以美国为例试论“三权分立”理论对西方行政制度及民主政府的影响

以美国为例试论“三权分立”理论 对西方行政制度及民主政府的影响

摘要：

本文从“三权分立”学说的历史出发，在阐述其基本内涵及学说发展的基础上，以美国为例，论述了“三权分立”学说对西方行政制度及民主政府的影响。

三权分立（checks and balances）亦称三权分治，是西方资本主义国家的基本政治制度的建制原则。其核心是立法权、行政权和司法权相互独立、互相制衡。三权分立具体到做法上，即为行政、司法、立法三大权力分属三个地位相等的不同政府机构，由三者互相制衡。是当前世界上资本主义民主国家广泛采用的一种民主政治思想。

一、“三权分立”学说历史

三权分立是一个政治学说，其主张政府的行政、立法与司法职权范围要分明，以免滥用权力。三权分立原则的起源可追溯至亚里士多德时代。17世纪，英国著名思想家洛克《政府论》的发表，表明现代意义上的分权理论初步形成。洛克在《政府论》中，对权力分立理论有详尽的描述。他把国家权力分为立法权、行政权、和对外权，这三种权力应该分别有不同的国家机关行使。立法权属于议会，行政权属于国王，对外权涉及到和平与战争、外交与结盟，也为国王行使。

继洛克之后，法国启蒙思想家孟德斯鸠更进一步发展了分权理论，提出著名的“三权分立”理论。他在《论法的精神》中，将国家权力分为三种：立法权、行政权和司法权。所谓三权分立，就是通过法律规定，将三种权力分别交给三个不同的国家机关执掌，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。

分权的目的在于避免独裁者的产生。古代的皇帝以至地方官员均集立法、执法（行政）、司法三大权于一身，容易造成权力的滥用。即使在现代，立法、运用税款的权力通常掌握在代表人民意愿的议会中，司法权的独立在于防止执法机构滥权。

二、“三权分立”理论对美国行政制度及民主政府的影响

三权分立的实现模式在各大资本主义国家有所不同，而真实的情况是只有美国（总统制）实行“三权分立”，而其他绝大多数西方国家实行议会制。西方议会制国家的显著特点是，立法权与行政权不分立。议会不但是国家的立法机关，而且是国家的权力中心。行使行政权的那些人来自议会(下院)，包括总理也是。

1776年美国取得独立战争的胜利。1777年通过联邦条例，规定美国国会实行一院制。1781年联邦宪法确认两院制，同时采纳三权分立、相互制衡的原则，摒弃立法与行政合一的内阁制，赋予总统较大权力。为了防止总统及其机构滥用权力，又规定了必要的制约措施。即三权既存在各自独立的部分，又有相互间交叉和相兼的部分，以达到三权牵制的目的。

美国三权分立体制在实践上得到了适效的应用。从1789—1984年间，总统对国会法案的否决有2410次以上，国会随后推翻的总统否决95次，最高法院裁定100项国会法案或法案的一部分违宪[16]。但在历史的演进中，三权间并没有真正实行过平等均衡，权力或倾斜于某一机构，或倾斜于另一机构。开始时，国会在政治生活中占主导地位，后逐渐移向总统。尽管最高法院在新政初期对国会和总统权力进行过从严的解释，但他要在三机构中扮演举足轻重的地位已不可能。特别是20世纪30年代以来，随着科学技术发展和社会需要，政府职能日益扩张，逐步形成行政集权民主制。而且，政府在管理社会和经济事务时，很难把任务交给一个不是兼有制定和执行规章并解决争议的权力机构，因此，有意成立兼有立法、行政和司法三种职能的机构。如联邦电力委员会（1930年），全国劳资关系局（1935年）等。这些行政机构享有半立法权、半行政权，显然这些机构可以作为对分立体制的补充或例外，但也可被看作为对分立体制的破坏或修正。

对三权分立体制的批评，基本上集中在效率低下，职责不明确上。

国会与总统间由于党派政见和利益之争常出现僵持局面，出现混乱拖延，处理事务不力。“权力分散和责任不明的情况，是使政府在紧急时刻处于无可奈何的瘫痪状况的原因。”而且三权各享有制约对方的权力，致使周转程序繁多，行动不敏捷，运转不灵，在这种情况下导致效率低下，职责不清的局面是很自然的事。美国三权分立体制失却国家权力的总体权威，无法使立法机构，司法机构和行政机构中的任何一个机构真正代表美国。因为，任何一个机构都有可能遭到另外两个机构的反对和抵制。

伍德罗·威尔逊早就主张，作为政府应该是一个完整的整体，不应该分割，“把政体建成为一个方法简便，大权独揽、职责分明的毫无掩饰的体制”。

但是，无论对三权分立体制的批评如何激烈，有一点必须清楚，使各部门得以延缓或阻止其他部门的行动所造成的低效率，正是制宪者们有意掺入美国的政治体制之中，它的主要目的则在于政府通过干预保护私人利益，并保护政府对付不公正又谋私利的多数，“如果这种体制使政府碍手碍脚并使既定利益容易抵制变革，那么这一体制正是按其所预期的在运转”。

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