建立科学的政府绩效评估体系

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今天我们讲绩效管理的一些内容，绩效管理应该说是一个新的话题，就是在我们国家来讲，以前大家可能人员绩效接触的比较多，比如说我们领导干部的政绩考核，还有公务员的年度考核，这一块主要是针对个人，但这几年我们看绩效管理的内容应该说广泛，在西方一些发达国家应用的比较普遍，而且也比较有成效。那么这里面主要是有一个什么问题呢？就是说在西方的一些发达国家它的行政改革过程当中，出现了一些新的特点。以往我们认为绩效在企业做会相对容易一些，和对于组织绩效来讲，企业的目标比较单一，另外它有利润导向，但是对于公共部分来讲，比较困难。所以我们今天下午，我想给大家主要围绕这三个问题来跟大家共同探讨一下，因为我们国内目前虽然有些单位也开始做了，但是做的不太多，也不是很普遍。

第一部分就是公共部门绩效管理的困境和出路。绩效管理应该说很难，前面加公共部门这个限定词给人感觉就更难。公共部门我这里界定它是一个大概念，在英语中经常用“public sector”，在我们中文当中，这个词目前用的不是太多。但这个词比政府要好一点，因为政府含义比较狭窄一点。比如说我们国家政府就是行政机关了，但是公共部门这个概念，应该说从大的来讲，包括行政部门，也包括人大政协，也包括法院、检察院，甚至包括我们党的部门，在我们国家执政党过程本身它也有，还包括一些事业单位。比如说我们有一些事业单位它本身行使的一些行政执法的一些职能，那么直接提供公共服务，这些单位我们一般来讲，都给它叫做公共部门。所以从这个大的意义上讲，我这几年讲的都叫公共部门绩效管理，而不叫政府绩效管理。我们说对于公共部门而言，绩效管理确实比较困

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难，这个困难主要来自于公共部门本身的一些特点，这些特点怎么去解决。那我给大家梳理一些困难，同时也希望给大家从出路方面，寻找解决这些问题的对策和出路。

第二部分就是综合绩效评估体系的设计。具体稍微操作一点，这个体系部分我个人提出了四个部分来共同构成综合绩效评估，因为绩效评估本身是绩效管理的核心内容。这个体系四个问题是什么？

第一个问题就是为什么要评估？就是我们在引入一个绩效管理的功绩当中，在评估的过程当中，我们的目的是什么？我们也可以看到根据目的的不同，实际上绩效管理的类型非常多。我简单举一些例子。在西方的发达国家，他们的部长要到立法机关做一些咨询，比如说向一些议员问一些问题，或者说汇报一些工作，那么这个部长必须要清晰的描述出，这个部里到底它的使命是什么，任务是什么，以及所做的工作的成效是什么。实际上这个问题现在目前我们国家也开始遇到这样的问题，比如说前段时间科技部在找我，科技部自己有一个科技的评估中心，那么这个评估中心找我说，现在他们的部长也遇到这样类似的问题，比如他们科技部的部长到了全国人大，遇到了全国人大的代表和一些常委们就问他，每年我们国家花了大量的财政方面的资金投入到我们国家资助的科研项目上。十几亿，几十亿，甚至有的上百亿，这么多的资金投入以后，这个项目的效果怎么样呢？很多的人大代表常委问他这个问题的时候，部长结果答不上来，说不出来，或者说的很模糊，很笼统，导致了我们说人大常委代表不满意。因此部长回来以后，就说你必须要给我建立一套标准，就说科技国家资助的科研项目这一块，你投入的项目效果怎么样？指标体系怎么样？你给我搞出来。还有很多类型，有些部门它把绩效的管理作为一个实现组织战略目标这么一个工具，就是怎么通过绩效管

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理引导组织战略目标的实行。另外还有一种类型就是什么呢？我把这个绩效功绩引出来，改进我组织管理。因为绩效评估，绩效管理本身对于组织的管理是一个很好的诊断工具。引进来以后我通过绩效评估，发现组织当中存在的优势是什么，劣势是什么，对照这个劣势我们怎么去改进，制定一些改进的行动方案，这也是一种思路。当然传统上我们还有一种思路，就是对于人员的考核问题，这是我们国家比较坚持的，就是人员考核。比如说领导干部和公务员，刚才我讲了，它的类型很多，根据它的目的不同，我们说这个问题必须要清楚，你引进来以后，要干什么？那我今天讲的主要也是从组织绩效的角度来考虑，比如说引导我们组织的战略目标的实现，怎么去改进组织的管理水平从这个角度来讲比较多一些，这是第一个问题。

第二个问题就是评估的内容指标体系是什么？这是大家比较关心的。

第三个问题就是谁来评，评估者，或者我们叫评估主体本身应该怎么去做，大家也知道我们传统上作为我们评估绩效来讲的话，我们的评估比较单一，所谓的单一就是上级领导无能，或者组织人事部它来进行评。我们其他的一些部门的领导，比如说我们在座的都是一般的业务部的领导，这一线的领导对于绩效评估本身存在着认识上的误区。或者他认为没有必要，或者他认为比较烦琐，总而言之，在他身上存在这种动力基础期。那么现在我们说评估者这一块开始扩大，比如说我们现在看到我们国内的很多实践，就是一些单位在实践的过程当中，引入了外部评估主体。比如说我们南京市在四年当中搞了三次就是外人评议政府。实际上外人评估政府它是主要指老百姓的，就是把外部的顾客引入进来。这个评估者本身就是谁来评估。

第四个问题就是说怎么去评估？就是方法的问题。这个我想在这里给大家稍

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微展开一下讲。

第三部分中外各部门绩效管理的实践，这个有些例子我在前面就给大家穿插讲，后面留点时间稍微再给大家简单介绍一下就可以，一共是这三个问题。

一、

1．体制的困境和出路

我这里给大家总结，第一个方面的困境就是体制方面的困境。大家也知道我们在从事管理工作当中，有些问题解决不了，我们经常会给它归结为体制问题。行动部门和企业和私人部门不同点就在于体制上存在着很大的一些它自身的特点，但是我也在讲这些问题，就是体制的问题可能我们许多层面的领导干部并不能解决。比如说有人说了，大的体制问题是中央的问题，是国务院总理的问题，甚至总理在我们国家也决定不了，那是总书记要解决的问题。但是我们说作为一个部门的领导，你从你的小的环境来看，它实际上也有一个体制。

我目前在国内参与的一些项目，或者我在帮助策划的一些项目，也在于各个部门的领导尤其是一把手，他对这个问题非常的关注。一把手对这个问题关注了，他就有这个动力去解决这些小环境的问题，就是体制的问题，这一点非常的重要。所以强调的第一个困难就是体制的困境和出路问题。我们看体制的困境和出路，首先看公共部门的多元目标，它和一般的企业不一样。我们相比较而言，企业本身的目标比较单一。比如我们说企业的目标主要就是追求利润最大化，也就是说它生产的可能是一种或者几种产品，在目标方面比较单一，所以我们在企业当中公共部门绩效管理的困境和出路

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做绩效，对于一个企业的一个经营单位来讲，它比较容易去衡量。但是公共部门的目标我们感觉有时候是难以说清楚的。我们一般意义上讲，我们说政府不能处理的政治、经济、文化、社会等方方面面的事情，那政治、经济、文化、社会等方方面面的这些事情，本身你看它的排列方面它是平行的排列，那么这个平行排列的过程当中，实际上我们围绕这个目标在一级政府当中设臵了很多部门，比如说在座的部门领导都是各个部门的一些领导，你们在处理一些事情的时候，可能这个部门和那个部门之间的目标可能在同一时期就会发生冲突。

举一个例子，比如说一个汽车，汽车我们在北京我们看到本身对汽车的生产消费限制不是很多，就是我们在北京汽车现在越来越多，有些经济管理部门，还有许多省、市他们把汽车的产业作为支柱产业，作为经济管理部门，它可能要鼓励汽车的生产和消费，所以在一些政策方面，在制定的一些规定的方面，它鼓励你汽车生产消费。但是我们看有些部门它实际上要限制，比如环境保护，环境保护部门我们现在O3标准，那么2008年O4标准，实际上你这个环境保护的标准提高了以后，我们看到实际上它是影响到一些汽车生产的销售问题。还有道路交通管理，它从我们城市的现状来看，它可能要限制一些汽车的生产，所以这两者部门之间可能在目标取向上不一致，甚至有冲突，有矛盾。这些问题在一级政府当中，怎么去解决它。

另外在不同时期，我们政府的目标也有一定的矛盾，比如说我们十六大以后，提出了科学的发展观，科学的发展观具体有五对统筹，大家仔细想一对一对的五对统筹也是相互之间存在一定的矛盾的。比如城市、农村、不同地域之间，经济与社会，人与自然，国内经济发展对外开放，那么有一些比如说经济与社会，本身经济和社会两者之间的发展可能就存在一定的冲突，所以改革开放前20年可

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能我们主要的重点是放在经济增长上，一些指标很重要，比如GDP、招商引资、财政收入等等这些指标非常重要。但是现在十六大以后，我们也需要发展一些社会方面的问题，正像家宝总理曾经说过，我们要解决一条腿长，一条腿短的问题，回过头来我们要解决一些公共服务，社会管理的一些问题。所以说我们看到目前我个人的调研当中，我也陷入了一种困境，我也在想其实有些地方的领导他还是转不过来这个弯。

你比如一些落后地区，还有一些不发达地区，那么这些地区的领导，我在调研和他们的谈话过程当中，他们经常反映的问题，虽然说现在提科学发展观提出人文的、社会的、自然的、环境方面的一些发展指标，但是我现在在这儿工作，我首要的压力还是GDP，还是经济增长。包括我们现在先进性教育过程中，我们树立的典型牛玉儒，大家知道牛玉儒是内蒙呼和浩特市委书记，也是我的父母官，我本人是在呼和浩特长大的。牛书记确实在当地老百姓的口碑非常好，你要是按照群众满意不满意的标准来看的话，绝对是一个好领导。但是你分析他所做的事情和我们中央目前提出科学发展观，可能有些方面就是陷入了一种困境，我个人想是一种矛盾和冲突。比如说牛书记365天有200多天干什么呢？招商引资，就忙着这些事情，经常和外商和一些企业老板，在一起喝酒，喝酒的目的是什么？主要是为了把一些资金吸引到当地。这样的一种工作方式，老百姓肯定满意，整个当地的经济发展确实上了一个台阶，但是他所做的事情怎么样？比如有人开玩笑说，牛书记在喝酒的时候，外商投资有时候开玩笑说，我投资的数量和你喝酒的数量成正比关系，那是什么意思？就是你喝的越多，我投的越多，它是这样的。

而我们现在又要创造我们政府不要去具体干预企业的成长，不要去具体干预

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社会的经济。那么这个问题，我个人的一种分析是说，这要根据不同的地区，不同的时期来考虑这些问题，实际上就涉及到一个优先权的排序问题，就说我们的目标有这么多，甚至可能存在着一种价值上的冲突，那么下一步就要根据我们本地区，本部门的情况进行优先权的排序的问题，就是说家要有三件事先捡急的办，一个家庭都是如此，更何况一个单位和一个政府，就是你优先权排序必须解决，是绩效评估当中必须要解决的问题。哪个最重要，哪个次重要，哪个不重要。 另外从体制方面的困境和出路是产出问题，我们知道评估很大程度上要看你的产出，你的产出不清晰就难以衡量，比较模糊，这是我们公共部门当中存在的困境。企业的产出比较容易，我们企业生产有形的产品，更容易。比如说早期1911年泰勒发表了《科学管理原理性》这个文章，掀起科学管理运动的时候，它在研究企业，它主要研究什么样的企业，它研究生产有形产品的企业，比如提出的计件工资，那么计件工资对于工人来讲，绩效很容易衡量，就是生产了多少产品，马上就能知道。但是说到企业发展提供的一些软性管理是一些看不见，摸不着的一种服务，那么服务对于企业也比较容易衡量，服务产品它毕竟可以拿到市场上去等价交换，等价交换实际上换回来货币以后，用货币来衡量产出也是比较容易的。但是对于公共部门而言，你难以现场计时用货币去购买这种公共服务。我们知道通过纳税人交的税，财政收入来支撑公共服务的体系，在这里面，你公共部门产出，我提供的执法一种服务，提供的一般性的公共服务，你怎么去衡量，值多少钱。

另外，我们说政府制定公共政策，那么公共政策对于社会产生的影响有多大？经济效益怎么用金钱怎么去衡量？或者它有什么负面的影响，比如一些公共政策的出台，比如说毛泽东当时批马寅初的人口理论，批完之后好了，我们中国

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的人口就不加限制的去生孩子对吧！生了那么多，多出几亿人口，负面影响该有多大呢？你怎么去衡量？所以这些东西对于公共部门而言，是很困难的。还有一些比如说我们公共部门当中内设性的部门，比如说职能部门，专业性的部门，有时也很难判断。比如说咱们的局，一个局里面下面的各个处，这些各个专业性的一些处室，在处理的一些工作，很多不是直接对外的，它不像一些独立性的部门，比如我们直属的事业单位，可能承担某一项专门性的独立性的很强的事情。但是对于一些职能性的部门，这些处室之间的产出是什么？这些是很难的。

因此在公共部门当中，实际上我们在测量绩效，因为产出很难衡量，我们就会寻找一种替代性的东西，比如说我们甚至会用投入来替代产出，产出不好衡量我们用投入，投入是什么？就是预算，因此从国外，从中国无一例外都有一个公共部门的特点，就是追求预算最大化，这是一种动机，跟企业不一样，公共部门普遍存在追求预算最大化，为什么要追求预算最大化？追求预算最大化是证明我这个部门所从事的工作的重要性，我很重要，因此要追加财政投入，我会找财政部门，找领导说这件事情非常重要，去年投入500万不够，再拨200万或者1千万，有追加，领导一听有道理，有道理就追加，追加以后一产出，你做的事情可以像500万一样，那实际上对于绩效来讲，对于效率来讲是更加的糟糕，但是我们找不到产出。

第三是规则导向官僚体制，我们找不到产出，我们可以找投入，找不到投入，我们还可以找规则。也就是说在公共部门当中，我们传统的实行官僚体制就是说马克斯.韦伯德国的一个社会学家，曾经描述的一个金字塔形的官僚体制，金字塔形的官僚体制实际上就是说组织高度制度化，人的行为要有高度的规范化，在这种体制运作当中，每个人都在追求一种规则的东西，产出可能没法衡量，那么

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好了，我们的公共部门就可能照章办事，依法行政。我们现在提出依法行政实际上也是建立在一种规则导向，这个规则导向从早期资产阶级的历史来看，它是有好处的，而且好处是大大的。比如说早期的西方的一些资产阶级思想家，设立的规则体系，它是通过追求规则的过程当中好的方面通过这种规则，自动实现一种好的结果。你比如说亚当.斯密在描述市场经济的看不见的手的时候，他实际上就是描述规则，因此有人说，市场经济就是规则经济，就是法制经济，它描述的看不见手是怎么描述的？他说每个人都在追求自身的利益，但是同时又不损害他人的利益，因此整个社会的财富就会增加，这个道理很简单，有增无减，每个人都在追求自身的利益，同时又不损害他人的利益，因此整个社会的总体财富会增加，那实际上就是一个规则。

为了说明这个规则的好处我再讲一个小的例子。一个母亲有两个孩子，一个5岁，一个4岁，都不大，有一天这个母亲买一块蛋糕，在这两个孩子中间去分这块蛋糕。那么我们按照第一种分法，就是这个母亲采取的第一种分法就是法律当中我们刚才说的实体性的分法，实体性的规定，就是说母亲分好了以后，按照一种宣传的教育的方式，去告诉这个孩子怎么去获取蛋糕，因此母亲切好这块蛋糕以后，切了一大一小，然后跟老大讲，她说老大你是哥哥，你应该发扬风格，你比弟弟大，你应该让弟弟吃那个大的蛋糕，你吃那块小的。那么谈到这个故事以后，我当时就想到这个有点像我们党在教育我们公务员一样，教育我们领导干部一样，就是说你是人民公仆，必须要全心全意为人民服务，我们自古以来就是按照这种实体性的宣传教育我们的公务员，但是它告诉这种实体性的规定，忽略了人的本身的一种追求自身利益的内在一种动力机制。那么好了，按照这种的分法，它不是规则性的道理，它是实体型的分法。第二种分法，就是母亲换一种分

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法，就是按照规则的导向，按照程序性的一种规定，来分这块蛋糕，怎么分呢？她这个时候告诉老大，说老大这块蛋糕你来切，切好的时候，由弟弟先挑，那么好，我们这里并没有告诉他，你是哥哥，你应该发扬风格，你应该学雷锋，你应该全心全意为你的的弟弟服务，她没有讲这些，她只是告诉了一个做事情的规则，这个规则是他先切这块蛋糕，切完之后让弟弟先挑，那么好了，我们看弟弟拿到蛋糕最后的结果是什么呢？我们说保证了弟弟的利益的最大化，那么这个蛋糕，做哥哥的如果追求自身利益的角度来切这块蛋糕的话他会仔细的小心翼翼的切，他不敢大意，如果一大意切的很粗心，一大一小，好，对不起大的让弟弟挑走了，留下就是他自己的小的，那么好保证了弟弟的利益，最差的一种结果解决哥哥小心翼翼的切，切的尽可能一大一小，我们说弟弟拿到的蛋糕是大于等于这个蛋糕的一半，这是规则。

但是我们想西方一些发达国家，它的这种规则体系，我们说走了几百年，短的可以说200年，长了我们甚至说300年，这个历史的过程当中，这个规则导向走的太烦琐，繁文缛节，照章办事，最后导致了本身人性方面的这种扭曲。比如说人本身是有主动性的，积极性的，创造性的，但是在规则面前，人失去了主动性和创造性，不思进取，照章办事。规则变为绩效的一种标准，我就是不出问题，所以领导干部也好，官员也好，公务员也好，他的绩效标准是不出问题。什么叫不出问题就是不破坏规则就OK了。至于说产出怎么样，至于说效果怎么样，那不是我的事情，说老百姓不需要，不需要我也给你提供，说老百姓很需要，很需要它也提供不出来，所以这是它的问题。

我们说这里面实际上归结到一点，最后从体制方面的规定来看，实际上就是最后一个结论性的东西，评估主体缺位，或者无评估现象。

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可能在座的各位领导都想了，说这个评估主体我们现在都有，人事部门，组织部门，我们各级领导也都在抓这个评估。我说是事实上，也就是说我们可能通过一定的法律法规，我们规定了有评估，比如说公务员的年度考核，但是实际上谁关心这个事情？人事部门肯定关心，这是它的业务工作，上级部门可能也比较关心，为什么呢？它比较关心下面做的怎么样，但是我们一线的业务领导可能未必就对这个很关心，比如年终考核到了年底，我发现很多领导都是觉得差不多就完了，走走形式，差不多一两个月，大家议完以后，写完个人总结往那儿一放，最后可能看两眼就是同意不同意，对吧！给你口头同意，最后签个字，然后我就放到人事档案当中，石沉大海，谁也不关心那个绩效到底写的是什么？写的怎么样？我根据这个东西怎么去改进我自己存在的问题，没有。所以都没有这种动力机制。

目前在咱们国内流行一个寓言故事，出了一本书，我给大家讲讲，大家可能就更加清晰了。它是讲了一个猎狗与兔子的故事，说一个猎人他有一条猎狗，他经常带着自己的猎狗去打猎，有一天他带着自己的猎狗去打猎的过程当中，碰见一只野兔，这个时候猎人就命令它的猎狗，说你给我追上这个兔子。那个猎狗就撒开腿开始追这个兔子，追着追着追了半天，也没追上，然后灰溜溜的回来向它的主人汇报，说对不起主人我没追上这只兔子，这个时候猎人就开始奚落他的猎狗，批评它。说你真笨，你比人家个子也大，腿也比人家长，你吃的也不错，你怎么连兔子都追不上，兔子比狗的个头显然要小多了。猎狗后来回答什么呢？说那不一样，因为我们两个人的动力不一样。说你看兔子为什么跑那么快？它不跑就死定了，它不跑就被我逮住以后，它就死了，我呢？我跑不跑无所谓，我跑上与跑不上，仅仅是一顿午餐而已，也就是说我追上这只兔子，你赏我一顿午餐，

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我追不上，你就罚我一顿午餐而已，仅此而已。所以说在这两者之间，它的压力不一样，动力机制不一样，

所以我们在琢磨体制困境的过程当中，就从这个动力的机制方面去考虑，就是解决绩效的管理动力的机制，你得有管理动力机制才行，你不能简单或者说应付上面凑个数字而已，这个动力机制在西方国家的行政改革过程当中，它解决了，部分解决了这个问题。

大家知道可能在上个世纪70年代末到80年代初，西方一些发达国家纷纷开展了行政改革，而且是大规模的行政改革，不约而同的采取了一些措施。比如说像英国、澳大利亚，新西兰这些国家叫新公共管理运动，前面有个老师给你们讲了，叫新公共管理运动。那么美国叫什么呢？叫企业家政府运动改革，或者叫政府再改造。你不管叫什么名称，说新公共管理运动、政府再造企业运动改革，不管叫什么名称，但是核心的理念和做法是什么？就是企业化的改革方案，这个企业化的改革方案就是把企业先进的管理理念、技术、方法引入到公共部门和政府部门当中。使得政府部门的运作，更加像一个企业的那种方式来作，分权化，责任机制，结果为本，顾客导向。前面我讲了传统的公共部门，它是官僚体制，自上而下，现在分权建立有效的责任机制，结果为强调效果，强调产出，不仅强调产出，而且还强调产出以后产生的那种效果，是这么一种，所以说它这种改革导致的公共部门的运作，是不一样的。

我举一个具体的例子，别的我不多讲了，具体的例子就是责任。大家知道我们在传统的官僚体制下，这个责任是什么呢？往往是上下级之间的一种权力隶属的一种责任关系。比如说我们在中央，中央部委里面的司长，司长他就要完成部

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长及部领导班子作出的一些决策，交付的一些任务。这是一种权力隶属关系。那么在英国、法国，1988年当时英国的撒切尔政府搞了一项改革运动，这个改革运动叫下一步行动，英语叫“next step”，我们直接翻译过来叫下一步的行动。那么下一步行动改革一个具体的一个核心的做法就是把中央部委那一层和下面的司局之间的关系发生了变化，就是我们2003年改革当中，我们提出来的决策执行监督，我们叫相适应，他们国外直接叫相分离，就是决策层和执行层要分离开。就像我们城市综合执法一样，我们北京市搞城市执法当中，决策和执行它也是分离的，但是它和英国的做法稍微有点不同，它不是综合体，还是专业体。那么决策执行相分离，比如说我当时1999年去英国的时候，具体考察了当时英国的一个道路交通管理体制的问题，当时我们去英国的交通部，去了那儿以后，发现英国交通部和下面的隶属关系变了，以前也是像我们国家一样，比如说我们交通部下面有公路司，它下面的交通部是现在的公路管理局，那个公路管理局和交通部之间，由于1988年的改革的关系由传统的原来的权力隶属关系变成了绩效契约关系，契约，合同，绩效合同，也就是说部长和这个公路管理局的头，那个头叫首席执行官，他是CE，少了一个O，我们这边企业叫CEO，他们那边叫CE，他们之间签订了一个绩效合同，这个绩效合同当中，一般来讲就是三年到五年，这个年限，在这个期间，这个公路管理局的使命是什么？任务是什么？将来的目标它叫远景是什么？所需要的财力资源、人力资源各方面的资源是什么？规定很清楚，规定好了以后，双方签字，那么在三到五年的期间内，你不要具体的事情上去干涉我，你最终是目标考核结果为主，根据绩效合同的结果为主，这一点我倒想有点类似于我们国内现在有些单位上下级之间签订的责任状，我们有些单位也在搞这个责任状，我看那个责任状也是把今年的任务，目标是什么，写

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的很清楚，完了上下级的领导审批。但是我们那个责任状实际上是一年，时间很短，另外我们并没有根本上去改变他们的权力隶属关系，而英国他们改变了，改变了以后，实际上我们说的执行局，就像刚才具体的讲，比如说那个公路管理局，它本身的运作方式，非常像一个企业，它的人员虽然还保留公务员的身份，但是比传统的公务员使用当中更加灵活，比如说它采取绩效工资，采取灵活的职务的配臵，还有我可以到市场上去招聘一些人员，包括那个首席执行官就是CE也是从社会上和市场中去选拔的，而且拿的是年薪。所以这种方式我们说更像企业，因此导致在西方发达国家，目前开展的绩效管理工作出现了一些新的特点。 那么早期的绩效评估，绩效管理也是比较重视领导，相互分开的，比较重视上级领导，人事部管组织部的人员，但是现在是更加注重顾客，而不是领导，也就是说外部导向的绩效领导。而更加重视结果，不仅仅单一的照章办事，就是按照规则来运行。也就是说结果导致了如此，更加注重质量导向的绩效评估，你要向顾客负责，你要向结果导向，因此效果问题，也就是质量问题，顾客满意不满意，老百姓满意不满意，这是最终的目标。我们说权力管理的核心理念，就是顾客满意了。那么质量导向的绩效评估重效果而不仅仅是产出问题，所以这是现在西方一些发达国家通过行政改革过程当中，所解决的一些绩效动力机制问题，使得绩效管理出现一些新的特点。

而我们的国家其实在实践里面，也有不少这样的好例子，但是我们现在总结的不是太够，就是不太全面，其实我也看了一些材料，在我们国家，实际上公共部门目前的动力机制问题，在某些部门当中，现在已经有了。

比如说我们现在目前所开展的一系列活动，早期的比如说1994年，山东省

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烟台市建委率先在全国搞社会服务成分机制，那么所谓社会服务成分机制，是什么？就是把我这个部门所提供的服务的内容，标准，实现，程序向外界公布，向老百姓公布，那么好了，把这个东西公布出去以后，让老百姓去监督我，去评价我，实际上它也是一种绩效评估当中的某一种类型，老百姓还评了，这个时候你想作为一个领导来讲，他有没有压力，有压力啊！以前我是暗箱操作，我具体里面怎么运作你老百姓不知道，你说我不好，你没有理由，你不知道我，你当然说不出他不好。现在他主动的把这些东西公布出去以后，他身上自然有压力，另外还有很多公事。比如说我们现在很多的执法部门，据我了解像工商、税务这些部门，它把它的一些内容执法的这种条文一些规则向老百姓公布，公布以后，老百姓知道你在怎么做，你做的内容是什么，你怎么去做的，那他就会监督你，其评价你。还有公民评议，现在很多的部门地区搞的评议，这些评议实际上最终我们从目前的导向来看，它是一种制造外部压力，通过这些举措，我们把外部压力形成，那么现在作为一个领导来讲，压力很大，甚至有些部门的领导因为外部老百姓的评价，而最后把自己的位臵给丢了，比如南京某单位第一次在搞时候搞末位淘汰，两个局长就给免职了，是这种压力。那么好这种压力就会转变为内部的动力那也就会解决我组织自身的管理问题。现在我接触的一些课题很多就是一些部门的领导有这方面的压力，无论是上级部门的考核，无论是对老百姓的一种交代，还是对人大，一些领导部门的汇报工作，他反正是现在希望把自己所做的工作它的效果它的自身的管理问题要解决，就是评价动机的问题。那么好了，转变为组织绩效，个人绩效的问题。

所以我说我们国家目前对于政府管理本身的这种需求，应该说已经到了一个阶段，这是从我们行政改革的发展趋势就能看出来，我给它下了这么一个定论，

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不知道对不对，大家可以共同探讨这个问题。就是我们的行政体制改革，在我们国家大家也知道，改革开放以后，五次大的政府机构的改革，其实我们每一次的着力点都在发生一些变化，早期的行政改革就是机构人员方面的改革，我给它简单的在狭义上称为机构人员编制的精简。我们在1998年政府机构的改革中，每一次都强调人员精简的比例问题，到98年，我们中央各部门才裁减一半，但是改革进行到一段时间，我们发现光减机构和人员不行，职能是很重要的，因此1988年，当时就提出转变政府职能，现在仍然在提，说机构人员精简，职能你还得转变。机构人员精简，职能转变以后，我们还有一个问题实际上还没有触及到，我们2003年这次的机构职能改革提到了，就是改进政府机构的管理，我们说职能也转变的差不多了，现在已经明确了四项职能，经济调解，市场监管，社会管理服务，对吧！我们基本上比较明确，但是我们的管理方式，我们不用说细细的分析，在座的领导干部许多都已经出国考察过，都去过一些西方发达国家，直接的感觉，我个人也去过多次，就是我们和西方一些发达国家的管理水平差距太大，我下去搞调研的时候，很多领导干部跟我说过这么一句话，现在大家可能都比较熟悉，有的领导干部说，刘老师咱们中国的管理其实很简单，我说怎么简单？他说工作就是开会，管理就是收费，说协调就是喝醉，就这么简单。后来我一想，在中国可不就这么简单，你说下去以后，你说你跟老百姓，你跟下面的基层部门谈什么管理，他们说我们的经验管的很好，你看你弄的这套做法那么复杂，他不愿意接受。所以从这一判断上来看，我们目前在一些地方，现在政府管理水平甚至不及西方上个世纪初的水平。

1911年泰勒发动科学管理运动，强调管理的规范性，在那儿之前叫什么，叫经验管理，经验管理不叫管理，并不是标准的管理开始，管理科学是从科学管

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理运动开始的，但是你在看我们国家，很多现在科学管理运动的一些思想还没有提出来。咱们就说公务员管理的职位分析，现在我们强调我们是职位分类，其实93年，当时公务员在籍管理通过的时候，也叫职位分类，而且各个单位，许多单位都制定了职位说明书，远的不说，就说北京，我当时在北京区搞调研，就是调研区里面的领导干部的素质能力的问题这一块，后来我说素质能力我得考察考察你的职位，不能脱离职位去看你的素质能力，抽象的调查。后来我跟那个单位讲，我不说哪个区了，我跟那个单位讲，能不能把你们的职位说明书给我看一看，后来他们说刘老师你看这个干什么？我说看看那个对照一下需要什么样的能力，他说那个好像没多大用，我们经常都不用，我说没用也给我看看，结果好一顿找，找来找去在一个文件柜里找到以后，打开柜一看，落的厚厚一层尘土，从来没有参照过。而我说科学管理，当时泰勒搞的职位其实对于人事管理当中，最重要的是职位分析，岗位当中需要什么样的人才，需要什么样的能力，需要什么样的素质知识资格规定的清清楚楚的，这个职位到底是做什么的，没有。所以说我个人感觉，目前来看，当然西方国家的管理思想已经走了100年的历史，100年的历史当中，他们采取了各种管理方式，比如科学的管理规划，行为科学啊，目标管理，全面质量管理，一直到绩效管理，但是我们现在已经开始进入到一种改进管理方式的一个阶段，而绩效管理被实践证明，被西方的发达国家证明是比较有效的管理。这是第一个，我们说体制方面的一些困境。

2．文化的困境和出路

第二个就是文化方面的困境和出路，我这里讲这个，主要是从我们组织的

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文化讲，从行政文化，具体从沟通来讲。绩效评估本质上应该是个沟通的过程。大家想想绩效评估要解决什么问题？我通过评估肯定是为了改进我组织的管理，提高我人员的素质，比如说我一个人员，经过评估了以后，知道我的优点在哪里，缺点在哪里，好，下一步我怎么去改进，因此本质上需要沟通，而且这种沟通必须讲真话，必须允许说错话。你如果做形式主义，你如果不讲真话的话，这个绩效评估就没有用处，或者我们现在有些单位你比如说在评估当中，它采取另外一种方式，脱离沟通，搞匿名投票。

我给大家举个例子，曾经我到一个单位去搞调研的时候，这个单位的领导给我讲了一件事情，这个单位的人不多，20个人左右，那么按照我们公务员的暂行条例规定，和公务员的考核规定当中所规定的，年终考核20人当中应该产生两个优秀，那么优秀怎么产出呢！按照我们规定来讲，应该成立了一个考核委员会，或者考核小组，考核小组经过商量以后，给他打一个考核等次。但是这个单位的领导，他说我不要这样做，我要发扬民主，我要让群众来评，因此他搞匿名投票，搞匿名投票把单位当中的20人的名单全部列下来，列下来以后说，选两个优秀打勾吧，每个人选两个，最后结果是什么呢？这个部门的领导跟我反映，说刘老师，我真没想到，最后票数最高的那个人，也就是说我们应该称之为优秀的那个人，是这个单位当中，表现最差的那个人。我当时听了这个结果以后，我想了想，我说这是一个好的现象，说明你这个评估优秀当中，本身就没有做沟通，你这个组织沟通的文化本身就比较恶劣。他说为什么呢？你想想在这种环境之下，假如说我是一个普通的公务员，我怎么选优秀，两个人，第一个选谁呀？选自己一票，对吧！自我评估是良好，这是已经公认的是研究出来的，那显然选我一个。第二个人选谁呢！就得琢磨琢磨不能选比自己好的，如果选比自己好的，

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或者差不多的，这都是我的竞争对手，选他我就下去了，为了保证我的当选，我必须要选一个比我表现还要差的，保证和我比没有竞争力，但是糟糕就糟糕到哪点呢？不光你一个人想，所有的人都这么想，好了，就呈现出有一个人的票数非常集中，而其他的人票数非常的分散，那么好了，优秀人员脱颖而出，表现最差的人公认的，你拿还拿不掉他，这个单位的领导说，我是想把他拿掉，拿掉了他说这是民主投票结果，你能把民意给抹杀掉吗？抹杀不了，有一次在外交部讲课，外交部一个同志也给我介绍一个类似的情况，他说他们在驻外大使馆的时候，当年也是选优秀，也是采取我刚才说的这种方式来选，最后把司机给选上了。他不在于司机表现好还是不好，而在于大使馆当中，司机这个职位本身是最可有可无的，为什么？司机平时没事干，大使馆的人包括家族基本都开车，所以他平常就没事干，重大场合下，给大使和一些领导开一下车，正因为大家觉得没事干，对自己构不成威胁，因此把他选上去了，这样的例子我相信在座的各位领导，你们所在的单位可能也会有这种现象，当然不一定那么极端了，这个就是本质上没有沟通，缺乏这种相互的协商一致性。

为了说明这个问题，我们看看我们国家目前的严重性。就是这里面有一个量的表格，就是美国的一个管理学家（斯科特〃派瑞），派瑞曾经在中国花了六年的时间，找了7千多个职业经理人，做这么一个调查，那么中国的7千多个职业经理人，应该有一定的代表性的，他调查什么呢？就是这十二项打点的能力，因为这个调查叫做十二项关键管理能力的评介，那么十二项四大类，四大类行政能力，沟通能力，领导能力、认知能力。那么好了，通过六年的时间给这个7千多的职业经理人打分，平均分我们中国的职业经理人是多少分呢？48分。48

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分低于欧美国家的职业经理人，但是我们高于东南亚国家的职业经理人，比如像马来西亚，菲律宾、印度的一些国家，比他们的职业经理人的分数要高的，这一点正好是和一个国家的经济发展水平和企业管理水平是一致的。但是我们光看总分的平均分没有太多的意义了。我们在分项来看，说四大类行政能力，认知能力沟通能力，领导能力，我们中国职业经理人哪一项最高？结果排序是什么？最高的大家看是行政能力，那么所谓行政能力包括时间管理与排序，目标与标准设定，计划与安排工作，有点类似于我们现在的组织协调，组织执行方面的工作，就是把这项工作做好，就是领导交代给你一件事情，你安排的井井有条，就是行政能力。第二个高的是什么呢？认知能力，就是说问题的确认与解决，决策和风险的衡量，清晰思考与分析问题，这个48分认知能力有点类似于我们的决策方面以及决策这种思考方面的东西，分析问题。大家再看这两个比较高的能力方面，还有一个什么共同的特点？基本上是对事不对人，对不对？按照我们人事管理当中的人和事，对事不对人，主要是在解决处理问题方面，在解决一些任务方面比较高。你再看后面两个，显得比较低了，对吧，我们第三个是领导能力，领导能力是训练教导与授权，评估部署与绩效，行政规范与咨询，也就是说在具体的工作当中，怎么指挥下属去完成工作，怎么去用人，怎么去帮助他，向他提供咨询，训练教导与授权，评估部署与绩效，行为规范与咨询。我们看这个41分，最低的38分，沟通能力，倾听组织的信息，给予明确的信息，获得正确的信息。这一点来讲沟通能力38分是连派瑞本人事先都没有想到的，他原来想象的中国的职业经理人，应该是沟通能力排第一。在做这个问卷之前，为什么呢？他想中国是一个传统的文明古国，是一个礼仪之邦，既然是礼仪之邦，人与人之间，他的交往方式是彬彬有礼，很讲礼貌的，沟通应该是很正常的事情，而且中国又很讲

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究关系，大家都知道国外的一些人都知道中国的关系。

但是最后调查一出来以后，恰恰沟通能力最差，他也觉得很奇怪，其实并不奇怪，我举个例子，可能大家就会更清楚一点，香港有凤凰卫视，凤凰卫视当中，有一个栏目叫《鲁豫有约》，我们在座的很多人可能都看过，那么鲁豫经常采访一些名人，是一个访谈节目。那么有一次我正好看到一个节目，就是鲁豫采访谁呢？采访陈香梅女士，著名的美籍爱国华人，一个老太太，那么当时陈香梅给她讲了一件事情，就说大陆解放以后，蒋介石跑到台湾，陈香梅和她的丈夫，飞虎队队长美国人陈纳德，也一起去了台湾，到了台湾过了几年以后，这两口子准备去拜访蒋介石，他们私下里都是朋友关系。这个时候陈纳德的一个美国朋友，听说了这件事情以后，就找到了陈纳德，说我有一件事，需要总统先生的同意，他同意我才能办，你能不能帮我讲一讲，陈纳德听完这件事情以后说OK没有问题，我帮你说。后来两口子见了蒋介石以后，陈纳德就把他朋友的这件事跟蒋介石讲了，讲完之后，这个蒋介指连着就说了好几个“好”，“好”“好”。陈纳德回去以后，兴高采烈跟他朋友讲，说没问题，总统先生已经同意了，说总统先生说“好”，你去干吧！结果呢，他的朋友一干，根本不是那么回事，既没有什么批文，也没有什么手谕和指令。说同意这件事，陈纳德觉得很奇怪，说好为什么又这样，结果陈香梅就点拨了陈纳德，就说你们美国人直线思维，她说我们中国人说了好好好，那不是同意的意思，在座的都是领导，你们的下属向你们汇报工作的时候，你们经常的会不自觉的一边听着一边说，嗯、嗯、嗯，就这个意思。什么意思？就是知道的意思，但是老外一听好，就同意了。所以我说倾听组织的信息，给予明确的信息，获得正确的信息，这方面我们有时候它比较绕，中国的沟通方式比较迂回，比较绕，这一点恰恰害了我们自己。比如说还有一次，我原来在大学留

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