林业资源型城市功能定位与可持续发展

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林业资源型城市功能定位与可持续发展

------黑龙江省伊春市案例分析

[内容提要]进入新世纪以来，以人为本，强调经济与资源、环境、社会相协调的可

持续发展，已经成为当今世界的潮流。资源性产业的特殊性使得资源型城市在发展到一定阶段后必然要对城市的功能重新定位，以实现经济的可持续发展。选准城市定位，做好城市规划，不仅关系到城市今后发展的方向，而且关系到城市的发展能否突出自己的特色，获得新的活力。本文拟对这一问题进行初步的探讨：通过对我国林业资源型城市经济发展中存在缺陷的分析，以黑龙江省伊春市城市功能重新定位的实践为例，说明了建立生态园林型城市，发展森林生态经济、发展接续替代产业等促进林城可持续发展的调控对策。为我国加快林业资源型城市结构调整,城市功能重新定位积极探索新思路，新办法、新机制，对促进全国林业资源型城市实现可持续发展提供理论和实践两方面的依据。

[关键词] 林业资源型城市功能定位可持续发展生态园林型城市

城市是人类社会生产力水平发展到一定程度的产物，是人们栖息繁衍、生产生活的

群落。地理环境、自然资源、交通运输、政治经济、社会文化等因素对城市的影响，决

定了城市各具特色的功能和结构，从而产生了千差万别的城市类型。而城市功能的合理

正确定位对于一个城市的稳定、快速和可持续发展具有重要意义。资源型城市作为城市

的一种类型，在发展到一定历史时期，要实现可持续发展，就必须进行经济转型，发展

接续产业。资源型城市的转型首先要对自身功能和发展模式进行重新定位。资源型城市

寻求替代资源和发展替代产业必须与城市功能定位紧密联系起来，因地制宜，有所为，

有所不为。

一、林业资源型城市功能定位及发展中存在的弊端

（一）城市的功能

所谓城市功能亦称城市职能，是指城市在一定时期里，在社会经济发展中所起的作

用。具体说，就是指城市在一定时期和地域内（包括一定地区、一个国家直至整个世界）

的政治、经济和文化生活中所起的作用。现代城市功能，通常归纳为两大类。

1、普遍功能

它是指一切城市所必备的生产、流通、分配、文教卫生、社会、政治等共同性的功

能，亦称共同功能。包括承载功能、经济功能、政治功能、文化功能、社会功能等。

2、特殊功能

它是指那些不可能为每个城市都必备而只能由某一个或某一类城市独有的功能，亦

称主导功能。它具有与其物质内容相一致的两大特征：一是对城市发展的决定性。即对

城市的形成和发展具有支配作用，城市因其盛而盛，因其衰而衰。二是对区域作用的外

向性。即该城市特殊功能是以满足自身以外区域的需要而发挥其主导作用，它是城市经

济成长的基础。 ①

（二）林业资源型城市功能定位

1、林业资源型城市

资源型城市是指因当地森林矿产资源的开发而兴起,并在一段时期内主要依靠资源

型产业支持整个城市经济发展的一种特殊城市类型。林业资源型城市是依托森林资源开

发而兴建或者发展起来的城市，在黑龙江省主要是伊春市和大兴安岭地区。

2、资源型城市的划分

通常有三种划分资源型城市的方法：一是资源初级开发为主的第二产业占工业产值

的50%以上，且在工业产值结构中初级产品占绝对优势的城市；二是有40%以上的人口直

接或间接从事同种资源的开发、生产、加工和经营等活动的城市；三是某种资源的采选

业在城市工业总产值中所占的比例在10%以上的城市。凡符合上述划分标准之一者，可以

认为其是资源型城市。

3、林业资源型城市的功能定位

林业资源型城市在具有城市普遍功能的同时，还具备着特殊的功能，即它是以单一

林木生产、加工工业为主导功能的城市。这种以单一林业经济为主导功能的城市，以资

源产业为主导的产业结构单一性决定了城市主导功能的单一性，进而又制约着城市竞争

力的提升和城市经济转型的潜力。 ②

（三）林业资源型城市发展过程中存在的问题

资源型经济能够带动城市的发展,但当资源型经济发展到一定程度,随之而来的环

境、社会、经济问题难以避免。伊春市作为典型的林业资源型城市，是国家开发最早的

森工生产基地、重点国有林区，1948年开发建设，50多年来，共为国家生产木材2.4亿

立方米，累计上缴利税、育林基金等59.2亿元，为国家做出了重大贡献。但是伊春在

为国家做出重大贡献的同时也做出了巨大牺牲：由于长期超负荷承担国家木材生产和上

缴任务，从上世纪80年代中后期，就逐步陷入了资源危机、经济危困境地。具体表现在：

1、可采森林资源枯竭，森林生态功能减弱

森林蓄积和可采成过熟林和开发初期相比分别下降了51%和98%。由于超负荷承担木③

材生产任务，活立木总蓄积由开发初期的4.28亿立方米减少到2.2亿立方米；成过熟林

蓄积仅剩680万立方米。全市17个林业局中12个无林可采，其余5个也严重过伐。近

年黑龙江省、吉林省连续发生旱情和水灾，都与小兴安岭大量消耗森林资源有密切关系。

2、历史包袱沉重，经济十分危困

由于政企合一体制的特殊性，大多数森工企业从成立之日起就由企业独立办社会，

负担十分沉重，加上主导产业萎缩，收入大幅度下降，导致森工战线从1989年起出现全

行业亏损。地方财政拮据，城市基础设施欠帐大，各项社会事业发展缓慢。

3、经济结构单一，改革发展相对滞后

传统产业比重大，新兴接续产业规模小，非公有制经济发展层次和水平较低，单一

林业经济、单一全民所有制的经济格局没有从根本上改变。

4、林区就业、再就业压力大，职工收入低，社会保障乏力

林业职工生活处于一种相对贫困状态。森工企业富余人员10.9万人，比例高达42%。

另外，还有混岗集体职工14.1万人需要安置。每年还有近3万名新增劳动力需要就业，

就业和再就业的矛盾突出。社会保障体系不完善，社会保障资金缺口大。失业、医疗等

社会保险覆盖面有待于进一步扩大。 ⑤④

二、伊春市可持续发展过程中的对策分析

（一）采取的具体措施

可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要能力的发展。它包

括三个方面的内涵：生态的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展。伊春

市在实现可持续发展的过程中采取的主要措施包括：

1、对城市功能的重新定位

为解决伊春市在城市发展中面临的问题，实现城市的可持续发展。按照国家生态建

设“东扩、西治、南用、北休”的总体战略布局，黑龙江省委、省政府在大、小兴安岭

实施生态功能区和生态经济区建设规划，为伊春林区发展提供了机遇。同时，在黑龙江

省城镇体系规划2001－2020年对伊春的城市功能也有了明确定位：以森林资源综合开发

利用和生态旅游为主的森林花园城市。伊春市政府紧紧抓住这一机遇，对城市的功能进

行了重新定位：即立足伊春，依托全省，服务东北，面向东北亚，努力建成比较完备的

林业生态体系和比较发达的林业产业体系，建成适宜居住、宜于创业的世界知名、中国

一流、中等规模的生态园林城市。

2、经济体制的转型

通过实施政企分开，消除制约林区经济社会发展的体制性障碍。对政企分开的工作

采取分步实施的办法：首先剥离企业办社会。通过深化企业产权制度改革，推进主辅分

离，将教育、卫生等社会公益事业从森工企业彻底剥离出来划归政府管理。同时，将地

方财政企业财务完全分开，减轻企业的负担。第二步，实施政企分开，在伊春林管局

及其所属企业基础上，组建黑龙江省小兴安岭森林工业集团，实行母子公司体制，以资

本（产权）为联结纽带，构建以母公司、全资子公司、控股子公司和参股公司为基本形

态的集团架构。

3、国有商品林地实行林权制度改革

林权制度改革，就是按照森林分类经营的要求，在不改变林地所有权和用途、不削

弱森林整体生态功能、总体上保持国有森工林区主体地位不变的基础上，引入民营机制

和民间资本，对国有森林资源依法进行有偿流转，大力发展民有林，促进林业建设投入

的多元化、社会化,建立以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的“产权归属清晰、

经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范顺畅、监管服务有效”的新型

林业经营机制。按照“远封近分”的原则，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布、

易于分户经营的部分国有商品林，由林业职工家庭承包经营；对大面积、集中连片的公

益林和商品林，由伊春林业管理局依法加强经营管理。

4、由木材生产向生态建设转型

由木材生产为主向生态建设为主转型，扩大延伸天保工程，建立比较完备的森林生⑦⑥

态体系。从１９９８年8月起，国家对伊春林区实施天然林保护工程，紧紧抓住林业发

展的这个“黄金期”，制定天保工程的具体实施方案：一是继续调减木材产量。将木材产

量从现在的１４０万立方米调减到６０万立方米。二是积极培育后备森林资源。加快更

新方式和林种、树种结构调整，培育乡土珍贵树种。积极发展经济林，通过改培、移植、

补植把相对集中连片的山野果、山药材、山野菜转化为天然经济林。同时，利用荒山荒

地、退耕还林地加快培育、栽植人工经济林。三是加强自然保护区建设。以保护原始红

松林的森林生态系统为主，全面停伐红松，保持“红松故乡”的美誉。

5、由单一林业经济向复合型林区经济转型

大力发展接续和替代产业，重点发展木材精深加工、森林生态旅游、生态畜牧、绿

色食品、北药、冶金建材和绿色能源工业等七大接续和替代产业，培育新的经济增长点。

在保持现有的木材生产任务产量的基础上，做好木材的精深加工，严格限制可加工原木

出局，鼓励人造板的二次加工增值，提高木材的就地转化率。以“中国森林之都——伊

春”为整体形象品牌，建设中国森林生态旅游胜地。大力发展绿色食品业，“打绿色牌，

走特色路”，充分利用林地和林冠发展林下经济，进行菌类、山野菜、山野果等特色栽培

和有机绿色水稻、大豆等特色种植；以伊春药业、南岔格润药业等龙头企业带动北药产

业的发展。

（二）取得的一些成绩

通过城市功能的重新定位及相应措施的执行。２００6年，全市生产总值由2000年

的67.3亿元提高到130亿元，增长94％，非国有经济占全市经济总量的比重由57.1％

提高到73％，优势特色产业占GDP的比重达到32.7％，旅游收入由3800万元增至9.4

亿元，增长14.8倍。森林覆盖率提高了2％，林木蓄积量年净增500万立方米。伊春市

相续被评为中国优秀旅游城市、国家园林城市、中国最佳避暑胜地，并被联合国有关机

构授予“世界十佳和谐城市”称号和“城市森林生态保护和可持续发展范例——绿色伊⑧

春”。伊春市所取得的这些成绩为国有林区的可持续发展提供了借鉴。

（三）仍然存在的一些问题

1、城市发展水平低，相关措施不完善

对如何建设生态园林型城市还处于摸索阶段，城市发展战略、总体规划和实施细则不健全。城市的基础设施建设还很薄弱，功能不完善，城市的特色定位和景观建设具有一定的盲目性。

2、经济发展方式转变缓慢，接续替代产业支撑力不强

2007年五大接续替代产业增加值占GDP的比重只有35.1%。旅游业还存在“夏季旺，冬季淡”的突出矛盾。旅游收入占全市生产总值的比重还只有8%，尚未形成支柱性产业。⑨“生态立市”和“工业兴市”所带来的经济发展与生态保护之间的矛盾还需解决。

三、对林业资源型城市可持续发展的建议

我国现有城市绝大多数的主要功能仍然是经济功能，随着经济与社会的发展，会有少数城市功能表现为政治、文化、教育、旅游等。不重视对城市管理的科学研究和正确定位，会导致城市建设中的盲目性和片面性。只有在现有基础上实行城市功能战略性转移，优化城市各项功能，才能实现可持续发展。

（一）制订战略规划

建议政府制定林业资源型城市《城市功能定位与空间发展战略规划纲要》。政府应比较各种不同的资源型城市发展接续替代产业的模式，结合城市的功能定位，制定《城市功能定位与空间发展战略规划纲要》。以此作为指导本城市可持续发展的纲领性文件，《城市功能定位与空间发展战略规划纲要》应有完整的规划体系，应有近期、中期、远期的具体目标和明确的实施步骤。

（二）把旅游业作为城市发展的重点

要把旅游业作为城市发展的重点，制订加快旅游业发展的相关规定，突出旅游业的战略地位。改革和理顺管理体制，设立旅游发展基金。打造具有代表性的地质景观、森林景观和度假景观，使旅游产业真正成为支柱产业。

（三）加强宣传力度，提高市场竞争力

从城市的功能上说，每个城市都应拥有自己创造和发展的各具特色的优势产品。林业资源型城市要把绿色食品、药材资源、森林生态旅游的品牌不断推广，加强宣传力度，形成自身的优势品牌。以提高市场竞争力。

（四）加大环境资源保护力度，促进可持续发展

在城市功能重新定位实现可持续发展的过程中，要加强对环境资源的保护，努力使经济、社会、人口、资源与环境协调发展。一是强化法律法规意识。依法保护、开发和利用自然资源，提高环境保护力度。坚决制止各种违法开采资源、使用资源和破坏环境的行为。二是加强生态保护。在生态林建设工程的同时，提高防范森林火灾，病虫害的预警机制和应对能力，坚决遏制乱砍滥伐森林资源的现象发生。

（五）加强城市基础设施建设，大力发展第三产业

城市功能的完善和辐射半径的大小，在很大程度上取决于基础设施的建设和第三产业的发展。要按照生态园林城市发展旅游业的要求，以交通、通讯、城市公用设施为重点，加快基础设施建设，提高旅游接待能力。第三产业的发展要以旅游产业为主体，带动宾馆、酒店和娱乐业的发展。

（六）作好城市特色定位

中国地域辽阔，历史悠久，城市之间的自然、地理、人文环境差异巨大，城市特色的赋予应与原有的自然、人文环境有机融合，这样才有利于保持和延续城市的历史、文化传统，形成自己独有的风格。要突出绿色城市、森林城市的自然特色，避免搞“假、冒、伪、劣”的人造景观。

注释

① 夏书章：《市政学》高等教育出版社1997年第12页

② 刘云刚：《大庆资源型产业结构转型对策研究》载于《经济地理》2000年第5期第26-29页

③ 中共伊春市委宣传部：《伊春市林业资源型城市经济转型宣传提纲》2005年8月第4页

④ 中共伊春市委宣传部：《伊春市林业资源型城市经济转型宣传提纲》2005年8月第4页

⑤ 中共伊春市委宣传部：《伊春市林业资源型城市经济转型宣传提纲》2005年8月第4页

⑥ 李景才：《伊春市委书记杨喜军解读生态功能区、生态经济区规划伊春追求目标生态小兴安岭》载于《中国绿色时报》 2007年1月19日第二版

⑦伊春市信息中心：政务公开文件解读﹒http///zhengwugongkai/mcjs.asp