国内外再担保风险分担机制简述

国内外再担保风险分担机制简述

一、国外再担保风险分担机制

中小企业信用担保制度作为一种解决中小企业融资难而建立起来的信用制度，在国外已有几十年的发展历史。西方发达国家如美国、日本、韩国等建立信用担保体系较早，运作较成熟，在机构组织、资本筹集和风险规避等方面有很多成功的经验。

（一）运行模式

美国、日本实行政府强制性再担保制度，基金完全由政府财政出资或由政府直接操作，再担保程序简洁、运行高效，再担保风险分担比例、费率等设计合理。韩国实行政府诱导性信用再担保制度，再担保资金来源多样化，有会员费、政府的预算拨款和金融机构的捐助款组成，中小企业信用再担保职能多样化，中小企业信用再担保程序简洁高效，权利义务设计清晰，再担保风险分担比例、费率设置合理。

1.资金筹集。政府在财税政策上的有力支持是各国担保机构成功运作的基本保证。发达国家信用担保资金主要来源于财政资金，其他来源为补充。美国中小企业信贷担保计划的资金主要由联邦政府直接出资，每年国会从预算中拨款补贴，补贴的数额取决于补贴率，进而取决于小企业局收支的确定，且担保体系的净损失由政府财政补贴；日本中小企业金融公库的实收资本完全由国家财政出资，其中，用于支撑再担保业务的资本占比为65％、融资业务占比为34％、资产证券化支援业务占比为1％，地方性信用担保协会的资金由中小企业金融公库、地方政府和金融机构捐助共同组成，实行多元化投入（孙昌兴等，2011；陈丽华，2005）；韩国信用再担保体系由韩国信用保证基金联合会联合16个地区信用保证基金会组成，信用担保基金的总资本是由政府、金融机构出资并累计结转利润组成，来源于地区保证基金缴纳的会员费、政府的财政拨款以及金融机构的捐助（李丽丽，2014）。

美、日发达国家十分重视政府在再担保制度演进中的作用，美国再担保是由政府直接操作，日本的再担保资金是由政府全额提供。韩国是发展中的发达国家，其再担保资金是通过多方渠道筹集的。

2.管理体制。美国实行权责制的中小企业信用担保体系，以事前承诺作为保证的事后补偿，一般对协作银行采取授信管理，发生损失后由银行向担保机构申请补偿。美国信用担保体系以中小企业局为主要的担保机构，集担保与再担保功能于一体，对各地分支机构实行统一领导和管理。联邦政府根据产业政策和相关法律制定小企业担保贷款计划，对基金的用途、贷款条件、担保金额和费用，以及执行机构的职责均作了具体规定。小企业局负责管理计划执行和完成情况，有权决定是否为贷款机构提供担保，但不干预贷款决策过程。日本和韩国采用实收制的中小企业信用担保体系，政府、担保机构、银行、企业之间的关系明确，以实有资金作为保证的事前保证，将担保资金存入协作银行，发生损失后由专门账户直接拨给银行作为补偿。韩国信用保证基金除总会外，在7个州设立区域业务促进部，下辖80个基金分会；日本的信用保证协会实行分级负责制，中央设信用保证协会和中小企业信用保险公库，同时地方设信用保证协会，日本信用保证协会对担保业务有调查权和决定权，内部设立理事和监事执行和监督担保计划，信用金库负责为地方信用保证协会提供再担保，实行严格的审、保、偿分离制度，形成了担保与再担保相结合的双重担保制度 （于中琴，2012）。

由于美、日拥有完善的市场制度和充足的国家财政做后盾，美国和日本再担保制度以市场化运作为主，；相比之下韩国的经济和市场的完善程度自然不能和美日媲美，因此，其再担保制度以政府诱导为主。

3.担保结构。虽然财政资金是担保资金的重要来源，但是政府部门一般并不直接负责信用担保机构的运作，不干涉具体的担保业务。美国中小企业信用担保机构的担保金额一般不超过贷款的75%-80%，日本中小企业担保协会的担保金额不超过贷款的70%-80%，韩国信用

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担保基金的担保金额不超过贷款的70%-80%。按照国际惯例，担保机构的担保倍率一般不超过18倍，日本的中小企业信用担保的法定倍率可以达到60倍。相对而言，美国为50倍，韩国为20倍，其他多数发达国家担保资金放大倍数一般在10倍左右（王丽珠，2009）。在美国，小企业信贷保证计划由联邦政府的代理机构小企业管理局负责执行和管理，实行一级担保，由中央担保机构在各地设立分支机构。日本则实行以市场为主导的公开操作型担保体系，由信用保证协会和信用保险公库两个相互关联的子系统构成的二级担保结构，政府管理部门加以监控。担保项目办理过程中，程序性事务由贷款金融机构处理，日常管理由当地信用保证协会落实，风险控制依托日本信用风险数据库协会(CRD)管理。在日本的中小企业信用担保中，没有反担保的业务占到总业务的60％以上，就是由于通过完善的中小企业信用风险数据信息平台，向金融机构和投资人提供可靠的信息。这两种中小企业信用担保结构均以中央政府的强大财力和国家信用为后盾，分散风险也为中小企业提供更大的资金支持（刘进等，2007）。

4.风险规避。西方各国通过规范担保业务流程，严格担保审查程序，实行企业信用评级制度、运行监测制度、代偿及债务追偿制度等加强风险管理，减少信息不对称带来的风险，从而有效控制担保业务操作过程中的风险，均已形成了一套较为完善的规避和分散风险机制。如美、日、德、韩等国都建立了对中小企业和贷款银行的信用评价制度，将信用等级的高低与能否提供担保以及担保金额的大小直接挂钩。

美国主要是通过规定担保比例分散风险，中小企业局不承担所有的风险，保费标准不完全确定，原则上对承保项目收取年承保额2％作为担保收费，但对每个具体的项目要通过谈判来确定，给予业务人员一定的自主空间，以便根据项目的实际情况进行操作。负责再担保业务的中小企业局不事先出资，只是事前出具保函，发生损失后再担保机构根据承诺对银行进行补偿，资金由国会拨付。小企业管理局通过与商业银行合作建立风险补偿和风险共担机制，使得众多具有创新和发展潜力的中小企业可以通过参与贷款担保计划，获得商业银行的贷款资金支持（张岭等，2013）。贷款银行根据政府要求必须分担担保贷款的风险，通常情况下，100万美元以内的贷款，贷款银行分担比例不低于 25％；10万美元以内的小额贷款，贷款银行分担比例不低于20％。此外，对申请担保企业实行风险约束，实施反担保，美国的信贷保证计划要求主要股东和经理人员提供个人财产抵押，以增加所有者和管理者的责任。

日本为保障信用保证制度的正常运行，风险掌控依托日本信用风险数据库协会(CRD)管理，信用担保与再担保体系通过CRD对受保企业的信用和存在的风险进行分析，从而进一步增强了中小企业服务的能力和效率。通过实行担保再保险，信用保证协会向保险公库缴纳相当于保证费收入40%的保险费，当保证债务实际代偿后，由保险公库向保证协会支付代偿额70%-80%的保险金，对于代偿后最终回收的债权，信用保证协会将其中的70%-80%交还给信用保险公库。对担保金额在2000万日元以上或担保期限1年以上的，要求受保企业提供担保品，实施反担保。日本还通过建立风险准备金制度，以风险准备金弥补担保资金和代偿损失，包括担保责任准备金、追偿损失准备金和普通准备金，分别用于代偿支出准备、弥补担保呆账损失和冲抵基金将来可能出现的亏损（张翔，2011）。

韩国信用保证基金联合会与地方信用保证基金建立再担保关系，自动对全国各地信用担保基金提供的担保项目实施再担保，并承担连带赔偿责任，责任分担比例为50％-60％，单笔再担保的赔偿额不超过 2亿韩元(约20万美元)。正常情况下，中小企业信用担保业务如果出现贷款违约，信用保证基金将先行代偿贷款金额的85％，另外的15％由贷款银行分担，信用保证基金联合会给予信用保证基金贷款金额42.5％的补偿。韩国信用保证基金联合会对地方信用保证基金收取再担保费，基准费率为年0.8％。由于地方信用保证基金收取受保企业的担保费率是在年0.5％-2％的区间内浮动，实际执行的再担保费率也可以上下浮动。

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当利用信用担保获得银行贷款的企业出现信用恶化时，信用担保基金将通过一切司法手段进行资产保全，包括对资产进行临时性扣押，然后对代偿资金进行催收及追缴，或者通过法院处理抵押物。

5.法律保障。健全的法制体系为中小企业信用担保体系的正常运行提供了保障，各国普遍实行行业准入制度, 制定专门的法律来保障和规范担保机构的市场行为。部分国家以单行法律法规形式加以规范，比如日本、韩国。美国、加拿大等国家在中小企业法中直接加以体现。美国《中小企业法》和《中小企业投资法》对信用担保的对象、用途、担保金额和保费标准等进行了明确规定，日本《中小企业基本法》、《中小企业信用保证协会法》、《中小企业信用保险公库法》明确了中小企业信用保险公库和担保协会的职能和作用以及信用担保的规则。

健全的法律规范体现了发达国家对经济工作的慎重态度, 对于促进各国中小企业融资机构的规范发展, 提高其资产质量和经营的安全性, 保证其健康平衡运作具有重要的意义。

（二）产品线

美国许多银行纷纷加强与小企业局合作，向小企业发放贷款的同时还提供其他种类的金融服务，担保业务品种较丰富，这有利于银行其他业务的扩展，使小企业局可以用少量的担保资金吸引大量银行贷款支持小企业（刘孟飞，2013）。美国担保业务主要包括保证担保、诚信担保、履约担保、融资担保等相关担保，有 7(a)贷款项目、微型贷款担保项目、CDC/504项目和小企业投资公司项目，美国中小企业信用担保贷款项目的品种较多，长短期都有，最长可达 17年，满足了中小企业各种各样的资金需求。以美国市政债券担保公司的担保业务品种有20余种，主要担保业务可分为公共金融担保业务、结构金融担保业务和国际担保业务。公共金融担保业务涉及的产品有一般债券、租赁和税收，支持债券、医疗、公共设施、高等教育等担保，结构金融担保业务涉及的产品有抵押贷款证券化、住宅权益贷款证券化、汽车贷款证券化等担保等（文学舟等，2011）。

日本在20世纪90年代仿效美国经验，组建了第二板市场。二板市场的上市条件十分宽松，亏损但有发展潜力的企业也可以上市。此后，日本OTC市场又引入“特别规则的OTC 证券”制度，为有潜力的、能为日本未来新经济做出贡献的新公司提供融资方便。日本中小企业可以按最低利率在国家专业银行或金融公司获得贷款，可以多借款，也可以延长偿还期限，对小型企业还实行无抵押贷款。提供无抵押贷款的义务由为中小企业筹资的民间社团承担，民间社团的放款基金实际完全由国家预算中划拨。同时，由中小企业金融公库对新事业、新技术振兴及地方中小企业活性化融资，实行利息补助，这主要由都到县政府设有的利息补助制度来进行。现今,所采用的政策工具主要有:财政贴息、组建政策性金融机构（如中小企业金融公库,使其代表企业发放政策性贷款）和中小企业信用担保。由于财政贴息,政策效果不明显,可操作性不强，政策性贷款对民间金融有“挤出效应”，与此形成对照的是,中小企业信用担保利用率高,能够调动政策与市场两方面的积极作用,目前已经在中小企业金融中扮演重要的角色。为缓解小企业的资金困难,扩大政策惠及面,日本还设立了小额担保和特别小额担保品种,并对这两类品种给予适当倾斜,如无须提供反担保或连带保证人。日本中央政府在转移支付信用保证协会补助金时,往往对落后地区实行倾斜政策。另外,日本还针对特定地区的具体情况,如资源枯竭性地区的产业转型,出台一些制度保证品种,鼓励当地发展新兴产业。虽然为满足中小企业多样化的担保需求，设置了名目繁多(大约3000多种)的担保品种，但为引导中小企业投向使其符合国家政策的要求，日本采取了信用保证与政策目标相结合的方法，分为制度担保和普通担保。

（三）合作机构

中小企业担保机制的建立不是简单的成立一个担保机构，而是通过一系列的约束和管理，与银行等商业合作机构互利共赢，实现风险的分散与规避。

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世界许多国家和地区的专业信用担保机构都是政府为了实现特定的政策目的设立的，日本的中小企业信用保证协会和为之提供再保险配套服务的中小企业信用保险公库、韩国的担保基金组织、美国联邦政府的小企业局等，都是为支持中小企业发展而设立的。发达国家的金融体系都比较成熟，都有一批专门为中小企业提供融资的地区性金融机构，这些金融机构积极参与中小企业信用担保计划，并与担保机构建立了长期稳定的关系（万正晓等，2006）。美国商业性担保机构可分为提供债券类证券担保为主的担保机构（如美国市政债券担保公司、金融证券担保公司等）和以合同担保、商业担保为主要业务的担保机构（如马里兰州忠诚和保证担保公司）。美国大部分银行和非银行金融机构参与了联邦政府的中小企业信贷保证计划。日本面向中小企业的民间金融机构主要包括地方银行、第二地方银行、信用金库、信用组合、劳动金库等，全国共有2000多家，占全部民间金融机构及其分支机构总数的40%以上，专门服务于中小企业的政府金融机构总共有几十家，主要有国民金融库、中小企业金融公库和上工组合中央金库3家（郑才林，2009）。同时，日本的都市银行、地方银行、长期信用银行、信托银行、互助银行和保险公司等都参与信用保证体系，中小企业担保机构与商业银行之间建立良好的协作关系，是保障担保体系健康发展的重要环节，也是担保体系成功运作的经验之一。（李丽丽，2014）。

韩国信用保证基金组织作为全国性信用保证机构，针对企业经营业务中融资行为提供 10 种不同类别的信用担保，其业务主要涉及银行贷款、公司债券发行、税费支付、商业票据等。地方信用保证基金为客户提供涉及众多领域的再担保品种，其中包括与商品履约、市场流通、融资等相关的再担保，还包括为非金融机构贷款、租金、商业汇票等提供担保，为使基金组织发挥更大的作用，基金组织出资控股、合资组建投资公司和租赁公司，形成了有担保、创业投资、投资基金、融资租赁等多种金融手段相配套、综合服务于中小企业的综合支持系统（李丽丽，2014）。韩国信用保证基金联合会的服务范围包括三个方面，一是向信用保证基金提供再担保服务；二是开展担保业务研发活动，促进信用调查评级与信用信息管理能力等技术水平的提升；三是开展担保从业人员的业务培训活动。同时，由于地方信用保证基金为客户提供的担保品种涉及间接融资、直接融资、非融资等众多领域，并整合创业投资、融资租赁等金融手段，通过市场化的金融服务，形成以中小企业为主要服务对象的综合支持系统，因而再担保机构的服务范围更加广泛，满足更多中小企业不同的资金和信用需求。

总之，成熟的的中小企业信用再担保体制，良好的贷款担保和风险分担机制，公平的法律政策环境，完善的行政服务体系，顺畅的风险投资机制是西方发达国家保障中小企业融资再担保的有利条件（张玲等，2013）。

二、国内再担保风险分担机制

（一）发展现状

国内再担保业务的开展始自于2008年，2008年11月，全国首家政府出资设立的省市级再担保公司——北京中小企业信用再担保有限责任公司在京成立。2009年2月，广东省融资再担保有限公司以粤财投资控股有限公司为依托，在广东成立。担保机构的组建包括新成立和重组两种方式，组建层级主要是以省（自治区）为单位的，组建方式偏向于重组。大多数省份都是按照规定组建省级担保机构，利用省级担保机构已有的信用资源和运作平台，由它托管再担保基金，成立专门的部门实施运作再担保业务，还可以兼做普通担保业务。这样，既可以节约大量资金，又可以充分利用现有的资源（张翔，2011）。

经过几年的发展，国内再担保体系初步形成了“政策性支持、市场化运作、公司化管理”的运行模式。政策性导向体现在再担保机构作为政府信用的延伸，通过合理适当的机制作用实现担保机构的信用放大与控制风险职能；市场化运作主要体现在再担保机构将按照市场规则构建再担保运营体系，开展再担保业务；公司化管理体现在建立法人治理结构，形成内部经营管理体制，实施激励约束机制，自主经营、自负盈亏，确保担保风险的有效防范（马国

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建等，2012）。

资金来源上，再担保机构主要是以政府出资为主，同时吸收其他机构、团体的捐助或资助共同形成（赵爱玲，2006）。如东北再担保筹备组计划中，首期30亿元资本金将主要来自两方面：一是国开行通过其软贷款代持机构——吉林省投资公司向东北中小企业信用再担保注入15亿元，吉林省政府财政将为国开行软贷款提供还款担保，剩下的15亿元将由市政府均摊，各出3亿元。再如北京再担保公司由北京市国资公司承担政府出资人代表职责，北京市财政则将为其建立资本金补充和代偿补偿机制，使北京再担保公司的资本金由原定的10亿元扩大至15亿元。

中小企业信用再担保机构是政策性担保机构，要想再担保机构可持续发展,持久地为政府的宏观战略服务，就必须建立再担保资金的补偿机制，政府需保证再担保机构有长期稳定的补充资金来源（秦默，2008）。国家财政补偿的具体做法包括：各级政府应从年度财政预算中列出专项资金，按定额补助和按担保额补助方式对再担保机构直接补偿；通过减免税等优惠政策，以经营性补偿办法补充风险准备金。其次，由政府制定相应的审核办法和操作规则，确定量化的审核指标，对再担保机构所申报的代偿项目，要按照公开、公正、公平的原则进行审核的制度。还有，从财政预算中列支增加再担保资金的规模，从而使再担保机构在维持原有“简单再生产”的基础上实现“扩大再生产”，满足融资担保的需求。

（二）再担保体系的运行模式

借鉴发达国家再担保的成功经验，国内中小企业信用再担保体系采取“一体两翼四层”的目标模式（如图1），主要表现在：县、市级信用担保机构为中小企业向合作银行申请的贷款提供信用保证；省级再担保机构开展一般再担保和强制（自动）再担保业务，对于市级互助性和商业性担保机构开展一般再担保业务，对于县、市级政策性担保机构开展强制（自动）再担保业务；国家级再担保公司针对省级再担保机构开展强制（自动）再担保业务与一般再担保业务相结合的业务。同时，市级中小企业信用担保机构可受市级中小企业信用担保监督管理部门的委托，对县级中小企业信用担保机构实施业务指导和监督（唐明琴，2010）。

图1 中小企业信用再担保体系（唐明琴，2010）

2009年初，广东省政府为应对金融危机成立的广东省中小企业信用再担保有限公司，开创了银行、担保、再担保风险共担机制。广东推出“担保行业天使计划”，包括与广东省内信用等级较高，经营规范、业务规模较大的担保机构建立合作关系，并以参股的形式加强合作强度和牢度。同时，对实力还相对较弱的担保机构以联保、分保等形式加以扶持。北京中小企业信用再担保有限责任公司是全国首家由政府出资设立的完全再担保职能的省市级再担保公司，公司主要为中小企业信用担保机构提供增信和分险服务，经过3年左右的运作，使北京市担保机构的平均放大倍数从此前的2.6倍增至5-8倍，在保余额由目前的400余亿元达到1000亿元。然而，北京再担保公司这种完全由政府出资设立并管理的机构，给政府财政增

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