王乐夫公共管理学整理完毕

公共管理学 王乐夫 蔡立辉 主编

第1章 导论

1.1 公共管理学概述

1.2 公共管理学的研究对象

1.3 公共管理学的研究途径和方法 本章教学目的

本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。

通过本章的教学，主要培养学生公共管理的基本理论素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公共管理的知识与分析框架。 本章学习的重点问题

?公共行政与公共管理的关系

?公共管理学的概念范畴、研究对象和内容 ?公共管理学的研究途径与方法 ?公共管理学的学科特征 本章主要参考资料

1．Barry Bozeman (ed.), Public Management: The State of the Art, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993. 2．Donald F. Kettl, H. Brinton Milward(ed.), The State of Public Management, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press 1996. 3．[美]戴维?H?罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年版。 4．张成福：“公共行政的管理主义：反思与批判”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 5．陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。 6．蔡立辉：“公共管理范式：反思与批判”，《政治学研究》，2002年第3期。 1.1 公共管理学概述

1.1.1 公共管理的含义

1.西方学者关于公共管理概念的界定

在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration）的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。 1.1 公共管理学概述

2.公共管理的含义

在西方国家，公共管理是公共行政（public administration）中重视公共组织（包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及?°新公共管理?±运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。

在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。

1.1.2 公共管理学的概念范畴 1.公共管理与公共行政

（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点

（2）公共管理与公共行政：内在的联系：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者区别：公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视?°设计?±，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体?°运作?±过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。 1.1.2 公共管理学的概念范畴 2.公共管理与公共产品

为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供，以及采取什么样的提供方式会更加有效。

为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要职能和目标。一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造环境。 1.1.2 公共管理学的概念范畴 3.公共管理与公共政策

二者的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三，公共管理是实现公共政策的基本途径；第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。 二者的区别：公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，即人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。 1.1.2 公共管理学的概念范畴 4.公共管理与工商企业管理

公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处，都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。其差别主要表现在： （1）管理性质的不同；（2）公共管理与工商企业管理的使命不同；（3）效率意识的强弱不同；（4）责任的性质、范围不同；（5）管理的广泛性、复杂性的程度不同。 1.1.2 公共管理学的概念范畴 5.公共治理与善治

治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会?a控制系统和自组织网络等六种不同的用法。

治理被等同于单个国家的可统治性，是?°为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式?±。20世纪90年代后，世界银行提出了?°善治?±口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会的?°自组织的组织间网络?±，认为这是一种没有政府的治理。 1.2 公共管理学的研究对象 1.2.1 公共管理的兴起 1.公共行政的反思

（1）公共行政的发展演进 （2）公共行政的反思 2.公共管理的产生

公共行政公共政策公共管理

1.2.2 公共管理学的研究内容与体系 1.确定公共管理研究对象的基本思路

从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面；

从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的?°内部取向?±转变为?°外部取向?±，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究；

从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。 1.2.2 公共管理学的研究内容与体系

【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的管理主义倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机统一体，不仅要解决如何做的问题，也要解决为谁做的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的管理问题，同时更要回答为何做和为谁做的公共问题。 1.2.2 公共管理学的研究内容与体系 2.公共行政学的研究内容 （1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况 3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征

（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征

（4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性

1.3 公共管理学的研究途径和方法 1.3.1 公共管理学的研究途径

1.公共政策途径（the policy approach，又称为P途径） 2.企业管理途径（the business approach，B途径) 3.管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径 4.公共选择理论

5.新制度主义或新制度学派 1.3 公共管理学的研究途径和方法 1.3.2 公共管理学的研究方法 1.实践抽象法 2.实体分析法 3.实验法 4.系统分析法 5.比较分析法

6.多学科交叉式的综合研究方式 7.案例分析法

第2章 公共管理的理论发展

2.1 传统公共行政理论的演进 2.2 现代公共管理理论的发展 本章教学目的

本章主要介绍了公共管理理论及其发展演进的过程、各种理论流派及其相互关系。通过本章的学习，要求学生了解公共管理理论的历史演进过程以及各种理论流派之间的相互关系，了解

各种理论流派的主要代表人物、代表观点、理论贡献与局限性，全面掌握当代公共管理的前沿理论；注重培养理论运用于实践的能力。 本章学习的重点问题

?公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派 ?公共管理与公共行政的联系与区别

?管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表人物

?公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论的主要内容 本章主要参考资料 1．[美]斯蒂尔曼：《公共行政学：概念与案例》（第七版），中国人民大学出版社，2004年版。 2．[澳]欧文?E?休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年版。 3．[美]珍妮特?V?登哈特、罗伯特?B?登哈特著、丁煌译：《新公共服务：服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年版。 4．丁煌著：《西方行政学说史》，武汉大学出版社，1999年版。 5．俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。 6．陈振明主编：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。 2.1 传统公共行政理论的演进

2.1.1 传统公共行政理论的初创 1.威尔逊的“政治—行政”二分法 2.韦伯的官僚制理论 3.泰勒的科学管理理论

2.1.2 传统公共行政理论的构建 1.怀特的系统化行政理论

2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则 3.福莱特的动态化行政管理理论 2.1 传统公共行政理论的演进

2.1.3 传统公共行政理论的转型 1.西蒙的批评与公共政策学派的出现 2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起 沃尔多批判的三个方面:

第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的； 第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式；

第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。 2.1 传统公共行政理论的演进

2.1.3 传统公共行政理论的转型 2.沃尔多的批评与新公共行政学的兴起 （1）沃尔多的批评

（2）新公共行政理论的基本内容:

第一，反思和批判了“效率至上”的传统公共行政 第二，倡导社会公平的公共行政价值； 第三，突破“政治—行政”二分法； 第四，强调动态、开放的组织观念。 2.2 现代公共管理理论的发展 2.2.1 公共选择理论

1.经济人的人性假设与公共选择 2.政府规模扩张与公共选择

政府规模扩张是一个历史的过程，西方学者从不同角度对于政府规模扩张的成因进行了阐

述:

（1）瓦格纳定理 （2）帕金森定律 （3）公共选择

2.2 现代公共管理理论的发展

公共选择理论提出解决问题的主张包括： 第一，组织类型的理性选择； 第二，市场机制与个人选择； 第三，分权化；

第四，公共服务组织小规模化； 第五，自由化。

2.2.2 新公共管理理论

新公共管理的名称，如管理主义、企业化政府、后官僚体制模式、以市场为导向的公共行政等。因此，新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。 新公共管理与公共选择理论不同的是：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。 2.2.2 新公共管理理论

新公共管理的基本理念：

第一，管理的自由化。由于公共管理人员是?°被制度束缚的人?±，因此，为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须?°让管理者来管理?±。

第二，管理的市场化。市场取向的管理有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。

因此,新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。 2.2.3 公共治理理论

1.公共治理理论的兴起

政治行政二分法基础上的官僚行政发展到20世纪70年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显，公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长，而出现的一种新型的公共管理理论。

西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，掀起了行政改革的浪潮。 2.2.3 公共治理理论 2.公共治理的含义

治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

因此，公共治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。 2.2.3 公共治理理论

3.公共治理理论的内容

作为一种新型的公共管理理论，公共治理理论是对以往老的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。主要内容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；第二，公共管理的责任边界具有

?行政法律制度建设的目标

?法律实施和行政决策方面的建设目标 ?权力监督和纠纷化解方面的建设目标 11.2.3 我国公共行政的法治化

2.我国公共行政法治化的主要内容 （1）行政法治意识的培养 （2）行政组织法治 （3）行政职权法治 （4）行政程序法治 11.3 公共管理监督

11.3.1 公共权力制约的基本理论 1.分权制衡理论——以权力制约权力 2.人民主权理论——以权利制约权力 3.社会契约论——以道德制约权力 11.3.2 公共管理监督体系 1.公共管理监督的内容

（1）监督决策是否科学、合法；

（2）监督公共管理行为是否合法、合理；

（3）监督公共部门及其人员是否廉洁勤政、不滥用权力； （4）监督自由裁量权是否被违规滥用。 11.3.2 公共管理监督体系 2. 公共管理内部监督体系 （1）一般监督 （2）专门监督 （3）行政复议 （4）特种监督

11.3.2 公共管理监督体系 3. 公共管理外部监督体系 （1）权力机关监督 （2）司法机关监督 （3）政党监督 （4）社会监督

11.3.3 我国公共管理监督体系的完善

1. 我国公共管理外部监督体系存在的问题 （1）监督机构内在动力不足 （2）监督体系设置不合理

（3）法律制度不健全，监督缺乏可操作性 （4）权力机关监督的实际效力比较小 （5）新闻舆论和人民监督的实际效力弱 11.3.3 我国公共管理监督体系的完善

2. 完善我国公共管理外部监督体系的措施 （1）强化监督机构的动力机制

（2）建立公共管理监督体系的协调机制 （3）健全和完善公共管理监督法律机制 （4）强化人大监督机制

（5）完善新闻舆论和人民监督制约机制

第12章 公共部门绩效评估

12.1 公共部门绩效评估概述

12.2 公共部门绩效评估指标体系的构建 12.3 公共部门绩效评估的程序

12.4 公共部门绩效评估的发展与完善 本章教学目的

公共部门绩效评估(performance measurement of public sector)是当代公共管理的一个极合时势的研究课题，是当代我国转轨时期深化公共管理体制改革和进行管理创新的重要内容和根本性措施，也是我国构建党领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会公共管理格局的重要内容和根本性措施。本章介绍了公共部门绩效评估的前沿理论、实践及其发展、公共部门绩效评估的过程环节、公共部门绩效评估立法以及公共部门绩效评估的发展趋势。

本章学习，要求学生全面掌握公共部门绩效评估的前沿理论与实践问题、绩效评估方法，树立绩效意识，培养开展绩效评估的实际能力。 本章学习的重点问题

?公共部门绩效评估的含义和特点 ?公共部门绩效评估指标体系的构建

?公共部门绩效评估的程序与评估结果的运用 ?西方国家公共部门绩效评估的发展趋势

?当代中国公共部门绩效评估存在的问题与推进途径 本章主要参考资料 1．郭济主编：《绩效政府：理论与实践创新》，清华大学出版社，2005年8月。 2．彭国甫：《地方政府绩效评估研究》，湖南人民出版社2005年版 。 3．范柏乃著：《政府绩效评估：理论与实务》，人民出版社，2005年9月。 4．马国贤著：《政府绩效管理》，复旦大学出版社，2005年10月版。 5．蔡立辉：《政府绩效评估：理论、方法与应用》中国教育文化出版社2006年版。 6．蔡立辉：“政府绩效评估的理念与方法分析”，《中国人民大学学报》2002年第5期。 7．卓越：《公共部门绩效管理》，中国人民大学出版社2004年版。 8．刘旭涛：《政府绩效管理：制度、战略与方法》，机械工业出版社2005年版。 12.1.1 公共部门绩效评估的内涵

1.绩效与公共部门绩效评估的含义 （1）绩效的含义：第一，绩效反映的是公共部门及其人员在履行其职能或岗位职责过程中、在一定时间内以某种方式实现的某种结果；第二，绩效包括了公共部门整体绩效、公共管理人员个人绩效和项目绩效；第三，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，具有质和量的规定性；第四，绩效具有一定的周期。

公共部门绩效的概念：公共部门在依法履行职能过程中投入所获得的初期和最终结果及其所 产生的社会效果。

12.1.1 公共部门绩效评估的内涵

1.绩效与公共部门绩效评估的含义 （2）公共部门绩效评估

西方国家公共部门绩效评估概念主要表现： 一类是学者对公共部门绩效评估内涵的界定；

二类是基于政府报告、法案的公共部门绩效评估内涵； 三类是基于绩效预算、绩效审计的公共部门绩效评估内涵。 12.1.1 公共部门绩效评估的内涵 1.绩效与公共部门绩效评估的含义 （2）公共部门绩效评估

公共部门绩效评估就是根据绩效目标，运用综合的评估指标体系和科学的评估方法，按照严格的评估程序对公共部门履行职能所产生的结果及其社会效果进行测量(evaluating)、划分

绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果改进绩效的活动。 12.1.1 公共部门绩效评估的内涵 2.公共部门绩效评估的特征

（1）公共部门绩效评估的市场责任机制性质

（2）公共部门绩效评估意味着公共部门职能的具体化 （3）公共部门绩效评估意味着政务信息的交流与沟通 12.1.2 公共部门绩效评估的兴起

1.公共部门绩效评估兴起的社会背景与意义 （1）公共部门绩效评估兴起的社会背景

?新公共管理理论的出现是公共部门绩效评估兴起的先导 ?解决公共管理问题是公共部门绩效评估兴起的重要推动力

?放松规制、提高公共部门的主动性是公共部门绩效评估的功能目标 12.1.2 公共部门绩效评估的兴起

1.公共部门绩效评估兴起的社会背景与意义 （2）公共部门绩效评估的意义

?公共部门绩效评估是公共管理方法的一种创新 ?公共部门绩效评估是公共管理的一场革命

?公共部门绩效评估提供了新的公共责任实现机制

?公共部门绩效评估为提高公共管理绩效提供了动力机制

?公共部门绩效评估有助于改进政府公共部门与公众之间的信任关系 12.1.2 公共部门绩效评估的兴起

2.公共部门绩效评估在实践中的运用 （1）英国公共部门绩效评估实践 （2）美国公共部门绩效评估实践 （3）中国公共部门绩效评估的实践

12.2 公共部门绩效评估指标体系的构建 12.2.1 绩效评估指标与绩效标准 1.绩效评估指标

（1）绩效评估指标的含义：绩效评估指标就是评估因子或评估项目，指的是从哪些方面来对被评估对象的工作绩效进行衡量或评估，解决的是评估什么的问题。

（2）绩效评估指标的分类：一是根据绩效评估的内容对指标进行分类；二是根据绩效评估指标的外在形式进行分类。 12.2.1 绩效评估指标与绩效标准 2.绩效标准

（1）绩效标准的含义：绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。 （2）绩效标准的意义：绩效标准的确定，对于有效、科学配置人力资源、设置机构与工作岗位，发挥绩效评估的激励作用，具有重要的意义。 12.2.1 绩效评估指标与绩效标准

人力资源数量需求与整个工作业务量之间有一定的数量关系，这种关系表现为：（1）基本工作业务量增长，会引起人力资源数量的一定的增长；（2）这种增长关系可以用若干数学曲线来表达，“开始增长较快，然后增长逐渐减缓，最后增长逐步接近于一条渐进线”；（3）可以采用米斯彻里齐曲线来描述人力资源数量增长过程，人力资源数量增长过程“先快后慢直至趋于稳定在一个渐进线(Y=M)值附近”。

12.2.2 公共部门绩效评估指标的质量标准 1.公共部门绩效评估指标的量的标准：（1）效率比例；（2）频率大小；（3）环节多少

2.公共部门绩效评估指标的质的标准：公共管理绩效质的标准是指公共部门进行公共管理

活动、提供公共服务和公共产品过程中的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及公众对其所提供的公共产品和公共服务的满意程度的总称。核心是指公共服务与公共产品是否满足了公众精神的和物质的需求。质的标准包括：态度、所使用的方法与手段、效果。 12.2.3 构建绩效评估指标的原则与依据 1.绩效评估指标确立的原则 （1）综合、全面性原则 （2）系统性原则 （3）“硬”指标与“软”指标相合、定量与定性相结合的原则 （4）可操作性原则

（5）与职能行使保持一致的原则 （6）导向性原则

（6）独立性与差异性原则

12.2.3 构建绩效评估指标的原则与依据 2.建立绩效评估指标体系的依据 （1）职能依据 （2）绩效目标 （3）评估的目的

12.3 公共部门绩效评估的程序

12.3.1 公共部门绩效评估系统的要素 1.战略规划 2.绩效计划

3.年度项目绩效报告 4.适度的权力下放

12.3.2 公共部门绩效评估的行为过程

公共部门绩效评估过程并不是一个单一的行为过程，而是包含了确定绩效目标、阐明评估的任务与目的要求、构建可量化的评估指标和评估标准、划分绩效等级、公布评估结果、运用评估结果等环节在内的综合行为系统，如下图所示： 12.3.2 公共部门绩效评估的行为过程 1.确定绩效评估的目的与任务

2.进行绩效计划，明确绩效目标和绩效评估主体及其权重 3.建立绩效评估指标体系，明确绩效标准 4.选定评估方式

5.运用评估指标跟踪行为，开展平时绩效评估与绩效反馈 6.收集资料，开展绩效考察、评分与评定绩效等级 7.公布绩效评估结果及其使用

12.4.1 西方国家绩效评估：局限性与发展趋势 1.西方国家公共部门绩效评估的局限性

（1）西方国家公共部门绩效评估包含的矛盾

（2）西方国家公共部门绩效评估自身存在着许多缺陷：一是评估内容具有难以量化性；二是公共部门绩效评估所依据的测量标准难以确立；三是公共部门绩效评估所依据的信息资料难以收集和识别，存在着信息不对称的问题；四是其他因素。 12.4.1 西方国家绩效评估：局限性与发展趋势 2.西方国家公共部门绩效评估的发展趋势 （1）强调结果导向

（2）主题更加趋向公民导向 （3）评估主体逐步走向多元化 （4）逐步走向制度化、法制化

（5）评估技术与方法不断成熟、科学化程度提高 12.4.2 中国公共部门绩效评估的发展途径 1.中国公共部门绩效评估过程中存在的问题

（1）中国当前施行公共部门绩效评估还处于自发、半自发状态 （2）缺乏评估主体的具体制度建构及其权重的科学安排 （3）公共部门绩效评估的内容不全面

（4）评估程序没有规范化、程序化，存在着很大的随意性 （5）评估方法单一

（6）绩效评估结果的运用缺乏制度化、科学化

（7）表面化的绩效评估进一步助长了公共部门及其领导者把公共部门的主要精力放在见效快、表面化程度高的事务上

（8）混淆了公共部门绩效评估与企业绩效评估 12.4.2 中国公共部门绩效评估的发展途径

2.科学推进中国公共部门绩效评估的措施与途径 （1）促进公共部门绩效评估理论研究科学化 ?注重公共部门绩效评估与企业绩效评估的差异 ?注重我国所处的发展阶段和具体国情

?清晰界定我国公共部门绩效评估的功能价值 12.4.2 中国公共部门绩效评估的发展途径

2.科学推进中国公共部门绩效评估的措施与途径 （2）促进公共部门绩效评估实施的科学化：

一要按照立法程序构建公共部门绩效目标和通过工作分析确定岗位工作职责；二要建立与完善公共部门绩效评估中信息系统和信息沟通机制；三要根据当前中国社会经济发展阶段和具体国情。

12.4.2 中国公共部门绩效评估的发展途径

2.科学推进中国公共部门绩效评估的措施与途径

（3）积极营造公共部门绩效评估有效施行的环境条件：一要创新公共管理观念，树立以绩效为导向的理念；二要根据社会的需要科学界定公共部门职能；三要打破制约公共部门绩效评估施行的体制性障碍，营造公共部门绩效评估有效施行的体制环境。

第13章 公共部门改革

13.1 公共部门改革概述 13.2 西方国家公共部门改革 13.3 当代中国行政体制改革 本章教学目的

公共部门改革作为一个比较热门的话题，是一个全球化的术语。本章使用公共部门改革这个概念来解释公共部门自身职能、结构及其与社会、市场、企业之间关系的调整，介绍公共部门改革的前沿理论与实践问题，特别介绍了中国的体制改革。随着经济体制改革和政治体制改革的深入开展，与这种?°体制化?±概念相对应，常常使用行政体制改革这个术语，着重强调了中国公共部门改革是对现有行政体制所进行的调整。

本章教学，要求学生全面掌握公共部门改革的前沿理论与实践问题，了解公共部门改革的发展过程与趋势，特别要注重培养运用理论分析和解决实际问题的能力。 本章学习的重点问题

?公共部门改革的含义

?公共部门改革的普遍性特征与因国家与地区不同、发展阶段不同而形成的差异性特征 ?当代西方国家公共部门改革的背景、内容及其评价 ?我国行政改革的发展历程、改革内容及发展趋势 本章主要参考资料

用户视图标准；（4）概念数据库标准；（5）逻辑数据库标准 8.1.3 政务信息资源管理标准化 3.中国政务信息资源管理标准化

2003年2月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会联合向全国发出了关于《电子政务标准化指南》和6项电子政务标准试用通知。《指南》的第二版，包含工程管理、支撑技术和信息安全三部分内容，以及6项标准：基于XML的电子公文格式(第一部分总则；XML在电子政务中的应用指南；电子政务业务流程设计方法通用指南；信息化工程监理规范（总则）；电子政务数据元(第一部分设计和管理规范)；电子政务主题词表编制说明。管理标准主要是软件工程标准、验收与监理标准、系统测试与评估标准、政务信息资源开发利用功能性评价标准和政务信息资源开发利用实用性评价标准。 8.2 政务信息资源管理的内容 8.2.1 政务信息资源管理体制 1.政务信息资源管理的机构 2.政务信息资源管理职能：（1）宏观管理；（2）微观管理。

3.政务信息资源管理人员：政务信息资源管理人员主要包括信息技术专业人才和信息管理专业人才。信息技术专业人才是在政务信息资源管理中从事信息系统研发、运行、维护、信息安全等相关信息技术工作的人员。信息管理专业人才是从事信息资源规划、信息资源组织等管理工作的人员。

8.2.2 政务信息资源采集

1.政务信息资源采集的含义

政务信息资源采集，是指各政务部门在各自的职责范围内根据政务信息用户的需求，从有关信息源或载体内对各种形态的信息选择、采出、提取并加以聚合和集中的过程，即在“需求驱动”下，根据目的和要求将蕴涵、分布在不同时空域的涉及政治、经济、社会、文化领域的各种政务信息采掘、加工处理和积聚起来的过程。 8.2.2 政务信息资源采集 2.政务信息资源采集的过程 （1）政务信息采集的准备阶段 （2）政务信息采集的实施阶段 （3）政务信息采集的评估阶段 8.2.2 政务信息资源采集

3.政务信息资源采集的渠道与方法 （1）政务信息资源采集的渠道 ?行文渠道 ?媒体渠道 ?机构性渠道 ?制度性渠道

?公共部门交流渠道 ?个人渠道

8.2.2 政务信息资源采集

3.政务信息资源采集的渠道与方法 （2）政务信息采集的方法 ?观察法 ?调查法 ?阅读法 ?检索法

?交换、索取法 ?与会法

8.2.3 政务信息储存

1.政务信息存储的含义：一是将加工后的政务信息，按照一定规则，记录在相应的信息载体上；二是将这些信息载体，按照一定的特征和内容性质组成系统有序的、可供自己或他人检索的集合体。

2.数据仓库：数据仓库是对来自于异地、异构的数据源和各种数据库的数据经加工后在一种称之为数据仓库的存储地存储、提取和维护的一种存储方式。数据仓库既是一个信息资源的存储机制，也是一个信息资源分析、处理的决策支持系统，基于数据仓库的政务信息资源存储将会成为主流的存储方式。 8.2.3 政务信息储存

3.政务信息资源库的构建

（1）政务信息资源库构建的目标 （2）政务信息资源库的构建 8.2.4 政务信息资源分级分类 1.政务信息资源分级

（1）社会公开类政务信息资源 （2）部门共享类政务信息资源 （3）依法专用类政务信息资源 2.政务信息资源分类 （1）主题类政务信息资源 （2）行业类政务信息资源 （3）服务类政务信息资源 （4）资源形态类政务信息 8.2.5 政务信息资源公开

1.政务信息资源公开的含义

政务信息公开是指政务部门以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的公共组织主动或根据公众的申请公开政务信息、并方便社会公众获取的各种活动与制度的总称。 8.2.5 政务信息资源公开 2.政务信息资源公开的原则 （1）合法性原则 （2）及时性原则 （3）真实性原则 （4）利益平衡原则 （5）不收费原则 （6）责任原则

8.2.5 政务信息资源公开 3.政务信息公开制度

（1）政务信息公开制度的主要内容：第一，确立和强化政务信息公开是政务部门的义务和责任；第二，采用列举式的方式，明确政务信息公开的范围；第三，确立政务信息公开的监督和保障制度。

（2）政务信息公开的措施：第一，及时、准确地公开政府信息，澄清信息；第二，建立健全政务信息发布协调机制；第三，通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视传播媒介公开政务信息；第四，在国家档案馆、公共图书馆设置政务信息查阅场所，配备相应的设施、设备；第五，根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政务信息；第六，编制、公布政务信息公开目录和政务信息公开指南，并及时更新。 8.2.6 政务信息资源交换共享

1.政务信息资源交换共享的含义

（1）政务信息资源交换共享的含义：政务信息资源交换共享是指一个部门为其他部门履行公

共管理职能的需要而提供政务信息资源，以及为履行公共管理职能的需要从其他部门获取政务信息资源的行为。

（2）政务信息资源交换共享包括两个阶段 第一阶段：数据抽取汇集阶段 第二个阶段：数据整合共享阶段 8.2.6 政务信息资源交换共享

2.实现政务信息资源交换共享的管理措施 （1）编制政务信息资源交换共享目录体系 ?科学构建政务信息资源目录体系框架 ?科学构建目录体系服务模型

?明确政务信息资源交换共享目录的具体内容

（2）健全与完善政务信息资源交换共享标准规范 （3）健全与完善政务信息资源交换共享管理制度 （4）加强政务信息资源共享交换平台和共享库的建设 8.3 政务信息资源开发利用

8.3.1 政务信息资源开发利用概述 1.政务信息资源开发

（1）政务信息资源开发的含义：狭义的政务信息资源开发是与狭义的政务信息资源概念相互系，仅仅是指对政务信息内容资源的开发。广义的政务信息资源开发是与广义的政务信息资源概念相联系，不仅包括了狭义的政务信息资源开发的一切相关内容和含义，还包括了信息技术研究、信息系统建设、信息设备制造及信息机构和管理体制的建立、信息规则设定信息环境维护、信息人员培养等活动。

（2）政务信息资源本体开发和应用开发 （3）政务信息资源开发评价 8.3.1 政务信息资源开发利用概述 2.政务信息资源利用

（1）政务信息资源利用的含义：政务信息资源利用，是公共部门、企业、其他社会组织和个人有意识地利用政务信息资源实现自身的需求、解决各自问题的过程。 （2）政务信息资源开发与利用的关系：政务信息资源开发是手段，政务信息资源利用是目的，二者是相辅相成、互相促进的辨证统一关系。政务信息资源开发是政务信息资源利用的前提；政务信息资源利用为政务信息资源开发提供了动力和方向。 8.3.1 政务信息资源开发利用概述 3.政务信息资源开发利用的框架 （1）机制框架 （2）经济框架 （3）建设工程框架 （4）建设内容框架

政务信息资源开发利用机制框架

政务信息资源开发利用机制是指政务信息资源开发利用各主体之间相互作用的方式。如下图所示：

政务信息资源开发利用的经济框架

推动信息资源开发和利用的实质是提高全社会信息资源的开发水平和利用程度，保障信息产品的供给，满足全社会不断增长的信息需求。保障供给就是要不断开发出丰富的、高质量的政务信息产品；满足需求就是要满足全社会对政务信息资源的需要，如下图所示： 政务信息资源开发利用建设工程框架 从工程建设角度看，政务信息资源开发利用建设框架包括6个体系：政务信息技术支撑体系、政务信息开发与维护体系、政务信息资源目录与定位体系、政务信息资源交换与服务体系、政

务信息资源管理制度体系以及政务信息资源安全保障体系。如下图所示。 政务信息资源开发利用建设内容框架

建设内容框架表明的是现阶段政务信息资源开发利用工作的重点。政务信息资源公开与交换共享、公益性信息开发服务、信息资源产业以及宏观保障环境，是现阶段政务信息资源开发利用工作的重点领域，各个领域又有其工作重点，如下图所示。 8.3.2 政务信息资源开发利用战略

1.西方国家政务信息资源开发利用战略 （1）推行市场化的政策取向

（2）以先进的信息技术为依托，科学开发政务信息资源 （3）重点建设数据库资源，促进网络信息资源的开发

（4）完善政务信息政策法规，为政务信息资源开发创造了良好环境 （5）重视信息人才开发和培养 8.3.2 政务信息资源开发利用战略

2.中国政务信息资源开发利用现状及战略 （1）中国政务信息资源开发利用现状 （2）我国政务信息资源开发利用战略 ?完善有关政务信息资源开发利用政策法规 ?完善管理体制，建立政务信息资源管理机构 ?重视政务信息内容的完善和服务 ?进一步改进政务信息资源基础建设 ?强化政务信息资源的标准化建设 ?重视人才的开发利用

8.3.3 政务信息资源法制建设

1.国外信息资源法制建设的基本概况 2.美国A—130号通告

3.中国政务信息资源法制化建设概况 （1）分散性 （2）不配套性 （3）间接性 （4）模糊性

8.3.3 政务信息资源法制建设

4.政务信息资源管理法制建设的内容

（1）确定信息资源法是一个独立的法律部门地位 （2）政务信息资源管理法制建设的内容框架 ?政务信息资源管理法律制度 ?政务信息机构组织管理法律制度 ?政务信息安全、保密法律制度 ?国际信息合作与交流法律制度

第9章 公共危机管理

9.1 公共危机管理概述 9.2 公共危机管理机制 9.3 公共危机管理法制 本章教学目的

公共危机管理是当代公共管理的重要内容。本章主要介绍公共危机管理的前沿理论与前沿实践问题、公共危机管理在各个阶段上的具体工作内容、公共危机管理的各种运行机制、公共危机管理法治等内容。

本章采用理论学习与实践调查相结合、教师讲解与案例讨论相结合等多种教学方式，要求

学生树立公共危机管理的意识，全面掌握公共危机管理的前沿理论与实践问题，培养学生应对突发事件的能力。 本章学习的重点问题

?突发事件与公共危机的关系

?公共危机管理的组织结构、管理体制与职能 ?公共危机管理的过程 ?公共危机管理机制

?公共危机管理中行政紧急权力的法律规制 本章主要参考资料 1．[美]罗伯特?希斯：《危机管理》，王成、宋炳辉、金瑛译，中信出版社，2001年版。 2．龚维宾：《公共危机管理》，新华出版社，2004年版。 3．张小明：《公共部门危机管理》，中国人民大学出版社，2006年版。 4．肖鹏军：《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版。 5．薛澜、张强、钟凯斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版，2003年版。 6．韩大元、莫于川：《应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究》，法律出版社，2005年版。

7．黄顺康：《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版。 9.1 公共危机管理概述

9.1.1 公共危机的内涵 1.突发事件

（1）突发事件的含义：突发事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产 损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的 紧急事件。

（2）公共危机的含义：公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。

9.1.1 公共危机的内涵

（3）突发事件与公共危机的关系 9.1.1 公共危机的内涵 2.公共危机的特征 （1）突发性和紧急性 （2）高度不确定性 （3）影响的社会性 （4）决策的非程序化

9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 1.公共危机管理的含义

公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为活动的总称，目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。 9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 2.公共危机管理组织结构

公共危机管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。公共危机管理活动主要包括指挥(command)、控制(control)和沟通(communication)，称为“3C”活动。与“3C”活动相适应，公共危机管理组织结构也包括五个部分。如下图所示。 9.1.2 公共危机管理结构体制与职能

危机管理指挥与协调机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动；危机管理实际操作机构是主体，负责应急响应的各项具体作业。各个部分按照职责划分

履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机。

在实践中，随着公共危机规模的扩大与升级，公共危机管理将会形成逐级响应组织结构，管理层级也将从现场位置逐步上移，直至上升到国家层面，如下图所示。 9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 3.公共危机管理体制

（1）公共危机管理体制建设要解决的核心问题 （2）公共危机管理体制建设

?建立公共危机管理的统一指挥体制 ?建立分级响应和属地管理相结合的体制 ?建立健全危机管理联动协同体制 9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 4.公共危机管理职能

9.1.3 公共危机管理过程 1.公共危机管理阶段

根据公共危机的发展周期，公共危机管理过程可以划分为危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段，各个阶段之间体现了危机发展的一个循环周期。从最广泛的意义上说，公共危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理；公共危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制；公共危机管理在本质上是一种非程序化决策。公共危机管理阶段如下图所示。 9.1.3 公共危机管理过程

公共危机管理阶段图 9.1.3 公共危机管理过程 2.公共危机管理系统

公共危机管理系统包括五大系统：指挥决策系统、执行系统、信息/参谋咨询系统、辅助系统和综合协调系统。如下图所示。 9.1.3 公共危机管理过程

3.公共危机的动态管理模式

公共危机管理是一个动态过程，包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理等环节过程。努纳梅克(Jay Nunamaker)强调危机发展的三个阶段，即应将危机暴发前、危机发生期间和危机解决后等三个阶段作为探讨指标，然后依此指标来分别规划各阶段所需的管理活动，并建构出相应的动态管理模式。 （1）危机爆发前的活动

（2）危机爆发时的活动及设备 （3）危机解决后的活动 9.2 公共危机管理机制

9.2.1 公共危机预警机制 1.公共危机预警的含义 公共危机预警，是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。 公共危机预警具有：信息收集与分析、公共危机预报、危机监测、信息发布与媒体管理、信息沟通等功能。

9.2 公共危机管理机制

公共危机预警流程图 9.2.1 公共危机预警机制

2.公共危机预警机制的框架体系

（1）公共危机预警的监测系统，包括：信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统

（2）公共危机预警的咨询系统 （3）公共危机预警的组织网络 （4）完善的法规体系 9.2.2 公共危机管理决策机制 1.公共危机管理决策的特点

（1）公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。 （2）在常态决策过程中，决策目标的设定、决策方案的拟定、决策方案的评估与抉择等，不只是直接决策者单独的行为，而是需要相关领域的专家、不同的利益群体、传媒和公众的广泛参与，需要较长时间的反复讨论、磋商、论证。

（3）在危机状态下，决策的合法性主要是通过已有法律事先授权。 9.2.2 公共危机管理决策机制 2.公共危机决策的主体 （1）中枢决断系统 （2）参谋咨询系统 （3）协调系统

9.2.2 公共危机管理决策机制 3.公共危机决策制度

规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容： （1）谁是决策主体；

（2）决策主体的决策权限； （3）决策的程序；

（4）最终决策采用的方式。

公共危机决策所涉及的上述问题，都应以法律法规的形式加以明确规定，以便避免在出现紧急危机的情况下决策主体不明、责任不清、权力滥用、程序混乱等现象，减少公共危机决策失误，尽可能提高公共危机决策的成功率。 9.2.3 公共危机资源配置与保障机制 1.公共危机管理资源及其配置问题

公共危机管理过程所涉及的资源配置问题，既包括狭义资源的人力、财力与物力等有形资源，还包括广义资源的各种社会文化与政治资源。

与通过市场机制来配置资源不同，公共危机管理的资源主要是通过权威机制来配置的。由此，要解决公共危机管理的资源配置效率问题，关键在于引入一个比较客观的评估机制；建立健全一整套的资源获取与管理的组织、制度体系；建立和完善综合性的资源协调机制，从而把相应的公共预算分配和划拨体系、人事管理、信息管理、组织运行与设施维护计划、危机管理项目评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度性的安排整合起来，统一运行。

9.2.3 公共危机资源配置与保障机制 2.公共危机管理的资源配置与管理机制 （1）公共危机管理资源的整合机制 （2）公共财政预算与支付制度 （3）公共危机管理的监督与审计 9.2.4 公共危机新闻发布机制 1.新闻发布应急响应机制 2.新闻发布机制

3.中外记者采访管理机制 4.境内外舆情跟踪和通报机制

5.互联网信息安全管理机制

6.公共危机事件分类处理新闻发布机制 9.2.5 公共危机管理的控制处理机制 1.公共危机管理的控制

公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行、实现危机管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。从管理学的角度分析，控制在行动之前，称为前馈控制；行动之中进行，称为同期控制；结束之后进行，称为反馈控制。

9.2.5 公共危机管理的控制处理机制 2.公共危机处理

（1）公共危机的开始阶段：第一，迅速成立危机处理小组，是危机处理的首要任务；第二，搜集危机信息，着手危机调查；第三，制定危机处理计划的方案。

（2）公共危机的蔓延阶段：第一，危机中止策略；第二，危机隔离策略；第三，危机消除策略；第四，危机利用策略。

9.2.6 公共危机管理的善后处理与评估机制 1.公共危机善后处理机制

（1）灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复； （2）按照程序清算损失；

（3）赔偿损失，要抢救受伤人员，救济群众，对住房、食品、用水、医疗、生产资料等进行妥善安排；

（4）对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉；

（5）进行事故调查与危机直接责任人员的处理。 9.2.6 公共危机管理的善后处理与评估机制 2.公共危机管理的评估机制

公共危机管理评估是指依据科学与综合的评估指标体系、运用严格的程序和科学方法，对公共危机处理结果进行测量的活动。这个公共危机处理结果包括做了什么?a?a业绩；做得怎么样?a?a质量、水平、效率；社会影响和公众的反应。

公共危机管理评估应坚持客观性、准确性和时效性原则，评估的内容项目主要包括：公共危机管理架构的评估、公共危机预警情况的评估、公共危机管理计划完备性的评估、公共危机管理沟通的评估、公共危机的媒体管理评估、公共危机管理措施的评估和公共危机管理效果的评估。

9.3 公共危机管理法制

9.3.1 公共危机管理法制体系

1.公共危机管理法制的含义和特点

（1）公共危机管理法制的含义：公共危机管理法制属于非常态法制，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。

应对危机，既要采取非程序化决策和充分行使自由裁量权，又必须依法行政。公共危机管理法制的基本功能就是要在公共危机状态下，保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。 9.3.1 公共危机管理法制体系

1.公共危机管理法制的含义和特点 （2）公共危机管理法制的特点 ?内容和对象上的综合性、边缘性 ?适用上的临时性和预备性

?实施过程具有很强的行政紧急性 ?立法目的上更强调对权利的保障性

?法律制裁具有更大的严苛性 9.3.1 公共危机管理法制体系

2.我国公共危机法制体系的组成 （1）战争与政治突发事件法律规范； （2）恐怖性突发事件法律规范；

（3）骚乱社会突发群体事件危机法律规范； （4）灾害性突发事件法律规范；

（5）各种安全事故引发的危机法律规范； （6）其他有关危机管理的法律规范。 9.3.1 公共危机管理法制体系

3.我国公共危机管理法制的原则

（1）我国公共危机管理法制的基本原则 ?法治原则 ?应急性原则

?基本权利保障原则

（2）我国公共危机管理法制的具体原则 ?公共利益原则 ?比例原则

?主动性和防范性原则 ?积极责任原则 ?权益救济原则

9.3.2 公共危机管理中行政紧急权力法治 1.公共危机管理中的行政职责

在公共危机事件出现后，政府公共部门按照相关法律法规的要求履行应对危机的法定职责包括：迅速启动应急预案，组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布、交换共享，采取对突发事件现场予以控制、紧急救助以及防止危害扩大等各种措施，组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备与调度、配置资源等。这些法定职责具体落实到公共危机管理的全过程，分为事前、事中、事后职责三部分。 9.3.2 公共危机管理中行政紧急权力法治 2.公共危机管理必须依法行政

公共危机管理必须依法行政的原因在于： （1）紧急行政权同样存在被滥用的可能；

（2）紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持；

（3）紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件，也打破了紧急行政权不能或难以规范的神话。

9.3.2 公共危机管理中行政紧急权力法治 3.行政紧急权力法律规制的内容 （1）范围规制 （2）程度规制 （3）程序规制

（4）目的和条件规制

9.3.3 公共危机管理中的公民权利保障

1.公共危机管理中公民权利保障的必要性

（1）公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的国家紧急权力，

而且这种权力比正常权力更具权威性、强制性；

（2）无论是行使紧急权力，还是限制公民权利，最终目的还是为了更好地实现对人权的保障；

（3）我国第四次宪法修正案不仅写进了“紧急状态”条款，同时也写进了“国家尊重和保障人权”条款，这一原则在非常态下仍然适用。 9.3.3 公共危机管理中的公民权利保障 2.公共危机管理中的公民权利及其救济 （1）不可克减的基本人权 （2）知情权 （3）监督权

（4）紧急救助请求权

（5）申请行政复议或提起行政诉讼权 （6）补偿和赔偿请求权

第10章 公共管理技术与方法

10.1 传统的行政方法

10.2 当代公共管理新方法 10.3 战略管理 本章教学目的

本章主要是对战略管理、传统的行政方法和当代公共管理新工具等内容进行系统教学。 本章学习，要求学生认识和理解理性化是合适地使用一切可调动资源达到既定目标的工具性理性的特点及有关前沿理论；要求学生认识和理解公共治理参与者共同考虑现有发展目标是否值得追求、是否适合发展趋势和现有管理手段能否在新的社会条件下实现理应争取的目标等内涵性理性的本质，从而培养公共管理的实际能力。 本章学习的重点问题 ?传统行政方法：（1）行政手段；（2）法律手段；（3）经济手段；（4）思想教育手段。 ?当代公共管理新工具：（1）市场化工具；（2）工商管理技术；（3）社会化手段。 ?战略管理 本章主要参考资料

1．[美]戴维?I?罗森布鲁姆等：《公共行政：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学，2002年版。

2．[英]简?莱恩：《公共部门：概念、模型与途径》，经济科学出版社，2004年版。 3．[美]保罗?C?纳特、罗伯特?W?巴可夫：《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》，中国人民大学出版社，2001年版。 4．陈振明：《公共部门战略管理》，中国人民大学出版社，2004年版。 5．韩伯棠、张平淡：《战略管理》，高等教育出版社，2004年版。 6．蔡立辉著：《政府法制论》，中国社会科学出版社，2002年版。 7．魏娜、张璋：《公共管理中的方法与技术》，中国人民大学出版社，1999年版。 10.1 传统的行政方法 10.1.1 行政手段

1.行政手段的含义及特点 （1）行政手段的含义：行政手段是指政府公共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、 颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导组织和管理的目的。

（2）行政手段的特征：第一，权威性；第二，强制性；第三，垂直性；第四，具体性；第五，非经济利益性；第六，封闭性。 10.1.1 行政手段

2.行政手段的具体方式 （1）行政命令方式

（2）行政引导方式 （3）行政信息方式 （4）行政咨询服务方式 10.1.2 法律手段

1.法律手段的含义与特点

（1）法律手段的含义：法律手段是指公共部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，将国家法律法规实施到具体的行政管理活动，以达到依法行政的目的。

（2）法律手段的特点：第一，权威性；第二，强制性；第三，规范性；第四，稳定性。 10.1.2 法律手段

2.法律手段的具体方式 （1）行政决定 （2）行政检查 （3）行政处置 （4）行政强制执行 10.1.3 经济手段

1.经济手段的含义

经济手段是公共管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实现目标的行政方法。 2.经济手段的特点 （1）利益性 （2）间接性 （3）多样性 10.1.4 思想教育手段

1.思想教育手段的含义与特点

（1）思想教育手段的含义：思想教育手段是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等心理诱导和行为激励方式，激励人们的积极性，从而达成组织目标的行政方法。具体采取的方式有：启发教育、说服劝告、建议协商、树立典范、舆论抑扬等。 （2）思想教育手段的特点 ?潜在性和长期性 ?内在稳定性 ?主动超前性

10.1.4 思想教育手段

2.思想教育手段的具体方法

（1）行为激励方法，包括：目标激励方法、奖惩激励方法、竞争激励方法和反激励方法。 （2）参与管理方法 （3）公共责任方法 10.2 当代公共管理新方法 10.2.1 市场化工具 1.民营化 2.用者付费 3.合同外包 4.特许经营 5.凭单制 6.分散决策 7.放松管制 8.产权交易 9.内部市场

10.2.2 工商管理技术 1.全面质量管理 2.目标管理 3.顾客服务 4.标杆管理 5.流程再造

10.2.3 社会化手段

社会化手段是指利用社会资源，在一种互动的基础上来实现公共管理目标的公共管理方法。社会化手段的具体方法包括： 1.社区治理 2.志愿者服务

3.公众参与及听证会 10.3 战略管理

10.3.1 战略管理概述 1.战略的含义

战略是指组织在复杂多变的环境下，为实现组织目标而制定的一系列长远性和全局性的关于组织发展方向和行动方案的规划。 10.3.1 战略管理概述 2.战略管理的特征

（1）战略管理注重整体目标的达成；

（2）战略管理是未来导向的，它着眼于长远的、总体的谋略； （3）战略管理是公共管理寻求发展机会以及识别威胁的过程； （4）战略管理是多重目标的统一；

（5）战略管理是直觉分析和理性分析的产物； （6）战略管理是一个持续性和循环性的过程；

（7）战略管理要求公共管理主动搜集外部环境信息，根据外部环境的变化，主动调整战略发展规划。

10.3.2 公共部门战略管理的性质

1.公共部门战略管理的根本性质是公共性

2.公共部门战略管理追求的目标是创造公共价值，实现公共利益 3.公共部门战略管理的内容及过程与其特殊的背景结合在一起 10.3.3 公共部门战略管理过程 1.公共部门战略管理系统

公共部门战略管理系统由公共部门战略管理的主体、公共部门战略管理的客体、公共部门战略管理的环境所组成。这三部分相互依赖、相互影响、相互作用。 10.3.3 公共部门战略管理过程 2.公共部门战略管理过程

战略管理是一个客观、系统、逻辑的过程与步骤。从系统的观点出发，可将战略管理分为三个阶段：战略规划、战略实施、战略控制。它们之间相互联系、不可分割，共同形成一个循环的、持续上升的过程。 10.3.3 公共部门战略管理过程 （1）战略规划

战略规划就是对公共部门内外环境进行分析，在在综合分析的基础上，寻找发展的趋势，发现发展的威胁和机会，选择出具有可能性和可行性的战略，确定战略方案。战略分析是其中最重要的一环，PEST分析法和SWOT分析法是常见的战略分析方法。

战略规划模式主要有：第一，理性模式；第二，过程模式；第三，行动模式。 10.3.3 公共部门战略管理过程

（2）战略实施

战略实施是将战略管理方案付诸实践，逐步实现战略规划的过程。战略实施包含了战略发动、制定行动计划、组织保障、物质基础保障、营造战略实施软环境、战略实验和全面实施。 10.3.3 公共部门战略管理过程 （3）战略控制

战略控制是建立在战略管理前期工作基础上的管理活动，是一个不断监视和控制战略实施进程，评价实施结果是否符合原定目标和要求，发现问题并及时采取措施，以保证战略实施结果与战略规划的要求相吻合的过程，如下图所示，主要包括前提控制、实施过控制和建立明确的绩效评估指标等三个方面的活动。

第11章 公共管理规范

本章教学目的

规范公共管理行为、促进行为公正、提高公共管理效能和社会服务质量，这是当代公共管理发展的必然趋势。本章以公共管理规范包括公共管理伦理、公共管理法制，以及如何规范公共管理即公共管理监督等内容为核心。

通过本章的学习，要求学生综合运用政治学、法学、管理学等相关学科知识，从理论与实践相结合的角度上全面掌握公共管理伦理、公共管理法制、公共管理监督的前沿理论与实践问题，培养理论运用于实践的具体能力。 本章学习的重点问题

?公共伦理在规范公共管理中的作用、形式及途经 ?公共管理的法律途径及其价值 ?公共管理监督体系及其完善 本章主要参考资料

1．[美]特里?Ｌ?库珀著、张秀琴译：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社，2001年版。

2．[美]威廉?F?韦斯特著、张定淮译：《控制官僚》,重庆出版社，2001年版。 3．[美]博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999年版。 4．[法]卢梭著、何兆武译：《社会契约论——政治权利的原理》，商务印书馆，1994年版。 5．[法]孟德斯鸠著、张雁深译：《论法的精神》（上册），商务印书馆，1961年版。 11.1 公共管理伦理

11.1.1 公共管理伦理的内涵

1.公共管理伦理的含义：公共管理伦理是以?°责、权、利?±的统一为基础，以协调个人、公共部门与社会的关系为核心的公共管理领域的基本伦理纬度、公共管理行为的基本道德规范和伦理精神。它包括三个方面：第一，公共管理伦理所涉及的基本范围是公共管理领域；第二，公共管理伦理的基本道德规范主要是针对公共管理行为，是以公共管理系统或者以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范；第三，公共管理伦理既是公共管理行为道德规范的集合，也是社会基本伦理精神和普遍价值的体现。 11.1.1 公共管理伦理的内涵 2.公共管理伦理的提出

（1）公共管理伦理是现代公共管理理论和实践催生的产物，是现代公共管理本身的内在组成部分。

（2）公共行政的自由裁量权强化了公共伦理的诉求。 （3）公共管理内在地包含着对公共伦理的诉求。 11.1.1 公共管理伦理的内涵

3.公共管理伦理的构成与思考方式

（1）公共管理伦理的构成要素：第一，观念形态；第二，实践形态；第三，准则评估形态。 （2）公共管理伦理的思考方式：第一，情感表达层次；第二，道德规则层次；第三，伦理分析层次；第四，后伦理层次。

11.1.2 公共管理伦理的实质：公共利益 1.公共利益及其特性 （1）公共利益的概念

公共利益是在一定社会条件下或特定范围内各种社会主体间利益关系的平衡性与一致性，公共利益能够超越不同利益主体和地域,对社会中的不确定人或团体产生普遍的非特定的影响。公共利益总是和一定社会群体的存在和发展所必需的社会价值有关,是一定社会群体存在和发展的前提。

11.1.2公共管理伦理的实质：公共利益 1.公共利益及其特性 （2）公共利益的特征 ?社会公共性

?公共利益辐射地域范围和主体范围的广泛性 ?公共利益内容的广泛性 ?公共利益的超越个体性 ?一定层次性

11.1.2公共管理伦理的实质：公共利益

【观点分析】公共利益不一定就是国家公共部门所认定的利益，也不一定就是多数人的利益。

公共部门所认定的利益就是公共利益，会导致公共权力培育真理的结果；多数人的利益就是公共利益，会抹杀公共利益的整体性、全局性特征。在排除?°权力利益?±的前提下，公共部门所代表的利益才能被推定为?°公共利益?±。尽管公共利益就如同?°普洛透斯似的脸?±一样，以其抽象而变幻莫测，但在一般意义上，?°公共利益就是社会的不同利益主体间的共同利益。也就是说,它不是个人利益的相加总和,也不是特定的团体利益或部分人的利益,而是具有社会公共性和社会共享性。?±或者说，?°公共利益是一定的社会群体存在和发展所必需的、并能为他们中不确定多数人所认可和享有的内容广泛的价值体。?± 11.1.2公共管理伦理的实质：公共利益 2.公共利益的评价功能

（1）维护公共利益是公共管理伦理主要的实体内容

（2）公共利益是判断公共管理行为是否正当的价值标准 （3）公共管理伦理的最终目的在于促进公共利益的实现 11.1.3 公共责任：公共管理伦理的具体化 1.公共责任的含义

（1）两个层次的含义：第一个层次是指公共部门在公共管理过程中，依法应当履行的职责；第二个层次是指公共部门在公共管理过程中对不履行、不完全履行或违法履行其应当履行的职责而引起不良后果时所必须承担的责任。

（2）公共责任的特征：第一，公共责任是一种普遍的义务；第二，公共责任是一种任务；第三，公共责任是一种监督、控制和制裁的约束方式。 11.1.3 公共责任：公共管理伦理的具体化 2.公共管理伦理的责任冲突与选择 （1）权利冲突 （2）角色冲突 （3）利益冲突

11.1.4 公共管理伦理建设 1.加强公共管理伦理教育

2.加强立法，将更多的伦理规范纳入法律规则体系 3.完善社会对公共管理活动的干预和监督机制

4.把公共管理伦理作为公共管理人员任职、升降、奖惩的必要条件

11.2 公共管理法律

11.2.1 公共管理的法律逻辑 1.公共权力需要法约束和规范

（1）在现代社会，只有政府严格按照法律行使权力，并为自己的所有违法行为承担责任，真正的法治社会才能形成。这一目标的实现，首先有赖于在宪法上明确划定公共权力与公民权利各自的界限，确立公共权力的运行边界，并把其目的限定于实现公民的权利和自由。

（2）现代公共管理的根本目标，就是更有效地提供公共物品或公共服务，促进公共利益的最大化。如何保障公共管理者不偏离其根本目标、不以权谋私，而是致力于促进社会公共利益的实现，这就需要法律加以保障。 11.2 公共管理法律

11.2.1 公共管理的法律逻辑 2.公共管理研究的法律途径 （1）公共管理的研究途径 （2）公共管理法律途径的兴起 （3）公共管理法律途径的基本理念 （4）公共管理法律途径的主要内容 11.2.2 西方国家法治行政的历史演进 1.法治行政基本要义的表

（1）行政权的作用不得与法律相抵触；

（2）行政权没有法律依据，不得使人民负担义务，或分割其权力；

（3）行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利； （4）法律经各个行政机关自由裁量时，其裁量权的界限，仍须受法律限制。 11.2.2 西方国家法治行政的历史演进 2.法治行政的历史演进

（1）自由资本主义时期的法治行政 （2）垄断资本主义时期的法治行政 （3）当代西方国家法治行政的特点 11.2.3 我国公共行政的法治化

1.我国公共行政法治化建设的目标 （1）法治行政的必要性

?法治行政是法治国家的基本要求 ?法治行政是市场经济运行的基石 ?法治行政是实现公共利益的保障 11.2.3 我国公共行政的法治化

1.我国公共行政法治化建设的目标 （2）法治政府建设

?法治政府应当符合合法行政的要求，遵循法律保留原则 ?法治政府应当符合合理行政的要求，遵循比例原则 ?法治政府应当符合程序正当的要求，遵循正当程序原则 ?法治政府应当符合高效便民的要求

?法治政府应当符合诚实守信的要求，保护行政相对人的利益 ?法治政府应当符合权责统一的要求 11.2.3 我国公共行政的法治化

1.我国公共行政法治化建设的目标 （3）法治行政建设的目标 ?依法行政体制的建设目标 ?依法行政主体的建设目标

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