事业单位注销登记中的问题及对策

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事业单位注销登记中的问题及对策

作者：王志华 王朔 韦娜 苏毅 来源：《机构与行政》2013年第04期

《事业单位登记管理暂行条例》规定“事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或者注销备案。”明确了事业单位法人主体地位消失，必须注销登记。但在实际工作中，事业单位被撤销、解散后，应注销而未注销的问题还大量存在，如得不到有效解决，必然给事业单位登记管理工作及事业单位分类改革带来不利影响。首先，无法保护被撤销或解散事业单位合法权益。因为事业单位被撤销后，不进行注销登记，在法律上仍然认定其存在，仍然要履行有关义务，承担与法人相关的责任。其次，无法保护社会各有关方面的利益。最后，无法保护国有资产和债权人利益。

注销登记是事业单位登记管理工作中的难点之一，从济南市事业单位法人的注销登记工作开展情况来分析，主要原因如下： 配套法规缺失，监管机制不健全

由于各方面条件不甚成熟，事业单位登记还在摸索中前进。1998年颁布的《条例》及2005年发布的《实施细则》对事业单位注销、清算等法律名词的含义及相关程序和内容等问题，没有明确表述，从而在注销工作实践中造成不少困惑。一是事业单位清算工作法规缺失。首先，清算组织的组成和工作内容不明确。其次，清算完成期限无规定。《条例》中并未规定单位撤销后从何时开始清算，多长时间必须完成清算。政府财政部门的有关法律法规也未作明确规定，因此缺乏硬性规定的约束。再者，清算责任不明确。二是注销登记的启动机制不健全。事业单位注销是一种行政许可行为，是“依申请而发生”的，就目前的法律法规而言，如果被撤销单位不提出注销申请，登记管理机关就无权干涉，并且不能采取强制措施。三是注销登记的制约手段不力。《条例》第19条规定，对不办理注销登记的事业单位，“情节严重的，经审批机关同意，予以撤销登记，收缴《事业单位法人证书》和印章”。不难看出，撤销登记并收缴《事业单位法人证书》和印章，是登记管理机关对事业单位因违反有关法律、法规，剥夺其参与市场活动权的最严厉的行政处罚行为。但是，事业单位法人终止的最终程序是注销登记，而非撤销登记，撤销登记以后仍然需要办理注销登记才能在法律角度终止其法人资格。四是事业单位破产规定缺失。法律法规对事业单位资不抵债的情况如何进行注销未做明确规定。 职能部门管理缺位

一是审批机关不作为，未按自身职责要求指导被撤单位进行清算。由于历史原因，长期以来，审批机关法律意识不强，只重机构编制的审批，对被撤单位的清算工作不管不问，放任自留，甚至认为是登记机关的事，一纸撤销批文就将整个清算工作甩给登记机关，致使大量事业单位撤销后得不到及时清算，导致登记机关无法办理注销登记。二是体制机制没有形成有机整体，没有形成注销合力。由于相关部门间协调配合机制不健全，执行法规不规范，未能形成有

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效监管合力，在某种程度上制约了事业单位注销工作的开展。三是机构编制管理与登记管理工作进度不衔接。事业单位经机构编制机关批准撤销或解散是事业单位注销的必要条件。实际工作中，由于机构编制管理与登记管理工作不衔接，造成注销工作的被动。四是有关业务部门参与热情不高，甚至推诿扯皮，“公事当私事办”，致使清算迟缓，影响注销进度。在实际工作中，由于清算程序繁琐、工作量大，加之财政部门业务上的不足等原因，清算工作迟迟不能结束，导致事业单位无法申请注销登记。 事业单位清算工作开展困难较多

一是负债累累且无法提供清算经费。计划经济体制下建立的事业单位进入市场经济时期，因难以适应经济社会发展的需要，而“资不抵债”，由于事业单位破产清算政策的缺失，无法进行清算。二是陷入民事诉讼难以清算。从具体情况来看，因为民事诉讼没有处理完结，或遗留大量经济纠纷案件和债权债务不能处理，至今尚未启动清算程序。三是业务未处理完结难以进入清算程序。个别事业单位虽不再开展业务范围内的活动，但需要以事业单位法人名义处理相关问题，而不能进行清算。四是转企后无人担责致使不能清算。因为原主管部门已经转制为企业，原主管部门不想或者不能承担相应责任，使得此类事业单位迟迟不能进入清算程序。五是清算工作复杂，延误注销时间。

对于应注销事业单位，如果不能按程序及时办理注销登记，势必对市场经济秩序的维护和相关群体的利益保护产生不良影响。为此，建议采取如下主要措施。 完善配套法规，创新管理体制和运行机制

一是完善事业单位清算制度。首先，明确清算的涵义。对清算组织的人员构成、成立时限、工作内容和程序作出明确规定；对因主管部门改制，或者清算费用不足，特别是净资产为负的事业单位，如何处置债权债务，采取何种救助措施，提出具体的操作办法，提高清算工作的可操作性。其次，明确相关职能部门法律责任。根据《条例》规定，注销登记必须提供有关部门确认的清算报告。如果事业单位未清算而办理了注销登记，且是因为登记管理机关工作人员不依法办事，或是审核不严等原因造成的，应依法追究登记管理机关工作人员法律责任。如果清算失实而注销登记的，就应该追究清算组织，以及清算指导机关有关人员的相关责任。二是加强事业单位法人治理结构建设工作。根据《条例》和事业单位分类改革配套法规，以事业单位法人的设立登记为抓手，按照国家局下发的《事业单位章程》的要求，规范事业单位法人的设立、运行和解散等工作，从源头上建立事业单位规范有序的退出机制。同时，积极参与事业单位分类改革，在进行试点的基础上，开展现有事业单位的法人治理结构建设工作，探索政事分开、管办分离，事业单位依法自我管理的市场化模式。 机构编制审批机关尽职尽责，

依法指导举办单位和事业单位完成清算工作

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