关于我国公务员_亚腐败_治理的伦理视点

四川行政学院学报2008年第4期

行政改革与实践

关于我国公务员/亚腐败0

治理的伦理视点

曾维和

(广西师范学院,广西 南宁 530001)

内容提要 /亚腐败0是腐败滋生的一个重要土壤,是腐败社会化的一个重要表现形式,具有私利性、模糊性、普遍性、衍生性特征和多种表现形式。当前,/亚腐败0在我国公务员的日常工作和生活中不同程度地存在,且具有蔓延之势。它在我国公务员中产生具有深刻的伦理原因,必须从伦理上找寻治理的对策,才能取得实效。

关键词 公务员 /亚腐败0 源头防腐 伦理分析 伦理对策=中图分类号>D52312

=文献标识码>A

=文章编号>1008-6323(2008)04-0031-04

/亚腐败0是腐败滋生的一个重要土壤,它是公务

员/典型腐败0行为的一种变异,相当于生物学上的/亚健康0。胡鞍钢提出四种形式的/亚腐败0:/寻租性腐败0、/地下经济腐败0、/税收流失性腐败0和/公共投资与公共支出性腐败0,

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员腐败社会化的一个重要表现形式,与行政伦理、社会价值、社会风气等密切相关。当前,/亚腐败0在我国公务员的日常工作和生活中不同程度地存在,且具有蔓延之势。因此,从伦理上透视公务员/亚腐败0,并提出相应对策,有利于推动我国反腐倡廉工作向纵深发展,维护社会公平正义、促进社会和谐。

一、/亚腐败0概述

/亚腐败0也叫/隐性腐败0和/非典型腐败0,它并不是一个时兴的概念,在我国传统吏治中各种官场/潜规则0大多具有/亚腐败0的特征。如各种官场/陋规0、/成规0、/恶习0等。易中天在5帝国的惆怅6一书中系统阐述了封建官员的/非典型腐败0。他认为传统地方官员分为/牧民之官0和/牧官之官0两大类。管官的官要靠管民的官巴结,中枢官则要靠地方官孝敬。老百姓是/羊0,地方官是/牧0,/牧人0从/羊0身上拔几根/羊毛0理所当然,官员谋求私利成为/牧人0的/潜规则0。可见,/亚腐败0是传统吏治劣根性的基本特征之一。

在完善社会主义市场经济体制与构建和谐社会的新形势下,/亚腐败0是在强劲的/廉政风暴0威慑下,官

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主要是从经济领域中列举的/亚

腐败0。/亚腐败0表现与危害,可大致划分为四大类:一是思想观念/亚健康0,如形式主义、官僚主义作风、奢侈攀比等;二是浪费国家资源,造成高额行政成本,如大张旗鼓的政绩工程和形象工程等;三是利用职权之便获取个人私利,如琳琅满目的/灰色收入0,超标准配车,公车、公款私用等;四是行政不作为,行政效率低,对于关乎民生大计的事情或者百姓急需解决的问题漠不关心,不及时解决。

在国际上,/亚腐败0被看成是政府官员的一种违法行为,国际透明组织将亚腐败解释为:/公共部门中官员的行为,不论是从事政治事务的官员,还是行政管理的公务员,他们通过错误地使用公众委托给他们的权力,使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。0我国学者一般不把/亚腐败0作为一种违法犯罪行为,而是认为/亚腐败0是介于一般作风问题和严重腐败行为之间,是一段在权力的廉洁状态和腐败状态之间所形成的一种尚未达到触犯刑律的地步,但权力本身却又并不那么干净的空间。这是一种从存在范围上

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1作者简介2曾维和(1974-),男,湖南麻阳人,华中师范大学博士生,广西师范学院讲师,研究方向为政府治理理论与改革。 1收稿日期22008)06)20

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对/亚腐败0的诠释。

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会良知、终极关怀等道德追求遭到严重的腐蚀。

在公务员的队伍中,不少人的/道德人0属性发生了扭曲,弱化了对/亚腐败0的自觉抵制能力,把奉公守法者视为思想保守、循规蹈矩,而对各种/亚腐败0则熟视无睹或漠然处之。价值观变化导致的/亚腐败0内在动因有:思想懒散,理想信念淡薄,缺乏个人思想道德修养,价值观陷入误区,导致思想品德败坏;责任意识扭曲,无视权力与责任的统一,在个人利益与公共利益的关系上,把个人利益放在核心位置,在索取与贡献的关系上,索取优于贡献,一味索取,漠视贡献与责任。

公务员个人价值观的变化也为公共权力的扩张开辟了市场,加剧了/权力寻租0。从权力自然属性来看,它既具有积极性,也具有消极性。消极性主要表现为权力使人具有强烈的占有欲和扩张性。由于权力的扩张性,公职人员容易把公共职位作为一种谋取私利的手段,进行权力寻租。公务员日常工作中的/亚腐败0本质上是一个寻租过程,只不过设租者所寻求的租金数额比较小,且多数不直接表现为现金形式,容易被人忽视。在与公务员职权相关的活动中,如果权力过于集中或监控不到位,就极易滋生/亚腐败0。

21社会职责与私人动机的差异。根据公共选择理论,公务员在人性假设上是/经济人0,存在着谋求个人利益最大化的动机,这造成公务员的社会职责与私人动机的差异。唐斯认为社会职责与私人动机之间的分歧原因有两个:社会中的个体仅仅在其自身环境的劳动分工(即他的主要职责)中履行他的正式职责;个人利益,每个官员的社会职责都包括了其他人认为有价值的行为,官员自身也珍视那些对其自身有益的行为。

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我认为,界定/亚腐败0必须综合考虑其表现、范围、性质和特征,既要考虑/亚腐败0主体的法律责任,也要考虑其伦理责任。鉴于此,/亚腐败0是指与公务员职权相关的一切责任意识淡薄、谋取私利或浪费国家资产,有损其职业形象,但却没有明显犯法违规的思想和行为。它具有四个特点:(1)私利性。许多/亚腐败0都涉及掌握公共权力的公务员利用职权之便谋取个人私利的隐性腐败行为,这些行为这在本质是获取了私利或浪费了国家资源,与腐败是一致的。只不过其行为没有明显触犯法律法规,区别只是程度不同而已。(2)模糊性。首先,它与腐败的临界具有相当的模糊性。在一些单位把收受红包视为官场常态,公款吃喝成为工作的一部分或工作的主要方式。而腐败的界定标准只限于贪污巨款或/有车有别墅有情妇0;其次,它往往是低数额,具有隐蔽性,容易被忽视;再次,它具有法律的不确定性,一次性、低额性和隐蔽性,在查处、裁定、量刑方面存在困难。(3)普遍性。它具有蔓延的广泛性,参与人数众多,对多数公务员来说,/亚腐败0只是程度不同而已,完全出淤泥而不染的人数并不多。当/亚腐败0成为官场的/潜规则0的时候,就具有巨大的惯性,影响着公务员的行为,容易使公务员为了/共同的利益0,发生集体性的牟取私利的行为。(4)衍生性。/亚腐败0为腐败培育了一种认同意识和接受心理,形成/亚腐败文化0。因此,/亚腐败0是腐败的前身,为腐败提供了滋生土壤,为/贪官污吏0培养了大批的后备队伍。

不难看出,/亚腐败0是社会不和谐的主要因素之一,违背公平、正义等社会准则,它的危害决不亚于腐败。从大的方面来说,是党风政风的问题,关系到民心向背,危害物质文明、精神文明、政治文明、社会文明等建设;具体而言,它极大地浪费了国家的资源,造成行政成本过高,行政效率低下。

二、/亚腐败0成因的伦理分析

/亚腐败0形成的伦理因素主要有价值观、责任意识、道德权威、伦理自主性,以及与此相关的社会风气和行政文化。

11社会转型中价值观的变化。当前我国处于一个全面社会转型时期,伴随着社会结构和利益结构的变化,社会价值观也发生了巨大变化。功利主义、拜金主义、利己主义等不良道德思想和价值观影响着人们的生活,分化着人们的道德价值观,社会正义、公共利益、社

社会职责与私人动机的差异是腐败和/亚腐败0产生的又一个动因。/当个人利害的关心凌驾于公共责任感的时候,就有可能出现贪污渎职。0[6]当社会职责与私人动机的差异十分明显时,势必产生腐败,而差异不明显时,也能使公务员出现道德缺位和扭曲,导致各种/亚腐败0行为。

当前,我国公务员社会职责与私人动机差异的表现有:(1)谋取微利的风险预期较低。由于政府现阶段主要针对权钱交易、权权交易和以权谋私等/典型腐败0行为进行惩罚和预防。这导致/亚腐败0的心理成本、惩罚成本和机会成本不大或不存在。(2)法制不健全,权力制衡机制不规范,公众、新闻媒体对/亚腐败0监督不力。(3)公务员的私利动机存在和扩张,/有权不用,过期作废0等错误思想也影响不少公务员的行为方式。(4)责任意识淡薄。公务员利用职务之便,吃点、收点、捞点或

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玩一玩、乐一乐,一般不会象腐败一样受到谴责和惩罚。这些表现促使公务员的社会职责与私人动机的差异广泛存在,为/亚腐败0滋生和蔓延提供了一个巨大的空间。

31道德权威缺失与不良社会风气的影响。麦金泰尔通过对西方社会的道德实践研究发现,当代人类的道德实践处于深刻的危机之中:社会生活道德判断的运用,是纯主观的和情感性的;个人的道德立场、道德原则和道德价值的选择,是一种没有客观依据的主观选择;德性从社会生活的中心位置退居到生活的边缘。当代西方社会的道德危机实质上是一种道德权威的危机,人们无从找到一种合理的权威和确立伦理自主性。

从本质上看,我国是人民民主专政的社会主义国家,公务员是人民的公仆,是全心全意为人民服务的。但在实践中,我国处在社会主义初级阶段,社会主义市场经济还不够完善,且处在一个与世界接轨的政治、经济、文化全球化的大背景下。这在某种程度上使我国也具有西方社会道德危机的特征,在公共领域中不同程度存在道德权威与伦理自主性的缺失。计划经济时代培育的那种全民/共产主义0乌托邦式道德信仰发生了变化,一些领域的道德权威处于真空状态。

在道德权威缺失的情况下,我国长期小农经济培养的那种自私自利的心理习性,浓厚的封建文化中的人治理念、特权意识、等级观念、裙带关系、官僚作风,以及与此相关的官场/潜规则0和/亚腐败文化0,更易对社会风气产生广泛的影响。以权谋私、关系网、人情风、奢侈风仍在社会生活中大有市场,不良的社会风气使廉政文化没有渗透到公务员的思想观念和日常生活工作中去;人民群众对各种腐败现象虽然深恶痛疾,但对不少社会上存在的/亚腐败0现象则采取漠视、宽容或认同的态度,促使/亚腐败0思想和行为的产生与蔓延。

三、治理/亚腐败0的伦理对策

11树立公务员的正义观。正义是人类道德的基本要求,是判断个人外在行为的一种普遍美德。任何社会应该使所有社会关系中的公平与公义最大化。公务员由于掌握着公共权力,所以正义的道德要求显得更重要。公务员的正义观是抵制/亚腐败0的一剂伦理良药,公务员只有在正确正义观地引导下,才能明晰公共权力所带来的权利与义务的关系,不为私利所驱使,正确地处理好合法期望与道德应得的关系。罗尔斯在5正义论6中指出:/正义观的基本作用就是指定基本的权利与

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义务,决定恰当的分配份额。0他强调,应在政策制定过程中实现正义:政策制定者必须对他所占据的职位保持漠视态度;当他设计一项政策时,必然使其职位得到某些好处,但一个正义的政策最好仅为个人带来最少的利益或成本,且可以为社会大众所接受。杰里#马萧在5官僚的正义6中则主张在行政裁决过程中实现公务员的正义:行政机构有着积极的行政规划,为有价值的权利主张付费,拒绝没有价值的权利主张,把权利主张裁决作为履行责任的基本手段;个人权力主张是积极的和调查研究性的;存在基本的政治假定,即行政机构对雇员的裁决行为负责;通过管理体制提供正义的质量。正义观。

21铸造公务员的职业精神。公务员的正义观只有内化为职业伦理,形成职业精神,才能在其公务活动与日常行为中真正发挥作用。公务员的职业精神是指公务员在执行公务活动中所表现出的政治素质、思想作风、职业素养、道德情操、精神风貌等积极道德意识的总和。它是公务员在执行公务活动中的一种基本价值取向。当前,铸造我国公务员的职业精神,要使公务员牢记全心全意为人民服务的宗旨,身体力行/三个代表0重要思想和践行/社会主义荣辱观0;坚持立党为公、执政为民,坚持科学执政、民主执政、依法执政,坚持为民、务实、清廉;切实纠正损害群众利益的不正之风;切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和归宿,认真解决损害群众利益的突出问题,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

31培养公务员的责任意识。责任是行政伦理的核心内容,责任意识是公务员的基本素养。/对于公共行政来说,以往关于权利问题的一切规定都不再适应,只有责任才是行政人员的全部行政行为的基本内容0,/行政人员在其职业活动中,用责任意识取代权利意识,是他作为一个合格的行政人员的首要前提0。公务员的责任有两种基本要素:一种责任是忠诚地服从法律、行政指令、效率和经济标准;二是遵守道德标准,避免出现不道德的行为,确保符合伦理的行为。伦理责任是法律责任的基础,责任意识是公务员理性伦理责任的关键。培养公务员的责任意识,/就是吸收各种正直的人到公务员的队伍中,然后通过社会化的方式把一整套公共服务的价值观灌输给他们。0

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这些学者的精辟见解有利于从操作层面树立公务员的

即需要把好/入口

关0,在公务员的招录中注重德的标准。此外,在公务员的管理活动中进行道德教育和培训,促使公务员以公共利益为基础进行道德抉择,形成各种问责形式的制度设

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计也能增强公务员的责任意识。

41增强公务员的伦理自主性。公务员的个人伦理自主性是一种内化的道德,能有效地遏止/亚腐败0。乔治#库珀认为个人伦理自主性由三种基本因素组成:(1)有必要对工作组织进行限定并培养一种超越组织的身份认同;(2)有必要建立法律和法规机制以限制组织的权力和保护个人行使伦理自主性的权力;(3)必须培养以价值观、权利、需求、职责和义务为内容的自我意识,确保公务员在具体情况下能够作为个体而活动。

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庭美德教育和法制教育结合起来,加强公务员的理想信念和从政道德教育、党的优良传统和作风教育、党纪条规和国家法律法规教育,使公务员避免道德失控和道德无序,常修为政之德,常思贪欲之害,常怀律己之心。三是建设廉政文化。纯化公务员的/社交生活文化圈0,密切公务员同人民群众的血肉联系,建立和谐的党群干群关系;培育公务员的廉洁自律意识,形成廉洁奉公、勤政为民的文化氛围。使公务员的生活与工作就保持一种勤廉的状态,以廉为本,以勤为念,使/亚腐败0无容身之地。

参考文献:

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这三种因素的基本内涵是在伦理意识主导下负责任行为的有机统一,伦理自主性就是要有效地保持个体行政责任的限度和对组织忠诚的限度。实现伦理自主性,可以通过呼吁伦理意识和限定对组织忠诚度的角色评估。因此,对公务员的日常行为和公务活动进行道德评估是增强伦理自主性,遏止/亚腐败0的一个有效方法。道德评估包括组织评估和自我评估。组织评估以坚定不移地推进改革开放和现代化建设,积极推动经济发展和社会全面进步,促进社会和谐进行不懈努力为标准,进行组织忠诚度的角色评估和廉洁公正的活动评估。公务员自我评估的出发点是自律,其基本要求是/评价一项工作任务以及与其相关的活动的伦理道德问题,必须设想自身的行为所可能造成的种种影响,然后根据自己的道德观对这些影响进行分析,作出是非的伦理判断0。此外,经常性地进行公仆意识为内容的思想道德教育也能增强公务员的伦理自主性,有效地压缩/亚腐败0的生存空间。

51筑牢拒腐的思想道德防线。公务员的信念动摇、思想变质、生活腐化,往往始于道德提防的缺口,思想道德防线是预防/亚腐败0行为发生的伦理基础。新形式下筑牢拒腐防变思想道德防线,应强化以下三个方面:一是净化社会风气。结合和谐社会和新农村建设,在全社会树立马克思主义的世界观、人生观、价值观,形成全民反腐倡廉意识,形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚;在公务员中确立正确的权力观、地位观、利益观,培养高尚的道德情操,使每个公务员都认识到自己是党和政府的窗口和社会风气的表率。二是加强思想道德教育。把思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家

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责任编辑:刘恒茂

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