在县级主管部门，在干部任免、人员考核、工作安排方面，部门和乡镇协商通气不够，使乡镇政府处于对垂直管理的事业单位不能不管、管又难管的两难境地；二是中心乡镇站所权力依然。据调查，受主管部门委托，原片区所在地的乡镇林业站、畜牧兽医站仍然占居中心站的地位，对原片区内其他乡的站行使管理权，导致同为乡镇站却不能平等地县乡对接，仍要经过一个中间环节；三是个别已撤并乡镇的站所，未与并入乡镇站所合并到位，如林业、畜牧人员实际上并未真正与并入乡镇站合拢，一个站所多套人马并存；四是部分分片设站的事业单位，其服务功能仅停留在驻在乡镇，未能真正全面延伸到

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其余管辖乡镇。如计划生育技术服务站，48个乡镇只有35个服务站，其中部分站应当履行片区站的职责，由原县计生委主管划归乡镇政府主管后，在实际运行中逐渐暴露出许多问题。甲乡镇计生站要服务于乙乡，甲乡镇有意见，那么乙乡的计生服务往往就到不了位。作为业务主管的县计生委要调整专业技术人员却因乡镇不同意而无能为力，这在很大程度上影响了该项工作的开展。

4、机构编制不尽合理。一是乡镇事业单位设臵不尽合理。随着社会主义新农村建设的深入推进，乡镇事业单位的设臵与农村经济社会发展的要求出现了一些不相适应的问题：乡镇综合性设臵事业单位不够，造成单位多、人员少、资源使用分散，社会事业发展的力量不足，环保环卫、文化、广电未设臵机构，在设臵模式上也不够统一。二是乡镇编制核定有待调整。在上一轮机构改革中，乡镇编制核定主要考虑乡镇撤并人员稳妥安排的现实，这在当时是正确的。随着乡镇行政区划调整平稳过渡和乡镇政府职能的转变，编制与工作需要已不完全协调的问题开始显现。一方面，人口少的乡镇（特别是边远乡镇）编制少、人手紧，正常运行困难；另一方面，撤并组建的特别是中心乡镇编制较多，人员富余。双桂乡共12名行政编制，除去配备领导干部7名后，用于一般干部的所剩无几，办事人员紧缺，中层干部只有领导干部兼任，迫切需要适当增加编制和工作人员。 二、对乡镇职能定位的建议

为合理界定乡镇政府职能，明确职能转变的主要方向，省府《关于进一步推进乡镇机构改革的意见》（川府发[2007]2号）将新形势下乡镇基本职能明确为“落实政策、促进发展、维护稳定、加强管理、提供服务”五个方面。对此，乡镇广大干部群众和村社干部大多持肯定态度，认为这一定位应该说比较科学、合理，符合当前乡镇的实际，有利于促进乡镇政府由传统全能管制型向法治服务型转变。但许多干部特群众认为，五句话二十字概括虽然准确，但还应具体细化成若干

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条款，乡镇该做什么不该做什么一目了然，可操作性才强。具体讲，在提供公共服务方面应该强调以下几个方面的服务：

一是强化农村科技服务。为农业提供新技术、新成果的示范、推广，提高农业技术水平，推动农村经济整体技术进步。

二是强化农村信息服务。整合政务、农业、劳务、水利、人口计生、就业和社会保障、医疗卫生、教育等信息资源，建立和完善县乡村三级信息服务体系，充分发挥信息资源对农村经济发展的巨大作用。 三是强化农村就业综合服务。配合县劳动和社会保障部门全面落实农村剩余劳动力就业培训等方面的优惠政策，为农村剩余劳动力转移、就业免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍，积极开展有组织的就业、创业培训和劳务输出。

四是建立健全农村社会保障机制。配合县民政部门健全完善以基本生活救助为基础，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶为配套的社会救助体系。进一步提升灾害应急救援能力，积极推进农村最低生活保障制度，落实城镇低保制度，健全完善农村医疗救助制度，认真落实优抚保障政策，切实做好农村“五保户”供养和特困户救助工作，积极推进农村养老保险。

五是强化农村公共文化服务。积极构建农村公共文化服务体系，加强乡镇综合文化中心、村居文化活动室等农村基层文化设施建设，形成较为完备的农村公共文化服务网络。

六是强化农村义务教育服务。组织和督促适龄少年儿童入学，帮助解决适龄少年儿童接受义务教育的困难。依法维护学校周边秩序，保护学生、教师和学校的合法权益，为学校提供安全保障。

七是强化农村公共卫生医疗服务。要认真履行新型农村合作医疗管理职责，做好宣传发动工作，积极动员农民参加新型农村合作医疗保险。配合县卫生主管部门加强对乡镇卫生院和村卫生室的建设和管理。 八是强化农村计划生育服务。开展以计划生育技术及生殖健康服务为

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重点的优质服务，认真贯彻执行人口与计划生育法，全面落实计划生育奖励优待及社会保障政策，巩固农村计划生育成果。

九是强化农村法律援助服务。建立健全乡镇法律援助机制，做好农村法律服务和法律援助工作，把困难农民列为法律援助的重点对象，做好农民工维权工作。

在加强管理方面，应明确界定乡镇政府根据法律法规应该履行哪些行政管理职能，属于超过法律法规规定之外的需要乡镇政府参与配合上级政府管理的方面，上级政府应该按程序依法授权或委托，并赋予其一定的行政管理手段，加大应有的财政支持力度，以确保合理划分县乡事权，权责一致，有效避免过去以来长期存在着的乡镇想管却无权无力管，不管出了问题又要负责任的尴尬局面。 三、对乡镇机构设臵的建议 ㈠乡镇机构改革应坚持的原则

新一轮乡镇机构改革在坚持上级要求的大原则的前提下，具体还应该把握这样几个原则：一是科学定位乡镇职能，合理划分县乡事权，实现权责统一；二是机构设臵应方便群众办事，有利于为群众提供优质服务；三是机构要运转协调，有利于提高行政效能；四是机构设臵必须坚持整合资源，综合设臵，避免设臵过细和小而全的现象；五是编制核定应充分考虑贫困山区的特点和各方面的因素，确保有人办事。 ㈡事业单位的管理体制

乡镇管理为主的事业单位，接受县级业务主管部门的业务指导、技术培训和业务考核。人员专业技术等级评定以县级业务主管部门考核结果为主要依据，专业技术人员的调配必须征得县级业务主管部门的同意。

县级主管部门直属的乡镇事业单位（不含学校、卫生院），特别是按区域设臵的事业单位要向所辖服务范围内的乡镇派驻工作人员长期驻扎开展工作，所在乡镇参与协管，要赋予乡镇一定的人员考核、调

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配、负责人任命的参与权和建议权，充分调动乡镇的积极性和就近监管的优势，以促使这些事业单位履职尽责，为民服务。

6.提高对乡镇干部的政治、福利待遇。乡镇干部工作在基层，身心在一线，直接面对农民群众。吃得苦，受得累。在政治上、福利上给予更多的关心，更能够激发他们工作的热情，为稳定农村，促进社会经济发展做出更大贡献。

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