公交优先战略下的政策应对

自行车政策 交通系统设计 城市规划

公交优先战略下的政策应对

口中国城市规划设计研究院城市交通研究所所长赵杰

我国正处于城市交通发展模式转变的重要时期，在国家层面已经制定了优先发展城市公共交通的战略．然而在落实过程中．依然面对严峻的挑战，需要相关配合性政策支持，包括有利于公共交通发展的集约化城镇布局的形成、资金投入渠道的拓展．对小汽车节制使用的管理措施以及白行车、步行交通功能的发挥等。只有全方位推进各项配合性政策与措施．才能真正实现我国公交主导的城镇化发展目标。

２００５年以来．在国家优先发展城市公共交通战略的推动下．我国城市公共交通发展进入一个新的时期．各种有利于公共交通发展的政策相继出台，许多城市制定了贯彻优先发展城市公共交通的实施办法，有效遏制了近年来过度依赖小汽车发展的趋势，为全面改善交通结构．建立以公共交通为主体的城市客运体系和以公共交通为导向的城市土地发展模式．赢得了时间。同时．我们也清醒地认识到．城市公共交通的发展不仅是一个交通问题．它还涉及土地使用．能源供给、环境约束．财税补偿、路权分配等诸多问题，我国城市公共交通整体上，依然处于较为落后的水平，发展形势不容乐观．为全方位实施公交优先战略．还需要进行长期的努力．而且需

要更多配合性政策与措施的支持。

推进公交导向（ＴｏＤ）的城市发展策略

在我国土地资源严重短缺的背景下．发展紧凑型城市，是中国城市可持续发展的关键。ＴＯＤ是与城市低密度蔓延相对的一种发展模式，它利用快速的．大容量的公共交通线路走向支撑城市轴向发展，通过公交站点周边土地的混合开发和高效利用．形成用地紧凑．功能均衡，环境宜人的城市生长点，从而实现土地集约．高效扩张和绿色、公平的居民出行模式。

在这方面．我国香港地区的经验可以借鉴。通过政府对土地强有力的控制．加强轨道交通和土地利用协调发展．有意识地提高轨道站点周边用地的开发强度。在现有的８２．２千米的地铁线路中，站点周围５００米范围内覆盖了全港３６％居住人口和约５０％就业岗位．平均每个站点覆盖人口高达约７万人．就业岗位和商务中心高度集中在地铁站周边。特别值得一提的是，金钟与中环地铁站之间中心距离虽然仅有８００ｍ．但其间的办公建筑依然没有均匀布置，而是分别

向两站靠拢，从多数建筑到地铁站的步行距离仅２００ｍ左右。

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坚持城市高密度节地发展模式．是公共交通发展的必要前置条件．未来需要在规划的各个阶段．通过城市交通与土地利用的协调互动．构建真正意义上的组团式城市形态．在目前的管理体制和机制下．通过附加一定的审查程序、奖励措旋与技术手段．可以将城市土地利用．建设项目和公共

交通的规划内容协调为同一个目标——公交导向发展。

１．强化各阶段规期审查制度。确保公交引导城市发展策略的执行。

许多城市相继成立了优先发展公共交通领导小组．涵盖了规划．财政．国土．市政．劳动保障等各个管理部门．执行能力强，监管力度大。近期可以借助这样一个较高的平台，执行城市政府对ＴＯＤ策略的推行。审查各层次规划对公交引导城市发展的落实情况．将符合ＴＯＤ规划原则作为重要的审批依据。城市政府根据《轨道交通近期建设规划》进行轨道交通沿线土地储备．编制《轨道交通站点周边用地规划》，使用ＴｏＤ原则对控规进行调整和细化，确定符合ＴＯＤ要求的地块规模、开发强度和用地性质。

２．实施“客积率奖励”政策，提高轨道站点人口．就业的Ｉ接服务数量。

”容积率奖励”是指管理部门为取得开发商的合作，在开发商提供一定的公共空间或公益性设施的前提下．奖励开发商一定的建筑面积。在ＴｏＤ区域，完全可以通过容积率奖励吸引开发商投资公共设施，促进居住和基础设施的同步开发．营造宜人的公共空间以及实现相对有序的高密度开发。对于城市边缘区的ＴｏＤ项目，核心圈层容积率可参考该城市对中心区高层建筑容积率的规定，并且不得低于多层建筑容积率；对于城市建成区．中心区的ＴＯＤ项目，核心圈层容积率可以为该地区同类建筑容积率的１．３—１．５倍。

３．曩立土地开发增值收益分配机制。

增值收益分配的做法就是公共部门全部或部分收回因公共投资而带来地价提升的经济利益．然后进行再分配。由于我国轨道交通的建设投资绝大部分源自公共财政，而轨道交通周边土地开发则基本由房地产商控制．公共投资带来的增值效益并没有实现良性循环。应该深化对产权地块经济效益的认识．建立完善的土地增值收益分配机制。土地使用权已经出让的土地，土地增值已经由开发商获取．政府可通过对因交通投资而增值的土地征收税收，并作为轨道交通建设回报．或者对周边地块开发提出公共设施方面的建设要求。

推动交通需求管理政策的实施

国内外经验与教训证明，通过扩大交通设施来满足无限制的交通需求是不现实的，只能转而从交通需求本身来做文章。交通需求管理是当前发达国家大城市越来越多采取的引导和限制措施，以减少城市中心区的汽车流量．缓解中心区的交通拥堵。

我国香港地区对小汽车拥有实施了严格的限制性政策．使得多年来私家车的年增长速度有效地控制在２％左右。首先购车者需征收４０％～６０％的汽车首期登记税，每年按照排量核定牌照并收取牌照费．此外还包括征收高额的燃油税和停车费，港岛市中心的地下停车场一般收费高达３０港元，小时左右．中环一个固定停车位每年需数十万港元。再比如英国伦敦．２００３年２月开始实施拥挤收费，收费范围包括”３条道路、８座桥梁，每天５英镑．收费对象为私人汽车和货车．而公交车．出租汽车、紧急救援等特殊车辆则免费。２００７年伦敦政府将收费区域进一步扩展．费用也从５英镑提高到８英镑．每年有８２００万英镑（折合人民币１２亿元）的收入。并主要用于城市公共交通建设投资。

中国作为一个发展中国家．受资源环境约束．更需要合理引导小汽车发展，适度控制和削减交通需求。上海市１９８６年以来．推行机动车牌限额拍卖，使机动车数量得到了较好的控制．截止２００６年底．汽车保有量控制在１１５万左右，年增速控制在３％。２００２年．温州市在全国率先实施错时上下班措施．有效调控城市高峰时段的交通需求。深圳市也积极探索采用经济手段调控小汽车的使用，２００６年开始对停车场收费进行了调整．综合提价１．３倍。实施交通需求管理，主要采取的政策体现在规划布局以及交通管理等多个环节。

１．优化就业居住配比．完善配套设施，注重土地利用的混合使用．优化各小区就业．居住等用地类型配比．使居民能够就近上班，减少跨区长距离的通勤．通学出行，减少出行距离与总的交通运输量。在开发建设新区时注重完善文体．教育，卫生．商贸等生活．市政配套设施，以减少不合理的非必要出行。同时优化客．货运交通枢纽．物流集散中心．客运换乘站等的规模、选址与布局。以减少出行集中程度和出行总量。

２．采用区域差别化的停车策略，提高中心区停车费用．

交通管理策略．主要通过对小汽车购买、使用和通行等采取

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投入或补贴不仅十分必要，而且具有巨大的社会经济价值。当前从全国范围来看．资金投入不足仍是普遍存在的问题，已经公布出台的有关文件和政策，多属于原则和指导性质，对实际的公交改善项目支持不够．很难真正起到推进公交优先的作用。应从多方面进行开拓渠道，有效保障公共交通的资金投入，近期可能采取的政策措施包括：

１．建立政府性基金。保障对城市公共交通的资金投入．我国公共交通是市政公用事业的组成部分．一般依靠地方财政，由城市维护建设资金支出，中央政府不进行投资。为保证公交优先政策目标的实现，让公共交通部门得到实质的帮助，使公交发展的有关决策、规划和建设过程，符合政府既定的政策目标，建议设立国家及地方公共交通发展基金，通过相关的行政法规，制定针对具体城市，具体项目的资金申请与拨款程序，以确保实施公交优先政策的权威性和稳定性。

国家公共交通发展基金的来源主要是国家财政专项拨

款．同时还可以从车辆燃油税等稳定的渠道获得。主要用于发展大城市轨道交通以及区域性综合交通枢纽建设，不同地区可采用不同的补贴政策，由东部沿海至西部地区，分别由

用经济手段调节不同区域对停车的需求，对于交通繁忙地区，不应提供充足的停车设施，同时采取妊要的高额停车收费策略：而对于城市外围地区，则可以适当增加停车泊位，降低收费率，通过差异化的经济手段．合理调控交通空间分布。依托公交枢纽，建设停车换乘系统，方便出行者乘用公共交通工具进城，以减少中心区的交通拥堵。

３．合理调控小汽车的使用频率，引导理性消费。

利用经济手段鼓励小汽车拥有者．选择每月或每周停驶一天的做法以及单双号出行等节制性方式。对于交通过分拥挤地区或路段采用收费制度。扩大城市中心地区步行街区范围，只允许公交车进入。同时对公车使用也需要进行改革，转变用车制度，保障社会公平。

国家基金补贴２０％～６０％．西部城市补贴高．东部城市补贴低。同时成立公交专项基金管理机构．承担资金使用和监管

的责任。

地方公共交通发展基金的主要来源可从城市土地出让金

中提取１％一２％的比例．还可包括城市财政专项拨款．车辆燃油税、城市停车收费．车辆购置税等。地方公共交通发展基金主要用于地面公共汽电车的发展，优化运营结构，提高线网密度和站点覆盖率，发展地面快速公交．以及公交专用道和交通枢纽的建设。

２．开拓多元化投资渠道。引导社会资金的积极参与．在地方公共财政投入的基础上．鼓励社会资本（包括境

拓宽资金投入渠道，落实财税优惠政策

近年来．各地加大了对城市轨道交通以及公交场站等基础设施的建设力度，一些城市还积极实施低票价制度。北京市明确了公交中心站．首末站等场站建设均由政府投资，轨道交通建设政府投资占７０％。上海市建立了市区两级政府共同推进，企业和社会多层次融资的轨道交通建设投资机制。２００７年开始．北京市对ｌＣ卡乘客实行４折优惠票价，２００８年．在地铁５号线开通的同时实行地铁全网２元低票价．使得北京市地铁客流上升了３０％。上海市推出市区公交线路与轨道交通换乘优惠方案，每人次优惠１元。对７０岁以上老人乘车非高峰段实行免费乘坐。天津市实行了持卡乘车７折优惠的政策．深圳市推出降低城市公共交通票价方案，平均降幅达２５％．同时设立公共交通专项发展基金，用于基础设施建设等滚动发展项目。

城市公共交通是城市政府为市民提供的公共产品，加大公共交通

外资本）以合资．合作或委托经营等方式参与公共交通投资．建设和经营．通过实施特许经营制度．逐步形成国有主导．多方参与．规模经营．有序竞争的格局。

３．完善各项补偿．补贴制度．

对于实行低票价以及月票，老年人．残疾人、伤残军人等减免票政策形成的城市公共交通企业政策性亏损．以及承担社会公益性服务和政府指令性任务发生的费用．城市政府应给予补贴。逐步建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估制度．落实燃油补助及其他各项补贴制度。

促进自行车．步行与公共交通结合

自行车是目前我国城市交通系统中不可分割的重要组

成部分，也是对城市交通面貌影响最大的一种交通工具，

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承认其合理地位与作用，发挥自行车交通方便、安全．可达性高而无污染的特点，对广大市民有利．对城市交通的长远发展也至

关重要。

３．促进步行系统与公文的结合。

在公共交通站点重视行人对步行空间使用的要求。同时，对人流大量集散的场所，如学校门口、道路交叉口．大型商业设施出入口等，保障人行道和自行车道的用地规模。推广人行道的无障碍与盲人通道设计．通过园林化的设计，有效改善步行空间质量。

市中心往往是城市交通与市民各种活动聚集的地方，在适当位置设置公共交通步行街区，只允许公共交通进入．有利于改善和增进商业活动．使市民能充分享受城市生活的乐趣。

４．推广实施自行车租赁制度。

成立专业的自行车租赁企业，负责在交通枢纽、商业中心．居住地等设立多点布置又统一管理的租赁点，提供特殊标识的自行车以供市民完成交通枢纽与目的地之间的出行。将个体交通转变成为公共交通的一部分，提高自行车的利用率，促进自行车交通的社会化管理。

目前．我国城镇自行车拥有量约为５亿辆，基本达到人均一辆水平，在我国城市中．自行车所承担的客运交通的比重相当大。据有关资料统计．２００万以上人口的城市．自行车出行量占城市总出行量的３６％；１００万～２００万人口的城市，自行车出行比重平均为４０％左右；在不足１００万人的城市中，自行车出行量的比重在４０％一７５％之间，大大超过了公交的客运量。

在大城市和特大城市．自行车是公共交通的补充．可以弥补公交覆盖率低的不足，在公交网络范围以外是主要代步工具．主要用于交通区的区内或邻区出行；在中小城市，公共交通一般规模有限，建成区面积较小．适合自行车出行，自行车应成为客运交通的主导方式。从我国现实情况出发，进一步挖掘自行车交通的潜力并以此带动整个城市交通的良性发展是必要而迫切的。

１．开辟独立的自行车专用路。

不少城市拥有大量的支路、胡同，开辟这些道路为自行车专用，可以提高车辆的运行速度．并避免自行车与机动车发生冲突。对一些大型居住区．可适当缩窄机动车道，以自行车作为社区内部活动的主要工具。在一些城市风景区可开辟自行车观光游览线路，保护自然环境。在公园、绿化带等开辟只允许自行车通行的道路．避免

其受到机动车尾气污染。

结语

未来几年，是我国城市公共交通发展的关键时期，国际经验表明，一旦形成以私人小汽车为主导的交通方式，城市交通将陷入无法逆转的困境，加快公共交通发展的任务迫在眉睫。必须在公交优先总体战略指导下，研究出台一系列配合性政策和措施，全面落实各项具体目标，逐步形成有利于公共交通发展的紧凑型城镇布局模式。在中央和地方进一步加大扶持力度，拓展多方面资金投入渠道，实现突破发展。面对私人机动车的快速增长，积极探索和实施交通需求管理政策，遏制小汽车非理性出行，在交通规划，路权分配、信号优先．交通组织等方面倾向于为公共交通服务．从而促使居民选择公共交通出行．使公共交通成为居民的首选和主导的出行方式。同时．发挥步行、自行车对公共交通的补充性作用，也对完善公共

２．建立“轨道＋自行车”的换乘模式．

城市轨道交通主要服务于通道型客流。服务范围在１０００米左右．与小汽车优势相比，难以提供门到门服务，一般需要解决本地交通换乘问题。自行车提供了一个非常好的换乘工具，使用自行车交通，可以节省更多时间，也会提高轨道交通的吸引力。

交通体系具有不可替代的重要意义。囵

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作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

赵杰

中国城市规划设计研究院城市交通研究所建设科技

CONSTRUCTION SCIENCE AND TECHNOLOGY2009(17)

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