村民自治的主要问题及对策

村民自治的主要问题及对策

来源： 《前沿》2005年第三期 时间： 2011-11-16 21:40

现行村民自治制度存在的问题,既有制度本身的问题，也有实施和大环境的问题。 扩大基层民主 ， 是发展社会主义民主的基础性工作 ，而推进农村基层民主建设的根本途径就是加强和完善农村村民自治制度。目前 ，我国的村民自治运作存在什么问题 ?应如何加强和完善?对这些问题的探讨无疑具有重要的现实意义和理论意义。

一、村民自治在运作中存在的问题

1、现行制度设计难以实现村民委员会与乡镇政府之间的较好衔接。《村组法 》第 2条规定： “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织 ，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第 10条规定 ，村民委员会由村民直接选举产生。第 4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助 ， 但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项 ，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这些规范只规定了村民委员会是基层群众性自治组织 ，由村民选举产生 ， 对村民负责 ， 并未明确规定其在政务方面对乡级政府负责; 同时 ，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予的 “指导、支持和帮助 ”， 以及村委会对乡、民族乡、镇政府的工作 “协助 ”， 其具体内容是什么均不够明确 ，这样 ，现实中乡镇与村民委员会之间的关系就很容易被扭曲。在很多情况下 ，乡镇政府仍然习惯于传统的命令式的管理方式 ，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制 ，把村委会视同自己的行政下级或派出性机构 ，变 “指导 ”为事实上的 “领导 ”。其主要做法是：通过各种手段干预、操纵村民委员会选举 ， 力求使“自己人 ”当选; 通过村党支部事实上 “领导 ”而非 “指导 ”村委会; 通过行政命令和资源优势 ， 实现对村委会的控制; 一些乡镇还借助于 “村财乡管 ”来加强对村委会的控制 ，也有一些村委会从本村利益出发 ，不愿接受乡镇政府的 “指导 ”， 甚至力求摆脱乡镇政府 “指导 ”， 出现了所谓村委会 “过度自治化 ”的倾向。

2、现行制度设计中村委会与村党支部之间的职权划分不明 ，使二者的冲突时有发生。《村组法 》第 3条规定：“中国共产党在农村的基层组织 ，按照中国共产党章程进行工作 ， 发挥领导核心作用; 依照宪法和法律 ，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”第 2条规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业 ， 调解民间纠纷 ，协助维护社会治安 ，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里 ，党的核心作用是什么并未细说 ，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业是否在党的领导下亦未言明。1999年初 ，中共中央下发的 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条规定：本村经济建设和社会发展中的重要问题由村党支部 “讨论决定 ”。而第 19条规定的由村民会议 “讨论决定 ”、由村委会执行的八项事宜 ，却也都是关于本村经济建设和社会发展

的重要问题。这样 ，村党支部与村委会在理解中央文件和 《村组法 》时 ， 不免会各执一辞 ， 使村委会与村党支部之间纠纷不断。当村委会主任力量较大时 ， 则常出现村支书与村主任争雄的局面 ，导致二者 “同居 ”的危机。一般而言 ，是村支部权重 ，大事、小事 “村支部一切包揽 ”， 村支书成了实质上的村委会主任 ，而村委会主任副主任则成了村支书的僚属。

3、村委会选举制度不完善。《村组法 》村委会选举的规定过于原则和抽象 ，且存在很多法律漏洞 ，即使各省自行制定的实施办法和选举办法也有很多规定不合理、不规范。主要问题是：

(1) 关于候选人提名的程序不够具体、科学合理。《村组法 》虽然规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员的候选人 ，但并未规定具体提名办法 ， 更未规定候选人产生后 ， 必须要过多少天后才能正式投票选举 ，以使候选人能有较充分的时间对选民进行演讲宣传 ，使选民能够较充分地了解候选人 ，避免盲目投票。目前实际情况是当选者往往是村里的知名人 ，使一些现任村干虽然任内政绩平平 ，甚至有严重问题 ，也能顺利被提名、被选上 ， 而非知名人即使很有头脑、很想为村级治理做点事也很难当选。此外 ，《村组法 》并未规定如何直接提名候选人 ， 也未规定候选人的名额比应选名额多多少。这样 ， 在采用 “海选 ”的地方 ， 通常由选民采用无记名投票的方式 ， 直接选举候选人 ， 同一个人可被选为村委会主任、副主任或村委会委员的候选人 ， 同一个人在被选为多种候选人时 ， 可选择其中的一个参选 ， 如选择其中较低的一个职位参选 ， 所获取较高职位的选票可以计作较低职位的选票。这就为各类领导展开“工作 ”、进行 “安排 ”提供了方便。

(2) 对舞弊及破坏选举行为惩处不力。《村组法 》仅把村级民主权利的纠错渠道界定在群众举报和县乡人大、政府及有关部门的 “应当负责 ”调查处理上。对处理选举争议和纠纷的规定 ，大部分省都规定了县、乡两级人大和人民政府以及民政部门和其他 “有关部门 ”都有权处理。这种规定表面看来很详尽、很合理 ，但规定这么多部门都可以受理的结果却往往是各部门之间职责不明确、分工不细致 ，最后相互推诿 ， 导致大家都不管 ， 或者不同的部门处理结果也不同 ，使人无法适从。行政诉讼法、行政复议法主要侧重于公民财产权、人身权的保护 ，村级民主权利也不在它们的调整范围之内。由于法律对违反 《村组法 》的行为缺乏刚性的惩处规定 ， 一些严重破坏村级民主的行为往往得不到及时、有力的惩处。法律法规的不完善和法律漏洞的大量存在 ，往往给乡镇政府在指导村委会选举中故意曲解法律提供一定的机会 ， 从而导致大量侵害村民选举权利的选举纠纷和违法行为的出现。

4、有选举无监督 ，即使偶有好官 ，也难免变坏。《村组法 》第 18条规定村委会应向村民大会负责 ，第 19条规定与村民利益密切相关的 8大事项只有村委会才有决定权。但是实质上由于村民素质不高 ， 村民大会事实上很难举行 ，因此 18条、19条中的这些切实捍卫村民权利的规定在很多地方皆形同虚设。于是第 21条中的规定就不免被滥用 ，

一方面村委会、村支部常想方设法使自己满意的群众担任村民代表 ， 另一方面所谓讨论决定村民会议授权的事项实际上就成了讨论决定第 19条其他条款中村民会议讨论决定的事项。更有甚者是 ， 村党支部根据 1999年 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条的规定 ， 对村内的上述大事径自做决定 ， 连村民代表会议也不举行。此外 ， 《村组法 》第 22条中关于村务公开的程序和内容的规定虽较具体 ， 但是对于那些不公开或公开不实者的责任追究则语焉不详 ，久而久之 ， 村务公开不公开 ， 怎样公开 ， 在很多地区似乎完全成了村干们自主的事了。

此外还存在以下问题：村级干部在政治上无升迁的可能性 ，且大多数地方村委会干部待遇都甚低 (虽然他在很多时候都在为国家办公 ) ，所以不能吸引真正有抱负、有才干的人去竞选村委会干部。县乡体制改革滞后 ，县乡机构重床架屋 ， 官僚主义十分严重 ，村干们整天疲于奔命 ， 少有时间和精力为群众办事 ， 也加重了村民的负担。民主环境较差 ， 其突出表现是众多村民的民主意识相当淡薄 ，民主能力十分有限 ，不尊重手中“神圣一票 ”的权利 ，很多村民选举时连票都不愿意去投 ，致使许多地方连正常的换届选举工作都难以进行。

二、加强和完善村民自治制度的对策

1、改进乡镇工作的方式方法 ，建立服务型、指导型的基层政府。一是尊重村民自治的法律地位 ， 尊重村民自治的权利 ，相信群众、依靠群众自己管好自己 ，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办;二是放权。乡镇应从过去传统的统治型观念为主向现代的服务型观念转换 ， 要从过去的政治经济社会合一 ， 向以公共服务为主转变 ，从控制村级组织为主转到放手让村民自治 ，给予支持、帮助指导上来 ，凡属村民自治的事务 ，乡镇政府不越权、越位干预 ，不搞强迫行政命令; 三是指导和引导管理。在村民自治制度下 ， 政府对村的管理又是必要的 ， 而且应该积极提倡中国农村发展的缓慢和停滞业已证明该体制的不足与局限 ，只不过管理的方式由计划经济时代政府对村内事物的直接管理 ， 转为以村民自治为前提 ， 依法定权限和程序进行的间接管理。政府与村民自治组织具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。乡镇政府要运用思想教育、法律手段、行政管理、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作 ，不干涉属于村民自治范围内的事项。村民委员会则要自觉接受乡镇政府的指导 ，依法协助乡镇政府开展工作 ，保证完成各项工作任务。

2、解决两委关系不协调问题。要解决农村两委关系不协调的问题 ，必须坚持标本兼治。

(1) 科学划分农村两委的权限 ，明晰两委班子的权责关系。农村工作是一个有机整体 ， 作为农村工作的组织机构 ，村委会和党支部必须在整体利益的原则下形成高度的统一。明确规定村党支部与村委会的职责范围 ，使各自的工作职责与范围有清晰的界限 ， 避免出现实际操作中的相互扯皮或相互推诿的现象。最重要的是确认村党支部和村委会之间的领导和被领导的关系。党支部是党在农村的基层组织 ，是党在农村的全部工作和战斗力的基础 ， 是村级各种组织和各项工作的领导核心。在村民自治中坚持党的领导，主要体现在：首先是

要村党支部在带领村民在对日常事务的处理中体现党的意志，按照国家政策办事，而不是要村党支部凌驾于村委会之上;其次是带领村民积极参与村内事务的民主管理 ，教育党员和村干部自觉遵守 《村组法 》及各种法律和政策规定;再次是搞好组织和监督，确保各项程序的合法 ，同时对村委会日常管理工作进行监督，建议把组织村务公开的权力交给党支部 ， 让村党支部享有真正的监督 ，确保依法治村。党支部的领导应是一种宏观层面的指导和帮助，而不是对具体事务的包办和代替。村委会要依法接受村党支部的领导，在党的路线方针政策和国家法律、法规限定的范围内履行职责 ，开展工作 ，使村民自治在党组织的指导和支持下健康发展。

村委会行使的权力是广大村民通过选举后赋予的，村委会与村民的关系是代理与委托的关系。村民对自已的权力既拥有委托出去的自由，也有收回的自由。村委会应对村民负责。村党支部在领导村民自治中也要尊重村民的意志，尽最大的努力使党和国家的意志与村民的利益吻合起来。不能使国家利益和村民利益统一起来的村党支部和村委会是难以完成其使命的。

(2) 加强制度建设，建立科学高效的村两委工作运行机制。在目前村两委组织自身发育尚不成熟，功能难以界定清楚的背景下，要确保两委班子工作的协调，必须建立一套合理的公共权力配置和运行体系。一是在法定程序上鼓励村党支部成员参与村委会竞选或村委会成员参与村党支部竞选 ，实现村两委成员交叉任职或 “一肩挑 ”。“一肩挑 ”的方式是一种大胆的、符合实际的选择;这一做法既为我党在乡村提供了寻求 “新的合法性 ”的机会 ， 又与当代世界民主发展的潮流相一致。实践中有三种做法。一种是：在村委会选举中，能够获得大多数村民选票的党员，可以再由村党员大会选举为村党支部书 ，任村主任的年限与任村党支部书记的年限相同;第二种做法是，把时任村党支部书记的同志作为村主任的正式候选人向村民推出 ，若能被选上村主任，这也就合理合法的 “一肩挑 ”了; 若不能选上 ， 村党支部书记的位置也要空出来;第三种做法是 ，对选举产生的非党员村主任 ，上级党组织加快培养步伐 ，使其早日成为合格的党员。从必要性看 ，在做到民主选举的基础上 ， 通过交叉任职或一肩挑;使村的各项大事与具体事务都能在一体化的组织里得到落实 ，可以避免彼此之间因为争权夺利或相互推诿而带来的功能浪费;从实际效用上看 ，既可以加强党的领导 ，提高村委会地位 ，有效避免党的领导地位被架空的可能以及村委会权力虚化的局面 ，又能使村民在更大的范围内筛选 ，真正实现好中选优。此外还有利于组织合力的形成 ，提高办事效率以及减少干部职数 ，减轻农民负担。二是规范两委的内部决策运行机制 ， 建立党支部领导下的集体决策体制。凡涉及到村庄整体利益、长远利益和村民切身利益的重大问题，可以由村党支部或村委会提出初步议案 ，提交村两委联席会议讨论并拟定初步决策方案 ，然后将初步决策方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，由两委联席会议形成决议，最后召开村民大会或村民代表大会，经讨论、表决通过后付诸实施。

(3) 积极推进领导创新，切实改善党支部的领导。村党支部在摒弃传统包揽型领导方式后 ， 要坚持和加强党的领导 ，关键是推进领导创新。一是创新干部产生机制。村委会实

行直选后，两委干部产生方式有了明显不同，因为直选 ，村委会的威信和群众基础相应提高 ，如果村党支部委员的产生还停留在“由少数人选人 ”、“在少数人中选 ”的模式中 ， 那么虽然同样是村干部，但在群众心中就有了高下之别。要创新选举办法 ， 把党员、群众公认的优秀党员选进村党支部班子，这是与村委会成员的直选相衔接，提高村党支部公认度和号召力的有效措施。二是实现工作方式创新。村党支部要有所为 ，有所不为 ，保证党组织的先进性。首先要把有知识、有能力、有奉献精神的农村青年团结在党组织周围，适时吸收进党员队伍，同时加强党员的教育和管理，健全激励和约束机制，在民主政治建设中发挥 “一个党员一面旗 ”的先锋模范作用。其次要改进思想政治工作 ，增强党组织的渗透力。在帮助村民释疑解惑、排忧解难、增收致富上下功夫 ，不断提高思想政治工作的针对性和影响力。

此外，应发挥上级党委和政府的引导功能，如确定正确的舆论导向，提供良好的服务环境，以促进两委的有机协调。

3、改革现行的村委会选举制度，变 “海选 ”为 “组合选举制 ”。所谓 “组合 (阁 ) 选举 ”是安微省社会科学院辛秋水研究员首次提出的。其主要做法是：

(1) 提名。召开村民小组会议 ，采取无记名投票 ，由具有选举权的村民在全村范围内 ， 分别按村委会主任、副主任和委员三个职位各提出一名候选人。村民选举委员会将各村民小组的提名票数进行汇总统计 ，以得票多少为序分别确定村委会主任、副主任和委员人选。然后 ，由每位村委会主任候选人 ，分别在得票较高的副主任和委员人选中 ，以差额的原则 “组合 (阁 ) ”各自的村委会 “竞选班子 ”。村委会主任候选人及其 “组合 ”名单 ， 都必须在选举日之前张榜公布 ，让村民甄别、审查。

(2) 竞选。一般要求在人口较易集中的村子里举行全村 “竞选大会 ”(只设一个主会场 ) ， 在 “竞选大会 ”上各竞选班子轮流发表 “竞选演说 ”， 当场回答村民问题 ， 营造民主竞争氛围。而在人口较难集中的村子里 (如偏远山区 ) ， 各竞选班子则要分片开展竞选活动 ， 发表 “竞选演说 ”， 接受村民质询 ， 增进村民对竞选班子的了解。

(3) 投票。分两步进行 ，首先 ，由村民直接投票选举村委会主任;然后 ，由村民对当选村委会主任的组合班子进行投票选举 ，以得过半数票者当选为村委会副主任和委员。该做法较 “海选 ”是有较大的进步 ，但是仍有值得进一步完善的地方。可做以下调整： 一是变村民无记名投票推选村委会成员候选人为凡是有意竞选村委会主任者 ， 首先必须要组建自己的竞选班子 ，包括副主任和村委会委员的人选和驻选举委员会的代表;规定只有获得村全体选民的 1/15———1/10以上联名支持 ， 并且缴纳必要的选举经费者 ，才有资格参与竞选。二是规定正式候选班子确定与投票日必须相隔两个月 ， 以便各路竞选班子能有充分时间进行各种合法形式的竞选活动 ， 使选民能够充分了解自己的主张。三是选民只投票给某一竞选班子 ，不再投票给单个候选人。四是凡是竞选失败的竞选班子皆可选择 1———2名常年在本地务农或务工、有一定文化修养的人担任村务公开监督委员会委员 ， 享

有一定的物质补贴。村务公开监督委员会重点监督村级财务、村重点工作的落实情况等，凡发现重大问题，一经查实，基层政府必须严肃处理。

4、加强村民自治的法律、法规和规章制度建设 ，为村民自治提供可靠的法律与制度保障。民主政治的推进与法制的完善紧密相连 ，在依法治国的今天 ，也必须依法治村。首先 ， 要通过立法、修法 ，使村民自治制度更加细化 ，更具有可操作性。健全的法律制度是村民自治合理运行的基本条件 ，法律制度的漏洞往往成为外来力量干扰村民自治的帮凶。现行的 《村组法 》较以前更贴近实际 ，但仍需要进一步修订和完善 ，如选民资格的认定、村民代表选举时间和方式、候选人条件的限制、辞退、违法选举的处理等问题都需要进一步明确。尤其是为真正更好地保障广大村民的选举权利 ，约束行政权力 ，及时处理好选举中出现的诸多问题和纠纷 ， 我国应当尽快建立健全村民选举权利的法律救济制度 ， 完善对村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制。具体说来 ，可以通过建立和完善下列制度来达到上述目标： 一是村委会选举的诉讼救济。应争取尽快制定统一的 《村委会选举法 》， 并在该法中确立有关选举的行政诉讼救济制度 ，将现有的刑法和三大诉讼法加以修改 ，使其扩大并适用于村委会选举 ， 尤其是将相关行为纳入现行刑法的破坏选举罪中 ， 并规定行政机关应负相应的行政责任和行政赔偿责任; 二是村委会选举的行政复议救济、信访救济、行政处分救济、人大监督救济。法律必须明确各救济的主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任 ，以增强法律的可操作性 ， 充分发挥救济的实效。其次 ，加强村委会日常工作制度的建设 ，从而实现对村委会成员的监督和制约。要根据法律、法规 ，加强村民委员会工作制度的建立 ， 如建立健全议事制度、财务制度、村务公开制度、罢免制度等乡规民约 ， 使村民委员会更好地为广大村民服务。

此外 ，应加快农村经济发展 ，提高农民的物质生活水平，为村民自治提供物质保证; 加大对县以上党政机关、人民团体和事业单位的改革力度，将节省下来的财政资源以签定合同、责任状等方式来补贴经济来源较少、管理甚佳的村级机构 ，使其能有为民办事的必要经费。

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