我国部分港口规划存在的环境问题分析及对策建议

我国部分港口规划存在的环境问题分析及对策建议

第07卷 第02期 中 国 水 运 Vol.7 No.02 2007年 02月 China Water Transport February 2007

我国部分港口规划存在的 环境问题分析及对策建议

刘 磊 马铭锋 杨 帆

摘 要：“十五”期间，我国港口建设飞速发展，港口吞吐能力大幅增加，但仍难以满足港口物流、客流的需求。“十一五”时期，我国港口交通仍将快速发展，如何体现“预防优先，保护为主”的环境政策，协调港口发展与环境保护之间的关系，是我国各港口总体规划亟待解决的问题。本文从目前港口总体规划入手，分析其存在的环境问题，并提出解决这些问题的对策和建议。

关键词：港口 总体规划 环境问题 对策建议

中图分类号：U651 文献标识码：A 文章编号：1006-7973（2007）02-0021-04

港口总体规划，是指一个港口在一定时期的具体规划，包括港口的水域和陆域范围、港区划分、吞吐量和到港船型、港口的性质和功能、水域和陆域使用、港口设施建设岸线使“十五”期间，用、建设用地配置以及分期建设序列等内容[1]。

我国港口生产快速增长，港口货物吞吐量和集装箱吞吐量大幅上涨，多功能、综合性大型枢纽港发展持续加快，世界排名不断攀升。但随着港口交通的迅猛发展，港口及其配套设施建设引起的环境问题日益显现，港口占用生态资源的现象愈发严重。根据近期编制的港口规划，“十一五”期间，我国港口交通仍将持续快速发展，港口建设与环境保护“争”地的现象将更加突出。如何体现“预防优先，保护为主”的环境政策，协调港口发展与环境保护之间的关系，是我国各港口总体规划面临的一个亟待解决的问题。

一、“十五”期间我国港口发展总体概况及其主要环境问题分析

1．港口发展总体概况

“十五”期间，我国相继建成投产集装箱、原油、矿石、煤炭等专业化码头泊位920个，其中万吨级以上泊位188个。截至2005年底，全国港口拥有万吨级以上生产泊位1030个，新增港口吞吐能力5.4亿吨。当年全国货物吞吐量48.54亿吨，集装箱吞吐量7556万TEU，分别是2001年的2.02倍、2.75倍，自2003年起已连续3年位居世界第一。2005年我国有11个港口跻身世界亿吨大港之列，9个港口跨入世界百万标准箱大港之中。其中上海港货物吞吐量达4.43亿吨，从世界第四位跃居第一位；上海港和深圳港分别由第五、八位跃居第三、四位。

200548.530.118.57556

7002

200441.725.416.36160

5662

200333.020.612.34736

4455

200228.017.210.83721

3376

年份

表1 “十五”期间我国港口发展概况

Table 1 The developmental situation of nation’s ports

during Tenth Five-Year period

港口吞吐量（亿吨）总量

沿海内河港口港口

集装箱吞吐量 （万TEU） 总量沿海港口 内河港口

2470

279

煤炭、石油、金属矿石、

64.0

矿建材料和钢铁 煤炭及制品、石油天然345 气及制品、金属矿石、62.8

矿建材料和钢铁 煤炭及制品、石油天然281 气及制品、金属矿石、40.9

粮食

煤炭及制品、石油天然498 气及制品、金属矿石、63.6

矿建材料和钢铁 煤炭及制品、石油天然562 气及制品、金属矿石、65.0

矿建材料和钢铁

主要货种及其 所占比例（%）

200124.014.59.52748

注：2003年集装箱吞吐量及装要货种所占比例统计均系规模以上港口，2003年集装箱吞吐量为4867万TEU。

数据来源：

目前，包括长江南京以下港口在内，我国沿海自南而北分布150余个港口，初步形成了环渤海湾、长江三角洲、东南沿海、珠江三角洲和西南沿海地区五大区域港群，其中环渤海湾、长江三角洲、珠江三角洲货物吞吐量占全国沿海总吞吐量的85%。内河港口主要集中长江、珠江、黑龙江、淮

收稿日期：2006-12-31

作者简介：刘 磊 男（1977—） 国家环境保护总局环境工程评估中心 硕士 （100012）

马铭锋 杨 帆 南开大学 （300071）

研究方向：战略环境评价和环境规划与管理等

我国部分港口规划存在的环境问题分析及对策建议

22 中 国 水 运 第07卷 河、京杭运河等水系，2005年，内河港口货物吞吐量占全国总吞吐量的30%。

2．港口发展中存在的主要环境问题

长期以来，由于缺乏有效的综合管理和总体规划，我国不少地方港口的发展规模、功能定位和空间布局都不尽合理，结构形式单一，导致海洋资源无序开采，无度利用，造成大量的资源浪费和生态破坏及严重的环境污染。

（1）生态破坏巨大，环境污染严重

港口发展对生态的最大影响是改变原有地貌，毁坏岸线资源，破坏滨海、滨河湿地，缩小水生生物生存空间和觅食地，影响生物生存环境[2]。其次，船舶航行可能直接危害水生生物，其噪声影响生物的声纳系统；对环境主要影响是溢油、化学品泄漏、船舶垃圾、生活垃圾和港区废水等入海，造成近海水域水质恶化，生物物种减少。最近二十多年，我国沿海红树林面积急剧减少，一些珍稀海洋生物和淡水物种灭绝或数量锐减，港区周围水污染严重，与港口的飞速发展、管理不善及空间布局不合理，以及港区人口快速增长有很大关系。

（2）海域纳潮量减少，局部淤积趋势加剧

港口建设通常围海筑堤或填海，改变原有地貌，不仅彻底毁灭围填区内的物种，造成巨大的生态破坏，还将减少海域纳潮量，造成水质恶化、港湾淤积、航道变浅、海洋生态功能降低。自上世纪50年代以来，由于厦门湾港口建设、围垦筑堤等，造成海域纳潮量大幅减少，仅西海域就减少了60%，造成海洋自净能力大大减弱，引发一系列环境问题。

（3）交通压力增大，交通噪声污染显著

港口发展将大大增加区域交通量，加大交通压力，并增大噪声污染强度和范围。以厦门港的东渡港区为例，东渡港区的货物集疏运除部分火车运输外，主要为汽车运输。因港区后方陆域有限，随着港区发展，吞吐量逐年增加，货物集疏运的车次相应增加，造成交通拥挤，加大区域交通压力和噪声污染。[3]

（4）污染事故频发，环境风险加大

我国港区及航道水域污染事故频发，1989年、1993年、1994年和1997年，上海港共发生433次污染事故，广州港、宁波港、湛江港和天津港均超过100次。在这些污染事故中，以溢油事故居多，据统计，1973－2001年，大连港有23年发生溢油事故，计55起，其中大规模事故（50吨以上）11起。大量的石油溢出，造成严重的环境污染和巨大的生态破坏。[4]

随着经济的快速发展，我国石油需求量急剧增加，国内资源已远不能满足需求，国外进口量日益增多，而海运和内河航运是非常重要的途径，近海和内河环境保护敏感目标众多，环境风险必然加大。

二、目前我国港口规划状况及其存在的环境问题 1．国家或区域港口规划总体概况

为合理利用港口资源，发挥群体集约效应，从2004年起，我国先后出台了《长江三角洲公路、水路现代化发展规划》（2004）、《长江三角洲、珠江三角洲、渤海湾三区域沿

海港口建设规划》纲要（2005）和《全国沿海港口布局规划》（2006），明确规划了区域和全国港口的发展规模、功能定位和空间布局。

到2010年，我国货物吞吐量超过70亿吨，集装箱吞吐量超过1.4亿TEU，分别较2004年增长70%、120%以上。港口发展以环渤海湾、长江三角洲、珠江三角洲、东南沿海和西南沿海五大沿海港群为主。2010年前，渤海湾地区新增港口吞吐能力7.4亿吨，长江三角洲地区新增7亿吨，珠江三角洲地区新增4亿吨，三个地区的总货物吞吐量占全国沿海港口货物吞吐总量的近90%，集装箱吞吐量则超过90%。[5][6]

2．港口规划中存在的环境问题分析

全国沿海及部分港群出台港口规划后，一些重要港口陆续编制本地区的港口总体规划。根据国家环境保护总局环境工程评估中心技术审查的港口总体规划环境影响评价报告书，目前我国港口规划对环境保护普遍重视不够，没有反映“保护优先，预防为主”的环境政策，也没有体现环境保护与经济发展“并重”、“同步”的实质与内涵。

（1）规模过大，资源、环境难以承载

港口的发展规模主要是指吞吐规模和占地规模，前者包括通过能力、货物吞吐量、集装箱吞吐量，以及港区、泊位、航道、锚地数量等，后者则包括港区占地面积、占用海域面积，占用岸线和航线长度等。根据部分港口总体规划环境影响评价报告书统计结果，2004－2010年，珠海港、大连港和厦门港货物吞吐量和集装箱吞吐量的增幅均超过全国，其中珠海港总体规划的发展规划超过《全国沿海港口布局规划》中该港发展规模近80%；珠海港、大连港、南京港和厦门港集装箱吞吐量增长了9.0倍、3.1倍、2.6倍、1.3倍。

港口的建设的飞速发展，将占用大量的土地资源，甚至生态用地。南京港规划岸线195.9km，其中可利用港口岸线120.3km，港口规划岸线104.9km（已利用岸线58.3km，规划利用46.6km），占岸线资源的53.5％，占港口可利用岸线的87.2％（其中南岸超过100％）。江心洲岸线109km，其中港口可利用岸线11km，规划利用岸线11km，占港口可利用岸线的100％。规划实施后，长江南京段竟有超过一半的岸线为“水泥通道”，沿江湿地将遭到严重破坏。厦门港规划陆域占地40km2，其中围填海22.1km2，给围填区域的海洋生物带来毁灭性的影响。规划占用岸线资源58.6km（规划新占岸线40.2km），约占厦门湾工程上适合建港岸线的97.7%，并占用大量的生态用地和海域，资源供应紧张；珠海港新占土地40.5 km2，围填海64.1 km2。但上述几个港口规划均未体现“保护优先”的原则，确定需要保护的岸线资源，没有从环境保护角度论证港口发展的合理规模。

（2）布局不尽合理，涉及众多环境保护目标

因港口发展规模大，部分港口布局不合理，港口布局与环境敏感区布局之间的冲突日益明显。根据资料，大连港、南京港和厦门港均不同程度占用环境敏感区，危及环境保护敏感目标，其中厦门港总体规划涉及3个国家级自然保护区、1个国家级风景名胜区和1个省级自然保护区。对于规划区

我国部分港口规划存在的环境问题分析及对策建议

第02期 刘 磊等：我国部分港口规划存在的环境问题分析及对策建议 23 与生态敏感区的冲突，规划通常采取申请调整自然保护区范围和功能的方法，进一步危及重要保护物种，如大连港请求调整大连斑海豹国家级自然保护区范围，厦门港请求调整国家级中华白海豚自然保护区范围及功能区（表2）。[3][4][7]

（3）环境保护规划不完善，且相对滞后

纵观上述3个港口的总体规划，其岸线规划、港口总体布局规划及其配套设施规划都很完善，但环境保护规划则嫌不足，相对滞后。环保规划一般仅对施工期和运营期的环境影响提出管理和防治措施，而且针对性不强，还缺乏相应的监督、惩处及补救措施。其次，缺乏生态补偿机制和恢复措施。再次，缺乏有针对性的、完整的风险防患和应急反应体系规划。目前，我国石油需求量与日俱增，水上石油运输将占主导地位，一旦出现大的溢油、化学品泄漏和危险品爆炸等事故，将造成巨大的经济损失和严重的环境破坏。

3．其它问题分析

（1）各规划“争地”问题严重，协调性不够

根据《珠海港总体规划环境影响报告书》，荷包岛、鸡啼门和虫

雷蛛三块土地的使用功能在《珠海港总体规划方案》、《珠海市城市总体规划》、《珠海市生态建设规划》、《珠江三角洲环境保护规划纲要》及《珠海市海洋功能区划（报批稿）》中各不相同，出现“争地”现象。可见，《珠海港总体规划》等4个规划均与《珠海市城市总体规划》均不符，协调性不够。

（2）大多数城市总体规划未能进行环境影响评价，部分地区功能定位不尽合理

由于我国城市总体规划环境影响评价尚未全面开展，不少城市总体规划的部分地区功能定位不尽合理，造成某些环境不合理的港口规划却与城市总体规划相符的现象，如《厦门港总体规划方案》对厦门湾的众多环境敏感区影响很大，明显环境不可行，却与《厦门市城市总体规划（修编）》的发展目标与总体布局基本一致。

三、港口总体规划环境保护对策建议

1．尽快编制《全国港口总体规划》或《“十一五”全国港口总体规划》及区域和流域性港口规划，并尽早开展规划环境影响评价

除《长江三角洲公路、水路现代化发展规划》、《长江三角洲、珠江三角洲、渤海湾三区域沿海港口建设规划》纲要和《全国沿海港口布局规划》外，建议有关部门尽快编制《全国港口总体规划》和五大沿海港口群及内河港口发展规划，合理各港群、港口的功能定位、发展规模与空间布局，避免区域港口因定位趋同而导致不良竞争，并尽早开展规划环境影响评价，减小规划的环境影响。

2．编制岸线利用和保护规划，根据岸线、海域类型与功能，以及经济发展和环境保护需要，合理区域港口发展规模与功能定位，并全面开展《城市总体规划环境影响评价》

编制岸线利用和保护规划，合理岸线、海域的类型与功能。遵循“保护优先，预防为主”的原则，明确区域环境保护必需的岸线、土地和海域，明确需要保护的敏感目标，并将需要保护的资源明确编入相关的土地利用规划和城市总体

规划，港口规划和其它建设不得占用这些资源。港口的发展规模与功能定位必须与岸线、海域的类型与功能协调。环境不敏感的原有港区，可通过疏浚、扩建和调整功能等方式，扩大其发展规模；环境敏感的原有港区，应严格控制其发展规模，并采取有效的保护措施，必要时可调整港口的功能、缩小发展规模甚至拆除部分设施。其次，合理控制港区人口规模，减小生活污染。再次，协同有关部门，合理临港工业区的规模、布局和产业结构，减小港口规划带来的间接影响。

此外，应积极开展《城市总体规划环境影响评价》，从环境保护角度，论证城市发展规模、产业结构与空间布局等方面的合理性，保证在城市总体规划层次上，其港口功能定位、发展规模与布局的环境合理性。

3．从环境保护角度，合理港口及其配套设施的空间布局，保证自然保护区条例等的法律地位，严禁随意调整自然保护区，尤其是国家级自然保护区

优化港群和港口布局，禁止在距环境敏感区较近的区域兴建石化、液体化学品及危险品运输等港口及其配套设施。保证自然保护区条例及相关的环境保护法律和条例的法律地位，协调港口规划与四类主体功能区划、生态功能区划和环境功能区划，以及环境敏感区间的关系，严禁随意调整自然保护区，尤其是国家级自然保护区，必需调整的自然保护区不得影响其主要保护功能。自然保护区和环境功能区调整前，不得兴建可能影响水域、陆域珍稀动植物的一切工程，包括岸线资源开发、围填海、筑堤、炸礁、疏浚等。相关自然保护区的调整，须向社会公示，听取并尊重公众的意见，并经过严格的科学论证。论证通过后，方可调整。

4．强化规划环评审查，严格项目环评审批

《环境影响评价法》颁布实施3年来，尽管规划环境影响评价在合理规划的发展规模、功能定位和空间布局，以及减少环境影响等方面起到一定作用。但由于国家环境保护总局没有规划环评的审批权，其部分审查意见通常并不能被有关的规划审批部门采纳，如大连港总体规划尽管对2个国家级自然保护区有重大影响，并申请调整国家级自然保护区的功能和范围，但仍通过有关部门的审批。因此，建议有关部门从环境保护角度，强化规划环评审批，或赋予国家环境保护总局规划环评审批权。

我国很大一部分规划环境影响评价是在“没有规划环境影响评价，规划包含的项目环评不受理”的原则下“被逼”开展起来的，所以这类规划环境影响评价带有很大的局限性，没有起到其应有的作用。因此，必须加强规划环境影响评价技术审查，同时不放松规划所含项目环评的技术评估。涉及环境敏感区的项目，即使其所属规划已开展环境影响评价，该项目环评在选址方面的内容也不得简化。涉及重大环境影响的项目，即使其规划环评结论不甚明确，仍可以否决该项目或做出重大调整。

5．制定完善的、针对性强的风险应急反应体系规划，加强风险防患培训和管理

纵观前述几个规划，均没有独立的风险应急反应体系规划，一旦在环境敏感区发生溢油、化学品泄漏或危险品爆炸

我国部分港口规划存在的环境问题分析及对策建议

24 中 国 水 运 第07卷 等事故，将造成无法挽回的生态损失。因此必须制定风险防患体系，建立风险预警系统，同时加强风险防患培训和管理，并尽量不要在环境敏感的区域建设港口及其配套设施，严禁在环境敏感区建设高风险设施。

6．制定生态补救措施，加强环境保护设施建设和监管力度

协调港口环境保护规划与区域和城市环境保护规划之间的关系，完善港口（包括已有港口）环境保护设施建设，严禁超标排放，并控制港区外排海、河的污水量及水污染物量。同时进行跟踪评价和动态管理，制定必要、有效的生态补救和补偿措施，并加强公众参与，提高监管力度。

表2 我国部分港口总体规划对环境敏感区的影响及其环境影响评价结论

Table 2 The impact and EIA responding to environmental sensitive areas of nation’s part ports plan

港口名称

规划区与环境敏感区的位置关系

规划对生态敏感区的主要影响

1、双岛湾临海石化区及其港区对蛇岛老铁山自然保护区的生态系统产生一定影响。 2、对保护区内的斑海豹产生重大影响。 3、可能造成该海域水质下降，导致大连长海海洋珍贵生物等自然保护区海珍品减产。

申请调整大连斑海豹国家级自然保护区范围 规划方案

规划环境影响评价主要结论 1、总体规划方案制定的环境基础设施规划原则以及本报告所建议配套的环境基础设施合理。 2、适度开发岸线资源。

3、建议规划明确港口开发与国家级自然保护区的区域关系。 1、加强八卦洲江北防护林带的建

1、上元门港区与燕子矶水源保护区、八卦1、油污和重金属将对长江水生生物造成毒害影南 京 港

洲水源保护区的规划布局矛盾。 区的规划布局矛盾。 布局上存在矛盾。

响。

3、对燕子矶、八卦洲、龙潭、桥林水源保护区度较大时会影响下游水源保护区。

1、炸礁将破坏中华白海豚的觅食环境，围填海将缩小其生存空间，工程甚至可能威胁到西海域中华白海豚核心区。

1、距离3个珍稀海洋物种国家级自然保护2、湿地围填将缩小鹭鸟赖以生存的觅食地。厦 门 港

区中华白海豚、白鹭和文昌鱼很近，处于中3、鳄鱼屿港口规划将直接伤害围填区内的文昌华白海豚自然保护区的核心区。 2、距离国家级风景名胜区很近。 心区。

鱼；规划的刘五店支航道穿过黄厝文昌鱼保护区的核心区。 影响很大。

5、海沧西部港区将破坏红树林保护区核心部分的浒茂洲的甘文尾一带，并对该区域附近的海洋生物产生一定的影响。

申请调整中华白海豚自然保护区范围及功能区

2、栖霞港区临港工业岸线与龙潭水源保护2、占用约15%的沿江湿地岸线。

3、七坝港区南端与桥林水源保护区在规划产生不良影响；滨江港区在船舶油污水排放浓

设。

2、逐步淘汰或改造现有石化港区内不能满足环境保护要求的装卸设施。

3、调整栖霞港区、上元门和七坝港区布局，避免港区布局进入水源保护区的范围。

1、浒茂洲预留岸线不宜建港，建议不予开发。

2、将浒茂洲东侧（甘文尾外）的远景围填区作为规划占用地的生态补偿区。

3、建议打开东坑湾海堤，保证不减少同安湾的纳潮量。

4、慎重开发嵩屿港二期工程；近期保留鳄鱼屿现有岸线资源。 5、采用小金门水道方案，或东移刘五店支航道，以免与黄厝文昌鱼自然保护区核心区重叠。

参考文献

[1]中华人民共和国港口法.2003.

[2]郝莹莹，陈鸥.中俄合作开发建设港口中的海岸生态环境

问题[A].东北亚论坛.2003.48～49.

[3]厦门港总体规划环境影响报告书.交通部规划研究

院.2006.

[4]大连港总体规划环境影响报告书.交通部水运所.2006 [5]长江三角洲、珠江三角洲、渤海湾三区域沿海港口建设规

划纲要.2005

[6]全国沿海港口布局规划.2006

[7]南京港总体规划环境影响报告书.交通部水运所.2006.

大 连 港

1、双岛湾建立临海石化区，该处港区距蛇岛老铁山自然保护区较近。

2、规划的长兴岛临港工业区目前仍处于大连斑海豹国家级自然保护区核心区。

3、海沧港区处于省级红树林自然保护区核4、嵩屿港区二期工程建设对“环鼓”海上景观

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