困境与根源：我国行政问责制的现实考察(1)论文_困境与根源：我国

【论文摘要】行政问责制在我国产生并日益成熟是对全球行政改革浪潮的回应，也是克服我国行政管理中责任追究制度弊病的需要，它极大地推进了我国责任政府的建立进程。由于传统行政责任文化缺失、政治体制权责不清、法律制度创新乏力等原因，我国行政问责制在构建进程中存在泛滥化与简单化现象，还没有完成由“权力问责”向“制度问责”过渡，且呈现出阶段性、不均衡性的特征。我国应制定全国统一的专门的行政问责立法，对问责主体、问责对象、问责范围、问责内容、问责程序、问责救济等方面作出科学规定。 【论文关键词】问责制；行政问责制；制度供给；问责文化 【正文】 一、我国行政问责制的立法实践及动因 从历史的维度看，对行政权力的监督以及对行政行为的矫正自古有之，如我国古代的监察制度。虽然我国古代社会行政权力监督制度已经蕴含现代行政的理念、渊源和形式，但囿于历史条件、政治体制等因素，并没有真正形成具有现代民主和法治意义的“责任政府”，作为现代吏治习惯的行政问责制度也没有建立起来。 新中国的成立，为我国建立健全现代意义上的行政问责制度提供了政治条件和社会基础。尤其是改革开放后，党中央在重大责任事故和党风廉正建设方面建立了许多责任追究制度，如1989年3月29日国务院发布了《特别重大事故的调查程序暂行规定》，1993年4月24日国务院颁布了《国家公务员暂行条例》等，这些有关行政责任追究的规章制度对我国行政问责机制的建立起了重要探索作用。2001年4月21日，国务院颁布实施了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，意味着我国开始真正实施行政问责制度。2003年“非典”以后，我国行政问责制度建设明显加快了步伐，中央和地方相继出台了一系列规定。 就中央层面而言，2003年5月9日，国务院颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》；2011年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。这两个文件中都明确规定了各级政府领导在突发公共卫生事件中的职责、办事程序以及违反条例所应承担的法律责任。2011年3月29日，中共中央颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》，该规定对党政领导干部因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职作出了严格的规定。2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》更是对公务员的行为规范、法律责任作出了具体明确的规定，其中第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”这些关于行政首长负责制和公务人员承担责任方式的规定，为建立和实行行政问责制提供了法律上的依据。温家宝总理在2006年4月召开的十届全国人大四次会议《政府工作报告》中提出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。2006年9月4日，温家宝总理又在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中强调，要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。2007年4月5日和29日，温家宝总理相继签署第492号和第495号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》和《行政机关公务员处分条例》，将政府政务公开法律化，明确公务员违纪处分的种类和适用情况，为行政问责提供了更为有力的法律支持。2008年2月国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设》白皮书也明确指出要加大行政问责力度，努力建设责任政府。2008年4月30日，新一届国务院组成后召开的第一个全国性廉政工作会议明确提出推行行政问责和绩效管理制度，强调行政问责制度是强化行政监督的有效形式。2008年中央开始选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。 就地方层面而言，“非典”之后，随着中央加大行政问责的力度，各地也颁布了大量地方性规定，更加有针对性，大多直接冠少问责，之名。2003年8月15日，长沙市通过了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，该办法被视为我国第一部有关行政问责的地方性规定；2003年11月21日，四川省制定了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》;2011

年1月13日，天津市颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》;2011年5月11日，重庆市通过了

《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，被视为国内首个省级行政首长问责办法；2011年11月23日，浙江省出台了《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》，规定了30种被问责的行为，在全国率先建立‘庸官问责制”;2005年1月30日，海南省人民政府公布实施了《海南省行政首长问责暂行规定》（已于2008年1月14日废止）;2005年4月，昆明市监察局制定了《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法（试行）》等等。许多省、自治区、直辖市以及较大的市都颁布了“问责办法”或“问责规定”。这些规范的出台，为完善我国行政问责制作出了有益探索，标志着我国基本解决了自非典以来的“有问责之事，无问责之法”的尴尬问题。 行政问责制是西方国家比较成熟的政治法律制度，为什么能够在我国兴起呢？其现实依据又是什么呢？笔者将作出如下解释。 全球行政改革的浪潮、社会主义市场经济的发展和民主法治的进步是我国实施行政问责制的根本动因。从20世纪80年代起，为了应对经济全球化的外部挑战，解决传统官僚体制低效的内部问题，提升国家的竞争能力，世界各国政府纷纷进行政府治理变革运动，在全球范围内掀起了行政改革的浪潮，对政府管理理念、管理体制、组织结构、管理方式等多个方面进行变革，行政问责制应运而生。处于社会转型时期的我国政府，不仅需要优化管理结构，提高管理水平，促进社会主义市场经济更快更好地发展，更需要接受来自公众和社会的审视与监督，以保证其决策的科学合理。行政问责制的启动和推广是中国政府在新的时代形势下，完善政府管理体制和方式，探索行政管理的新方法和新模式，提高政府管理效能的必然抉择。 行政管理责任追究中存在的种种弊病是我国实施行政问责制的直接动因。责任制度是保证国家机关及其工作人员合法合理行使职权和履行职责的必要条件，但由于种种原因，我国行政管理仍然存在个体责任主体缺位、责任内容模糊、责任承担流于形式等问题。最突出的是，我国现行的责任承担机制与行政领导体制不匹配、不吻合。行政首长负责制是我国各级行政的领导体制，全局性、关键性重大问题需要全体行政组成人员的共同讨论通过，行政首长负责统揽协调并承担领导责任。行政首长这种特殊的政治地位决定了他们应比一般政府官员承担更多的责任，即除了承担一般的法律责任外，还应当承担特定的政治责任、领导责任和道义责任。但是，我国长期以来的责任制度中对行政首长责任规定几乎是空白，导致行政不作为与行政轻率行为不断发生，严重损害了政府形象和权威。行政问责制是改变行政主体职责不明、责任意识淡薄的内在需要，是改变行政监管不力、监督制度弱化的需要。 二、我国行政问责的执法实践及特征 2003年中央为应对“非典”危机，免去了张文康卫生部部长职务、孟学农北京市市长职务，被认为“开了中国问责制的先河”。随后，在全国掀起了一场“问责风暴”，上千名各级政府官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。这是新中国历史上首次在突发事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任，其不仅成为我国战胜“非典”危机的转折点，也标志着我国行政问责制的全面推行。 战胜“非典”危机后，我国在实践中更广泛、更深层次地运用行政问责制，对失职官员的追究力度也不断加大。尤其是自2008年9月份以来，全国掀起了新一轮的“问责风暴”。因重庆开县井喷事件、北京密云踩踏事件、吉林火灾事件、阜阳劣质奶粉事件、山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳龙岗火灾、黑龙江鹤岗市煤矿火灾、河南登封矿难等重大安全事故，一大批官员受到处罚。 回顾“非典”之后六年多来的一系列问责事件，我们可以看出，我国的行政问责制是在实践中磨砺出来的，日益走向成熟。其作为一种初创的制度，在产生和发展过程中呈现出下列特点和发展趋势。 第一，行政问责逐渐由个案走向常态，公众参与的作用逐步提高。我国的行政问责首先发生在突发性公共危机事件中，随后体现在处理重大恶性事故（如密云踩踏事件）、行政不作为(如阜阳奶粉事件)、政府部门滥用行政权力行为（如嘉禾非法拆迁事件）等之中，“审计风暴”更是将问责扩展到了对政府的财政监督领域。同时，随着社会公众民主法

治意识的提高，越来越多的人关注政府行为，出现了媒体和社会合力监督推进问责制的趋势。在华南虎照事件、三鹿奶粉事件等案中，人们可以清楚地看到，民众的积极参与和媒体的苦苦追问最终形成了巨大的

社会舆论压力，使案件的真相浮出水面，并得以解决。 第二，行政问责由中央层面向地方层面辐射，次第展开。我国行政问责从2003年“非典”时期的中央开始，随后在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责，不断追究在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职或负有重要责任的行政官员。2008年中央又选择部分省市和国务院部门开展试点，加快推行行政问责制。 第三，行政问责由“权力问责”向“法制问责”转变，逐渐制度化。随着行政改革的深化，各级政府的责任意识、法治意识和服务意识不断增强，中央和各地方政府都陆续出台了行政问责的办法和规定，尽管这些法律制度还有许多不完善的地方，但毕竟标志着我国行政问责制正向制度化、法制化方向深入发展。 三、我国行政问责制的成效及困境 从2003年行政问责制启动以来，行政问责越来越广泛地应用于我国行政领域，取得了巨大的成效。有权无责、权责不一的现象有所好转；滥用行政权力、行政不作为的蔓延势头得到有效遏制；重行政权力、轻政府责任的倾向已开始逐渐扭转；党和政府形象得到大幅提升，政府公信力大大增强。我国行政问责制的逐步成熟，表明了“责任政府”理念在我国行政改革中得到全面推行，体现了党中央、国务院依法执政、依法行政的决心。可以说，行政问责制从“非典”危机中的非常举措逐步走向理性建制，从个案整治走向制度规范，彰显了政治文明的进步，极大地推进了建立高效廉洁的服务型责任政府的进程，促进了相关制度的配套改革，建立行政问责制正在成为中国新一轮政治改革和政府管理改革的聚焦点。然而，不可否认的是，我国各级政府在行政问责制的构建进程中还存在诸多困境，行政问责在实践中还存在诸多问题。 第一，行政问责制泛滥化与简单化倾向并存，甚至成为平息民愤的“遮羞布”。行政问责制不是包罗万象的责任综合体，而应当具有严格的独立空间，具有严格的内涵和外延。但是，目前我国对行政问责制认识混乱，在立法和执法中存在许多误区，比如把问责制混同于行政问责制，把行政问责制简单化为引咎辞职等。在西方国家，官员被问责后政治生命基本结束。而在我国，行政问责存在避重就轻的现象，即使是最严厉的方式—引咎辞职，其公务员身份不变、职级不变，待民怨消退后可能很快被易地再度任用，不免陷于“问而不责”、惩而不实的怪圈。近来发生的诸多“问题官员”的复出不仅引起舆论一片哗然，更严重的是导致民众对行政问责制的质疑。行政问责制泛滥化貌似对行政问责制价值的扩张，实则对行政问责制的建立健全有害无益；行政问责的简单化更不利于行政问责制的有效实施，而且极有可能发生扭曲、变形，沦为替代更大范围内更严重法律责任的工具。所以，应严格将行政问责制限定在一定范围内，依法“行政问责”，避免泛滥化、简单化倾向。 第二，行政问责还没有完成由“权力问责”向“制度问责”的过渡，还停留在“风暴式”、“运动式”的执法阶段。行政问责制作为制度创新在我国诞生，即具有强烈的功利性、工具性和随意变动性，在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施。为政者往往将其作为权宜之计，作为对原体制进行局部微调的工具，带有浓厚的人治色彩。这种“运动性问责”、“政策性问责”、“人治式问责”，虽然在一定的时期起到了“立竿见影”的作用，但是，从长远来看，其必然会直接影响行政问责制的社会效果。国家不能仅仅依靠“问责风暴”来进行问责，也不可能天天刮“风暴”。所以，我们必须建立一种长效机制，即制度化、常态化、透明化的行政问责制。 第三，行政问责制的发展呈现出阶段性，各地发展不平衡。我国推行政问责制目前仍处于试点阶段，呈现出阶段性制度变迁的特征。有些地方，如海南省、山西省等，不仅省级政府制定了相关的规章制度，省属地市也结合本地具体情况制定了相应措施；而有些地方，行政问责立法和执法都还比较薄弱。总体看来，我国还没有形成良好的行政问责的惯例和传统。 正是上述问题的存在，使我国行政问责缺失还相当突出，重大生产安全责任事故居高不下，造成了巨大的经济损失，严重影响了政府的公信力和执行力，导致群体事

件频发，政府信任危机严重。 四、我国行政问责制存在问题的原因 任何一项制度的建设都不是一蹴而就的，若想构建良好的行政问责机制，就要对我国行政问责乏力的原因进行深入细致的解析，寻求和设计能有效加强政府责任性和建构问责机制的方式，

为依法问责奠定坚实的基础。我国行政问责制存在问题是由多方面的原因造成的，主要包括文化原因，政治原因和制度原因。 在文化传统方面，“官本位”和权力崇拜是我国数千年封建社会的主流思想，行政文化建设严重滞后，“一言堂”现象普遍存在；责任行政观念缺乏，官场“潜规则”盛行，官员责任意识缺失，道德自律意识弱化。“真正的‘问责’，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围。如果仍然是‘组织安排’，并不是人们期待的真正的‘问责’。可见，中国走向真正的‘问责制’，尚需时日。”可以说，传统政治文化是阻碍我国行政问责制建立健全的最根本原因。 在政治体制方面，权责不清，权责不平衡。由于缺乏科学职能划分与职位分类，我国党政之间、行政机关上下级之间、正副职之间、不同行政机关之间职能交叉严重，导致行政人员职责不清，致使责任虚置或责任无法追究。出了问题无从确定责任人，或随便找个人充当“替罪羊”暂时平息民愤。其结果违背了行政问责制的本质和初衷，难以让受处罚的被问责人心服口服，也难以让民众信服，不能有力地促进问责制的推行。 在法律制度方面，“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则”。我国原有的行政问责制度供给不健全且相对滞后，新的行政问责制建设还刚刚起步，缺乏整体系统的先进理念支撑。这主要体现在以下三个方面。 第一，行政问责制度有效供给不足。当前我国行政问责面临的主要问题是存在严重的制度资源稀缺，行政问责制适用的规定散见于各种政策文件中，既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制定的：尚无全国统一的法律，各地标准不一。只有从国家意志的高度制定一部全国统一的行政问责制法才能从根本上保证行政问责的程序化、制度化和法制化。 第二，行政问责制度存在缺陷。我国现行行政问责的规定比较笼统、抽象，不够具体、科学，对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。例如，在问责事由的规定中，对于“重大损失”、“重大事故”，对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度，都没有统一、具体和明确的界定。甚至把日常行政管理中“机关效率低下”、“服务质量差”、“工作态度生硬”等应通过其他责任追究制度来处理的行政问题规定在行政问责之中。行政问责作为一个专门制度，应当具有严格的内涵，不应当“泛化”，其追责前提具有特殊性，应当是对法律没有规定的责任情形（法律真空）作出规定，应当是“非常”情况下时“常态”制度，不是一切公共领域的行政失责都应当通过行政问责来实现。行政问责重点应放在重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题上。 第三，行政问责制度创新乏力。行政问责制度设计也需要创新，设计出科学合理、积极有效的制度。我国处于社会转型时期，由于“路径依赖”，新旧体制转轨必然会产生很大的摩擦和冲突，原有的制度设计不能有效满足现实行政生态的需要，亟需与时俱进的制度创新来保障对政府行为的规范调控。我国的行政问责制毕竟才刚刚起步，与之相配套的机制并不健全，如监督机制、救济制度、考核制度、政府绩效评估机制、信息公开制度、申诉机制等等，这也必然制约了行政问责制度的创新。五、我国现行行政问责制度设计的缺陷和矛盾 我国经济和政治体制改革是一个制度变迁的过程，行政问责制度效力的有效发挥和我国责任政府目标的实现需要一系列的制度安排来保证。但是，我国目前的行政问责制度设计存在诸多缺陷和矛盾。 第一，从法的形式来看，我国问责法律体系不健全，没有统一立法。正如马怀德教授所言：“一个健全的制度体系，不是‘头疼医头、脚疼医脚’，也不是旧有的运动和‘风暴’；而是一旦面对问题，法律可以自动运转来应对，从容而有序。”“建设‘责任政府’，需要制定更为规范、更加稳定、更有可预见性的法律制度，并严格予以执行。”虽然《突发公共卫生事件应急条例》、《公务员法》和地方行政问责规章的出台和实施，使我国的行政问责摆脱了“有问责之事，无问责之法”的尴尬处境，但是，我国现有行政问

责制法律规定仍然比较零散、薄弱，没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系，没有一套统一的行政问责制度，更没有一部统一的行政问责法，存在法律制度虚化的问题。就全国行政问责制度而言，行政问责制无法覆盖全部问责客体，使得行政问责制度无法具体详尽地落实。如

《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》这两个中央文件均是针对执政党内成员及其党内领导者的，并不涉及党外成员及其领导者：《党政领导干部辞职暂行规定》中的问责针对的是党政领导干部，不包括非党政领导干部；国务院出台的《特大安全事故行政责任追究的规定》、《公共卫生突发条例》，问责的事项限定在特大安全事故和突发公共卫生事件，范围比较窄；全国人大制定通过的《行政许可法》和《中华人民共和国公务员法》不专门对行政问责作出规定，前者主要涉及行政许可中的政府责任，后者则是全面规范公务员的一个总法。 第二，从法的效力看，我国已有的行政问责制主要体现在规章制度、政策层面，没有上升为法律，已有的专门的行政问责法只是地方性的政府规章而不是全国性的法律或法规。我国涉及问责方面的制度不少，但就全国范围而言，无论是《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》，还是《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》，或是温家宝总理在十届全国人大二次、三次会议上的《政府工作报告》，都是中央的政策而不是法律，无法发挥法律的效力。不可否认，推行行政问责制离不开中央和国家的政策指导，然而，要切实规范行政管理活动中的违法、失职、渎职等行为，没有相应的法律制度作支撑，而仅仅依靠政府的政策和命令，也许一时会奏效，但不能长远地根本地解决问题。需要通过立法的形式完善行政问责制度。虽然许多地方发布了行政问责规章制度，但地方政府规章在法的效力上处于较低的地位，仅在本地区有效力，适用范围有限，更何况并不是所有的省市都已经制定了问责规章。另外，行政权力地方化、地方权力利益化、地方利益法制化使我国行政立法中“立法割据”现象严重。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，往往流于形式。所以，完善行政问责制，统一的中央立法司法体制必须到位、有为，必须颁布统一的法律效力更高的法律法规。 第三，从法的内容看，现有的行政问责制度设计不完善，冲突严重，主要体现在问责不明、问责不公、问责不准、问责不全、问责不透明、救济途径不完善等方面。 （1）问责不明。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。在我国的传统体制之下，政府、党组织、权力机关、司法机关、第三部门的权力行为边界还不够清晰；中央政府与地方政府的职责权限存在重叠多变的现象；政府部门内部权力范围不明、正副职之间的责任模糊，政府部门及其官员的责权利不平衡，个人责任与集体责任难以界定。不清晰的权责关系常常使得问责主体出现权力冲突、利益冲突，给行政问责有效实施和发挥作用设置了体制性的障碍。有的地方规定行政问责是异体问责，如《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》等：有的地方规定行政问责是同体问责，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》等；有的地方规定行政问责则是双重问责，如《吉林省行政问责暂行办法》等。 （2）问责不公。缺乏一个全国范围内普遍适用的问责法律制度，而各地自行制定的行政问责规章、规定的内容又不尽相同，没有统一的问责标准，必然导致针对同一行为，是否问责以及问什么责，各地处理不一。有的地方规定行政问责制的对象限于行政首长(行政机关主要负责人），如《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》；有的地方则规定行政问责制的对象限于所有公务员，如《甘肃省人民政府办公厅首问责任制（试行）》等。没有明确责任体系的问责制度不仅是一种摆设，而且为权力斗争和铲除异己增加了新的工具。“问责对象局限于政府机关及其公务人员会影响到体制内人员的公平，问责机关的自由裁量权过大，势必导致某些官员为逃避问责而采取非法手段，跑官要官，调动职位，甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。”所以，问责应当公平，即执行标准一视同仁，调查机构要具有公信力，要接受社会舆论和方方面面的监督，尽量做到不枉不纵。 （3）问责不准。目前我国行政问责制的内容和范围

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