国外辅警研究与我国辅警构建

第

期

年月总第期

湖北警官学院学报

,

国外辅警研究与我国辅警构建马占伟中国人民公安大学北京,

’,

李合力山东曹县公安局山东曹县,

摘

要我国在计划经济时期人民群众参与社会治安防范的热情普遮较高公安机关调动社会群防群,,

治力量用于治安防范的能力也较强

。

但在经济转型期由于人们价值观的变化和辅警机制自身存在的问题,

,

会众参与社会治安防范的热情降低公安机关调控群防群治队伍的能力下降,

。

目前随着我国犯罪种类和犯,,,

罪数量的逐渐增多单纯依靠公安机关自身的力量日益显得势单力薄,,

。

在新形势下认真研究国外辅警构。

建具有中国特色的辅警制度和机制是公安机关切实展行责职的重要保障,

辅关键词】助警力国外辅警现代辅警机制构建【

中【图分类号

文献标识码

文章编号

一

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,

画叼关于辅助警力中外均没有统一的名称或定义广义上辅助警力是指在编警力以外的所有警察辅助力量,,

口

。

辅助警察简称辅警英文为、

,

,

“

泪。

切。

”,

指担

。

负警察执法职责享有警察执法权力并且在治安法官面

在西方主要有特别警察私人保安公司警察承包制等

,

、

、

前宣誓过的非专职志愿人员所构成的职系,,,

由于国情不

在我国广义上的辅助警力是指各类社会治安防范组织即在基层政府领导下由居村民委员会或单位组建的治安联防队治安巡逻队护街队护村队护校,,,、

形式

。

同这个定义不能涵盖现今拥有辅警的国家或地区对辅

、

、

、

警的具体界定但有一点是毫无疑问的即辅助警察是作为官方警察的助手和后备力量而存在的是一支来自民,

队工人纠察队等不同形式或称谓的群众性防范组织,

、

。

狭义上的辅助警力是指直接协助在编警察履行各项职能的辅助力量英国的文职警察特别公安员我国的治。、

间的准警察队伍辅助或者部分代行普察权,

“

”

。

,

辅助警察的出现是国外群众性治安自治传统的一种承袭与发展“,

安联防队都属于狭义上的辅助警力,

。

。

例如英国自古以来就有治安法官从民间”。

,

一国外辅普研究概况一国外辅警概述收稿日期】拓一一一,

、

任用特别警察协助维持治安的制度、、

现代仍沿袭这一。

传统并逐步演化为今天的辅助警察力量、、

目前英国、

,

、

法国澳大利亚新加坡南非摩洛哥和我国的香港台

作马【者简介】占伟山东省曹县公安局政委。

男山东菏泽人中国人民公安大学,,

抖

级警察行政管理方向硕士研究生李合力男山东成武人,,

,

马占伟国外辅警研究与我国辅警构建

湾地区的辅警建设都取得了显著的成绩在打击犯罪维,

、

成为相当发达的安全服务产业目前这一行业正在走向托拉斯化“。

,

护地方治安的工作中发挥了无可取代的作用二国外辅警的类别“

。

有的国家赋予保安公司有限的警察权并被”

,

称为准公共警察”,

有的国家则从保安公司雇佣人员直。。

,

警力有限民力无穷,

,

一直为国内外警学界所公,

接担负政府的警卫工作、

认

。

各国都将民力的运用作为一项重要的工作并进行。

私人侦探社。,

这是一种以调查为主要手段为顾,

了积极的探索形成了多种形式的警民合作模式

对之

客提供信息服务的私人企业业当中,

。

有的将其纳人私人保安产,

加以概括基本上可以分为以下、

,

类”。

在美国纽约的私人侦探社需要政府的许可和。

行使一定警察权的辅助警察“”,

“

英国在现代仍沿,“

监督侦探员在实习三年后经过考试才能取得资格其地

袭治安法官从民间任用特别警察的传统

特别警察

”

位不下于一般律师,,

在日本建立私人侦探社不需要登,,

除了岗上待遇之外没有薪金报酬有自己的职业任期一般为,,,

。

他们中的多数人都,

记获准官方也无主管部门因而私人侦探社遍布全国在东京私人侦探社就有行业的密探就有、

。

年

。

这一制度既可以解决。

多家全国近千家从事这种,,

警力不足的问题同时又可体现依靠公众参与维护治安的政策提高公众的治安责任感民主性的一个标志。

万多人,

。

这也是英国警察制度”,

民间义务治安组织

。

这是一种区别于商业性的私。

人保安的社

会责任组织多是由警察部门组织和指导“

法国

年决定建立辅助警察

并被赋予执法,,

在美国许多城市的社区实施了建立邻里守护组的规

,

“

”

权

。

巴黎警察局领导着一支

人的辅助警察队伍他

划通过这些组织警察与居民的联系制度化了,,

。

美国的“

们配有专门的技术装备和现代化的通讯设备维护交通秩序负责社区安全,、

个城市和小镇以及加拿大少数城镇还建立了犯罪阻止者组织”。

。

一些地方的犯罪阻止者帮助侦破的案件“”,

“

”

其他行政部门有警察权的执法力量,,、

。

他们大多属。

数以万计

。

英国的全国支援被害人协会,

是由警方法

、

于官方力量拥有某些警察权但是并不属于警察系列、

庭和志愿组织的代表组成的对被害人及其家属提供咨询和实际支持。

如英国的移民局情报处关税总署调查处商务和工业局调查处国内电信总局安全调查局等,、

、

。

三国外辅警的特点,

在美国白宫的警卫人员来自财政部安全勤务局一开始主要是保卫金融安全同印制伪币的犯罪作斗争。

严格科学的辅警制度是各国辅警建设的秘诀所在、

。

辅警制度具有完备的法规体系,,、

。

英法等国辅警建

年美国总统威廉

,

麦金莱被刺杀后改由安全勤务,

立较早其各项规章制度较为详细辅助警察的作用发挥得较为充分全面,、

局负责总统的保卫工作

。

后来保卫对象逐渐扩大到副。

,

。

我国香港地区制定颁布了《港辅助香。

总统以及总统的直系亲属,

在意大利森林警官的性质,

警察条例》台湾地区曾颁布《台湾省各县市义勇警察组织方案》义勇警察编训服勤作业规定》《、

被确定为既有警察职能又有林业管理职能和林业技术职能的警政合一力量、

“

”

。

辅警的录用程序标准科学,、

。

世界各国对辅警的录

一些行业单位的警察“”。“,,

“

”。

在某种行业单位中设”。,

,

用一般都有严格的规定有其显著特点一是由符合条件

立专属的警察

美国的校园警察是一个典型。、

的公民自愿报名二是具有严格完备的资格审查和选拔

世纪、

年代校园犯罪激增他们被赋予了部分警察权。,

标准

三是经过替务训练考核合格后方可上岗法国,,

,

。

例如

,

并成立了高校校园警察局人员保安学生三部分组成,

校园警察由正式警察保安

年建立辅警制度时规定报名者首先经过警察,,

年美国又创立了全国,

局四分之一的慎重挑选和面试并进行身体检查和心理测试人选者再经内政部的人事部门进一步审定再人国

校园警察辅导员协会司法部每年从警察预算中拨出一

笔专用资金资助校园警察辅导员计划协会每年培训万多名校园警察织、

家警察学校训练合格后方可得到一个适当的职位、

。

。

目前它已经发展成为一个国际性组,,

设有严密的组织结构和职务序列,

。

辅警制度相对

—私人保安产业。,

国际校园警察协会并有多个国家参加。,

。

完备的国家和地区都对辅助警察设定了与正规警察相似而又相对独立的组织结构。

违法犯罪的发展越来越超过官方

在英国大伦敦警察厅辅、、

,

专职警察人数的发展为保安公司的迅速发展提供了条件和机遇旺的市场

助警察的职级序列自低而高分别为警员分区警官区警

保安公司是公安行业中进人市场的最具代表,

官地区指挥官总指挥官、

、

、

。

性的安全服务产业在警力不济的地方保安公司有着兴。

辅替的职责明确与权力有限,

。

在地位上辅警一。

,

般不拥有国家公务员身份在权限上一般不具有任何形,

,

美国是保安公司的创始地也是保安产业最发达的国家。

式的执法权在功能上主要是弥补在编警力的不足、

私人保安已经成为美国经济中的宏大产业早在,

辅警的待遇及工作时数明确,

。

香港明确规定辅警,

世纪

年代美国的私人保安人数已达,

多万人亿美元

的报酬与工作时间相联没有固定薪水以日,

小时计。

美国的警察仅为美国警察支出为

万人

,

其经营额达到了。

酬在紧急情况下经过严格审批可得到特惠津贴多西方国家其日工作时间一般都少于,

在许,

亿美元

英国私人保安业也已经

小时

。

如英国

马占伟国外辅警研究与我国辅警构建

执勤时间一般为每周、

小时特殊情况下增加时数,

。

这种偏离辅助警力行为目标的做法严重影响了队伍的,

充满人

文关怀的奖励抚恤制度、,

。

由于辅警在协助,,,

战斗力

。

正规警察工作的过程中有可能受伤遇险甚至献出生

四制度不健全缺乏竞争力,

命

。

为此各国都规定了奖励抚恤制度不仅授予荣誉,

目前我国的辅警组织除了治保会有宪法的规定之

,

,

同时也给予足量的物质补偿以奖励安抚因公受伤或牺

、

外其他组织均无法律规定大多数是由部门规章加以规,,

牲的辅警警员及家属,

。

例如英国规定辅警因执勤负伤,,

,

范由此导致政出多门政出小门各地发布实行的有,

、

“‘

”

或牺牲比照警官的有关规定享受最好的医疗和最高的抚恤。

关辅助警力的规章政策带有明显的地方保护的色彩,,,

、

。

辅助警力一个很大特征是它的市场化但实际上从未具、

二我国辅助替力的现状与困惑

备过市场化的功能,

。

我国的保安服务公司并不完全受,

,

公司法的制约保安市场基本垄断化谈不上任何的竞、

在我国辅助警力主要指专业保安组织单位保卫组织治安联防组织社区治保会等还有一些依据乡规民约而组建起来的邻里守望性质的组织人群,,、、

,

争

。

因此我国保安服务组织尽管发展很快但缺乏市场,

,

,

化的洗礼其服务质量服务项目和人员素质等难以满足社会的安全需求更难以与国外同行相比三我国辅鳌的可持续发展、,

,

、

,

。

在计划经。

。

济时期人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高,,

在经济转型期由于人们价值观的变化和辅警机制自身的问题公众参与社会治安防范的热情降低公安机关调控群防群治队伍的能力有所下降,,

辅助警力的可持续发展其前提条件当然离不开辅助警力规范化问题的解决以及辅助警力与公安机关关系

,

。

一体制不够顺畅管理混乱

的确定

。

根据辅助警力的市场特性社会的防范需求和,,

、

我国辅助警力的数量庞大仅保安公司的从业人员就近,

国外辅助警力的从业范围国内辅警组织的作用有待进一步发挥辅警领域有待进一步拓展、

万加上各类安保组织以及其他防范组织的成,

。

员其数量远远超过正式警察,

。

治安联防队是公安机关,

,

一理顺

辅警与公安机关的关系

维护社会治安的重要辅助力量成员大都来自基层政府所辖的企事业单位业务上受公安机关的指导和监督、、

辅助警力具有双重性、,,

。

根据国家有关规定以及辅警的产生发展历程辅助

这种由政府组建业务受公安机关领导而人事关系又隶属于不同单位的体制存在较大的弊端,

警力具有行政与市场的两重性缺乏了其中的任何一种特性辅助警力要么成了国家警察要么变成了义务性的,,

。

没有建立严格的、

雇佣辅警人事管理制度在使用中存在临时性随意性造成雇佣人员思想不安心临时观念重,,

,

防范组织

。

但是由于辅助警力的多样性和复杂性具体,,

,

,

。

据调查在一些,

到某一辅警组织两重性的构成并不平衡有的特别偏重于某一特性。

基层派出所的雇佣人员中初中以下文化程度的占,

有各种违法乱纪行为的占二经费难以保证人员待遇低,

。

辅助警力与公安机关之间具有一定的行政关系由于某些辅助警力如保安服务公司承担着比较特殊。

。

、

我国很多辅警组织的出资方与使用方是分离的工生活待遇普遍较低,,

如

比较重要的防范业务公安机关必须对其宏观管理指导,

、

联防队成员基本上来自于困难企业或本身就是下岗职。

和监督对社区保安组织城市治安联防组织等协助公安

、

而公安机关对于一些有突出贡,

机关执勤的辅助警力公安机关必须将其纳人队伍管理,

献的队员也只能从经费中支出一部分作为奖励不可能拿出大量资金予以补贴为他们购买保险等遇较低导致雇佣人员从两个方面寻找补偿,、

范围至于单位保卫组织和安保组织包括物业安保组织、

。

因工资待一是体内,

农村治安联防组织治保会等辅助警力公安机关也。

、

,

。

“

应该对其工作进行指导和监督

需要指出的是辅助警,

损失体外补诈勒索,

”

,

有的利用职务之便到外面捞油水甚至敲“”,

力与其他部门也或多或少地存在着一定的行政关系、,

。

。

二是经济损失政治补。

有的把在公安机关办、、

辅助警力与公安机关之间不具有市场关系,

。

保

事当作提高自己身份地位的

资本为家族亲属撑腰当,

安服务公司企事业单位安保组织等辅助警力其市场特性与生俱来其生存依赖于自身专业化运作所产生的经

后台以势压人

三人员素质偏低战斗力弱,

济效益,

。

公安机关不应与这类辅助警力发生经济上的往。

公安部《于加强治安联防队伍建设的通知》录用对关

来也不应对这类辅助警力的商业化运作作过多的介人或者干预,,

治安联防队员有明确要求热心公益事业思想作风正,

公安机关对这类辅助警力进行管理或指导。

、

派有一定政策法律知识身体健康

,

,

。

而实际上凭现有、

,

监督时应该充分考虑到其商业特性

双方的合作和配

组建模式和联防队员的地位及待遇不可能吸引条件和,

合唯一的依据就是国家的有关规定,,

。

素质较好的人员参加人员成了联防队员,

。

相反一些素质较差年龄偏大的,,

可以预期并对此注意的是随着治安防范工作市场

。

有些地方花巨资建辅警组织却从。

化和法制化的进程加快辅警的行政特性会进一步淡化

解决就业问题出发大幅度提高了辅警人员的年龄限定

或调整市场特性会进一步凸现但辅警的行政特性不会

,

,

马占伟国外辅警研究与我国辅警构建

电不可能完全被市场特性所取代。

。

公安机关要努力在今

导致强项变弱项,、

。

唯一的出路就是将辅警组织的建设、。

,

后协调辅警组织所担负的治安防范的社会效益与经济效益之间寻找平衡点、

系统化从整体上长远规划上切实加强起来

辅助警力的辅助化,

。

辅助警力的本质就是它的辅,,

公安机关与辅助警力相结合构成社会治安的战略国家公安机关与辅助警力要紧密结合,

助性但实际上有些地方的辅警常有违规之举有的甚至触犯了法律。

,

基础。

解决辅助警力的辅助化问题一是有关

我国的

法律法规对辅警程序的进一步细化二是警察和辅警人员遵守法律规定的行为三是公安等司法部门对违规者

公安机关是密切联系群众的公安机关公安工作是取得群众合力支持的公安工作割裂了公安机关与人民群众的联系孤立意义上的国家公安力量就不是本来意义上的公安公安工

作的基本方针是专门机关与广大群众相,,,

的检查监督和惩处为关键。

、

。

其中公安机关自身的守法执法至,

结合人民才是治安之本,

。

公安机关不能将治安局限为、,,

四构建现代辅警机制

、

“

警察的事

”

,

要投人足够的精力宣传群众组织群众精。

犯罪是社会问题产生犯罪的根源在社会遏制犯罪的根本力量也在社会,

,

,

心地把社会种种治安力量组织起来使他们成为配合公

。

因此仅靠警察这一支专业化的。

,

安机关工作的一支战略性辅助力量

治安力量是远远不够的。

只有将一切可利用的社会资源,

国家公安力量与辅警组织的界限不能混淆

只

充分发挥并作为警察的辅助力量才能构筑起严密的治安防控网络。

能由国家力量来行使的警察权不能大权旁落,

。

我们强调

要努力建设现代化成规模可持续发展的,

、

、

公安机关与社会治安组织相结合决不是双方的原则区别可以混淆、

警察辅助体系以适应现代警务机制建设的要求一现代辅警机制的实质,,

。

。

世纪,

、

年代非公安机关行使人身拘,

禁搜查等强制手段破坏了民主伤害了群众

。

“

文化大群众预。

目前很多人还顾名思义地认为现代辅警机制就是

革命中到处搞,

”

“

群众专政,

”、“

群众侦查、

”、“

目前的社保队治安联防队义务巡逻队护村队以及其

、

、

、

审

”

、“

群众看守等严重破坏了社会主义民主与法制,、、

”

他形式的群众性治安组织在公安机关的管理和指导下,

,

近年来群众性治安组织滥用权力违法乱纪的问题屡禁不止联防队员保安人员乱罚乱禁侵犯人权等问题造,

共同协助警察维护社会治安的一种运作机制,

。

这种观点,

仅仅从人员的角度给辅警机制下定义显然具有一定的局限性。

成了恶劣的社会影响,

。

公安机关对这些队伍进行过多次,,

笔者认为应该从治理理论那里寻找答案治理。

,

整顿对他们的领导指导也一再加强情况有所好转但

、

理论强调国家与社会的互动以及多中心治理,、

据此现,、

,

是不能有丝毫放松、

。

代辅警机制应定义为为了维护国家安全和社会治安秩序在

政府牵头和公安机关的统筹指导管理下借助主要包括解决辅助警力的、,

二辅助警力的规范化

、

辅助警力的法制化,,

。

联合一切外界资源和社会综合力量形成的制度化集约化科学化的运作模式重要组成部分,

、

法律地位确定辅助警力的性质职责和任务以及辅警人员的任职要求明确各类辅助警力与公安机关的关系及

、

。

它是现代警务机制不可缺少的,,,

。

具体地讲现代辅警机制就是根据现代,、,

其分工范围

。

近、

多年里我国的辅警建设不但有着体,,

警务理论以维护社会稳定为中心以依靠公众为支撑动员全社会的整体力量和资源充分利用共享和交换“、、

现中国特色的比较成熟的经验而且有许多创新应该,

把加强辅助警力的法制建设提上重要议事日程

。

这也是,

走专群结合综合治理整体运作的道路将一切可用的人力信息行政等资源作为警力辅助的后备从而形,

”

,

公安法制建设中十分重要的一环、

。

、

、

辅助警力的市场化

。

市场经济发展至今单位和。

成一张覆盖全社会的严密控制网络有效地服务公众维护治安、。

,

、

个人的安全需求日益趋于市场化,

辅助警力的市场化问,

题大致有三个方面一是契约化即辅助警力特别是保,

二构建现代辅警机制的内容

安服务组织和安保组织与其服务的对象通过签订合同的形式规定双方的责权利以体现辅助警力的辅警功,,、、

行政辅警资源强化政府行政手段注重情景预防和控制,

。

一方

能二是有偿化即对于原先义务性质的辅警人员除了,

,

面公安机关要积极争取政府支持通过立法使社会各,,,

精神奖励外还给予经济补偿三是统筹化即对于同工不同酬的辅助警力通过社会统筹解决同工同酬的待遇,,

,

,

部门将犯罪防控设施建设项目列人总体发展规划之中、,

。

无论是环境设计道路建设还是房地产开发商业网点设计小区建设等都要优先考虑配备各类关于治安防范、

、

问题

。

,

、

辅助警力的系统化“”、“、

。

在历史上社会辅警组织的”,

,

和宣传提示的设施形成预防控制犯罪的优良外部条件,,

。

发展常常出现马鞍形,

低

谷现象属于非持续发展、

。

政府还可以通过审核和资质认定指定固定安防产品生产单位开发生产不同档次各种层次的安保产品真正实现整体构建现代化城市预防控制犯罪机制的目的,,,,

公安事业中的好传统好制度好经验往往发生历史性中断这与轻视公安史教育和优良传统教育不无关系,,,

、

、

,

。

对

、

。

自己的优秀传统要么无知要么抱虚无主义态度必然

另一方面采取政府牵头各单位自行投资的方式把传

马占伟国外辅警研究与我国辅警构建

统的闭路监控与先进的计算机多媒体技术通讯手段结

、

保证该系统运作的安全性和绝密性并指定专人负责系统的维护管理和查询工作“”、

,

合起来建立起以公安技防报警中心为内核的监控报警联网系统网络、。。

,

。

三是临时辅警人员资料库,、、

。

公安机关在重大节日及承担重要保卫任务时可在社会报警体系构建快速高效的社会联动,、

依靠目前,

上以计时工资制的方式公开征召一批政治文化表

,

报警电话已深人人心而社会各职能机,,

达能力俱佳的临时辅警人员,

。

随着。

年奥运会的临

构公用事业单位和服务部门正在大力建设服务热线和

近征召临时辅警人员的条件已经成熟、

快速反应机制可进一步将、

报警服务建设成现代化的、

信息辅警资源,

多号合一接报分流体系开创政府领导部门协同整体,

、

一方面公安机关要注重自身信息网络建设而应涉及社会各个方面,

。

公安,

联动快速反应的社会服务联动工作格局,

、

。

将,

电话报,

机关所需要的信息不能仅局限于公安业务和敌社情上。,,

警界面改为语音应答模式通过自动分检进人相应流程“、

因此公安机关必须立足于社“

使报警者在接通后根据需要按键选择服务项目社会各单位在处理相应问题时将切实做到分工明确职能对应责任包干,

区警务密切与公众的联系盘活来源于社会公众的动态

信息资源注重情报信息的时效性和有偿性树立感情,

,

、

”。

这样既能改变公安机关战线过长疲于,、、,

,

、

出信息花钱卖情报的意识提高信息收集传递处理的广度速度和准

确度强化信息运作流程的规范化程,、

、

”

,

、

、

奔命的被动局面又能集中力量维护社会治安和处置突发性事件也能使公众得到快速专业高效的服务大大

、

序化集约化构建渗透力强覆盖面广动态高效的信息收集网络。

、

,

、

、

提高公众的满意率、

。

另一方面要加强配合拓宽信息渠道,,

、

。

公安

人力辅警资源建立专业辅警队伍。

机关要与社会其他职能部门以及许多民间机构或企事业公安机关要以保安统筹为、、

单位建立成熟高效的信息共享机制分享其信息辅警资源。

契机将社区保安队治安联防队物业保安队护村队以

,

、

还要借助于金桥金关金税金卡等工程信息化,,

”

、

、

、

“

及企事业单位自聘的保安整合成一支专业化辅警队伍,

。

的成果在公安机关情报中心建立查询端口将各部门所拥有的信息数据整合为系统的完整的信息辅警资源参【考文献、

一要规范进出口渠道和教育培训工作,

。

要拓宽招聘渠。

。

道吸纳社会上政治思想文化体能素质较好的年轻无业人员进人辅警队伍,

、

。

辅警的聘用应实行合同制。

二是规,,

范星式职级制管理考核模式“”,

以个人积分形式每年进

〔王大伟中西手务改革比较厂〕北京中国人民公安大学出版社,

行星级评定并制作星衔佩带在统一的制服上体现荣誉并详细规定每一职级的待遇和晋升条件。

三是规范、

石〔」宗政治安墓层基础教程〔〕能京群众出版社

,

辅警联动运作模式,,

。

公安机关应统一将职业辅警队伍融、

〔李健和新编治安行政管理学总论【〕北京中国人民公安大学出版社,

人到各警区使辅警队员与管段民警治安民警巡逻民警责任一一对应明确社区民警对辅警队员工作的领导责任形成一体化的勤务运作模式做到各负其责协同,

社会科学文献出版社〔」可乎治理与善治〔〕俞

,

,

、

【徐志林辅助警力的若干思考〔报,

上海公安高等专科学校学

作战优势互补

、

。

〔叶俊童红缨关于构建现代辅警机制的思考〔〕上海公安。

、

建设辅警人力资料库公安机关应充分借用外脑、

一是特殊人才资料库、、

。

高等专

科学校学报、

,

“

”,

将所需的网络审计税务,

金「〕诚试论我国辅助警力制度的改良〔”

公安大学学报

,

机械生物化学语言翻译等各类专家采取任务聘用的模式经过政审将其纳人特殊人才辅警网络,,

、

、

“

。

二是特、

康【〕大民论国际上多样的非官方或非专职警察【刊,

公安学

情耳目辅警资料库,、

。

将所有特情耳目的编号活动能力。,

、

适用范围以及单线民警的信息一揽其中,

要树立花钱买责【任编校边草】

情报的观念善于敢于领导特情同时公安机关应绝对

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