在中国个人所得税：问题和今后的改革

在中国个人所得税：问题和今后的改革

摘要：我国现行的个人所得税制度是1994年开始实行的，在十多年的实践过程中，几经修改完善，最近一次改革是2005年10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》。《决定》将《中华人民共和国个人所得税法》中个人工资、薪金所得、月收入额减除费用标准提高到1600元。这次改革只是个人所得税新一轮改革的开始，我国现行的个人所得税制度还存在许多问题，亟须改革。

关键词：个人所得税 问题 改革 正文：

个人所得税是对个人（自然人）取得的各项应税所得征收的一种税，是国家运用税收这一经济杠杆调节收入分配的有力工具。它有利于经济改革的深入发展，保障社会安定团结。随着我国社会主义市场经济建设的发展，以自然人为核心的社会财富流动和分配占整个社会财富流动和分配的比例必然会越来越大，形式会越来越多样化，个人所得税将在社会经济发展中发挥着越来越重要的作用。

我国自1980年开始征收个人所得税，随着我国经济的快速发展和居民个人收入水平的连年提高，我国的个人所得税得到了迅速发展,税收收入基本上呈几何级数增长。我国的个人所得税虽然发展迅速，成绩不小，但与国际上相比，差距仍然很大。这说明我国个人所得税在税收体制和征收管理等方面仍然存在许多问题。

随着社会主义市场经济体制的进一步发展和完善，现有的个人所得税制度已显出其不足和弊端。

（一）税制模式问题。我国个人所得税采用分类所得税模式，即纳税人取得的个人收入要区分不同的应税所得项目，实行分项扣除费用、分项确定适用税率、分项征收。其特征是并不将个人的总所得合并课税。这种税制模式的优点在于可以广泛采用源泉法，控制税源，防止税款逃漏，课征简便。分类制的理论依据是，对不同性质的所得项目应采取不同的税率，以使各类所得的税负轻重有别。但这样做却使纳税人税收负担不公平，征收效率与经济效益低下。主要表现在：

1、从公平角度来看，不符合“负担能力”原则。对不同来源的所得采用不同的征收标准和方法，这样会使处于同一收入水平的纳税人因收入的来源渠道和项目不同，实际税收负担会不一致，无法消除纳税人整体负担差异，不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力。 2、从效率上看，首先由于对不同收入项目采取不同的税率和扣除办法，造成各项所得的税收负担不一致，从而诱使纳税人将其收入分解，多次扣除费用，以达到逃税和避税的目的。这样做侵蚀和破坏了税基，导致征管方面的效率低下，阻碍了国家税收收入的增长。其次分类模式对经济的变化缺少弹性，难以随通货膨胀及时调整，而且对不同来源所得采用不同的征收标准和方法，征纳费用较高，增加了税收成本，也不利于体现税收效率原则。

（二）征收范围问题

1、税基狭窄。个人所得税在课税范围的设计上，分为概括法和列举法。列举法又分为正列举方式和反列举方式。正列举方式就是对税法中明确规定的项目予以课税，没有出现在税目中的项目不用纳税。反列举方式则是明确规定出不在纳税范围的项目，除此之外所有项目都要纳税。一般来说，正列举方式的范围相对于税源来说是有限的、较小的；反列举方式的范围往往是接近税源的、较大的。

我国个人所得税采用的是正列举方式加概括法，列举法规定了10个应税项目，并运用概括法规定了国务院财政部门确定征收的其他所得。这种方法表面上看起来清楚、明确，但实际上反映出我国个人所得税征税范围相对狭窄、片面。随着我国市场发育不断成熟，金融商品不断丰富，房屋、土地、财产、科技走向商品化，个人收入结构发生重大变化，人们的收入来源已从过去的工资薪金“单一化”的构成形式转变为个人收入来源的“多元化”趋势。目前在我国居民所得中，不仅工薪、劳务报酬所得等劳务性收入成为个人的重要所得，利息、股息和红利等资本性收入也逐渐成为居民个人所得的重要来源。此外，还有劳保福利收入、职务补助、免费午餐及其他实物补助形式也逐渐成为我国居民收入的重要组成部分。这些新变化，在现行个人所得税制下都无法自动的成为个人所得税的应税项目，使得所得税的税基过于狭窄，从而造成个人所得税的收入调节力度大打折扣。

2、减免税项目过多。现行个人所得税法规定有14条免税项目，3条减税项目，还有其他暂免征收个人所得税政策和减免税优惠政策。减免项目范围过多、过宽，带来许多问题：违背个人所得税的立法宗旨和政策目标，弱化个人所得税的调节分配和组织收入功能；造成纳税人税负不公平，产生攀比及不满心理，成为偷税避税和税款流失的漏洞；导致税制复杂，给政策执行和征收执法带来操作难度，又造成执法随意性。 （三）征收管理问题

1、收入多元化、隐性化使税务部门对个人所得难以准确掌握。在我国市场经济体制下，个人收入的来源途径多而且复杂、隐蔽，流通中大量使用现金，银行存款虽然实行了“存款实名制”，但没有建立其个人财产登记核查制度。因此，税务部门无法对个人收入和财产状况获得准确信息。

2、代扣代缴和自行申报效果不佳。一是代扣代缴制度未能得到严格执行，代扣代缴义务的法律责任不明确，许多单位不愿意履行代扣代缴义务，难以对职工各种所得项目实行源泉控制。二是自行申报目前尚未全面铺开，个人所得税法规定只有五种情形下的个人收入应自行申报。由于没有实行全面的个人收入申报制度，税务机关不能全面掌握纳税人的收入情况，税收流失难以避免。

3、征管水平低，手段落后，征管效率难以提高。要做好个人所得税的征管工作，必须有一套严密的征管制度来约束，但目前申报、审核、检查、查询和扣缴制度都不健全，税收征管尚未形成以计算机网络为依托的现代化征管手段，社会协税、护税功能不强；税务部门的稽查力量较弱，尤其不能有计划、有重点地对高收入阶层进行专项稽查；税务部门现有的微机仅发挥了会计统计的简单功能，税务系统还未形成微机管理系统，更谈不上与银行、工

商管理、企业等部门实行微机联网。由于缺乏现代化的资料储备、检查、查询和处理手段，信息传递缺乏准确性，无法约束纳税人。

4、对违法者的惩处力度不强，缺乏对诚实纳税人的激励机制。在实际执法过程中，有法不依的情况时有发生，造成人情税、收受贿赂等情况出现，处罚较轻，使违法者违法的收益有可能大于其受惩罚的损失。这样对违法者起不到震慑作用，对广大公民起不到警示和威慑作用，违法现象得不到抑制。结果，社会上偷逃税现象普遍，纳税与不纳税一个样，多纳税与少纳税一个样，严重挫伤了诚实纳税人的积极性。

随着我国加入WTO，我国应积极借鉴国外个人所得税发展的成功经验，通过转换税制模式、调整税率结构等措施，构建更加高效、公平、科学的个人所得税制度，使其更加规范化、合理化，并逐步实现与国际个人所得税制的接轨，使其适应市场经济和经济全球化的发展要求。

首先是加大宣传力度，提高公民纳税意识。个人所得税的纳税对象是个人，涉及面广、对象复杂。因此，日常宣传要常抓不懈，针对不同的征税主体，要采取不同的方法，有目的性地开展各种形式的宣传、教育、辅导；开展正反典型的宣传教育活动；开展各种内容的个人所得税政策培训，不断提高纳税人的纳税意识。

其次要建立综合征收与分项征收相结合的税制模式。根据我国经济社会的发展水平和税收征管的实际情况，目前应实行综合征收与分项征收相结合的税制模式。鉴于我国的实际情况，首先应将不同来源、不同性质的每一种所得进行非常细化的分类，然后将这些细化了的分类所得按照如下四种所得类型分别总计：劳务所得，如工资、奖金、劳务报酬等；营业所得，如个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得；投资所得，如股息、利息、红利等；其他所得，如转让所得、偶然所得等，然后对那些投资性的，没有费用扣除的，并且能够较好采用源泉扣缴方法的应税所得，如投资所得、其他所得等，实行分项征税的办法。对那些属于劳动报酬所得，营业所得，有费用扣除的应税项目，则实行综合征收的办法。

第三，要调整税率结构，公平税负。税率模式的选择，不仅直接影响纳税人的税收负担，而且关系到政府的一些政策目标能否顺利实现。因此，应根据全球个人所得税改革的基本趋向和当前我国收入分配的现状，结合税收模式的改革科学地设计个人所得税率：①在总体上实行超额累进税率与比例税率并行，以超额累进税率为主的税率结构。具体而言，对财产转让所得、财产租赁所得、特许权使用费所得、稿酬所得、股息利息、红利所得、偶然所得等非专业性和非经常性所得，实行比例税率；对工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、承包租赁所得、劳务报酬所得等专业性和经常性所得，实行超额累进税率。②对适用超额累进税率的专业性、经常性所得，为体现税收公平，可以设计一套相同的超额累进税率。同时，适当降低税率档次，降低最高边际税率。

第四，要调整费用扣除标准，符合实际负担。个人所得税实行综合征收和分项征收相结合的模式，更能充分发挥调节收入的作用，但综合征收的扣除，应该与实际的费用负担联系起来，否则就会削弱调节作用。我国经济的市场化提高了人们的收入，也增加了人们的基本生活费支出，应适当提高个人所得税的扣除标准。在扣除项目中，除了基本扣除外，还有其

他一些扣除也应考虑，如养老金、医疗保险金、失业保险金、住房保险金。向政府、公益、慈善事业捐赠的部分可以继续扣除。同时，扣除额的大小应该随工资水平、物价水平以及各种社会保障因素的变化对扣除标准（额）进行适当的调整，要真实地反映纳税人的纳税能力，增强个人所得税制的弹性。

第五，要扩大征税范围，发挥税收调节作用。现阶段，个人所得税已不再是“打富济贫”的政策工具，开始成为国家税收的一个主要税种。2003年，我国个人所得税为1417.18亿元，但只占全国税收的6.92%，远远低于发展中国家平均水平。这说明中国税收系统对个人征税的效率较低，大部分高收入者应交的个人所得税并没有足额收上来。因此，中国应在许多征税办法上借鉴国际上的经验，不应该把工薪阶层和知识分子作为个人所得税的征收重点，这样会破坏横向和纵向公平。建议当前应把以下“六种人”作为个人所得税征收的监控重点：部分经营比较好的私营企业主和个体工商业户；演艺、体育专业人员，包工头、暴发户以及其他新生贵族；部分天赋比较高、能力比较强的中介机构专业人才，包括律师、注册会计师、评估师、证券机构的操盘手等等；部分从事高新技术行业取得高收入、销售知识产品以及某些通过兼职取得高收入的知识分子；外籍人员；工薪阶层的部分高收入者。通过加强对以上六大征收对象的管理，构成以后个人所得税最重要的税源，以体现国家税收的组织财政收入功能和调节收入功能。

最后，要提高征收管理手段，减少税源流失。在这方面，我们要做好以下几点。 1、推行全国统一的纳税人识别号制度。应通过税法或其他相关法律规定，强制建立唯一的、终身不变的纳税人识别号，扣缴义务人、纳税人，以及向税务机关提供有关情况的部门或单位，必须使用纳税人识别号。以此为基础，建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入和与其纳税事项有关的各种信息进行归集和整理。同时，纳税人识别号还应强制用于储蓄存款、购买房地产等大宗经济活动，并且广泛用于经济生活的各个领域。

2、建立个人信用制度。切实实施储蓄存款实名制，建立个人账户体制。这项举措在2000年已经实行，但是很不完善。每一个人建立一个实名账户，将个人工资、薪金、福利、社会保障、纳税等内容都纳入该账户，这需要税务、银行、司法部门密切配合和强大的计算机网络支持。其次，国家要尽快颁布实施《个人信用制度法》及其配套法规，用法律的形式对个人账户体系、个人信用记录与移交、个人信用制度档案管理、个人信用级别的评定和使用、个人信用的权利义务及行为规范等作出明确的规定，用法律制度确保个人信用制度的健康发展。

3、实行双向申报制度。现行税法没有明确纳税人申报个人所得的义务，既不利于税务机关监管税源，又淡化了纳税人应有的责任和义务。因此个人所得税法应明确纳税人申报个人所得税的义务，即实行纳税人和扣缴义务人双向申报的制度。考虑到我国的税收征管能力还做不到接受所有纳税人的申报，可就年收入达到一定标准的纳税人要求必须申报。对于扣缴义务人则必须实行严格的规定，即不论是否达到纳税标准，都必须向主管税务机关申报。当然，双向申报还需要一系列的配套制度，如储蓄存款实名制，个人财产登记制度等。

4、建立计算机征管系统。以计算机网络为依托，实现对税务登记、纳税申报、税款征收与入库、资料保管的现代化与专业化，加强对个人所得税的全方位监控，并逐步实现同银

行、企业的联网，形成社会办税、护税网络。在银行电脑信用制与税务机关的有效监控之下，促进公民依法自觉纳税，减少偷漏税款的行为。

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