西方行政学说史 重点大纲

前言：西方行政学的产生与发展历程

一、西方行政学的产生

1、中西早期行政管理思想（非系统非学科化）。

2、1845年法科学家M?A?安培“建立管理国家之科学”的设想。

3、186568德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）。

4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。

5、1900年美学者古德诺出版发表《政治与行政》一书，进一步明确指出政治与行政的区分。（自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。） 6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形成。

二、西方行政学的发展历程 多种分段方法：

A、 丹尼尔?雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时

期（二战后）； B、 台湾学者（行政学）：传统理论时期（X*：190030）、行为科学时期（Y*：193060）、系统理论时期（Z*，

1960后）； C、 夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段—科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40

年代始）；

D、 教材观点丁煌《西方行政学说史》（参照众多美国学者之方法），六阶段：

1) 西方行政学的提出与创立时期（1887-1918年）； 2) 西方行政学的正统时期（1919-1941年）；

3) 西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）； 4) 西方行政学的发展与应用时期（20世纪60年代）； 5) 西方行政学的挑战与创新时期（20世纪70年代）； 6) 西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）

1、提出与创立时期：1887—1918 代表人物著作及观点： 威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科； 古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥； 泰勒：美管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理； 法约尔：法管理学者，《一般管理原理》，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则） 2、西方行政学的正统时期：1919—1941年

这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。

此时期将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。 代表人物、著作与观点：

德社科学家韦伯，官僚制理论的奠基人，《论官僚制》； 美行政学家怀特：撰写第一本行政学教科书《行政学导论》；理论化

美古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究，提出了一体化行政思想；

英厄威克：对行政管理的原则进行了系统的归纳和概括，与古利克合著《行政科学论文集》；

美国女政治哲学家福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。 3、转变与批评时期：1941—1959

二战及以后各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受到怀疑和批评。

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主要代表人物和观点：

美巴纳德：最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说；

美西蒙：对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系；

美行政学者沃尔多：对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献；

美行政理论家帕金森：对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；

美麦格雷戈：对人事管理的传统观点—X理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点—Y理论； 美林德布罗姆：以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面分析，建立了渐进决策模式。 4、应用与发展时期：20世纪60年代

这一时期技术的发展对行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融合多学科理论方法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。 这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展。表现在： A、应用学科‘政策分析’的兴起。（以帮助政府解决如何改进政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨）。

B、行政生态学的兴起和发展。 代表性人物：

以德罗尔：现代政策科学的创始人，推动政策科学突破性发展； 美彼得：对官僚组织的特征作了进一步分析，提出“彼得原理”；

美里格斯：借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。

5、挑战与创新时期：20世纪70年代 挑战：

70年代，众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心，现实对行政学理论提出挑战。人们纷纷提出所谓的“新模式”以取代“旧的传统理论”（如：美青年学者：“新公共行政学”运动；英学者：提出重视行政道德规范和社会需要的“社区服务模式”）。此时行政学更加注重政府行政的社会和政治意义。 创新：

系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础； 经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目标管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用，为创新提供现实可能性。 主要代表人物：

弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学理论进行全面反思与批判，用新方法、新视角研究公共行政；

美管理学家菲德勒：将权变管理理论应用于领导科学领域并提出著名的权变领导模式； 美学者德鲁克：提出目标管理理论。

6、总结与探索时期：20世纪80年代

80年代：西方行政学作为一门学科与专业的地位虽已完全得到巩固，但仍缺乏一个公认的、明确的中心和体系。

此时期行政学研究的主要内容：

对本学科的历史发展进行回顾和反思； 企业家政府理论的兴起；

政策科学的繁荣；并成为政治学与行政学研究的主流之一； 公共选择理论影响深远；

公众参与、政府间关系（尤其是中央与地方关系）、行政文化和行政环境等方面的研究也进一步为理论界所重视。 代表人物：

美政策分析家奎罗：系统阐述政策分析的理论与方法； 布坎南：以经济学方法探讨政府行政问题；

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美学者奥斯本/盖布勒等：倡导用‘企业家精神’来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方。 登哈特的新公共服务理论 罗森布鲁姆的多元公共行政观

★正确认识西方行政管理思想发展阶段性 （1）发展的“交叉性”：

有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的，如：美国著名的管理学者赫伯特?西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会科学界的行为主义介绍和应用于行政学的研究；二战后他又将行为科学、系统理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策，是决策理论学派的魁首。

（2）发展的回复性：

行政思想的发展不是绝对的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。如：科学管理思想，行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响。 所以，对于阶段划分及代表人物的认识，不能过于机械。

第一章 提出与创立时期的西方行政学说

第一节 威尔逊的<行政学研究>

一、生平事迹及开创行政学研究 托马斯·伍德罗·威尔 西方行政学说的创始人。

1887年6月在美国《政治科学季刊》第二期发表了其精华论文《行政学研究》。

《行政学研究》的研究目标主要体现为:它充分地说明了在美国创立一门行政科学的必要性并在此基础上对如何创立这门行政科学加以探讨。 《行政学研究》的内容

1.威尔逊首先对行政学研究姗姗来迟的成因加以分析

2.威尔逊分析了在美国创立行政科学的途径———将欧洲已有的行政科学成果加以美国化,并指出了其中所存在的阻滞因素。

3.仅仅靠学习和借鉴欧洲的行政科学成果还不够,倘若要真正在美国创立一门行政科学,还必须明确其研究的题材和目的。

4.在创立美国行政科学时,还必须把握行政科学研究的方法和最核心的观点,即采用历史比较法,并将美国自己的政策作为一切理论的试金石。

威尔逊关于行政学的主要观点：

1. 提出政治与行政分离的观点，认为政治目标在于民主，行政目标在于效率；

2. 他认为行政学的研究目标有两个：一是如何界定政府的权限与职责；二是如何构建一个廉价、高效、公正的

政府；

3. 强调政府要进行“适当”管理；

4. 他认为行政学研究方法是：历史方法和比较方法； 5. 革新文官思想；

6. 彭德尔顿法案以功绩取代政党分肥制

二、威尔逊行政学说的思想渊源和社会历史背景

思想渊源：威尔逊受到来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响

斯坦因在一定程度上划分了“政治”与“行政”。在斯坦因那里，国家作为在一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志和活动的两相对立，具体表现为宪政与行政的关系，宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。

布隆赤里是德国著名的政治学家，也是主张政治与行政二分法的早期代表人物之一。他将行政管理与政治和法律区别开来这一理论主张得到了威尔逊的直接肯定。

社会背景：19世纪中叶美国加强国家行政管理职能，以控制工业资本巨头行将形成的垄断形式的要求

治国基调--------立法权的威望直线下降-------改革政府体制，扩大政府职能 思想概述：

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（一）行政学的目标和任务

? 威尔逊说：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄

清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。” ? 强调政府应注重的两大目标：政府职能要明确（政府做什么）；政府实现职能的最佳途径（政府如何做）。

首先要研究政府能够适当而且成功地承担什么职能任务，行政学应以行政职能作为其研究的起点

其次就是要研究政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率、完成任务，这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。

开展研究所要进行的三个方面的准备工作 ? 了解前人的研究状况 ? 确定研究的课题

? 寻找研究方法和所需概念 （二）行政学研究的必要性

? “我认为任何一门使用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”

? 威尔逊运用历史研究法对行政学研究的现状及其成因进行了理论与现实层面的回顾。 从理论层面上审视

? 1、“直到今天，我们所拜读的所有的政治学论著者都仅仅围绕下列问题进行思考、争辩和论证：政府的

?构成方式?；国家性质，主权的本质和地位，人民的权力和君主的特权；属于政府核心内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标。”

? 2、“对谁制定法律以及制定什么法律”进行着理论原则上喋喋不休的讨论，却将“如何有启发性的、公平

的、迅速而又没有摩擦地实施法律”这种行政执行问题看作是只需由办事人员进行处理的“实际工作中的细节问题”。

? 正如威尔逊所言：“直到本世纪已经度过了它的最初的青春时期，并已经开始长出独特特色的系统知识

之花的时候，才有人将行政机关作为政府科学的一个分支系统来进行论述”。 从现实层面上回顾

? 威尔逊认为,随着经济、社会的发展,到了19世纪,各种纷繁复杂的政府活动方面的困难已经积聚到顶点,

需要我们对行政工作加以调整并使其更为适合相应的政策标准。概括地看,“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”,而且更具实用价值。到了19世纪,没有任何一种政府职责变得复杂起来,今天的政府必须遵从全民的意见,而不是像过去那样,大多数人仅仅听命于政府。 （三）行政学研究的历史渊源

威尔逊分析了行政科学在法国和德国等欧洲国家首先产生的原因:

? 在欧洲,由于政府不依赖于国民的同意,所以它所要做的更多的工作是统治;

? 想使政府保持垄断地位的愿望,使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治方法深感兴趣。此外，

这些垄断者人数甚少，便于迅速采取各种手段

鉴于此种情况，威尔逊指出：“行政的博士都产生在欧洲。这门学科并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则??如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，并且不只是形式上或仅仅语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化”（P23） 威尔逊将政府发展的经历划分为三个时期

? 第一个是绝对统治者时期，是行政系统与绝对统治相适应的时期

? 第二个时期是制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期

? 第三个时期是拥有最高权力的人民在使他们掌握权力的新宪法的保障下，着手发展行政管理工作的时期

威尔逊以普鲁士和由拿破仑建立的法国行政管理为代表，阐述其在行政实践中堪为表率的方面。 美国和英国的政治史都不是一部发展行政管理的历史，而是一部关心立法工作的历史——不是改进政府组织，而是制定法律和政治评论的历史。

通过比较，威尔逊指出，美国现在已经到达了政府发展时期中的第三阶段，即美国人民经过与专制权力的斗争，已经为自己赢得了宪法，目前首要的工作就是发展行政管理以与这种宪法相适应。遗憾的是，美国在行政组织和行政艺术方面却落在了很多欧洲国家的后面。

“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了”，“它得到了力量，却不具备相应的行为”。

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阻碍美国引进欧洲行政管理科学的因素 ? 人民主权

? 公共舆论被当作政府的最高原则 ? 美国社会复杂的种族现实 （四）行政的实质

威尔逊最大的贡献就在于提出了政治—行政二分法，并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。 威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。 （1）行政管理是什么：

“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。 （2） 行政与政治的关系 ? 一方面行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，

虽然行政管理的任务由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”

“政治是‘在重大而且带有普遍性的事项’方面的国家活动,而‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’，政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。” ? 另一方面，行政与政治又密切相关：“行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，

受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关”。 “行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是大约两千二百年前就开始了的一门学问。行政科学是我们的本世纪的产物，并且几乎是我们这一代的产物”

（3）行政与宪政制度的关系：二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。 行政在本质上不同于宪政制度；

行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。

宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；

宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。

威尔逊指出，最适合美国行政学研究的方法是比较研究的方法，并再次强调这种比较研究要立足于美国自身的政治环境，即借鉴欧洲良好的行政制度必须坚持美国自己的特色。 （五）行政学研究方法论

?正是基于上述认识,威尔逊认为,在整个政治学领域里,似乎没有任何领域比行政学这一领域能够更为安全地使用

历史比较法了。如果采取拿我们自己跟自己进行比较的方式,我们就将永远无法了解自身的缺点和优点,因为我们对于自己制度的表现和程序太过习惯,无法发现它的真正意义。

?总的来说,在进行比较研究时,最好选择与我们自己完全不同的环境气氛。

?尽管威尔逊积极主张大胆地借鉴别国的管理方法和成功经验，但是他也反对脱离实际的机械照搬。

?他说： “美国自己的政策应该成为一切理论的试金石”, “一切普遍性理论作为理论来说，应该不仅是在公开的论

证中并且在我们的思想上，都谦虚地处于背景与衬托地位，以免那些仅仅按图书馆标准来说可以称得上满意的意见，将会被教条式地加以运用，……教条式的设计必须摆在经过试验的实践之后。……简而言之，稳重而且实际的治国才能应该放在前面，而把闭门造车式的理论摆在次要的地位。世界性的?作什么?永远应该由美国式的?如何做?所支配。”

（六）人事行政思想

1、威尔逊十分关注当时的文官制度改革。

“提出在美国展开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以至使专断成为不可能的事情。”

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2、威尔逊尤其重视官员的素质问题，强调政府官员应该具有良好的态度。 “所谓良好态度就是对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面都决没有官僚作风的污点。”

3、威尔逊还就如何提高政府官员的工作质量提出了自己的看法。 他说：“我们各级政府及其下属政府所组成的这些系列，要怎样才能管理成下述这样一种状态呢？就是说要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，不仅仅是替他的上级效劳，而同时要为群体尽力。要怎样才能够使这种服务达到下述这样一种程度呢？就是说通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过发展他的前程使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过提高他的营养和培养他的性格使之成为他最崇高的兴趣。” （七）行政监督思想

威尔逊的行政监督思想主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系所进行的分析而得到阐述的。 “在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。” “无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且有益，是完全不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种控制监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家。” 四、威尔逊的学术贡献及对我国行政学研究的启示 （一）威尔逊的学术贡献

1、在多数学者都将研究重点放在政治学、法学领域上的时候，威尔逊提出从行政学的角度来研究政府管理，把研究重点放在政府“执行”和行政管理这一“事务性”领域，他的观点引起了研究视角的突破，这一革命的突破直接导致了行政学的产生。

2、威尔逊开了行政学研究的先河，为行政科学的建立奠定了基础。在他的倡导下，许多专家学者从各方面对国家行政管理进行了研究和著述，为政治学开辟了一个新的研究领域。

3、威尔逊的“适当政府”理念，以及他对批判性地吸收外国行政管理经验所持的“拿来主义”态度，对于指导我国正在进行的以转变政府职能为核心的机构改革，有一定的借鉴意义。

4、威尔逊对政治与行政的划分依然是很粗陋的。他没有进一步进行实际的研究，没有进一步提出政治与行政二者之间到底有那种关系，和行政的研究是否能成为一门类似于自然科学的学科。 （二）威尔逊对我国行政学研究的启示

威尔逊寻求理论问题的方法是很值得学习的。选题的方法不外乎两种：

? 一种是在对前人已有的研究成果进行理性审视之基础上,发现该领域的既往研究之不足,从而将这一领域的学

术研究向前推进;

? 另一种是从对前人所涉及的研究领域之整体回顾与反思中,发现新的研究领域,并在这个新领域中辛勤耕耘,

从而成为一位开拓者。

中国的行政学研究理应实现中国化而非西方化。而为了实现中国化,必须克服当下研究中所存在的两种不良倾向：

? 一种倾向是仅仅满足于对西方的行政学理论成果进行介绍,而很少去研究某一具体的理论成果所生长的土壤

与中国当下的土壤间的差异,亦几乎不会考虑做出这种理论介绍的目的何在,更不会去尝试如何将这些理论放在批判的文火上进行烘烤,从而将其中的外国气体蒸馏掉。

? 另一种倾向是盲目地排斥西方的行政学理论成果,带有这种倾向的人虽然较少,但并非不存在。 正确的选择应当是,在发掘传统资源的同时,用比较研究的方法将西方的行政学中国化。

第二节 古德诺的政治与行政二分法

１９００ 年出版了经典性著作——《政治与行政》在该书中，他系统而详尽地论述了政治行政二分法的思想理论。其中对政府功能、政府功能与政府行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对政府协调运作的影响等问题提出了系统分析和论证， 从而构成了古德诺政治行政二分法的理论支撑和核心框架。

二、政治与行政二分的前提

为什么威尔逊、古德诺等人会提出政治与行政的二分原则呢?

古德诺认为是政治以及政府的发展自身提出了这种要求,是由于政治和政府的发展表现出了相分离的特征,使行政与政治各有其不同的特性。

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现实依据 :

政治与行政二分的原则是西方社会政治发展的必然结果,之所以这个原则是由美国学者率先提出来,是因为美国是西方政治文明发展的典型形态。如果脱离西方社会的政治文化形态和制度基础,就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握。

政治与行政二分的最为直接的原因 ? 公务员制度建设 ? 多党制

1、多党制是政治与行政二分的政治前提

多党政治是竞争性的政治,政党是在竞争性的选举中获得掌权的 机会的。在通常情况下,政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团,会促进不同利益集团对立情绪的成长。结果往往是社会走向非理性化,甚至会出现社会动荡局面。如何才能使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成伤害呢?

把政治与行政分开来,把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域,而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。在政治领域中促进民主,在行政领域中建构集权。把社会秩序、公共利益的实现等等功能完全交由行政来承担,而政治则专注于通过竞争的方式来促进公共意志的表达。

在实践中,政治与行政的二分被确定为在法律制度的框架下执政党与行政的分开。根据西方政治体制的设置,政治是决策的领域,政治活动是决策活动,而行政是执行的领域,行政行为是执行的行为。在行政领域中,行政行为的发生是根据对纯粹的技术性的追求而进行的,行政体系的结构是一个技术性的形式合理性结构。 2、行政体系中的公务员制度建设是制度保障

行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立的技术性”领域。对于政治与行政二分的原则来说,公务员制度的意义在于:一方面,它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻;另一方面,由于公务员制度的不断完善,又为政治与行政的二分提供了保障,使政治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能

公务员制度提供了一个在政治上中立的、受过专业技术训练的、具有职业生涯的文官集团,他们专致于提高效率。这样一来,就从根本上改变了民主和效率不可兼得的局面。由于公务员制度使政治与行政的二分成为一种结构性的分化,它必然会影响和促进政治领域中的多党制的生成和发展。这种影响是相互的,多党政治是公务员制度赖以产生的前提,同样,公务员制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间。 三、主要思想内容述评

（一）对政治——行政二分法的进一步阐释

古德诺在这本书的第一章《国家的主要功能》中就明确地指出， “在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能；在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种这两种功能分别就是： “政治与行政。” 1、政治与行政的内涵

? “所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以

表达国家意志的权力。”

? “所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。” ２、政治与行政的分开是相对的

古德诺在强调政治与行政必须分开的同时， 又指出政治与行政是无法严格区分开来的， 它们的分开是相对的，不是绝对的。

“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”

“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”

古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。

在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力。

“只能想象有两种权力：一种制定法律，一种执行法律”。“除了这两种权力以外，没有第三种权力存在的余地”。 ——法国行政法著述家 狄克洛克

古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的。

“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地， 事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责??以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家

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意志的执行。”很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政治与行政职能是相互交叉的。” “把每一种功能分派给一个分立的机构去行驶是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”

在古德诺认为，政府的这第三种功能，即司法功能的存在，不能仅由法官是独立的这一事实做出断言。 “行政既是司法的，又是政府的。由于任何立法机构或立法机关都不可能把有关人类行为各种事宜的国家意志表达得非常清晰，以致对其含义不会产生丝毫争议；而这种必然会产生的争议又必须在执行具体的国家意志之前得到解决。??非立法的机关的活动通常就叫做司法行政， 而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。” 3、行政功能具有可分性 ? 准司法（半司法）功能 任务：在一些政府体制中被委托给了主要是从事于司法行政方面的官员，在另外一些体制中则被一些主要具有行政特点的官员来执行。 ? 执行功能

任务：仅在于执行已表达出来的国家意志——法律区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。 ? 统计和半科学的功能.

如政府机关中主要从事行政技术性工作的统计机构、信息机构等。

“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。” （二）、走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制 政治与行政取得协调的基础是政治对行政进行适度控制。古德诺认为，为了在国家意志的表达与执行之间求得协调：

“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”

1、古德诺分析了实施控制的两种模式——英国模式和美国模式 英国模式：“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会——他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权。他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。” 美国模式：“美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。” 2、控制的限度

古德诺认为，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，行政功能的形式就不会致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达。 因此，他强调：“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；

另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”

机构:古德诺认为政治对行政的控制应当限于狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半统计科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响

官员:执行性官员（只须最高官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政官员应该是不受政治影响的常任官员，以保证行政的高效率 （三）、走向协调的道路之二：行政的适度集权化

古德诺对欧洲大陆和英美的中央与地方关系进行了考察，指出美国需要给地方组织比现在更多的地方立法权，并把它当作州的一个机关置于集中的行政控制之下，以达到地方组织与州之间的协调

在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，自治的地方政府倾向于牺牲国家利益，而行政集权的国家则可以通过不为地方机构执行地方意志提供充分条件的方式去牺牲地方政治共同体的利益 “因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调”，“因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展”。

“我们必须坚持这种集权??不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要

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的。” （四）、美国走向政治与行政协调的独特道路：法外调节

美国宪法所提供的法定政府体制并没有使这种适度控制和必要集中得以成长和发展的任何基础。

古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥

通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制隔断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；

通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。

（四）、美国加强民主和效率的主攻方向：政府体制的改革 考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制做出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。

首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责 “这种行政集权运动??会解决政党责任的问题。它之所以能做到这一点，是因为在行政权集于一个行政长官之手的情况下，政党容易在一次选举中获得对政府的更大控制。如果体制是分权的，不同行政官员的任期又不一致，政党在一次选举中获得的对政府的控制就要小得多。”

其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。

古德诺认为，有必要对政党的行为做出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。

“如果我们希望我们的政党和政党领袖们能够在管理我们的政府中负起责任来，在美国，看来需要有适当的预选立法和涉及公司与政党领袖之间的关系的，包括确保完全公开他们账目和活动的适宜的规定。”

最后，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。

“更加经常的使用公民投票的方法” “我们完全有理由相信，更经常地借助于公民投票的办法，将会给减少政党目前必须从事的工作带来有利的影响，从而使政党对人民的意志更加负责”。

四、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较 1、 威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的相同点

（１） 两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。

（２） 行政与政治相关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政治与行政又不同。 （３） 尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。 （４） 都主张加强行政集权来建立高效率政府。 2、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的不同点 （１） 两人对行政范畴的定义不同。

? 古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。古德诺还对行政中政府

行政的功能作了进一步的划分。

? 威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。他认为：“行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，

它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。”

（２） 威尔逊相当注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证。 古德诺则十分注重对政治与行政的关系的协调，注重研行政如何避免受政治的过度控制。（３） 威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。

古德诺的观点则不同。古德诺的“政治与行政”二分法中渗透了西方社会传统和工业时代当时的价值诉求—— 民主与效率。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。

五、古德诺的政治与行政二分理论对我国政治与行政关系的一些启示 １． 应该大力发挥政府行政的功能。

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２． 应该大力发展现代公务员制度。

第三节 泰勒的科学管理理论

\科学管理之父\--泰勒（Frederick.winslow.Taylor 一 科学管理理论产生的社会背景

? 19世纪末，生产规模和科学技术的迅速发展，社会物质财富迅速增加；

? 竞争的日益加剧，人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢，同时劳资关系日趋紧

张，工人缺乏生产积极性。

? 如何真正有效地提高劳动生产率，已经成为各个企业共同关心的问题。

泰勒主张实施新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率，并进而提出了他的科学管理理论。在《科学管理原理》一书中，泰勒谈到他之所以要研究科学管理：

为了向人们指出，工业生产由于效率低下而正遭受巨大损失；解决效率低下的办法，与其要找到超人，还不如说要加强系统的管理；最好的管理的确是一门科学，它以一系列的规律、法则和原理为基础的。 二 科学管理理论的基本内容

科学管理的基础 ——“经济人”假设：

它假设人的行为动机就是为了满足自己的私利，工作是为了得到经济报酬。 相应的管理方式---采取“任务管理”措施 泰勒制就是经济人观点的典型代表，“任务管理”的主张就是在人的“科学管理“的理论指导下提出来的。“经济人”理论代表早期资本主义企业管理的方式。 基本内容

? （一）科学管理的中心是提高劳动生产率

? （二）为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”

? （三）要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化 ? （四）实行刺激性的工资报酬制（五）工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命” ? （六）把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法 ? （七）实行职能工长制

? （八）在组织机构的管理控制上实行例外原则

（一）管理的中心问题是提高工作效率。

谋求最高工作效率必须用科学的管理方法取代传统的经验型管理方法。 （二）生产和作业管理

◇制定科学的工作规范和标准（动作与时间研究）； ◇能力与工作相适应（挑选一流工人）； ◇进行标准操作培训； ◇提供标准的工作条件； ◇实行有差别的计件工资制。

（三）要求劳资双方实行重大“精神变革”。 要转变哪些观念？

◇要把注意力从盈余分配转向增加盈余的数量上来。

◇工人和厂方都要改变态度，树立责任感和履行应尽的义务，在工作中要互相协作，共同努力。 组织管理——职能化组织理论

一是管理职能与执行、作业职能分离； 二是管理职能再分割，实行职能制。 组织管理——实行职能工长制 组织管理——组织例外理论

? 泰勒认为，规模较大的企业不能只依据职能原则来组织管理，而必须应用例外原则。 ? 所谓例外原理，就是企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例

外事项（即重要事项）的决策和监督权。

科学管理理论体系示意图 环境 精神革命 提

因素 目的 定额管理 科学工作方法 标准化管理 高 生 产 效 率 10

1.获得最优秀的人才

2.组织成员应有一致的责任及适当的权力 3.将行政官员区分为政务官和事务官 4.设置协调机构

5.对组织的管理效率进行精确、合理的测量 （四）行政协调思想

行政协调是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以达到共同目标的管理行为，它是行政管理的重要内容之一。 ? 应精简机构，减少协调工作的数量和难度； ? 应该设置行政协调机关

? 要通过精密的协调来获得较好的协调结果

? 在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定 ? 提出了实行协调的原则 （五）人事行政思想 （六）行政伦理思想 （1）关于人才的选拔问题 （1）官纪的本质及其重要性 （2）关于职位分类——分级与工资的制定问题 （2）败坏官纪的因素 （3）关于职务的晋升问题 （3）官纪的基础 （4）良好官纪的标志

（七）行政法规思想

行政法规是指国家机关为了实施宪法和法律、履行行政管理职能、完成行政任务，在其职权范围内，依据法律和法定程序制定和发布的规范性文件的总称。

怀特的行政法规思想主要体现在以下几个方面： 1、政策与法规和法律之间的关系。 2、行政机关制定条例、规章的范围。 3、行政机关制定条例权的限度。 4、制定条例权的保障。

5、制定条例权在行政上的重要性。 （八）行政监督思想

国家行政机关掌握行政权，对国家公共事务进行管理，因此，必须对行政系统进行监督。 1、行政监督的一般性问题。 监督的作用 一是政府效率；

二是为公民利益之维护，以防官吏侵犯个人自由； 三是社会福利。

这三种利益相对应的三种监督方式，即行政、司法及立法。 2、立法监督问题。 3、司法监督问题。

第一，对公务员的司法监督。

第二，对普通行政行为及特别行政行为的监督。 第三，对行政自由裁量权行使的监督。

三、对怀特理论行政学思想的简短评价

a. 怀特通过自己的努力将行政实践的理论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉，其《行政学导论》是世界上公认的第一本行政学教科书，他标志着行政科学的诞生，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。

b. 怀特是美国公共行政的设计师之一，只有他的《行政学导论》才可与《行政学研究》和《政治与行政》媲美。 c. 以怀特为奠基人的行政科学的诞生，为国家行政管理从经验管理走向科学管理奠定了理论基础。因此，行政

科学的长生，受到了世界上许多国家政府的欢迎、支持和应用，行政管理科学的教学与研究蓬勃发展起来，并不断向深度和广度发展。

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第三节 古力克的一体化行政思想

生平与著述：

被誉为 “公共行政的化身”。1937年出版的由美国管理学家古利克与英国管理学权威林德尔?厄威克合编的《管理(行政)科学论文集》，将自法约尔以来的有关管理职能方面的论说加以系统化，提出了著名的“管理七职能论”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七大职能，在论及“预算”职能时，他们认为，在这一职能中应包括财务计划与会计控制等重要内容，并将会计纳入整个管理活动之中，从管理的角度认定了会计的职能 。 古力克的一体化行政思想

一、政府在社会中的作用（对政府在社会中的角色定位） 1、政府存在的目的

政府工作的目的在于对过度的自由行为施加必要的控制并提供合作的社区服务，即提供一些以合作为基础且能够更好、更经济或者更令人满意地完成的活动。总之，政府应该表现出一种“对弱者的公平的人类同情心”。 2、政府如何发挥作用

古利克认为政府不应该单方面的发挥作用。他坚持认为，“一个多元化的社会不容许中央政府独断地寻求包括公共活动和私人活动在内的国家目标和政策方案”。公共部门与私人部门应该将制定计划作为这种合作的重要基础。 3、政府增长的原因

古利克认为，公共部门角色扩大的原因还可能在于来自“那些热衷于扩大预算的官僚政客”的压力，而且他强调政府机构之间尚无“适者生存”的证据。

4、政府履行必要职责的手段——对其职能进行大幅度的调整

古利克认为，一个理想的政府系统应该是这样的：其中，行政首长在专门参谋机构的支持下负责制定计划，立法机关负责接受或者否决政策建议，行政部门负责贯彻实施已被采纳的政策计划，而公众则通过参加政党和压力集团行使一般的监督控制职能。

古利克还要求联邦系统对各项职责进行重新界定。 他认为应该采取“实用的解决办法”，即将职能按照其所赋予的相应责任划分地方的职能、州的职能和联邦的职能。

古利克自己对于各级政府职责正确划分的看法也随时间的推移而有所变化。

三、行政在政府中的角色（关于行政部门在政府中的作用——一种对政治与行政关系的新理解） 古利克认为，我们既不应该又不可能也不需要把政治和政策同行政严格地分离开。 古利克强调行政必要涉及政治和政策过程。 1、政治的意义

古利克认为，在一般意义上，政治意指通过统治者的控制来寻求私利或寻求发展，而在真正的意义上，政治则是指统治者用来实施控制的行动。

简言之，古利克强调，政治与行政之间的老二分法已经失败，他认为，我们应该建立和发展一种“可以在一个具有政治和专业责任的适当组织机构中充分利用专家”的新学说。 2、对政治、政策和行政进行很微妙的调节和适应

他通过测定与政治和政策相关度，对政治家、被任命的政务类官员、行政官员和技术专家的角色作了区分： 政治家的角色——就是通过监控和调节专家、官僚和利益集团之间的关系来 保持整个系统的平衡；

被任命的政务官员的角色——所充当的是中介人的角色，他们在专家和公众之间做解释工作以增进相互的了解； 行政官员的角色——则在于理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令，不过，他们对于当选的官员的决策无疑是十分忠诚的

行政官员与政务类官员的区别在于行政官员不根据政策作最后决定，他们在政策地位上既不成功与不失败。技术专家一般只应该考虑“技术问题”

从当选官员到技术专家，其处理权限是递减的。不过并非所有的政策问题都要提交到最高层，因而，许多处理权限必然要属于“公务员接触公众”的最基层。此外，任何决策都具有政治性，而不是具有技术性。 四、科学与行政（关于科学与行政的关系——行政的科学性问题）

1、尽管古利克拒绝接受政策/政治-行政二分法，但是他还是渴望将科学方法应用于行政问题。

就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。

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2、在他看来科学研究的目标在于发现“行政原则”或永远不变的“行政规则”，通过提炼和简化，这些原则或规则可以用来解决实际的行政问题。

3、古利克意识到建立一门行政科学存在的问题 4、古利克还意识到科学“专长”的潜在危险

“一项依靠专家集团制定的政策方案在大约三十年内都将会处在该专家集团的专业领导和专业方向之下”。 古利克认为，要消除专家政治的危险，就必须培养和树立一种施加责任自律的职业意识，就必须清楚地认识到不能由专家来采取最后的行动。在一个民主政体中，老百姓必须是自身利益的最终裁判。然而这并不意味着不需要专家，相反，民主制还要求专家和行政官员有责任与政治领导人和老百姓更好地进行沟通，并且有责任帮助他们了解有助于有效行政的条件。 五、行政组织理论

1、美国改革的适当策略问题

古利克认为美国所需要的是改革行政的基本结构和基本过程。为此，必须对政府的职能进行界定，对政府的工作职责进行划分，使其结构和关系正式化，使其人员专业化，使其活动合理化。 2、行政改革应该有一套新的指导“原则”

古利克强调，现在所需要的是一个既能够制定计划又能够执行民主政策的行政部门。 他建议行政改革应该遵循以下指导原则：(p112) 简言之，行政分支机构应该被整合并置于坚强有力的行政部门领导之下，这些坚强有力的行政部门拥有一个能够对整个工作过程实施有效监督的权威行政首长。 3、改革还要求合理的分工与组织整合(重点) 古利克把行政机关所具有的职能总结为POSDCORB，即Planning(计划)、 Organi-sing(组织)、Staffing(人事)、Directing(指挥)、Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预算)。 古利克提出的这七种管理职能，以后虽有人加以增减或修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后有关这类研究的出发点。

古利克看来，行政组织应该围绕着这些职能来建立，而且他认为，只有行政机关才应该履行这些职能。 古利克特别重视计划职能，他认为计划是目标转变为方案的手段，它意味着要识别一些为了实现组织目标而必须处理的关键性可控项目。 六、从理论原则到实际应用

美国公共行政研究所是古利克许多思想信条的来源又是他实践其思想信条的工具。

第四节 厄威克的系统化行政管理原则

生平与著述

林德尔?厄威克 最大的贡献是对经典的管理理论进行了综合。 代表作有与梅特卡夫合作《动态管理：玛丽?派克?福莱特论文集》（1924年）;与古利克合作《管理(行政)科学论文集》（1937年）;《管理(行政)的要素》（1944年） 古典管理理论:

? 泰勒的科学管理理论、 ? 法约尔的一般管理理论、 ? 韦伯的行政管理理论、 ? 美国企业家詹姆斯?穆尼、 ? 英国学者林德尔?厄威克、 ? 美国管理学家卢瑟?古利克。

古典管理理论的本质特征是科学与效率，以科学的方法、原则和制度为手段，以实现组织的效率为目标。 一、古典管理理论的系统化

? 1937年出版的由美国管理学家古利克与英国管理学权威林德尔?厄威克（Lyndallf Urwick)合编的《管理科学

论文集》，将自法约尔以来的有关管理职能方面的论说加以系统化，提出了著名的“管理七职能论”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七大职能。

? 泰勒、法约尔、韦伯等前驱者创立的古典管理理论为以后许多管理学着所研究、传播并加以系统化，厄威克

和古利克是其中做出突出贡献者。

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? 厄威克在1944年出版的《管理的要素》一书中指出，自然科学同社会科学之间的差距导致管理学仍是一种

不精确的科学。但是管理的知识在数量上是很多的，足以使之成为比一般人所认为的更具有科学性和更为统一的一门学科。

? 为了促进管理学科的完善与发展，建立一种统一的管理理论，他选择了一些重要的管理学家（如泰勒、法约

尔、穆尼、赖莱等）著作，系统分析了他们的思想、概念和原则。

? 众多权威制定的“行政管理原则”存在着逻辑体系。他把这些著名管理学家的思想和理论作了系统的归纳，

形成了管理理论的综合框架，即目标、过程和结果相结合的管理理论体系。在《管理的要素》一书中，厄威克构筑了一个行政管理的框架，并为行政管理要素建立起一个统一的模式。 三、行政管理中的普遍原则 （1）目标原则：明晰的目标既定组织存在的前提又是其群体凝聚力的基础。 （2）权责相符原则：有权必须有责，必须相符。

（3）人员与组织结构相适应原则；必须为组织机构配备适合的人员。 （4）单头领导原则：采用一个人领导的管理原则而不用委员会制。 （5）控制幅度原则：每一个上级直接领导的下属人数（宜小不宜大）。 （6）“专业参谋与一般参谋”共存原则：专业参谋——通过思想权威来影响决策的咨询专家。一般参谋——承担指挥、控制、协调这些中心职责。

（7）授权原则：要把某些职权下级人员。

（8）明确性原则：每一个组织每一个成员必须各司其职、各尽其现，各行其权。 四、组织设计与领导问题研究 1、组织设计

组织设计论是为了有效达到经营目的而实际探索应该如何设计组织结构的理论。厄威克在《作为一个技术问题的组织》中指出，组织原理是谋求以最经济、最有效的方式实现目的的方法。管理是为经营目的服务的，组织是为管理服务的。组织就是规定其成员的职务和各种职务之间的相互关系，以便更有效地经营管理。 2.领导问题

制定组织战略并付诸行动、代表着他所服务的那个组织、给下属解释所要进行的工作的目的和意义、管理日常工作使得领导者必须时时记住自己扮演的角色具有的功能 五、简评

? 厄威克在行政管理学上的主要贡献在于他对西方古典管理原则进行了系统化。然而，他的理论自第二次世界

大战以后，即受到猛烈的批评与攻击。

? 正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主

张：管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。

? 可见，厄威克在西方行政管理学特别是在行政组织理论发展过程中的地位是不容忽视的。

第一二章课程回顾:

提出创立与正统时期的西方行政学说：

第一章、提出与创立时期的西方行政学说（1887—1918年），第二章、正统时期的西方 行政学说（1919—1941年）。

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这一时期的公共行政学思想被后来的学者称作“传统行政学”或“古典行政学”。其主导范式是“制度——功能行政观”。这一时期的公共行政学思想受法学、思辨哲学世界观和方法论的影响，以效率和经济为出发点，重视研究行政组织的静态面，重视对行政管理内部结构和功能的研究，运用科学管理的原理、原则和方法，推动行政科学运动的开展。

批评与转变时期的西方行政学说：

这一时期的主导范式是“行为——过程行政观”。这一时期的公共行政学研究受行为科学、逻辑实证论的世界观和方法论的影响，强调行政过程及环境对行政过程的制约，组织中的人不再是被动的人而是具有主动性的行政管理主体（1941—1959年）

管理理论演进的主线

管理理论 定量理论 管理科学 管理决策 系统管理

第三章 批评与转变时期的西方行政学说

第一节 巴纳德的系统行政组织学说 一、生平与著述

社会系统学派的创始人，代表性著作：1938年《经理人员的职能》，1948年《组织与管理》，

巴纳德是用系统观点来考察组织的第一人，他创造性研究标志着行为科学组织理论开始向系统管理理论的转型，奠定了现代组织理论的基石。

二、巴纳德系统组织理论的主要内容 （一）、组织的本质

巴纳德不是仅仅从物质或人的方面看待组织，而是从人与人之间的协作关系的角度来看 待组织。组织的定义：“有意识的协调两个以上的人的活动或力量的一个系统”。 显然，巴纳德是从行为科学和系统观点来给组织下定义的。

他指出，要把一个系统作为一个整体来看待，“因为其中的每一部分都以某种重要方式同系统所包含的其他部分关联着”。

组织的基本特点有：

A、组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统；

B、组织是一个系统，即按照一定方法进行调整的人的活动和行为的相互关系系统；

C、组织是动态和发展的，当系统中的一个部分与其他部分的关系发生变化时，作为整体的组织也要发生变化； D、组织是一个更大的协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起时有时界限不太明确。 E、组织工作决不仅仅限于通常所谓的“组织内部”，“内部”协作关系与“外部”协作关系同等重要。 （二）、组织的三要素（协作的意愿、信息交流、共同的目标）

协作的意愿—含义是自我克制，交付出个人行为的控制权以及个人行为的非个人化。

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古典理论 行为理论 现代理论 科学管理 一般管理 霍桑实验 人际关系 社会系统 权变理论 行政管理 行为科学

b.决策者在识别和发现问题中容易受到知觉上偏差的影响，决策是直感式的 c.决策者只能了解有限多的备选方案 d.决策者对风险的态度是第一位的 e.决策的原则是满意或合理而不是最佳

f.决策是一种文化现象（东、西方决策差异）

在此值得注意的是，理性是个程度问题，客观理性是最高程度的理性，有限理性是某种程度的理性，这个程度不是固定的。

客观理性虽然不可能，但是这个概念却十分重要，即有限理性的程度提高以客观理性为准则、目的。 “理性的”实际上是指以客观理性为准则，有限理性在不同程度上的表现。 西蒙的行政决策准则：令人满意原则

由于人是有限理性的行政人，因此，应该用”令人满意的“准则取代”最优化“准则。 令人满意的准则：在决策时决定一套标准用来说明什么是令人满意的最低程度的备选方案，如果拟选用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个方案就是令人满意的。

当按照原定标准寻找不到任何令人满意的备选方案时，就有必要考虑改变原定的标准。 3.行政决策过程

决策过程的四个阶段：

a、情报阶段：探查环境，寻求决策条件；

b、设计活动：设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；

c、抉择活动：从可供选择的备选方案中选出一个适用的行动方案； d、审查活动：对已经作出的抉择进行评价。 4、决策的类型与技术： （1）决策类型：

A、程序化决策：用于处理重复出现的例行活动。这样活动的决策时经常反复的并且有一定的结构，所以，这类决策里可以建立一定的程序，当这类活动重复出现时予以应用，不必每次都作出新的决策，这类决策因而被称之为程序化决策。

B、非程序化决策：处理非重复出现不能以常规处之而又比较重要的非例行问题。这样活动的决策时新出现的并且不能程序化，所以这类决策被称之为非程序化决策。 （2）决策技术：

A、程序化决策技术：

传统的：习惯、及标准化操作程序。 现代的：数学工具、电子计算机技术。 B、非程序决策技术：

传统的：判断（经验、直觉和洞察力）、创造性和有条理的思考、培训。 现代的：探索式解题技术的应用（决策者培训、探索式计算机程序的编制）。 决策制定技术 决策类型 传统式 现代式 1、习惯 程序化的： 1、运筹学 2、事务性常规工作：标准操作规程 常规性、反复性决策，组织数学分析；模型； 3、组织结构： 为处理上述决策而研制的特计算机模拟 普通可能性；次目标系统；明确规定的信息定过程 2、电子数据处理 通道 - 26 -

非程序化的： 1、判断、直觉和创造 单射式，结构不良，新的政2、概测法 策性决策；用通用问题解决3、经理的遴选与培训 过程处理的。 探索式问题解决技术适用于： （1）培训人类决策制定者 （2）编制探索式计算机程序

（四） 、行政组织论----------“巴纳德——西蒙理论” 1、组织平衡理论

西蒙继承了巴纳德关于诱因的学说，在论述组织的平衡时，强调了组织对个人的诱因与个人对组织贡献的平衡。 a. 工资：由于组织目标的实现而直接得到的个人报偿；

b. 组织的生存价值：与组织规模及其增长紧密相关的，由组织提供的个人诱因； c. 其他因素：与组织规模及增长无关的，由组织提供的个人诱因

西蒙认为，“组织的成员们为组织作贡献，以换取组织提供给他们的诱因。组织中某一类群体的贡献，是组织提供给其他群体的诱因的来源。如果贡献的总和在数量和种类上都很充分，足以提供必要数量和种类的诱因，那么组织就会生存和成长；反之，除非能达到某种均衡，否则它就会衰退，乃至消亡”。 西蒙对政府机构组织的平衡问题作了具体分析。 对政府机构来说，“顾客”就是立法机关，它是最终的控制集团。立法机关向政府机关提供资金（通过立法预算），而这类资金无论多少，都是实现组织目标所必须的。立法机关对政府机关也不是非常严格的。因为立法机关和选民，其本身也是具有变化着的偏好和目标的；立法机关对行政机关的控制通常也是比较被动的。 总之，“在公共组织中，效率仍是决策的基本准则，因为无论组织目标怎样确定，控制集团总是试图以它所能支配的资源，去最佳地实现组织目标”。 2、组织影响理论 西蒙认为，个人在参加组织而成为组织的成员之后，在组织成员的地位上所做的有关组织的决定与纯粹关系个人的决定不同，前者受组织的影响。

在西蒙看来，组织的影响力主要有以下五种： 沟通与权威（决策的内在影响力），组织认同与效率准则（决策的外在影响力），训练（与沟通性质相同，组织成员在训练后则由训练所获得的知识、技能、态度即成为内在影响力） 3、对组织设计问题的探讨

组织设计师组织理论中的一个老问题，其基本任务在于提出建立组织体制和组织结构方面的原则，以提高组织管理的效率。

西蒙对组织设计的看法是建立在他的决策理论基础之上的。 （1）关于组织的结构形态

A、要建立或改变组织目标，得到组织的目标体系。

B、组织应设计成层级结构：上层组织机构（非程序化决策层）、中层~（程序化决策层）、下层~（基本作业层）。 （2）组织的专业分工

西蒙这里所说的分工不是指业务内容上的分工，而是指决策职能的分工

A、分工方法与目的：整个决策系统可分成若干彼此相对独立的决策子系统，以分散决策。 B、分工的原则：从信息处理的角度进行，尽量减少子系统之间的依赖性。 （3）组织的工作重心

A、应把组织有限的信息处理能力放在重要的决策任务上。 B、“控制注意力原则”：有效地利用组织的“注意力资源”。 合理设计组织边界（分界面），使之有选择的注意和吸收那些为组织的长期战略决策所必须的信息；组织的上层机构必须设计如何安排议事日程的规则，用来区分紧迫的决策任务与期限较为灵活的决策任务。 （4）组织的权利分配 在组织内部进行分工 需要分权

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为了保证组织目标的实现 在一个组织中，集权与分权是相对的

保持组织行动的一致性 需要集权

从组织决策的角度来看，集权的好处及其弊端 利：a、保证各种作业活动的协调；

b、利于发挥决策才能；

c、利于明确责任进而能够促使决策者以更加负责的精神去制定决策 d、利于克服组织内部各单位之间的”门户之见”。

弊：a、决策者负担过重，无法集中时间和精力考虑重要决策问题；

b、易于导致决策过程重复，下级人员无所作为；

c、易于导致信息沟通网络的扩张和繁忙进而造成决策费用增加； d、易于造成”下情不上达“致使决策脱离实际。 分权的必要性与适当性：

个人认识能力有限，有必要让各单位和各级管理人员参加重大决策。 分权要适当：不能绝对分权，因为业务组织活动是集团活动，要顺利实现组织目标，必须有一定的集中协调机制。 五、简评

? 西蒙穷其一生，莫不是为建立科学化的知识体系而努力。他的研究方法以及他对决策过程的研究，其主要目

的就是试图建立科学化的行政学，这方面的努力最具体的学术成就就是《行政行为——行政组织决策过程的研究》一书的问世。

? 美国著名行政学家沃尔多在其《公共行政学研究》一书中将西蒙的这本书视为传统行政学派与行为主义行

政学派分界的重要里程碑。

? 西蒙为后来研究行政现象的学者们提供了一个非常重要的研究途径，即决策研究方法。他使学者们对行政组

织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。

第六节 林德布洛姆的渐进决策理论

a.政治决策作为一种重要的政治行为，在战后受到了越来越多政治学家和行政学家关注。在林德布洛姆的决策理论尚未出现之前，最有影响的政治和行政决策理论是理性决策模式。 其一是著名的行政学家西蒙的“有限理性”决策模式； 其二就是林德布洛姆的“渐进决策”模式。

这两种决策模式的研究在方法论上都是从实证的角度对理性决策模式作了分析和批评。

b.最早提出渐进决策模型的是美国当代经济学家、政治学家林德布洛姆(政策分析的创始人)，1958 年，林德布洛姆在《美国经济学评论》杂志上发表了题为《政策分析》的论文。在文中，他将政策分析界定为是将定性与定量研究结合起来的一种渐进式的决策模型，我们在此称之为林德布洛姆渐进决策模型。

从渐进决策模式产生和发展的过程我们不难发现，林德布洛姆的渐进决策是在对传统的全面理性决策理论的批判基础上发展起来的。

1.传统的全面理性决策理论的基本内容

（1）决策者面临的是一个既定的问题，这个问题可以与其他问题相区别，或者至少与其他问题比较，它是重要的；

（2）引导决策者作出决策的各种目的、价值或各种目标是明确的，而且可以按照其重要程度将它们加以排列； （3）处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一加以考虑。

（4）决策者对可供选择的每一方案可能出现的结果进行调查、研究； （5）每一决策方案和它可能出现的结果能与其他选择方案相比较；

（6）决策者将采用其结果能够最大限度地完成他的目的、价值或目标的那一方案。

2.林德布洛姆认为，由于人的知识能力不足、政治问题、人性的弱点、社会价值、决策技术以及时间变迁、组织结构等因素的存在，使得传统的决策模式成为不可能。

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第一、决策者并不是面对一个既定的问题，而他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明。 第二、决策分析并不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是永远没有穷尽的。 第三、决策受到价值观的影响。

3.所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。

在林德布洛姆看来，渐进决策需要遵循以下三个基本原则：按部就班原则、积小变为大变原则、稳中求变原则

4. 林德布洛姆不仅提出了渐进决策的基本原则，而且还进一步分析了推行渐进决策的原因。 首先，决策的渐进性是由政治的一致性所决定的。 其次，决策的渐进性也是由技术上的困难造成的。 最后，决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的。 5. 渐进决策模式的合理性与局限性 合理性：

林德布洛姆渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它认为现实生活中既然不存在完美无缺的公共政策，那么，就应对现行的公共政策不断进行修正。同时，从统治者的角度来看，作为现行体制下的受益者，他们倾向于维持社会现状，态度保守，不会轻易改变现行政策，即使改变也是渐变，而非激变。因此，渐进决策模型被认为在政治上比较可行，对缓解矛盾冲突、维持政治稳定和社会安定也具有现实的重要意义。 局限性：

它在方法上明显地带有保守的特点，它一般适合于比较安稳和变动不大的环境，以及从总体上说是比较好的现行政策。

然而一旦社会条件和环境发生巨大变化，一旦表明对以往政策需加以彻底改变时，渐进决策模式所主张的修改和缓行就起不到它的作用，有时还甚至会对大变革起阻碍作用。在社会发展的某些关头，需要在政策上作大幅度的调整，有时甚至是需要抛弃以前的政策而重新确立新的政策。可以说，渐进决策是非常注重历史和现实条件的。 总评：

渐进决策作为一种决策模式，不应当是唯一的，排斥其他模式的决策模式。

理性决策模式所要求的过于理想化，在现实世界是无法达到的；有限理性决策模式倒是接近现实，但满意的决策标准则很难确定；渐进决策模式虽与实际决策过程相近似，但只适用于稳定的社会中。

因而，不同的决策理论模式都有一定的前提条件。在不同的前提条件下，决策制定将采取不同的模式。

第四章 应用与发展时期的西方行政学说

第三节 里格斯的行政生态学说

所谓行政生态研究，是指我们研究一国行政制度与行为时，不可只从行政本身作孤立地描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境间的相互影响。

所谓行政生态学理论，也就是指运用生态学方法和基本原理，从其生态环境出发来研究行政制度及其行为，并以公共行政与其生态环境间相互影响关系作为主要研究对象的一种公共行政学理论体系。

? 1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府的生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现

象；

? 1957年、1961年里格斯的《比较公共行政模式》 、《行政生态学》提出了生态模式（Ecological Model）的

概念；是行政生态学的集大成者。《行政生态学》是其最重要的代表作也是行政生态学领域最重要的著作. 里格斯把行政生态学定义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。

在里格斯看来，行政生态学的研究范围包括两个方面：

一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政； 二是反过来研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。

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里格斯对行政生态背景的比较分析建构在他对社会形态划分的基础上。他认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农业社会、过渡社会和现代工业化社会。 里格斯通过对泰国和菲律宾等过的行政行为的研究，提出了其著名的三大行政模式并且运用物理学光谱分析上的光折射概念对这三种行政模式及其相互关系作了形象的说明。 里格斯的“融合的—棱柱的——衍射的”过程图：

(一)农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）： （1）经济基础是农业生产力

（2）土地的分配与管理是政府的重要事务； （3 ）官僚的职位重于行政政策；

（4 ）行政风范带有浓重的家族与亲族主义色彩； （5 ）流行世卿世禄的行政制度；

（6 ）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层； （7 ）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；

（8 ）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。 （二）工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式）：

（1 ）经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济； （2 ）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切； （3 ）行政风范体现平等主义，成就导向和对事不对人的原则； （4 ）高度的社会流动，发达的沟通渠道；

（5 ）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性； （6 ）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一； （三）过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）：

a.里格斯通过对泰国、菲律宾等发展中国家公共行政的研究发现：

? 尽管行政行为已经逐渐与其他社会行为分化开来，但是却尚未完全分化；

? 尽管专业化的行政机构已经设立，但是他们还不能正常运作，其功能还很有限； ? 尽管许多行政制度业已建立，但是他们在实际的行政过程中因仍然守着各种传统势力的影响而不能起到约束

和规范作用。

b.对过渡社会公共行政的研究既是里格斯创建行政生态学的起因，也是其行政生态学说的核心内容。 过渡社会公共行政的特点：

（1）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社区、多元经济形式、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点；

（2）重叠性：指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；行政任务往往由非行政机构来完成；

（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。

危害：造成行政权威合法性危机；损害行政行为的效率和品质；行政政治化；成就取向有限，专为文凭而考试；

对五种主要行政生态要素的分析：

? 公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响的关系具体表现为与其生态环境中的某些要素发生相互作

用。

? 里格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即经济要素、

社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。

里格斯在《行政生态学》一书中以泰国作为融合型行政模式的典型代表，以菲律宾作为棱柱型行政模式的典型代表，以美国作为衍射型行政模式的典型代表，结合三种不同行政模式的特点，对这五种主要的行政生态要素与公共行政的关系作了深入的分析。 （一）经济要素与公共行政

社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政最主要的生态因素，一个国家的公共行政模式基本上是由该国的

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经济结构所决定，所塑造的。

“市场——企业”结构：这是现代工业社会的经济结构，在这种经济结构中，社会经济遵循价值规律进行运作，根据“功利”与“理性”的市场原则进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出。 “互惠——重配”结构：指传统的农业社会的经济结构。里格斯所说的“互惠”，泛指国家或地区之间互赠国产，地方官吏向国王“进贡”以及民间以物易物、互补不足的交易，这种交易是基于情感的、宗教的或者主仆关系而进行的，在这种“互惠”行为中，实际上完成了社会经济活动的“重配”功能。 “集市——有限市场结构”：过渡社会的经济是一种有限的市场经济，这种经济结构的一个最明显的特征是“价格不可决”，即商品的价格并非完全取决于其价值，它常常要受到诸如交换双方的社会地位、家庭出身、名声威望以及关系亲疏等非经济因素的影响。

? 在现代工业社会的衍射型行政模式中，行政“职位分类”的基础是市场因素，即根据一个人的能力、才干以

及所能提供的服务数量和质量来确定职位并付给薪水；

? 在传统农业社会的融合型行政模式中，行政职位的授予以及荣誉和薪水的确定则主要是看其身份，所谓“出

身高贵”的人享有各种特权，至于他实际上做了什么工作则无关紧要；所谓“出身贫贱”的人是很难跻身所谓“高贵阶层”圈子的。

? 在过渡社会的棱柱型行政模式中，“职位分类则是综合了职责与身份，成就与关系的”。 （二）社会要素与公共行政

? 里格斯所说的社会要素主要是指各种社会组织。

他把社会组织分为两大类：

一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体； 另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。 ? 在融合型行政模式和棱柱型行政模式中，家庭的作用很大，而社团的作用则微不足道。在衍射型行政模式中，

社团起着重要的作用，而家庭的作用则微乎其微，无关紧要。

在现代工业社会中，社团与行政的关系非常密切，彼此之间互相影响、相互作用:

? 一方面，社团成为各种利益和要求的汇聚点和表达者：即社会各阶层、各种利益集团都可以通过社团向政府

施加压力，影响行政；

? 另一方面，政府也利用社团来表达自己的目的：“政府机构常常会发觉应该并必须依赖社团协助，以实现各

种计划和政策”。

相比之下，里格斯则认为，在传统的农业社会和过渡社会中，家庭的作用就异常明显。 （三）沟通网络与公共行政

里格斯所说的沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段。他认为，一个国家的沟通网络是否畅通，对其公共行政具有重要影响。 里格斯借用卡尔?多伊奇的“动员”和“同化”这两个变项来讨论社会沟通问题。 “动员”，是指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度，它受语言的同一性、知识和电话、报纸等大众传播媒介的普及以及都市化新交通工具的出现等方面因素的制约。

“同化”则指的是社会普通民众和精英分子共享同一符号，认同于同一的基本价值与目标的程度。

根据这两个变项，他从社会沟通的角度把社会分为一元化社会(工业社会)和多元社会(传统社会和过渡社会) （四）符号系统与公共行政

符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。

? 政治神话是“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等”的信念。 ? 政治准则是指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担职责等的规则。 ? 政治法典则是指将“政治准则”进一步具体化、规范化的各种法律制度。 （五）政治架构与公共行政

里格斯认为，政治与行政应该是分离的。尽管行政与政治具有不同的功能，但二者之间实际上存在着一种“功能依存关系”，而正是这种“功能依存关系”决定了政治架构是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。

里格斯认为，在传统社会，由于行政权力与政治权力合为一体，行政官吏可以不向任何人或任何机关负责而专横独断、为所欲为。里格斯将这种现象称之为“官僚政治”。

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而现代社会，行政是服从于政治的，行政官僚的权力是有限的，是受着“非官僚权力”制约的，因此可以保证较高的行政效率。 简评：

里格斯的行政生态理论观，在公共行政学科方面有重大的影响。

有关比较公共行政和发展行政的任何研究，无一不与他的观点有关。如美国行政学家黑迪所说：“对他所有关于比较理论的著作的一点点熟悉，这本身就是一项很有价值的成就。”

里格斯的行政理论也存在许多局限性：

第一， 他的行政理论模型源于西方国家，主要是起源于美国，因而他的行政理论的坐标是西方。 第二， 里格斯的生态环境分析显然缺乏完整性。

第三， 里格斯自由随便地创造了新术语来解释他的思想，他也给许多已经在使用者的使用提出了不同的意见。

（如，多元化与一元化、官僚政治等）

第五章 批评与创新时期的西方行政学说

第一节、以弗雷德里克森等为代表的“新公共行政学” 一、H.G.弗雷德里克森是美国新公共行政学思想的主要代表人物之一。他对传统公共行政思想提出了激烈的批评，并适应时代发展和社会需要，阐述了新公共行政学的基本思想。 其作及学术论文主要有：《论新公共行政学》（论文，1971年）、《社会公平和公共行政》（1974年）、《新公共行政学沿革》（1977年）、《新公共行政学》 （1980年）等。

[所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的。在弗雷德里克森等人看来，传统公共行政学（注意可能是名解）是指自威尔逊、古德诺提出“政治、行政二分法和马克斯韦伯提出科层制组织制度以来到“二战”后60年代形成的一场新的公共行政运动之前的公共行政理论。

而新公共行政学（名解）则是指20世纪60年代末70年代初产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共部分”为研究中心的公共行政学理论。]

弗雷德里克森的新公共行政思想集中体现在《论新公共行政学》一文中，其主要思想是：对新公共行政学的解释和综合概括；说明对新公共行政学的解释和概括与更为广泛的行政管理的思想和实践之间的联系；解释新公共行政学对于组织理论具有的意义以及后者对于前者的意义。

二、新公共行政学对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。

（1）从理论方面看，新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众生活各个方面都具有决定性影响的重要因素，它担负着广泛的社会责任。鉴于传统行政学“效率至上”原则固有的缺陷，新公共行政学采取解释学和批判理论的模式进行研究，以期超越传统行政学的所谓“理性模式 ”，它强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人类生活，实现行政工作的最终目标。 （2）从行政实践方面看，新公共行政学认为，

? 首先，公共行政最重要的目的在于促进人类幸福。 ? 其次，传统行政学的效率观也促使一些行政学者以机械性效率为标准来评估公共服务绩效。它以产出作为决

策的基础，即假定某一方案的选择要基于对资源的有效利用，然而事实上，这种所谓完全科学的假设根本站不住脚，而且它导致了总体上的无效率。

? 最后，传统行政学理论过分迷信效率，造成了长远性缺乏效率并且已明显造成了更多问题。

（3）新公共行政学者认为，效率虽然在某种层次上有其积极作用，但在公共问题的解决上却一筹莫展，究其原因，这正是由于按照传统行政学理论设计的政治制度并未表达公共利益，而只是考虑机械性的量化概念，它未曾顾及到社会性的公平分配，其结果往往促使社会上有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，而造成越来越多且差距日益增大的不公平、不平等现象。

三、新公共行政学对社会公平价值观的提倡

新公共行政学认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之

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一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。新公共行政学强调，公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。

什么是社会公平？公平一词本是社会心理学的一个概念，即所谓的收入与付出相符合、贡献与报酬相一致、权利与义务相对称、责权利相结合；而新公共行政学派则作了更为具体的解释，并且将其视为公共行政的“公共目的”，赋予它作为核心价值的意义。

在新公共行政学看来，社会公平应该具有极其丰富的内涵，他们直接从当代美国著名的政治哲学家罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚实的理论依据，即公平不仅指法律上的公平，而且是指事实上的公平、结果的公平。为此就需要对受惠最少者予以必要的补偿，以减少社会中的不公平。

新公共行政学派的社会公平价值观所依据的正是罗尔斯的这种作为正义的公平观念，因为这种观念恰好适应了新公共行政学派改造理论体系、推动政府变革的需要。

新公共行政学不仅期待政府能够通过观念与行为转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待着公共行政进入一个全新的领域，即当代民主社会中，建立民主行政之模型。

民主行政要求公众需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。政治民主必须实实在在地体现在民主的行政过程之中。民主行政现代社会的大势所趋，是社会进步的体现。

四、新公共行政学对传统政治—行政二分法的突破

（1）传统公共行政学的产生是建立在对政治与行政二分法的基本假设之上的。它一直将公共行政局限于与政治截然不同的“中立性”的行政领域，即执行政策而不是制定政策。

（2）后在行为主义的影响之下，行政学研究更加强调价值与事实的区别与分离，更加醉心于运用自然科学的技术手段对错综复杂的公共行政活动做微观上的“数量确定”和精确描述，试图使公共行政成为一种独立于政治和社会之外的“非人格化”的东西，使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。

（3）然而新公共行政学认为，传统行政学很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。 政治—行政分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在；公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。

新公共行政学派认为，在民主社会中，对行政人员决策地位的认识应该采取积极的态度，这样有助于提高行政机关及其行政人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，更应以主动的态度设计政策议程，并且善于运用裁量权来发展公共政策，使政策能够更加有效地解决社会问题。

在研究领域上——新公共行政学派主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向于相关问题的公共行政研究，亦即用更加广阔的事业、开放的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的社会问题，尤其是动荡不安时期的相关问题。因此，新公共行政学将当今与未来公共行政发展的焦点主要定位于如何发展公共政策。 在研究方法上——新公共行政学派指出，纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，因为每一个学者都不可避免地会将自己的价值观纳入其学术思想之中，而且它还对行政学的研究产生了误导作用，它使行政学研究者高居象牙塔中，远离社会生活，接受既定制度阉割的学术的批判精神，使研究不能影响或参与到决策过程之中。而新公共行政学派鲜明地主张社会科学家应该以其专业的知识和才能从事价值判断。他们强调批判理论、道德哲学对公共行政研究的意义。因此，他们推崇“后逻辑实证主义”哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位。

五、新公共行政学的动态、开放组织观

分配过程——是指新的公共行政必须关心分配形式，必须依据从公共行政项目中获得的效益来处理人的物质和服务的分配问题，成本—效用分析和成本—效益分析是其最常用的方法； 整合过程——是指通过权威层级来协调组织中成员的工作的过程；

边际过程——是指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。 社会情感过程——实际上是一种社会情感训练的过程，它也可以被视为行政管理体制改革的一种基本工具，还可以被视为一种技术。

新公共行政学派认为，当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要。之所以如此，其原因在于： 第一， 公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，显然，公共行政组织结构与功能状况与公共服务的质

量密切相关；

第二， 由于传统组织理理论所强调的官僚层级制体系与制度规范仍在公共行政组织建设中起重要作用。

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第三， 现有公共行政将自身利益扩张看成组织发展目标，强调组织效率等，使公共行政组织运行偏离了航道，

违背了民主政治的基本准则。

为此，新公共行政学派提出了公共行政组织设计方案应该基于的两个目标：顾客导向的组织形态、应变灵活的组织形态。 六、简评： “新公共行政学”在理论研究和行政实践方面均对当代公共行政的发展作出了重要贡献。 从理论研究来看:

第一， 超越了实证主义的研究模式。新公共行政学借鉴和运用解释学方法和批判理论，强调民主行政下的有效

沟通和意识形态的解放，着眼于对意义和价值的关注，俨然摆脱了传统“理性模式”的束缚；

第二， 迈开了行政学独立发展的步伐。1950～1970年，行政学已经沦为政治学和管理学的附庸，新公共行政学

兴起之后，便不再局限于对制度和技术的研究定向，它并且试图从政治学和管理学中独立出来，许多专门行政研究机构和学会的建立便是公共行政独立发展的典型例证；

第三， 扩大了公共行政的领域范围。新公共行政学认真细致研究和界定了“公共”的意义和范围，它着眼于建

立公共哲学，倡导民主行政，不仅扩大了行政学的研究范围，而且也扩大了公共行政实际工作者的权力与责任；

第四， 完善了行政组织理论的内容。传统行政学理论的研究范围过于狭窄而且比较空洞，而新公共行政学者重

新界定了行政组织的目的和意义，给行政组织理论赋予了一种规范性基础并且提出了理论建构的方向。

第五， 深化了行政教育的内容。过去按照传统行政学理论培养的行政人员大多为“效率机器人”，而新公共行政

学者则强调应当培养一种德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才。

从行政实践来看:

新公共行政学基于社会公平原则所提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权利的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理意识的建立以及人事行政的分权化等方面，均对当代美国政府及其行政管理产生了重大影响。

第六章 总结与探索时期的西方行政学说

第一节 布坎南公共选择理论的“政府失败说” 一、生平与著述：

（1）詹姆斯?布坎南,美国著名经济学家，公共选择理论的创始人，正如瑞典皇家科学院评价的那样：“布坎南的贡献在于他将人们从互相交换中各自获益的概念应用于政治决策领域。”

（2）布坎南的突出理论贡献是,把政治决策的分析和经济理论相结合,并将经济分析扩大和应用到社会——政治法规和制度的结构选择上。在分析政治决策机构的基础上批评了凯恩斯主义的公债理论。

（3）公共选择理论是西方经济学中以经济学方法研究政治问题的一个重要理论流派，主要流行于美国，近年来声势与影响日益扩大，已遍及西方各国经济学界。 公共选择理论(名解)是旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论。它不仅是当代西方经济学的一个分支，而且也是现代政治学的一个极为重要的研究领域。

二、公共选择理论的基本假设

a. a.20世纪30年代遍及资本主义世界的经济危机促使了凯恩斯主义的兴起。随着政府对市场干预的增强,政府

干预的局限性和缺陷也日益显露出来。布坎南等人创立公共选择理论,其目的正在于揭示“政府失灵”并试图克服政府干预的缺陷。正如布坎南所说,“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”,“政府的缺陷至少和市场一样严重”。

b. 在西方社会,政治市场与经济市场存在着诸多相似性,经济学的许多原理可以用来分析政治决策行为。在政治

市场中,决定人们相互交换关系得以建立的根本因素,也是个人的利益,一切政治行为都以个人的成本—收益计算为基础。也正是基于这种需要,布坎南创立了公共选择理论。

c. 所谓公共选择是指非市场的集体选择,实际上就是政府选择。公共选择理论的基本特点是以经济人的假定为

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分析武器，探讨在政治领域中经济人行为时怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。

d. 所谓经济人假设（名解），即是指：作为一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求

个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，亦即假定人都具有经济人特点。基于这一假定，布坎南认为，通过类似的行为假设，我们也能够对集体选择的结构特征进行一些基本的预测。——当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更原意选择那种能为自己带来较多好处的方法。

三、政府的失败及其根源

（1）政府失败（名解）是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,预算上出现偏差,政府的活动并不总象应该的那样或象理论上所说能够做到的那样“有效”。

为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对政府失败的主要表现形式——政府政策与政府工作机构低效率及其根源进行了较为深入的分析并就如何补救这种“失败”提出了具体的政策建议，构成了公共选择理论的“政府失败论”。

（2）布坎南认为，所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不是最好的政策。一般地说，美国政府的政策在理论上可分为三类：

a. 第一类：由政府有关部门拟定方案，最后由选民投票决定的政策。像重大税收的调整，对国家前途影响较大

的对外政策的制定等；

b. 第二类：由政府的高级领导层拟定方案，如联邦政府或地方州政府拟定的方案；

c. 第三类：由政府部门全权独立制定与实施的政策，这种政策的合理性通常是由宪法等其他法规来保障的，政

府部门的职责是照章办事。 布坎南认为，由于每个政府部门或公用事业部门所遵循的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，因而，一方面这些部门政治家的行为具有相当大的自由；另一方面，他们的行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益服务，而是依据自己活得信息和个人效用最大化原则来决策。

对于第三类政策，布坎南认为，产生这一行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府行为方式。 公共选择理论强调，不应该把增加社会福利与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层，然后再虔诚地等待特权机构或阶层的恩赐。理性的做法应该是使这些特权机构或特权人物受制于某一硬性约束机制并且由公民真正地而非形式地掌握该约束机制的最终决策权。

（3）布坎南对政府工作机构低效率的原因进行了分析。 他认为，导致政府机构工作低效率的原因有以下几个方面： 1) 缺乏竞争机制、

2) 缺乏降低成本的激励机制、 3) 政府机构自我膨胀、 4) 监督信息不完备、 5) 政府的寻租行为。

（4）补救“政府失败”的政策建议

第一，创立一种新政治技术，提高社会民主建设。

第二，在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。 第三，改革赋税制度，约束政府权力。

五、对布坎南理论的简要评议以及对我国的启示 贡献： 公共选择理论的出现，对于现代经济学与政治学的研究都具有一定的创新和方法论意义。

A. 从经济学角度来看，它填补了传统经济学研究的一个空白 ，把政治过程纳入到经济分析的框架中，使之成

为经济学的一个重要分支。

B. 从政治学的角度看，公共选择理论打通了经济与政治的隔离，用经济学方法分析政治学对象和政治过程，

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为政治学研究提供了一个新的视野和新的研究途径，是对现代政治学的一个有益补充。 C. 从实践上来说，公共选择理论对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及由此带来的种种弊端进行了颇

为深刻的分析。它在客观上粉碎了资本主义国家的政府及官员一心为公的神话,揭示了西方代议民主制的内在矛盾,指出了过半数规则以及其他投票规则的缺陷、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素的存在必然产生无效或低效甚至有害的公共政策,以及它对政府失败的原因分析与对策性研究等,都包含着诸多合理的成分。应该说,公共选择理论对资本主义经济问题的诊断在一定程度上讲是找到了问题的症结所在。 局限性： （1）作为当代西方经济学新自由主义或新保守主义思潮的一支中坚力量,公共选择理论及其政府与市场关系论具有明显的局限性。

它过分地依赖于“经济人”假设,并把政治过程与经济过程加以机械类比,把市场经济的交换原则无限制地运用于政治领域;

它掩盖了当代资本主义国家的阶级实质,没有把西方国家政府干预行为的局限性以及政府失败与资本主义的生产关系以及资本主义社会的基本矛盾联系起来考察,而把资本主义政府谋取私利的特性推广到所有的政府。

（2）公共选择理论维护自由放任反对国家干预的观点也不完全正确。自由放任的市场机制的弊端早已为历次经济危机所证实,政府对经济的干预确实也在一定程度上弥补了市场的缺陷。所以问题的关键不在于要不要国家(或政府)的干预,而在于如何干预,如何把政府干预与市场机制相结合,如何用合适的政治过程制定合理的经济政策。对这些,我们也必须有一个清醒的认识。

我国政府过程中的弊端以及对经济产生了不良影响：

我国正处于社会主义初级阶段,其政府过程中的弊端如机构臃肿、人浮干事、职能不清、关系不顺、行政效率低下,甚至腐败现象如贪污、公款吃喝、行贿受贿等仍然存在,而且有些相当严重。同时我国的政治过程与经济过程也是相互联结在一起,政治过程中的一些缺点对经济产生了不良影响。这表现在: （1） 少数行政机构与行政官员的不良表现破坏了经济效率;

（2） 制定政策的决策过于集中且无规则可循,决策往往取决于决策者对经济的主观评价,难以切合实际,从而制

约了经济增长;

（3） 现行政治规则难以约束少数当权者的利己主义,进而对经济产生了不良影响,

启示：

a) 首先,要转变观念,摈弃传统计划经济体制下形成的“政府万能”的神话,高度重视市场经济条件下政府干预的

适度性与局限性问题。

b) 其次,要建立和发展适应市场经济体制的政治与行政体制,加快政府职能转变。 c) 再次,进行市场化取向的政府管理改革,引入市场因素。 d) 最后,加强政府法治及监督制度建设,使政府行为法治化。

第三节 奥斯本的企业家政府理论

一、生平与著述

奥斯本在《重塑政府》提出企业家政府的理论

1993年3月，也就是他与特德?盖布勒合著的《改革政府———企业精神如何改革着公营部门》一书出版的第二年，美国总统克林顿成立工作班子对联邦政府的行为进行全面调查研究，并形成一份长达100多页的调查报告。报告依据“企业家政府”理论的基本主张，尖锐地揭露了联邦政府所面临的危机，详述了解决危机的途径，也由此揭开了克林顿政府行政改革的序幕。这有力地表明了“企业家政府”理论的实践价值。 二、企业家政府理论产生的背景 （一）政府的本质及其存在的必要性 什么是政府？

a) 在奥斯本看来，所谓政府，它是“我们用来作出公共决策的一种机制”。在他看来，政府可以向我们提供有

益服务的方式。

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b) 他认为，对于一切文明社会来说，政府都是必不可少的，他对政府充满信心。 从某种意义上看，奥斯本对政府本质及存在必要性的见解不失为一种颇有见地的观点。 （二）传统的政府官僚体制的危机与企业家政府理论的出现

a) 奥斯本认为，政府对于社会的存在和发展固然是必不可少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人满意，它并

没有像人们所期望的那样有效地运行。在他看来，改进政府工作效率，从根本上说就是要改革政府的不良体制。

b) 企业家政府理论就是伴随着西方传统官僚体制的危机而出现的。 c) 奥斯本认为，官僚制的政府组织形式之所以在过去的很长一个时期内经久不衰，其原因并非仅仅在于它的高

效率，在很大程度上更在于它适应了当时社会的需要，它向人们提供了相对稳定的职业，向社会显示了公开、平等的精神，提供了最基本的社会服务。在经济萧条和两次世界大战期间，官僚制便是以它的中央集权、令行禁止的特征来表现出其优势的。

d) 奥斯本认为，当今的社会环境与官僚制组成产生的环境大不相同。“行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情

味，这就是今天政府这个词在人们脑子里的形象，也是大所述美国人认为美国政府的本质所在”。

e) 尽管奥斯本清醒地认识到政府现行的管理体制存在着严重的弊端，但是他并未因此而对政府产生悲观的态

度，相反，他对政府的未来充满信息。 f) 到20世纪80—90年代，当美国经济萧条乃至更加不景气时，一些地方政府的行政首长们便首先对新的社会

现实做出了反应，纷纷开始寻找出路，他们自愿抛弃旧的管理方法，遵循市场规律，与私营企业进行合作，以多种方式提供服务。城市间也展开了竞争，公共管理人员也大谈企业经营之道，各州也开始重新设计它们的公共制度和社会福利。于是乎，“重新塑造政府”的呼声日益高涨。 正是在这种背景下，奥斯本提出了他的所谓的企业家政府理论。 亦即用企业家精神来改革或重新塑造政府。奥斯本提出企业家政府理论的宗旨就是试图把企业管理的精髓一直到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的。 三、企业家政府的本质含义

为了进一步揭示“企业家政府”的本质特征，以免引起人们对这一概念的误解，奥斯本对政府组织与企业组织的差异进行了比较分析。二者的区别主要在以下几个方面： 第一、 政府领导者与企业领导者的行为动机不同； 第二、 政府与企业的主要收入来源和方式不同； 第三、 政府与企业的动力不同；

第四、 政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同； 第五、 政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同。

在奥斯本看来，正是由于政府与企业存在着上述种种区别，所以政府不能像企业那样运行。然而，奥斯本还强调指出“政府不可能像企业那样运行这一事实并不意味着它不可能更有企业家精神。任何机构，无论是公营私营，都可以有企业家的精神，正像任何公司机构，都会出现官僚主义┅┅” 。

奥斯本认为，对于政府部门的领导者来说，面对政府存在的种种问题，绝不是仅仅靠增点儿税、节点儿支，砍点儿计划、撤点儿机构和辞退点儿雇员就能解决的，关键是要更新旧观念，吸纳新思想。 四、企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则：

奥斯本认为，对传统的政府官僚体制的改革应当遵循以下十项原则，在他看来，这十项原则所规定的内容也正是他所谓的企业家政府的基本特征。 1、掌舵而不是划桨； 2、得妥善授权而非事必躬亲； 3、注重引入竞争机制；

4、注重目标使命而非繁文缛节（任务驱动而非规章驱动）； 5、重产出而非投入； 6、具备“顾客”意识；

7、有收益而不浪费； 8、重预防而不是治疗；

9、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式； 10、重市场机制调节而非仅告行政指令控制。

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五、简评

1、贡献与价值：

（1）重要的理论价值：

其提出的政府改革的十项原则——亦即企业家政府的十大特征，对于我们重新审视现时代政府的角色，正确认识政府的职能具有重要的启示意义。 （2）实践价值

对西方国家尤其是美国九十年代行政改革产生了重大影响：是改革的指南。 2、异议与批评：

认为企业家政府理论可能导致许多负面问题，如： （1）政府责任的削弱； （2）重复与浪费；

（3）顾客意识损害公民意识。

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