我国非营利组织失灵与治理

我国非营利组织的失灵与治理

摘要：我国非营利组织的失灵以多种形式表现出来，我国非营利组织的政治性特，利益的驱动、道德的失控、公民意识及志愿精神的不足，非营利组织监督评估机制缺乏。为此，应该从立法、信息管理、道德机制、自律机制和监督机制入手进行治理。 关键词：非营利组织；非营利组织失灵；治理 一、非营利组织及非营利组织失灵的含义 （一）非营利组织的涵义

非营利组织是指不是以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。非营利组织所涉及的领域非常广，从艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等等。非营利组织的运作并不是为了产生利益，这一点通常被视为这类组织的主要特性。然而，某些专家认为将非营利组织和企业区分开来的最主要差异是：非营利组织受到法律或道德约束，不能将盈余分配给拥有者或股东。因此，今日社会中，非营利组织有时亦称为第三部门，与政府部门和企业界的私部门，形成三种影响社会的主要力量。非营利组织还是必须产生收益，以提供其活动的资金。但是，其收入和支出都是受到限制的。非营利组织因此往往由公、私部门捐赠来获得经费，而且经常是免税的状态。私人对非营利组织的捐款有时还可以扣税。

（二）非营利组织失灵的涵义

非营利组织失灵亦称非营利组织失败，它是指非营利部门偏离奉仕于社会公益或共益的宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。在我国，非营利组织的失灵主要表现在以下三个方面： 第一，效率低下。非营利组织尽管建立在自治原则的基础上，并立足于非盈利性的公益活动，但作为一种组织，它仍然具有组织的一切特征，包括寡头统治铁律和集体行动的搭便车行为。随着组织规模的扩大和管理复杂性的增加，非营利组织很难完全避免落入行动缓慢、墨守成规的官僚主义的泥潭。

第二，社会公信度低。非营利组织要实现使命必须依靠社会捐助，包括资金的捐赠与时间的奉献，这就要求其具有良好的社会公信度。但个别负面案例的发生，使我国的非营利组织缺少整体形象和社会公信度。负面案件的发生导致的直接结果是公众和企业因担心所捐财物的去向问题而降低对非营利组织的信任，从而影响非营利组织对资源的获取力，最终导致其无法良好地实现使命和宗旨。 第三，公益事业失灵。近年来，“医疗纠纷发生率迅速攀升”，“信任度不高，医疗纠纷增多，恶性事件不断发生”等词句经常被用来描述医疗领域非营利组织失灵的状况，以至于本应是非营利组织的高等学校甚至中小学等乱收费的态势愈演愈烈，民怨鼎沸。 二、我国非营利组织失灵的原因 （一）我国非营利组织的政治性特 从非营利组织的渊源及责任边界上讲，我国有很多非营利组织就是从政府部门里蜕变出来的，其组织管理和运行方式与政府部门没有太大区别。同时，这类组织的主要资源也来源于政府，独立性较差，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。政府与非营利组织之间边界的模糊与错位直接造成了两个后果：一是非营利组织的优势特性受到严重的限制，生命力被窒息，灵活性和效率受到影响；二是非营利组织被迫承担了很多本应由政府完成的责任和义务，权责的不相匹配必然导致低效失灵。同时，政府对非营利组织的双重管理体制亦有局限。登记管理机关和业务主管单位对非营利组织进行双重管理，这一体制的设计用意原本在于加强对非营利组织的监督管理，预防违法行为。然而其负面效应也随之凸显，例如业务主管部门往往

很容易对非营利组织进行过多的行政干预，严重影响了这类组织的创新能里和行动效率。 （二）利益的驱动

利益是一定社会中，能够满足人们生存、享受和发展需要的客观存在。利益有各种形态：感官的利益、心理的利益、时间的利益以及物质金钱利益等。由于利益能够满足人生理的或心理的、现实的或潜在的需求，所以利益会驱动人不择手段、不惜一切地去追逐它。“经济人”假设认为，驱使经济社会生活中所有成员进行一切活动的动机是对个人利益的追求，其行动的逻辑是个人利益最大化。将“经济人”假设引人非营利界，就会看到非营利的医疗、教育、科学研究、文化艺术、社会福利等部门虽然不以营利为目的，但是，其组织成员并非不食人间烟火，他们为满足自身享受、名誉、发展的需要，势必自觉或不自觉地追求各种各样的利益。在这一过程中如果自我和外部约束软化，他们很可能偏离甚至背离非营利组织的宗旨，这样势必导致非营利性组织的失灵。 （三）道德失控

“公益人”或“公仆人”假设是非营利性组织运行的人性基础，“以志愿求公益”是非营利性组织的重要功能。当非营利性组织的愿景化作组织成员的内心信念时，当社会使命变成组织成员自身对真、善、美的追求时，人们就会自觉维护社会公众的利益，妥善处理好个人利益与社会利益的关系。但是也必须看到，当我们对人的道德进行过高的期望和假设时，也无法排除人的自利性行为动机。社会一些领域和一些地方拜金主义、享乐主义、极端个人主义也会影响到非营利界，使少部分人道德迷失，忘记作为一个科学家、教师、氏生、艺术家应有的职业道德和良心，片面地追求经济利益，从而造成此类非营利性组织“以志愿求公益”的内在动力机制失灵。

(四)公民意识及志愿精神的不足

第一，公民意识不足。由于我国大部分非营利组织的产生是自上而下的行政行为，缺少社会酝酿，因而也缺少了公民意识的培育环节，许多领取薪金的雇员在非营利组织工作的主要目的是就业而不是组织的使命。第二，志愿精神的培养及推动机制缺乏。我国非营利组织志愿精神的培养和志愿者服务运动主要依靠政府推动，没有形成规范的志愿服务制度，也没有良好的激励和回报措施，我国非营利组织因而缺乏最重要的人力资源。第三,社会捐赠机制缺乏。虽然社会变迁和政治改革为非营利组织的发展提供了广阔的空间,但是社会还未形成为社会福利和社会救济捐赠的机制,捐赠还只是个别人的行为。 (五)非营利组织监督评估机制缺乏

首先,监督机制的缺乏,为非营利组织在利益面前行为偏离轨道提供了空间。除统一的“年检”外,政府对非营利组织几乎没有必要的社会评估机制和督导机制,现行的法规和政策也没有具体要求。这使得整个非营利组织体系内部良莠不齐,不利于其组织发展和服务提供。除政府以外,非营利组织同行、媒体与公众、捐助者和服务对象等都可以且应当成为监督的主体,但是在我国这些监督主体的作用似乎没有得到充分而有效的发挥。

第二,缺乏评估体制。非营利组织的服务性产出往往与公共部门相似，既不像商业产品一样看得见摸得着，又与最终社会效果之间存在时间上的滞后性。同时,非营利组织所提供的服务往往又具有间接性,即服务的购买者往往不是最终的消费者。简言之,非营利组织产出的无形性、滞后性和服务的间接性导致相关信息获取的困难，无法对其数量尤其是品质进行准确评估，其结果必然是难以对自身进行有效和及时的管理与改革。 三、非营利组织的治理

治理这一范畴在学术界有多种解释，1989年世界银行报告中“治理”概念提出之后，现已成为一个具有广泛适用性的新理念。其基本含义是指在一定既定的范围运用权威维护秩序，满足公众的需要。从治理的内涵可见，非营利界同样可以导入“治理”这一新理念。因为从治理的目的来看，其宗旨是“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的

各种活动，以最大限度地增进公共利益。”所以，非营利组织的宗旨与治理的宗旨都具有内在的统一性其目的都是为了推进社会公共利益。从行使治理权力的主体来说，这种权力的多元化更有利于民主管理与市民社会的建设，有利于治理非营利部门失灵的问题。非营利组织治理应当从何做起，从非营利组织失灵的原因来看，应该从以下几个方面进行。 (一)加强非营利组织立法

非营利部门以推进社会公益为组织的宗旨，但是由于某种个人、集团利益的驱动，其虽然有着相同的价值导向与道德的支持，但如果没有强有力的法律制度进行规范，不加强立法，则难以保证其有序地展开公益活动。非营利组织的治理仅靠第二部门———政府的行为来规范医疗、教育、文艺、福利等机构的公益活动，维持非营利界的秩序是不够的。政府管理非营利机构的方法实践证明不仅效率低下，而且，由于官员的“寻租”行为，容易诱发非营利组织的失灵现象的发生。改革开放以来，我国加强了对科技、教育、医疗、环境等方面的立法工作。相关的法律制，初步确立了第三部门在经济、社会发展中的地位和作用，使非营利组织能够受法律的约束来依法公益。但是，由于科技的进步，新经济时代的来临，价值的多元化与权力的多极化，使非营利界活动范围更加扩大，提供的准公共更加丰富，为保证公民得到质量更高的准公共产品，享受更好的服务，急需研究制定新的法律制度，依法推进社会公益事业。

(二)加强信息管理

判断非营利组织是否发生失灵现象应该对其活动过程的信息进行搜集、整理、分析，展开信息监测管理工作。信息是对客观事物特性的描述，通过信息监测，可以透过现象，揭示本质，从而可以有的放矢，制定相关的治理方法与措施。 (三)建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制

非营利失灵的治理呼唤建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制。自律性是指非营利部门的组织成员因具有优秀道德品质(德性)，而在奉仕于社会从事各种活动过程中表现出来的自我约束力。如前所述，道德体现在人们的情感信念之中，主要依靠社会舆论、习惯、良心、信仰来维护和保障实施。自律性能够使第三部门的成员在推进社会的过程中，具有正义、民主、平等、良心、诚信等优秀品质，强烈地认识到自己的责任，在面临个人利益、集体利益、国家利益相冲突的道德窘境选择时，能够顾全大局、自觉放弃个人利益。他律性是指第三部门的成员在从事各种活动的过程中其道德行为受道德规范的约束。“自律”的增强往往是通过强化“他律”来实现的。因此，对于非营利组织要明确规定组织成员从事公益活动的一整套道德行为标准，对违反非营利组织道德标准的人，要加大惩戒力度，大大提高违反道德者的成本。对于遵守者要给予精神与物质奖励。 (四) 非营利组织建立自律机制，加强能力建设 非营利组织的自律，首先依赖于其对自身使命的明确与坚持，即组织的成立是基于成员共同的信念或理想，而不是为了追求个人名利。其次有赖于良好的组织建设，建立一个完善的治理结构，通过健全理事会制度、民主机制、参与机制，从制度上确保组织的自律。非营利组织可以通过优化组织内部的治理结构，如设立监事会和专职的监督员对董事、执行人员的行进行监督;也可以通过制定各种规章制度，如筹款管理制度、办事程序等，来尽量避免违规行为的出现。第三，实行“阳光作业”。非营利组织活动的过程应当透明，信息应当真实。通过“阳光作业”，促使非营利组织高效率、负责任地达成组织目标完成社会使命。能力建设对于非营利组织规避失灵而言尤为重要。非营利组织的能力主要包括：提供高质量项目的能力；发起和创新的能力；辨别和回应迫切需要的能力；能够适应变化的外部环境；筹资和制定战略计划的能力；有能力进行组织管理、人员培训、履行责任、实行透明公开，以及能够依据专业化标准进行运作等。我国迫切需要建立一批能够为非营利组织提供各种技术性支持的“支持组织”，即“一种独立的、带有强烈价值取向的非营利组织，其主要任务是向非

营利组织提供技术性服务，如培训、研究、信息、宣传和建立网络等服务，以加强其成员组织或者被支持组织实现其目标的能力”。

(五)建立“多元共治”的外部监督和评估体系

对非营利组织的监督治理必须充分调动各个监督主体的积极性，建立和规范包括实效性的政府监督、独立的评估机构、公正客观的媒体监督态度和畅通的公众监督渠道在内的“多元共治”的监督体系。在这方面，美国的非营利组织监督体系为我们提供了有益的借鉴。首先是政府的监督。美国国税局每年会抽查一些重点的免税机构进行审计，对严重违反规定的免税机构将取消他们的免税资格，对为私人目的或利益服务的行为还将处以罚款。第二，以独立的第三方评估来弥补政府监督机制的不足。这些评估机构(如“全国慈善信息局”、“福音教会财务责任委员会”等)将淘汰不良的组织，并促进健康的组织更好发展。第三，同行互律，包括联合会的互律、全国性协会的互律和行业性社团的互律等。这些协会会制定一个共同遵守的道德标准和行为规范，以规范会员的行为。此外，行业协会的认证制度也是同行互律的方式之一。例如美国医学协会推行的医生资格认证制度、家庭和儿童服务认证委员会推行的家庭和儿童服务机构的认证制度等等，对一个非营利组织是否具备了必要的专业资格与能力进行评定。第四，媒体与公众的监督与评估。媒体因其普及面广、影响面大的特点而对一些非营利组织具有很强的威慑作用;而公众可以通过一些政府部门、评估机构和非营利组织自身建设的投诉热线和网站对非营利组织进行监督。借鉴美国经验，对非营利组织的管理应当从“事前管理”逐步转向“事中监督”和“事后监督”，在规范其发展的同时，提升其社会公信度。 参考文献

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