关于《中华人民共和国证券法（修订草案）》的说明

关于《中华人民共和国证券法（修订草案）》的说明

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——2005年4月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上

全国人大财政经济委员会副主任委员 周正庆

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受全国人大财政经济委员会的委托，现对《中华人民共和国证券法（修订草案）》作说明。

《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）是1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过、1999年7月1日起实施的。证券法的实施对于规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济发展，发挥了重要作用。随着经济和金融体制改革的不断深化和社会主义市场经济不断发展，证券市场发生了很大变化，在证券发行、交易和证券监管中出现许多新情况，证券法已经不能完全适应新形势发展的客观需要：一是部分上市公司的治理结构不健全，质量不高，信息披露制度不完善，对董事、监事和高级管理人员缺乏诚信义务和法律责任的规定。二是一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足。三是对投资者特别是中小投资者的合法权益的保护机制不完善，对损害投资者权益的行为缺乏民事责任的规定。四是证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间。五是对资本市场监管中出现的新情况、新问题缺乏有效的应对手段，有关

法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法、违规行为，维护资本市场的秩序。六是证券法调整范围和某些限制性规定已经不适应证券市场的发展，需要补充和完善。

近年来，社会各界要求修订证券法的呼声比较高，在十届全国人大一、二次会议期间，有230位全国人大代表提出议案和建议，要求修订证券法。国务院有关部门，一些企业和专家学者也通过不同形式表达了修订证券法的意见和建议。

根据十届全国人大常委会立法计划，2003年7月全国人大财经委负责成立证券法修改起草组，由全国人大财经委部分委员和全国人大常委会法工委、国家发展和改革委员会、国务院法制办、中国证监会、最高人民法院等单位的负责同志组成起草领导小组，并从上述部门和人民银行、银监会、保监会抽调有关人员组成起草工作小组，同时聘请刘鸿儒、周道炯、厉以宁等八位专家和学者组成专家顾问组。起草组认真分析研究了全国人大代表提出的关于证券法修订的议案和各部门关于修订证券法的建议，专门赴上海、深圳进行实地考察与调研，多次邀请国内证券法律专家和证券公司、上市公司、证券交易所、证券登记结算公司、证券投资基金公司代表，以及中小投资者代表举行研讨会和座谈会，就有关条款修订征求意见。同时，召开了“证券法国际研讨会”，邀请美国、德国、英国、韩国和香港特别行政区的证券法律专家和国内专家就相关问题进行专题研讨，对国外有关证券立法作了比较研究，借鉴其有益经验。经过多方征求意见，反复论证，形成《中华人民共和国证券法（修订草案）》。

这次证券法修订的指导思想是，以党的十六届三中全会决定关于“大力发展资本和其他要素市场。积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资。建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品”的精神为指导，遵循“公开、公平、公正”原则和“法制、监管、自律、规范”的方针，坚持依法治市，保护投资者特别是中小投资者的合法权益，正确处理好改革、发展、稳定的关系，处理好加快资本市场发展与防范市场风险的关系，加强证券市场基础建设。 在修订过程中，我们坚持既积极又慎重，既有利于推动资本市场发展，又有利于保障资本市场安全稳定的原则，对社会各方面提出的意见和建议，区别不同情况妥善处理。对实践证明有利于发挥资本市场积极作用和推进改革开放、稳定发展的，修订草案对现行证券法的有关条款做出修改、补充和完善；对于各方面普遍关注、认识比较一致，修改条件比较成熟的意见，尽量予以采纳吸收；对于争议比较大或目前修改的时机和条件尚不成熟的，这次没有做出修订。修订草案共229条，其中新增加29条，修订95条，删除14条。现对修订草案的主要内容说明如下：

一、完善上市公司的监管制度，提高上市公司质量

1、建立证券发行上市保荐制度。为了进一步完善股票发行管理体制，确保上市公司规范运作，参照《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》关于“进一步完善股票发行管理体制，推行证券发行上市保荐制度”的要求，修订草案规定：“发行人申请公开发行证券的，应当按照规定聘请证券公司担任保荐机构。”“保荐机构应当遵守

业务规则和行业规范，诚实守信，勤勉尽责，履行推荐发行人证券发行、上市和督导发行人规范运作等相关职责”，并规定了相应的法律责任。 2、增加上市公司控股股东或实际控制人、上市公司董事、监事、高级管理人员诚信义务的规定和法律责任。近年来，上市公司控股股东或者实际控制人通过各种手段掏空上市公司，上市公司董事、监事、高级管理人员不勤勉尽责甚至弄虚作假，损害上市公司和中小投资者合法权益事件时有发生，严重影响了投资者对证券市场的信心。为此，修订草案分别规定：“上市公司董事、监事、高级管理人员负有诚信义务，应当忠实、勤勉履行职责，对上市公司披露信息的真实、准确、完整承担法律责任。”“上市公司控股股东或者实际控制人负有诚信义务，应当确保其提供的文件真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，不得以任何方式损害上市公司和其他股东的合法权益”。 3、提高发行审核透明度，拓宽社会监督渠道。为了加强社会公众监督，防范发行人采取虚假手段骗取发行上市资格，有必要建立发行申请文件的预披露制度，要求首次公开发行的申请人预先披露申请发行上市的有关信息，这样可以拓宽社会监督的渠道，有利于提高上市公司的质量。为此，修订草案增加规定：“发行人申请首次公开发行的，还应当预先披露有关申请文件”。

二、加强对证券公司监管，防范和化解证券市场风险

1、健全证券公司内部控制制度，保证客户资产安全，严格防范风险。近年来，证券公司风险不断暴露，主要是内控制度不严，大量挪用客户交易结算资金，严重损害投资者利益，影响了证券市场的稳定。修

订草案做出规定，要求证券公司应当建立健全内部控制制度，保证客户资产的安全；证券公司应当采取有效隔离措施，防范公司与客户、不同客户之间的利益冲突；严禁任何机构或者个人以任何形式挪用客户交易结算资金、客户证券账户名下的债券、基金、股票等证券资产；要求证券公司必须将客户的交易结算资金存放在商业银行，以每个客户的名义单独立户管理。

2、明确了证券公司高级管理人员任职资格管理制度。为了加强对证券公司高级管理人员的管理，修订草案规定：“证券公司的高级管理人员，应当正直诚实，品行良好，熟悉证券法律、行政法规，具有履行职责所需的经营管理能力，并在任职前取得国务院证券监督管理机构核准的任职资格”。

3、增加了对证券公司主要股东的资格要求，禁止证券公司向其股东或者股东的关联人提供融资或者担保。为了有利于证券公司更好地防范风险，法律应对股东资格特别是主要股东及其实际控制人资格有明确规定，为此，修订草案要求“主要股东及其实际控制人具有持续经营盈利能力，信誉良好，最近三年内无重大违法违规记录，净资产不低于人民币二亿元”。同时还规定“证券公司不得为其股东或者股东的关联人提供融资或者担保。”

4、补充和完善对证券公司的监管措施。现行证券法对证券经营机构监管的特殊性考虑不够，监管手段不足，影响监管效率和效果。修订草案参照《银行业监督管理法》规定，补充和完善了监管措施，要求证券公司及其股东、实际控制人向国务院证券监督管理机构报送有关信

息、资料；可以委托会计师事务所、资产评估机构对证券公司进行审计或者评估；对风险控制指标不符合规定的限期改正或限制其业务、限制分配红利；对虚假出资、抽逃出资的股东限期改正并可责令转让股权；对违法违规的证券公司高级管理人员取消任职资格；对严重违法违规的证券公司责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销；在证券公司清算时，优先偿付挪用的客户资产。

三、加强对投资者特别是中小投资者权益的保护力度

1、建立证券投资者保护基金制度。本次修订证券法的一个重要的指导思想就是要加强对投资者特别是中小投资者权益的保护力度。在加强对上市公司、证券公司的监管方面均体现了这一要求。为了维护证券投资者信心，进一步加强对投资者的保护，参照国际上通行的做法，国务院有关部门正在筹建证券投资者保护基金，主要用于弥补被撤销、关闭和破产的证券公司挪用的客户交易结算资金缺口，以及经国务院批准需要动用基金的其它事项。为此，修订草案规定：“国家设立证券投资者保护基金。证券投资者保护基金由证券公司缴纳的资金及其他依法筹集的资金组成，其征集、管理和使用的具体办法由国务院制定。” 2、明确对投资者损害赔偿的民事责任制度。修订草案规定，内幕交易、操纵市场、欺诈客户行为人给他人造成损失的，应当承担赔偿责任；证券发行人及履行保荐职责的证券公司因虚假记载、误导性陈述或者有重大遗漏给投资者造成损失的，应当承担赔偿责任；上市公司的收购人或者控股股东利用收购损害上市公司及其他股东合法权益、造成损失的，应当承担赔偿责任。

四、完善证券发行、证券交易和证券登记结算制度，规范市场秩序 1、明确界定公开发行行为，为打击非法发行行为提供法律依据。由于现行证券法没有界定证券的公开发行行为，致使一些企业采取变相公开发行股票的方式向社会公众募集资金，社会危害性很大。为此，修订草案规定了公开发行行为，对非法发行规定了相应的法律责任。 2、增加发行失败的规定，强化发行人的风险意识。为了促进发行的市场化，降低证券公司采用单一包销方式所带来的承销风险，参照国际上通行的做法，引入发行失败制度。修订草案规定：“证券发行采用代销方式，向投资者出售的证券数量未达到拟公开发行证券数量百分之七十的，为发行失败。发行人应当按照发行价加算银行同期存款利息返还证券认购人”。

3、改革证券账户开立制度，适应资本市场对外开放的需要。现行证券法第一百三十八条第二款规定：“客户开立账户，必须持有证明中国公民身份或者中国法人资格的合法证件。”根据这一规定，境外公民和法人不得在境内开立证券账户。但为了扩大对外开放，我国已经引入了合格境外机构投资者（QFII）投资境内证券市场，并允许境外投资者受让境内上市公司股份，因此需要对现行证券开户制度进行调整。为此，修订草案规定：“投资者开立账户，必须持有证明中国公民身份或者中国法人资格的合法证件。国家另有规定的除外”。

4、增加规范证券登记结算业务的要求，防范结算风险。为了保障证券市场的安全运行，需要在证券法中明确规定结算业务的基本要求和保证交收的基本原则、措施和手段。为此，修订草案规定：“证券登记

结算机构为证券交易提供净额结算服务时，应当要求结算参与人按照货银对付的原则，足额交付证券和资金，并提供交收担保。”“在交收完成之前，任何人不得动用用于交收的证券、资金和担保物。”“结算参与人未按时履行交收义务的，证券登记结算机构有权按照业务规则处理前款所述财产”。

5、为建立多层次资本市场体系留下空间。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》都提出了建立多层次的资本市场体系。为了满足不同层次的资金需求，拓展中小企业融资渠道，完善股权转让制度，修订草案规定：“依法公开发行的股票、公司债券及其他证券、证券衍生品种，发行人申请上市交易的，应当在依法设立的证券交易所上市交易；不申请上市交易的，可以在证券交易所或者经国务院批准的其他证券交易场所转让”。

五、完善证券监督管理制度，增强对证券市场的监管力度 现行证券法规定了国务院证券监督管理机构依法履行职责时可以采取的措施，在一定程度上保证了监管机构能够依法履行职责，打击违法犯罪。但是，经过这几年实践证明，需要进一步予以完善，包括明确监管部门在日常监管中的执法措施，有权查询有关单位和个人的银行账户；查阅和复制与被调查事件有关的工商登记、税务、海关、户籍、房地产、通讯记录等资料；对有转移或者隐匿涉案财产或者伪造、毁灭重要证据迹象的，可以冻结或者查封；限制被调查事件当事人的证券买卖；对不予配合的当事人，可以申请公安机关传唤等。这些执法手段对于监

管部门及时查明案情、打击违法犯罪至关重要。因此，修订草案增加了监管机构的执法手段和权限。

六、强化证券违法行为的法律责任，打击违法犯罪行为 现行证券法在实施过程中反映出的一个重要问题是法律责任的规定需要进一步补充、完善，并使之更具操作性。为此，修订草案在法律责任中从五个方面增加了相应的规定：一是明确规定证券发行与交易中的赔偿责任。二是追究控股股东或实际控制人的民事责任和行政责任，如证券发行申请经核准后，发现不符合法律、行政法规规定条件的，发行人的发起人、股东、实际控制人有过错的应当承担连带责任，并可处罚款直至追究刑事责任。三是增加证券公司的责任规定，包括违法承销、未依法履行保荐职责、未按规定报送文件或保存资料等情形下的责任。四是加大上市公司、证券公司有关高级管理人员和直接责任人员的责任。发行人有欺诈发行、虚假陈述的，证券公司有违规从事承销、保荐的，对其负有责任的高级管理人员和直接责任人员可给予警告、罚款等处罚。五是规定了证券市场禁入制度，对严重违法人员禁止其在一定期限直至终身不得从事证券业务或者不得担任上市公司董事、监事、高级管理人员职务。

七、关于社会普遍关注的几个问题的修订

分业经营和管理、现货交易、融资融券、禁止国企炒股和银行资金违规进入股市等五个问题对于进一步发展资本市场很重要，又被社会普遍关注。对五个问题相关条款的修订存在一些分歧，经过反复调研论证，广泛征求各方意见，本着实事求是、从实际出发的精神做了如下的修订：

1、关于现行证券法第六条“证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立”的修订。对这个条款的修订有两种不同看法：一是认为金融业的分业经营和管理的格局基本没有变化，因此这条不需要修订；二是认为随着金融改革不断深化，过去实行严格分业经营的做法在实践中已经开始被突破，目前已经出现在集团控股下分设银行、证券、保险机构的模式，而且最近国务院已经批准商业银行设立基金管理公司试点，批准保险资金按一定比例直接进入资本市场，这些做法都已突破分业经营的限制。根据实践需要，建议开一个口子，一方面对既成事实提供法律依据，另一方面也为以后金融改革留下空间。综合考虑上述两种不同意见，参照《商业银行法》的修订，修订草案在原条款不动的基础上增加了“国家另有规定的除外”。

2、关于现行证券法第三十五条“证券交易以现货进行交易”的修订。对这条修订有两种不同意见：一是认为交易方式是一种市场行为，只需要证券监管部门进行核准，不必写入证券法，因此建议删除此条；二是认为现行证券法规定我国只允许现货交易，排除其它任何交易方式，不利于证券市场长期稳定健康发展。实践证明国际上通行的证券股指期货期权等交易形式，不但活跃了证券市场，也是一种避险工具。同时，值得关注的是，国外有的期货交易所已推出中国股指期货，交易对象包括中海油、中国铝业、中国人寿、中国电信在内的16家中国公司股票构成的指数期货合约。如果国内不能开办金融期货交易品种，不能提供股指期货等风险管理工具，可能形成我国股票的现货市场与股指期货市场

在境内外割据，不利于我国资本市场的安全运行。考虑到国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确指出“建立以市场为主导的品种创新。研究开发与股票和债券相关的新品种及其衍生产品”，开发新的证券交易品种已成为我国资本市场稳定发展的必要条件，因此建议证券交易除现货交易外还允许其它方式进行交易。综合以上意见，将这条修订为“证券交易以现货和国务院规定的其他方式进行交易”。 3、关于现行证券法第三十六条“证券公司不得从事向客户融资或者融券的证券交易活动”和第一百四十一条“证券公司接受委托卖出证券必须是客户证券账户上实有的证券，不得为客户融券交易。证券公司接受委托买入证券必须以客户资金账户上实有的资金支付，不得为客户融资交易”的修订。对这两条的修订也有不同意见：一是认为融资融券存在一定的风险，建议这两条仍然保留不作修订；二是认为这两条有必要进行修订：其一，“融资融券”是资本市场发展应具有的基本功能，各国资本市场均建立了证券融资融券交易制度,通过融资融券可增加市场流动性，提供风险回避手段，提高资金利用率；其二，融资融券是以后实施期货等金融衍生工具交易必不可少的基础。因此建议国家应制定有关融资融券规定，在严格监管条件下，分步组织实施。综合上述意见，对这两条进行修订，将现行证券法第三十六条修订为：“证券公司从事向客户融资或者融券的证券交易活动，必须遵守国家有关规定”。同时，删除现行证券法第一百四十一条。

4、关于现行证券法第七十六条“国有企业和国有资产控股的企业，不得炒作上市交易的股票”的修订。在征求意见中，各方面一致认为国

有企业和国有资产控股的企业是否允许买卖股票问题应当由国有资产监督管理的有关法律和法规规定。因此，将这条修订为“国有企业和国有资产控股的企业买卖上市交易的股票，必须遵守国家有关规定”。 5、关于现行证券法第一百三十三条第一款“禁止银行资金违规流入股市”的修订。考虑到银行资金入市属于银行监管范畴，受商业银行法等法律的调整，没有必要在证券法中规定，而且对于其它渠道流入的违规资金都应限制。参照党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“拓宽合规资金入市渠道”、“建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的机制”和考虑《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》鼓励合规资金入市的意见，修订草案将此条修订为“依法拓宽资金入市渠道，禁止违规资金流入股市”。

《中华人民共和国证券法（修订草案）》和以上说明是否妥当，请审议。

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