协商民主与多党合作和政治协商制度

协商民主与多党合作和政治协商制度

黄卫平 陈文

日期：2010-02-25

20世纪末，在西方政治理论中，协商民主日渐成为一种新兴的民主理论解释范式，许多西方学者及政界人士尝试将此作为新的民主治理模式，以修补和矫正长期以来为人们所信奉的、以竞争方式为主要内容的自由民主和代议民主的某些缺失，期望以协商民主理论为指引走出现时竞争政治的一些实践困境。我国的诸多学者亦试图用协商民主理论为分析工具来解释我国民主政治的特点，认为协商民主是颇契合我国政治架构、民主实践和传统文化的政治形式，有的甚至将其视为可以替代竞争民主、并能移植于我国政治实践之中的较为理想和适合的民主范式。

一、协商民主的理论渊源及其特点

词源学意义上，民主（Democracy）一词源自古希腊词，由demos和kratos两个短语组成，demos指人民，kratos意指权力和统治，因此民主的原意是人民的统治或人民的权力。随后在不同历史时期，人们对“民主”的涵义有着不同的理解，出现了诸如自由民主、代议民主、理性主义民主、经验主义民主、选举式民主、参与式民主、竞争式民主、合作式民主等有关民主理论的解释或派别。关于民主内涵的概念性把握难有定论，正如乔·萨托利所言：“我们生活在一个以民

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主观混乱为特色的时代里”[1]，然而“民主获得若干意义我们尚可容忍，但它若是可以无所不指，那就太过分了。”[2]因此，在人类社会政治生活中，民主必然存在客观内容和具体所指。从应然和实然的双向维度来考察，民主在根本上是作为一种协调和解决社会利益矛盾的相对文明的政治机制而存在的。若以人们民主参政的方式、程序及机制的特点、性质为标准，可以将政治民主划分为竞争民主与协商民主。

二十世纪末，随着人们对自由民主（Liberal democracy）和代议民主（Representative democracy）等民主理论的批判性反思，以及世界各地普选、竞选等竞争民主实践中暴露出来的问题和矛盾的日益增多，单纯强调选举的竞争性及普遍性的民主价值取向日渐为诸多现代政治学家所质疑，一些西方学者开始把研究的焦点逐渐转向了对“协商民主”（Deliberative democracy）或称为“协商民主”、“商议式民主”的理论探究，期望在现代社会中建立起以公共协商为核心价值理念的民主政治形式。约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessettle）较早从学术视角提出了这一概念，之后罗尔斯、哈贝马斯等许多西方学者对协商民主理论做了进一步的阐述和研究。詹姆斯·D·费伦指出“公共讨论而不是遵循更机械的投票程序可能会鼓励具有公共精神的理由和建议，它们将有助于促进所有人的利益。”罗尔斯认为“多数裁决原则的程序不管怎样被规定和限制，它作为一种程序手段显然只具有一个从属的地位。”“在立法阶段中，我们必须依赖立法阶段的实际讨论过程而在允许的范围内选择一个政策。”哈贝马斯在对“自由主

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义”和“共和主义”等西方传统民主模式进行批判反思的同时，提出了不同于自由派和共和派的第三种民主模式——即建立在“交往行动理论”和“商谈理论”基础之上的“商议性政治”，其指出“商议性政治的程序构成了民主过程的核心”[3]，主张通过建制化的方式和程序促使民主的意见、意志、法律及公共决策的形成和实现。詹姆斯·博曼认为“协商是民主的，在一定程度上，它以自由平等的公民实现理性一致为基础。”[4]虽然人们对“协商民主”尚无一个普遍认同的定义，但从整体上考察，协商民主主要是指在一定的政治共同体中特定的政治主体通过对话、讨论、商谈、妥协、交易、沟通和审议等协商性的方式及机制参与政治的一种民主模式，其基本理念主要表现在：（1）参与协商的主体是平等的、理性的、自由的、知情的政治共同体中的成员或组织，协商主体的态度、行为一般不受先在权威的操纵、限制和影响，参与协商的主体主要是基于理性的审视做出公共判断；（2）参与方式的协商性。协商民主政治中的参与主体主要是通过互动式的对话、讨论、商谈、辩论、谈判、沟通和审议等协商性方式参与政治生活，通过相互妥协达成理性共识；（3）协商过程的公开性。协商民主强调知情参与（Informed participation），协商主体必需拥有充分、多元的资讯和信息，于公开的场合检验不同意见和理由，在知情的情况下通过公开透明的协商过程参与政治协商；（４）协商程序的建制化。协商主体之间进行的并非漫无目的、不限时限、不计成本的协商，参与各方要遵循一定的游戏规则，通过规范化、制度化的程序进行公开商议；（５）协商结果的共识性。通过协

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商形式形成的决定或意见最终应为参与各方认同和遵循，并承担相应的义务和责任，还必须就所形成的政策和决定对社会有所交代，以提高民众对协商结果的认可程度，从而提升公共政策的政治合法性。

二、我国政治的协商性特质与可持续发展空间

作为上层建筑范畴的民主政治“是在历史上发生和发展的”[5]，我国现行的政治形态形成于长期革命和建设的历史进程之中，由于各种主客观因素的影响，竞争民主政治制度发展尚不完善，但在政党关系、制度体系、程序设计及运作方式等多方面呈现出较显著的民主协商性特质，此种民主协商性政治形态相对于旧中国传统的专制统治已有巨大进步，其中各要素的统一与结合又为现阶段建立和发展有中国特色的协商民主政治提供了制度资源、奠定了政治基础。

其一，民主协商政治形态的形成是我国现代史发展的必然结果。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成，是在反帝、反封及反官僚的历史过程中逐步发展的，体现出中共与各民主党派及其他社会力量从“联合革命”到“协商建国”再至“合作治国”的内在逻辑。在民主主义革命时期，国内外守旧和反动势力依然强大，而民主革命派的力量却相对弱小，因此民主革命各派之间的联合就成为了必要。早在1922年，“中共二大”就以决议的形式提出了“民主的联合战线”思想，计划组织“民主主义大同盟”。当时认为“无产阶级在目前最切要的工作，还应该联络民主派共同对封建式的军阀革命，以达到军阀覆灭能够建设民主政治为止。”[6]在这样的背景下国共

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两党进行了第一次合作，虽然此次合作最终归于失败，但这在一定程度上开创了政党间合作的先例，也为之后中共与其他民主党派的合作积累了经验，而且中共与国民党左派及中国民权保障同盟等民主派的合作仍在继续。“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的”[7]，正是基于这样的认识和现实的迫切需要，中共与其他民主党派在新民主主义革命后期的合作愈加广泛和深入。建国前夕，毛泽东指出“现在革命形势日益开展，一切民主力量亟宜加强团结，共同奋斗，以期早日消灭中国反动势力，制止美帝国主义侵略，建立独立、自由、富强和统一的中华人民民主共和国。为此目的，实有召集各民主党派、各人民团体及无党派民主人士的代表们共同协商的必要。”[8]在这样的历史背景下第一届中国人民政治协商会议召开，并通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》等重要文件，这在一定程度上标志着各民主党派及社会各阶层对中共的领导地位及社会主义政治体制的普遍政治认同，从而为中国特色的民主协商政治形态的形成和发展奠定了政治和制度基础。

其二，合作型的政党关系为民主协商政治形态的形成提供了政党基础。政党是民主政治中最重要的参与主体，政党制度及党际关系对民主的存在形式和发展方向具有内在的规定性，中共与各民主党派间的关系主要表现在“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，各民主党派不是在野党和反对党，而是同共产党亲密合作的友

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党和参政党。”[9]“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”是多党合作的基本方针和理想模式，因此，中共与各民主党派之间并非西方国家在两党制或多党制条件下的竞争性政党关系，而是在一定的政治共同体中民主协商、相互监督、彼此合作治理国家，并逐渐形成了中共领导下的多党合作的政党关系及权力架构。

其三，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度是作为统一的制度体系而存在的，由此构成了我国现行民主政治的基本制度框架，并通过具体的组织形式体现在政治的现实运作之中。时间安排上，人大会议与同级政协会议一般同期召开；各政党、各人民团体、各少数民族和社会各界的代表在中共的领导下，以人民政治协商会议为组织形式，就国家的大政方针及重大国家事务相互讨论、交流意见，通过由中共主导的民主协商达成共识；政协可对人民代表会议将要讨论的问题提出意见或提交议案，有权对国家机关及其工作人员进行批评监督；定期或不定期的民主协商会、谈心会、座谈会等是政治协商的具体形式；而且在全国和地方各级人大中都有民主党派及无党派人士担任领导职务或代表。

其四，在程序设计方面，在我国的人大代表选举中一直强调通过“酝酿、讨论、协商”程序确定正式代表候选人，甚至在1986年修改选举法时，为了“稳定”的需要，取消了基层人大代表选举中带有竞争性质的预选程序，虽然此项修改容易导致确定正式候选人过程中的“暗箱操作”而颇有争议，确有改进和完善的必要，但这并非说明

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选民是对协商程序本身价值的直接否定，而是对不透明的协商过程、民主监督制度缺失及“确认性选举”等不合理潜规则的不满。 其五，就政治制度和政治文化的相对稳定性而言，政治系统中的政治文化是指“在其国民的认知、情感和评价中被内化了的政治制度。”[10]多党合作和政治协商制度的建立和发展逐渐形成了体现协商性的政治文化，并内化在了民众对政治体制的认知和评价之中，同时又经由政治社会化的途径强化了政治参与者及民众对协商性和合作性政治架构的认可和遵循。

有中国特色的民主协商政治形态的形成存在历史必然性，制度设计层面也具有一定的合理性，在社会主义现代化的建设过程中为调动广大人民群众的积极性，整合各种社会资源，协调各种利益矛盾，稳定政治局面，保障改革开放及现代化建设的顺利进行等发挥了重要的历史作用。“任何一种民主的本质、内容和形式，都是由本国的社会制度所决定的”，[11]由于人民民主专政的国体及中国共产党的领导体制的内在规定性，统一战线理论与多党合作和政治协商制度的思想和制度传承，以及中国传统“和”、“合”、“中”政治文化在传习过程中对政治制度和政治行为产生的持久影响等多种因素，为现阶段进一步将传统的政治协商制度向更完善的协商民主制度发展，奠定了政治、社会和文化基础，也决定了以公共协商为核心价值理念的协商民主而非竞争民主，可以成为当今中国多元社会中民主政治发展的主导性战略选择。

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但毋庸讳言，我国延续了两千多年的封建专制统治建立在自给自足的小农经济基础之上，集权主义和官僚作风根深蒂固、血缘宗法伦理及身份等级制度盘根错节、人治传统与臣民文化影响深远，至今仍然深刻地制约甚至阻碍着我国民主政治的发展。我国传统的政治协商与协商民主制度之间存在内在差异，“政治协商不等于协商政治。因为政治协商从本质意义上讲，是国家政治生活领域内主体政治力量与次主体政治力量之间的合作、协商和联合，虽涉及社会各阶层、各团体的建设者，但其运作的单位主体是党派与界别组织。”[12]而且，现行的民主协商政治体制是建立在自身制度尚不健全，以及竞争民主发展滞后及制度缺失基础之上的，因此在诸多方面亟待完善，同时也为现实地在我国发展协商民主政治提供了广阔的空间。

第一，明确协商民主的价值定位。民主协商政治形态的一些基本原则虽然在我国宪法中有着法理规定，而且也存在具体的法律制度，但在特定历史时期的现实运作中，政治协商方式往往被作为一种单纯的执政手段来强调，正是由于这种纯粹倾向于工具理性偏好的影响，加之相关制度和程序的不完善，从而导致了在改革开放前的历次政治运动中，统一战线及多党合作和政治协商制度频遭破坏，如在反“右派”斗争中甚至还将民主党派界定为资产阶级性的政党而加以限制和排斥，党内的民主协商也遭受严重挫折，“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”[13]在现阶段的地方治理中也存在领导干部协商意识不强、形式化协商等现象。而协商民主强调的是，

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在多元社会中政治参与主体能平等、自由地进行公共协商，不存在特殊成员或组织的利益凌驾于其他参与主体利益之上的优先性，参与各方的意见和建议能得到平等对待和重视，政治行为不受先在权威的抑制和掌控，彼此间主要依据“共善”（common good）的原则通过“公开说理”（the public use of reasons）而赋予具有集体约束力的公共政策以政治合法性。因此协商民主理应被当作一种宪政民主来强调，并将其全面落实到执政理念、执政方式、执政战略、政治体制和政治文化之中，从而有助于促进科学决策、有助于协调各方利益、有助于巩固执政党的政治合法性和构建社会主义和谐社会。

第二，拓展协商主体的界别范围。现阶段，我国的政治协商主要局限在党派之间，而国家与社会团体、行业组织、新兴利益群体及公民之间的协商机制尚不健全，协商渠道不畅通的现象客观存在，因此应在继续完善党际间协商制度的基础上建立健全正常的社会民主协商机制，加强国家与社会组织和公民之间、社会组织之间、公民与社会组织之间的民主协商，丰富协商内容和形式，在协商民主的基础上建构国家与社会间的良性互动关系。

第三，提高协商形式的制度化水平。在加强人民政治协商会议制度化、程序化建设的同时，人大的立法、监督、审议重大事项等也都要通过制度化渠道广泛吸纳民意，在公共事务领域，对凡是与公民直接或间接利益相关性的决策，都应该重视民众及专家的直接参与，通过建制化的程序及方式进行广泛和深入的民主协商，促使公共决策真正做到公开化、民主化和科学化。健全和完善听证制度、公民批评和

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建议制度、民主监督制度、检举制度等，将这些制度作为实现协商民主、扩大公民有序政治参与的法律机制和制度保障，规范民主协商会、民主座谈会等会议形式的程序和组织方式。

第四，加强公共协商精神的文化培育。在马克思主义指导下培育符合时代要求的理性妥协、相互沟通、尊重公共利益的公民意识，让人们学会用协商民主的方式方法解决实际中的利益矛盾，建设具有宪政精神的公民文化；通过各种形式教育党员干部和行政领导树立协商民主观念，主动、自觉地实行在广泛和充分协商基础上的民主决策、民主选举、民主管理、民主监督，不断提高民主执政的能力和水平。 “世界上的民主，都是具体的、相对的，而不是抽象的、绝对的。”[14]竞争民主与协商民主亦如此，二者有着内在区别的同时也存在一定的民主共性。首先，虽然竞争民主与协商民主的价值理念、运作思路和方式方法迥异，但都是以利益分化及价值多样的多元社会为基础的，其根本目的都是为了协调和解决社会利益矛盾，都强调公民和组织通过制度化的程序及机制参与政治生活。其次，竞争民主与协商民主优劣势同在。竞争民主为资产阶级推翻封建专制统治发挥了重要的历史作用，也为排除独裁专制、避免少数政治集团长期垄断权力、实现国家政权的程序化传承和更迭、保障公民平等的政治权利、促进公共政策的科学制订等方面提供了可能。然而“竞争理论不能，实际上也不会意味着我们拥有的民主是我们所能得到的最好的民主??竞争民主理论显然不是完备的理论。”[15]实践层面上，竞争民主亦面临许多现实困境，诸如贿选、虚报选票数、假票、操纵选举等选举舞

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弊现象客观存在，“多数人的暴政”、选举程序繁琐、普选成本高昂、“微弱多数”的局限等已成为制约竞争民主政治发展的瓶颈，选民的真实意图有时难免为代表所歪曲或操纵，民主的广度和深度也经常遭受批评，现实中因为公众、社会组织或政党对选举不公的抗议而导致国家分裂与社会动荡的事件亦屡见不鲜。协商民主虽然有利于促进参与者的合作互动、大大降低民主政治的社会资本、有助于激发良好的意见表达、提高公共政策的正当性和民意支持、建立公平的政治合作方式、增强政治信任和政治合法性、提升民主治理水平及避免社会暴力与冲突等，但协商民主也存在诸多现实困境。如统一的政治共同体难以建立和维系，个人利益与公共利益之间的冲突客观存在，不同社会意识形态颇难相容，公共精神和道德意识普遍认同的缺乏，不同社会团体及公民之间的不平等地位实际存在，政治主体平等、自由参与协商难以保障，难免先在权威的干扰、限制甚至操纵，种族文化之间沟通的困难，信息不对称的制约等，达不成一致意见、协商不成功的事实在所难免。再次，竞争和协商从来就是以相互结合的方式融合在民主政治之中的，如在西方氏族社会时期的部落会议、部落联盟会议及人民大会中，协商是基本的议事方式，但也存在竞争因素的选举，如在确定“巴塞勒斯”这一重要职位的人选时，“选民的选举或追认，还是必不可少的步骤。”[16]现代社会，在实行两党制或多党制的西方主要资本主义国家，也客观存在党内及党际间的协商、合作、妥协和交易，甚至常常以“执政联盟”的形式来共同执掌政权、治理国家。因此，并非一种民主形式天然地就优于另一种民主形式，也并非要在

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“竞争民主”与“协商民主”之间做出先入为主的“单项选择”，而当代中国民主政治发展的关键在于，要在完善民主协商制度的基础上，发展协商民主的同时，也应对改革开放后日益增长的竞争民主的社会诉求予以适时回应。

三、结 语

我国改革发展正处在高风险的关键时期，社会利益关系更为复杂，新矛盾新问题层出不穷。为提高我国政治体制的社会适应性和有效性，以尽可能将民间的参政需求和民主冲动纳入到现行体制框架内来有序释放，进而提高党的执政能力，构建社会主义和谐社会，必须切实推进民主政治发展。“如果社会要成为一个共同体的话，那么每个集团的力量应通过政治体制而发挥，而政治体制则对这种力量进行调节、缓和并重加引导，以便使一种社会力量的支配地位与其他许多社会力量协同一致。”作为政治体制改革核心内容的民主制度建设是协调和解决我国现实社会利益矛盾的最重要、最文明的机制，在现实地推进我国政治体制改革和发展社会主义民主法治的进程中，应不断完善中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，充实民主协商内涵、建立社会协商制度，在逐步构建现代协商民主政治平台的同时，也应根据我国实际情况，尝试用竞争民主来弥补传统政治体制的一些不足，并不断提高竞争民主的制度化和法制化水平，在以“协商民主”为主，“竞争民主”为辅的基础上，将“协商民主”与“竞争民主”有机结合在我国的民主政治建设之中，来不断完善人民代表大会制度

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和政治协商制度，保障党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，应是建设有中国特色的民主政治的现实选择。

（黄卫平：深圳大学当代中国政治研究所所长、教授；陈文：深圳大学当代中国政治研究所助理研究员、博士） 注 释：

[1]［美］乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社，1993年版，第7页。 [2]同上。

[3]［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店，2003年版，第368页。

[4]［美］詹姆斯·博曼：《协商民主与有效社会自由：能力、资源和机会》，陈家刚选编《协商民主》，上海三联书店，2004年版，第141页。

[5]毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社，1986年版，第761、762页。

[6]中央党校党史教研室选编：《中共党史参考资料》（一），人民出版社，1979年版，第340页。

[7]《毛泽东选集》，第四卷，人民出版社，1991年版，第1257页。

[8]于刚主编：《中国各民主党派》，中国文史出版社，1987年版，第33页。 [9]中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》，人民出版社，2000年版，第1494、1495页。

[10]［美］加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴：《公民文化——五国的政治态度和民主》，马殿军等译，浙江人民出版社，1989年版，第15页。

[11]中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社，2000年版，第687页。

[12]林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》2003年第4期。

[13]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1983年版，第330页。

[14]江泽民：《在纪念党的十一届三中全会召开二十周年大会上的讲话》（1998年12月18日），《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社，2000年版，第687页。 [15]［美］乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社，1993年版，第161页。

[16]摩尔根：《古代社会》（第一册），杨东莼等译，商务印书馆，1971年版，第247页。

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