绩效审计基础内容

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绩效审计基础内容

一.概述

1.1引言

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出:要把充分发挥审计“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容,通过推进政府绩效审计增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用。全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源的配置、使用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究机制。到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。这标志着我国的审计工作由财政财务收支审计与效益审计并重,提升到全面推进绩效审计的层次。

1.2绩效审计的含义

审计体系按内容可分为财务审计和效益审计两大类。绩效审计和

效益审计是同一概念,两者没有本质的区别。“绩效审计”是源于西方发达国家提出的现代新型审计概念,虽然各方对“绩效审计”的定义不尽相同,在审计实践中也各有侧重,但所指向的主要内容是一致的,都是围绕经济性、效率性、效果性、公平性、环保性展开的,其目的也都是为特定时期社会经济发展服务,绩效审计和效益审计也无本质区别。《审计法》第二条“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政

府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支,依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”。《中华人民共和国国家审计准则》第六条第四款“效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。”《安徽省审计监督条例》第十二条“审计机关应当逐步对本级各部门的财政收支、财务收支进行效益审计。第五十条 本条例所称效益审计,是指审计机关在对本级各部门财政收支的真实性、合法性进行审计的基础上,审查其使用财政资金所达到的效益和效率程度,并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计活动”。

总之,政府绩效审计包含五个方面的内容:经济性审计、效率性审计、效果性审计、公平性审计和环保性审计,其中经济性、效率性和效果性审计是政府绩效审计的核心内容。这五个方面是相互联系,相辅相成,在一定程度上,效率性包含了经济性,追求经济性可能会影响效率性,经济性和效率性是效果性的前提条件,效果性是统筹效率性和经济性的发展方向,环保性和公平性是效果性的补充,是效果性非经济领域的体现。

1.3绩效审计目标

《中华人民共和国审计准则》第六条“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性,维护国家经济安全,推进民主法治,促进廉政

建设,保障国家经济和社会健康发展。”绩效审计的具体目标是在审计过程中对经济活动的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性进行监督和评价。

1.4审计环境

与审计有关的外部因素的总和构成审计环境,主要包括政治环境、经济环境、法律环境。

审计环境制约审计的发展,审计也对所处的环境有反作用。当时审计能够适应其环境需要时,就可以起到改善环境,促进经济发展和社会进步的作用,反之,则会起到阻碍作用,并失去自身发展的条件。 审计环境的发展产生效益审计,审计是受托经济的产物,效益审计是受托经济发展到一定阶段的产物。

1.5审计假设

审计假设定义:为开展审计实践,进行审计理论研究所设立的前提条件或先决条件。它是根据已有的理论知识和实践经验,所作出的合理的、但仍需证明的命题。依据这些审计假设,才能确定审计的范围与内容,审计的过程与方法,审计承担的责任范围等。它来源于实践,又指导实践。 目前提出的审计假设: (一)前提类假设

1、受托经济中包含有效益责任的内容

2、被审计单位提供的管理陈述和数据是完全真实可靠、值得信赖的,不存在有意欺骗和篡改的行为

3、被审计单位无重大违法行为

4、管理的任何方面均不是尽善尽美的,有持续改进的余地 5、被审计单位没有故意的浪费、低效、破坏和营私舞弊等行为,也不存在明显可以改进而没有人去改进的现象 (二)审计行为假设

1、被审计单位效益是可以验证计量的

2、被审计单位现存令人满意的管理控制系统和良好的审计环境排除了舞弊和低效和基本可能性

3、由于被审计单位一贯地认知和遵守“合理效益标志”,被审计单位管理系统能有效地达到组织目标 (三)审计人员责任类假设

1、如果不存在确凿的相反证据,过去对被审计单位所作出的关于效益因素的结论仍然被认为是值得信赖的

2、所有的效益审计人员都会尽职尽责地开展审计工作,他们所应负的责任同他们的职业地位和形象是相称的

1.6效益审计对象

审计对象包含两层含义,一是外延上的审计实体,即被审计单位是谁;其二是审计内容或审计内容在范围上的限定,即审计什么。

1.7效益审计标准

效益审计标准即评价审计对象效益状况的判断尺度。包括效果性标准、经济性标准、效率性标准、良好行为标准、良好制度标志。

1.8我国效益审计模式

根据审计署五年发展规划,在现阶段,我国的效益审计模式,应紧紧抓住资金流程这个主线,重点查处和反映由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费问题。也就是说,我国目前的效益审计还应以揭露问题为主,而不是进行全面的效益评估。当前,在有限的审计资源条件下,为了有效地实现效益审计目标,我们必须对效益审计的内容适当加以限定。根据目前审计工作发展实际,从查处损失浪费入手,容易取得成果,实现突破。从一些发达国家开展绩效审计的情况看,也都将严重铺张浪费和效益低下作为审计的重要内容。目前,我国建设及其他领域的损失浪费较为严重,开展效益审计,着重查处严重损失浪费问题,可以为国家节约大量投资,及时堵塞漏洞,其效果必然比一般的财务审计要好得多。

二.效益审计程序

效益审计实施过程划分为四个阶段: 2.1审前准备

? 确定项目 ? 成立审计组

? 审前调查 掌握项目基本情况,收集相关基础资料,初步检查内部控制系统,评估审计风险,分析影响效益的潜在因素,判断审计范围和重点,编制审计实施方案大纲。

? 制定方案 确定审计目标、重点、内容及审计方法,拟定审计标准及指标,安排审计组成员及时间计划等。

注:效益审计实施方案的编制和一般的财务审计实施方案类似

审计实施方案是审计组为了完成审计项目任务,从发送审计通知书到处理审计报告全部过程的工作安排。编制审计实施方案应当遵循《审计机关审计方案准则》、《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》的有关规定。

? 审计实施方案的主要内容 (一)编制的依据;

(二)被审计单位的名称和基本情况; (三)审计目标;

(四)重要性水平的确定和审计风险的评估;

(五)审计的范围、内容、重点以及对审计目标有重要影响的审计事项的审计步骤和方法;

(六)预定的审计工作起止时间; (七)审计组组长、审计组成员及其分工; (八)编制的日期; (九)其他有关内容。

? 确定审计目标时,应当考虑下列因素: (一)法律、法规、规章的规定及相关政策; (二)政府、审计机关、有关部门对审计项目的要求; (三)被审计单位的有关情况;

(四)审计组成员的业务能力、审计经验; (五)审计的时间和经费预算; (六)其他需要考虑的因素。

审计方案必须固定回答以下几个问题: ——背景

——为什么现在开展这一效益审计项目? ——我们已经开展过哪些工作? ——审计主要研究哪些问题? ——审计将会有哪些发现? ——审计中将收集哪些证据? ——如何保证审计项目成功?

此外,审计方案按规定还必须详细附录以下内容:在方案编制过程中与哪些人员研究过相关审计问题、审计事项解析过程、审计方法、沟通方案、地域情况、时间进度计划、审计组人员配备、审计任务分配(到人)、审计经费预算、风险分析等等,还应根据《效益审计手册》关于审计质量控制的规定,逐一回答是否已经准备好实施现场审计工作的各个问题。

? 送达通知书 审计机关进行专项审计调查,应当在实施调查三日前,向被调查单位送达专项审计调查通知书。专项审计调查通知书送达后,应当取得送达回执。

2.2审计实施

? 全面调查 实施全面调查,收集证据。 ? 编制审计工作底稿

? 综合分析 对取得的数据和发现的问题,进行综合分析。 注:审计证明材料的编制

审计证据,是指审计机关和审计人员获取的用以说明审计事项真相,形成审计结论基础的证明材料。审计证明材料实际是一种汇总的审计证据,从具体实务操作来看,其形式并不统一。

审计人员应当按照审计实施方案确定的具体审计事项,在实施审计过程中收集审计证据。对违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项,应当在审计工作底稿后附有审计证据支持。

审计人员应当对取得的审计证据进行分析、判断和归纳。按照审计事项分类,按照审计证据与审计事项相关程度排序;对审计证据进行比较判断,决定取舍,剔除与审计事项无关、无效、重复、冗余的证据;对审计证据进行汇总和分析,确定审计事项的审计证据是否足以支持审计结论。经过分析、判断和归纳的审计证据,即这里讲的审计证明材料,应当编制索引号排序,附在相应的审计工作底稿之后。

注:审计工作底稿的编制

审计工作底稿,是指审计人员在实施审计过程中形成的与审计事项有关的工作记录。审计工作底稿应当真实、完整地反映审计人员实施审计的全部过程,并记录与审计结论或者审计查出问题有关的所有事项,以及审计人员的专业判断及其依据。编制审计工作底稿应当遵循《审计机关审计工作底稿准则》、《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》的有关规定。

审计证据是审计人员在审计工作底稿中反映审计结论或者审计查出问题的客观依据;审计工作底稿应当附有审计工作底稿反映的审

计结论或者审计查出问题的证据。

2.3报告阶段

? 撰写审计报告 包括发现的问题、结论、原因分析、评价意见和建议等。

? 征求被审计单位意见 与被审计单位充分交换意见,并对报告进行必要的修改。

注:审计报告的编制

审计报告是审计机关实施审计后,对被审计单位的财政收支、财务收支的真实、合法、效益发表审计意见的书面文书。编制审计报告应当遵循《审计机关审计报告编审准则》、《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》的有关规定。

审计报告的内容包括: (一)审计依据

(二)被审计单位的基本情况 (三)被审计单位的会计责任

(四)实施审计的基本情况(审计范围、审计方式及审计实施的起止时间)

(五)审计评价意见, 即对被审计单位财政收支、财务收支真实、合法和效益情况发表评价意见

(六)审计查出的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实和定性、处理处罚决定以及法律、法规、规章依据

(七)对被审计单位提出改进财政收支、财务收支管理的意见

和建议

2.4后续审计调查

? 落实审计建议 检查审计发现的问题是否得到纠正,督促落实审计建议,并及时改进不切实际的建议。

? 衡量审计效果 评价效益审计的执行效果,测算效益审计在提高经济性、效率性、效果性等方面取得的成果。

效益审计目的是促进被审单位提高经济效益。效益审计结束后,要对被审计单位的经济活动作出评价,提出切实可行的审计建议。但是,审计报告的完成,审计建议的提出,并没有达到审计的最终目的。效益审计的最终目的,是被审计单位积极落实审计建议,并付诸实施,真正发挥促进提高经济效益的作用。

根据现行的审计法律法规,审计建议并不具备强制执行的特性。因此,效益审计应进行后续审计调查,以便检查审计建议和增效措施的落实情况;同时检查审计建议是否切实可行,及时纠正和改进不切实际的审计建议;测算被审计单位在效益审计后提高效益方面取得的成果,从而最终达到促进提高经济效益的目的。后续审计调查在效益审计中具有比其他审计更为重要的意义。

2.5需要注意的地方

我国当前是在真实性、合法性问题都仍比较多的情况下开展效益审计。考虑我国实际情况,我们必须采用效益审计和财务收支审计结合进行的方法。首先从财务收支审计入手,在保证有关审计事项真实性与合法性的基础上,依据财务资料和其它资料,进而实施效益审计。

离开了财务收支审计,效益审计就好比无本之木,就很难对项目的效益作出正确的评价。效益审计与财务收支审计结合,主要指审计内容和组织方式两个方面的结合。效益审计与财务收支审计内容相结合。将常规财务收支审计的内容与“经济性”、“效率性”、“效果性”结合在一起,如将招投标、概算执行、工程结算情况与“经济性”结合在一起;将建设资金筹集、使用的合理合规性与“经济性”结合在一起;将建设过程中各种原因造成的损失浪费与“效率性”结合在一起;将建设规模、建设标准的执行情况及资产利用情况与“效率性”和“效果性”结合在一起;将项目决策的合理、合规性与“效果性”结合在一起。效益审计与财务收支审计内容的有机结合,关键在于变换视角,对常规财务收支审计发现的问题,要从效益的角度去审视和进一步剖析。例如,检查项目建设资金来源一直是常规财务收支审计的一项重要内容,而建设资金是否及时、足额到位,建设资金结构是否合理又毫无疑问直接影响着项目投资的多少。因此,应将资金筹集的合理、合规性与投资的“经济性”结合在一起。效益审计与财务审计组织方式相结合。就是所谓的分工不分家。为了实现项目财务收支审计与效益审计内容上的结合,我们将财务收支审计与效益审计的组织方式有效地结合在一起。具体做法是,将审计人员分为财务收支审计和效益审计两个小组,两个小组的审计人员按照审计任务的划分情况,工作各有侧重;同时,两个审计小组之间又结成一对一或一对几的“对子”,及时、对口交流审计情况,做到相互关联,相互渗透。这种组织方式上的结合,避免了审计内容的交叉、重复,有利于提高工作效率。

三.效益审计方法

效益审计包含范围很广,在审计过程中,需灵活运用多种审计方法:

3.1结果导向分析

所谓结果导向分析,是依据事先确定的效益审计指标和标准,将审计实际结果与之对比,检查项目既定的目标和要求是否达到,进而作出审计评价。采用这种方法旨在量化实际与标准之间的偏差,以便进行客观评价。采用结果导向分析,关键在于建立一套客观、合理、可操作性强的效益审计指标和标准。

3.2调查问卷

效益审计需要获取多方面的大量资料,而不仅仅局限于财务资料。采用调查问卷的方法,可有效获取与审计事项密切相关的资料,为审计分析和评价提供大量基础数据;同时,审计人员还可能从中发现新的问题和线索。(例如:“在长乐机场审计中,我们共设计了11套24张调查表,如业务收入对比表、经营成本预测表、闲置设备情况调查表、人员情况调查表等等。提出了涉及项目立项、可行性研究,项目建设实施过程,项目投入运营后的经营管理三个方面共30个问题的调查问卷,如确定机场吞吐量和建设规模是否考虑区域内交通方式多样化的影响?机场吞吐量预测的样本量的确定?立项决策过程中的机场选址如何论证?运营后航线的分布与开辟等等。实践证明,这种方法富有成效。”)

3.3询问座谈

效益审计包含的范围很广,而审计人员又不可能在各方面都具备很深的专业知识。为了能对问题作深刻的分析和判断,一般来说,通过询问、座谈获取信息和资料,对效益审计极为重要。(例:在长乐机场审计中,我们从不同视角,分别与项目管理人员、财务人员、工程技术人员、设备采购人员等进行了座谈,召开了参与机场设计的民航设计院、中南建筑设计院专业技术人员的座谈会一次,召开了参与项目决策、项目建设、项目运营管理等有关人员参加的座谈会二次。他们的许多看法和意见,都对我们很有帮助。在与机场管理人员一次座谈中,我们了解到机场周边农民过量抽取地下水养鳗,乱砍乱伐沿海防护林,以及焚烧稻草和招引鸟禽等行为,均对机场的生命周期及飞行安全存在着潜在威胁,间接影响了机场运营和投资效益的发挥。据此,我们认真进行调查和分析后,提出了机场下放地方后,地方政府应注重机场周边环境的保护,确保机场运营和航空安全的审计建议。福建省人大根据审计建议专门通过了《福州长乐国际机场保护条例》,并已于2002年8月起实施,审计取得良好效果。)

3.4延伸跟踪

建设项目审计与其它财务审计的最大不同之处在于,有多个主体参加建设活动,包括建设、设计、施工、采购单位等等。而其中任一主体的行为,都可能对项目的经济性、效率性和效果性造成影响。因此,建设项目效益审计除重点检查建设单位之外,有必要对其它行为主体进行延伸跟踪。(例如,在长乐机场审计中,为了分析建设规模超标准的原因,我们对设计单位进行了延伸跟踪。长乐机场航站楼由

新加坡某设计事务所负责初步设计,建筑面积约定为117000平方米。中南建筑设计院负责配合初步设计和施工图设计时,未按规定对新加坡设计事务所设计的航站楼建筑面积进行复核,由于两国建筑面积的计算标准不一致,导致实际建筑面积超出2万平方米。由于设计部门的工作疏忽,造成航站楼建设规模扩大约17%,相应增加投资1.2亿元,直接影响了投资的经济性和效率性。)

3.5趋势预测

为了保障评价的客观性和合理性,效益审计除了关注现时效益,还要考虑长远效益。有些项目,也许当前受一定因素限制而效益不佳,但从长远看,也许会逐步好转。这就要求我们运用趋势分析方法,对今后发展趋势进行科学预测。(比如,长乐机场2001年实际旅客吞吐量和货邮吞吐量仅是可研同期预测值的57%和52%,对此,我们并未急于做出结论。而是根据机场通航后的业务量实际递增率,对机场未来五年的发展趋势进行预测,计算结果表明,2005年旅客吞吐量和货邮吞吐量也仅能达到可研预测规模的42%和55%。在此基础上,我们做出了投资达不到预期效果的结论,使审计评价更具客观性和说服力。)

四.效益审计标准和指标

在效益审计过程中,必须有一个指导审计活动、衡量实际效果、评价效益优劣的尺度,这就是效益审计标准。效益审计标准应具备可靠性、客观性、有效性、可比性、完整性以及可接受性等特征。目前,还没有一个公认的适用于各种情况的效益审计标

准,而是需要根据不同行业或项目的具体情况予以制定。我们尝试采用如下几种效益审计标准:

4.1 定性标准

一个项目的目标往往同时包含经济、社会、政治等多个方面,有的方面可以用量化指标来评价,有的则难以量化。因此,我们将相关法律、规章制度和文件等,作为定性标准,据以对一些非计量因素进行考核及评价。定性标准作为辅助评价标准,是定量标准的综合补充。

4.2 定量标准

4.2.1可行性研究确定的标准

与许多国家不同的是,我国在建设项目决策论证期间,进行可行性研究时,就已阐明项目的预期目标。依据可行性研究报告所确立的标准,将投资利润率、投资回收期、借款偿还期、等指标的实际数值与之比较,来评价项目是否达到预期目标,无疑颇具说服力。

4.2.2计划标准

计划标准指已获批准的计划性指标,如计划工期、计划投资、计划质量优良率等,通过考察实际工期、投资、工程质量优良率等与之差异,衡量项目的经济性及效率性。

4.2.3行业平均标准

对照行业平均标准,将机场实际财务效益状况、资产运营情况以及偿债能力指标等与其进行比较,评价项目运营效益和投资效果。

4.2.4专家推荐标准

听取行业内部专家的建议,往往能够获得非常良好的评价标准。

(比如,机场管理人员向我们提供了每WLU (Working Load Unit,通常定义为:机场每为一位旅客提供服务,不论是进港还是出港,计量为一个机场工作载量单元WLU,国内航空货物以每90公斤换算成一位旅客。全年机场工作载量单元的总和为机场的换算年吞吐量) 成本、每万元资产创造WLU能力等指标和标准。)

4.3效益评价指标

开展效益审计,必须制定一套切实可行的评价指标,并依据前述原则事先确定审计标准,以便于审计人员客观公正地考核、评价项目效益。衡量项目经济效益状况的指标很多,审计中不可能一一考核,审计人员应根据工作要求和特点,有的放矢。

4.3.1 工程上的评价指标

项目定额工期率 [实际工期/计划工期×100%]。审查建设工期,分析项目实际工期与计划工期的偏离程度。

实际建设成本变化率 [(实际建设成本-预计建设成本)/预计建设成本×100%]。审查有无挤占建设成本,有无重大损失浪费,有无无效投资,有无提高标准和概算外项目等,分析实际成本与可研报告和批准概算的偏离程度。

工程质量合格(优良)品率。审查工程质量,有无因工程质量事故造成的经济损失。

静态(动态)实际投资总额变化率 [(静态(动态)实际投资总额-预计静态(动态)投资总额)/静态(动态)投资总额×100%]。审查项目建设总投资的内容和组成,划分公共性投资(如飞行区、通

讯导航工程等)和经营性投资(航站楼等),分析实际投资总额与预计投资总额的偏离程度。

固定资产使用率 [交付固定资产价值×100%/工程总投资]。评价固定资产实际投资范围、构成比例是否合理。

实际单位生产能力平均投资 [实际投资总额/实际形成的运营能力]。分析形成单位生产能力所需投资。

4.3.2财务上评价指标

测算计算期内的各项财务评价指标和变化率,考察整个项目实际的财务盈利能力、偿债能力和可持续能力等。将计算出的指标与可研预测值或同类机场进行对比,分析差异程度及其产生原因,提出进一步改进和提高项目财务效益的主要对策和建议。主要评价指标有: 财务盈利能力评价指标:财务内部收益率、财务净现值、投资回收期、投资利润率、资本金利润率

偿债能力评价指标:资产负债率(负债总额/资产总额)、借款偿还期, 流动比率(流动资产÷流动负债)、速动比率(速动资产÷流动负债)等。

五.我国开展效益审计的必然性

5.1公共支出不断增加,要求对政府的公共经济责任进行监督

在过去的20年发展历程中,我国政府审计主要是以真实性、合法性为重点的传统财务审计,在查错防弊、维护财经秩序等方面取得了显著成效。近年来,随着我国经济的迅猛发展,公共支出数额不断

增加,政府部门承担的公共经济责任日趋扩大。与此同时,社会公众对政府承担的公共经济责任的要求也日渐提高,除了真实性、合法性,人们更加关注有限的公共资源是否被节约地使用,其使用效率和效果又是如何。显然,传统审计已不能解决新的难题。顺应时代需求,如何导入和发展效益审计,成为我国政府审计急待研究和解决的课题。

5.2公共资源的有限性,要求政府合理有效地使用资源

在当前的经济结构调整中,公共资源短缺是一个突出矛盾。管好、用好公共资源,为社会公众少花钱、多办事,提高经济效益,是审计机关的重要任务,而实行审计监督制度则是合理有效使用公共资源的重要保证。目前,我国在公共资源的管理和使用上,存在着一些部门、地区和企事业单位不重视经济效益,甚至存在严重损失浪费现象,因此为解决这个问题,需要加强管理、严格审计。确保宝贵的资源都能够得到合理有效地使用,是摆在我们面前的一个十分重要的课题。在这方面,效益审计可以发挥重要的作用。

5.3管理水平日渐提高,要求通过挖潜来提高经济效益

我们过去传统的政府审计,是以发现和揭露违纪违规问题,促进提高管理水平,保护国有资产的安全完整为主要目的的财务收支审计,它与过去的经济体制和管理要求是相适应的。但是,当管理逐步规范,当经济体制由计划经济向市场经济转变时,当经济管理的要求从外延形式的扩大再生产转向内涵形式的扩大再生产时,当人们将目光移到通过挖潜来提高经济效益上来时,就对政府审计提出了新的要求并赋予了新的使命。很显然,新的形势下,要求审计从效益的观点

出发,对公共资源使用的效率、效果和效益作出评价;要求审计进一步探讨提高经济效益的新途径;要求审计从长远地指出保证国有资产保值增值的措施;也要求审计从体制、机制出发,提出充分发挥经济效益的宏观政策性审计建议等等。这些新的要求,仅仅依靠财务收支审计是很难胜任的。由传统的财务审计向现代的效益审计的延伸和转换势在必行。

5.4开展效益审计,是我国审计与国际审计发展接轨的需要

在审计署成立之初,实际上就进行过效益审计,只是没有把效益审计作为一种审计类型独立开展。随着国际审计的发展趋势由传统的财务收支审计向绩效审计发展,效益审计成为审计工作的发展方向,成为现代审计的主流。而中国审计必须逐步与先进的世界审计潮流相适应,与国际审计发展接轨。因此,审计署《五年规划》以前所未有的高度,第一次将效益审计作为一种独立的审计类型,提出了发展要求。

六.进一步开展效益审计的设想和建议

6.1与环境审计相结合

建设项目应体现经济效益、社会效益和环境效益相统一原则。有些项目经济效益虽然好,但它会带来对环境的污染,破坏生态的平衡,甚至危及人民健康,那就是不可行的项目。进行效益审计时,结合开展环境审计,考虑环境效益因素,不仅是实施可持续发展战略的必然要求,也将促使投资效益审计更加全面、更加科学,更加经得起时间的考验,是对投资效益审计的进一步深化,是更高层次上的综合效益

审计。

6.2与经济责任审计相结合

将效益审计与经济责任审计相结合,把效益的好坏作为投资责任人的经济责任之一,则不仅是要对投资决策者和项目法人的功过是非给予客观公正的评价,更重要的是促进责任落实,督促投资项目不断提高管理水平和项目效益。效益审计与经济责任审计相辅相成,不仅有利于进一步拓展效益审计成果,同时还有利于提高效益审计的权威性。

6.3点面结合

效益审计涉及面广,因素多,情况复杂,难度大。效益审计需投入的审计力量也往往大于常规财务收支审计。显然,在当前审计资源非常紧张的局面下,对所有项目都事无巨细地开展效益审计,既不现实也不经济。可以采取以点带面的工作方法,在一定范围内,按行业、部门或地区,从中选择具有代表性的典型作为审计对象,根据审计发现的普遍性、典型性问题,再辅以审计调查的方法,在面上推开,以点带面,使效益审计取得时间短、收效快、带动一片的效果。

6.4加强投资效益审计理论研究

投资审计要走以效益审计为主的路子,理论上的准备十分重要。但是从我国目前开展效益审计理论研究的总体情况来看,这项工作明显滞后,有关效益审计理论方面的参考资料非常之少,现有的理论研究资料大多是照搬国外的东西,真正反映我国实际、较为系统的理论研究资料更是凤毛麟角。一些新的效益审计实践及成果没有能够及时

上升到理论,缺乏认识上的高度,而影响了推广的价值。当前投资效益审计工作尚缺乏一个较为完整的理论指导体系。效益审计实践需要高水平的理论加以指导,因此,重视并且进一步加强对投资效益审计理论的研究是一项不容忽视的工作。

6.5健全法律、法规依据

目前已出台的审计法律、法规之中,规范效益审计的甚少,即使有所涉及亦不详尽充分,效益审计法规建设的速度相对滞后。由于法制建设迟滞,缺乏明确具体的法律依据,效益审计的合法性及其法律地位不能最终确认,无疑束缚了审计人员的手脚,制约了效益审计的发展。应以法律形式明确各相关单位对效益审计所应负的责任和应承担的义务,以避免出现目前审计过程中经常遇到的被审计单位拒绝配合和拖延时间情况的发生。

6.6规范投资效益审计程序

投资效益审计与项目财务收支审计相比,具有更大的广泛性,表现在审计涉及的时间跨度大,审计所需的资料来源广,审计所涉及的单位多,审计的范围不仅包括财务收支,还涉及工程、管理等多方面的内容。同时投资效益审计取证的方式、审计工作底稿的编写、审计报告的内容、征求被审计单位意见的方式、审计结果的表达方式、审计成果的转化,以及审计资料的来源和取得、审计方法的选取等事项,都与项目财务审计有着较大的区别。这些问题应当在实践中着力研究解决,逐步加以规范。

6.7探索建立效益审计标准和指标体系

效益审计标准和指标体系作为项目投资效益评价的根本依据,在效益审计中起着重要作用,但由于目前我国行业性投资评价指标体系大都尚未建立,加上许多批准项目的可行性研究报告较粗,有的缺乏效益指标,有的只有数据计算结果,而没有数据计算的过程及相关统一口径,给效益审计带来了困难。建立投资效益审计评价指标和标准是将一个非常复杂、困难的过程。但是,只有分层次、分行业逐步探索建立健全这种审计标准和指标体系,才能真正做到效益评价有据可依,逐步提升效益审计的质量和审计结论的可信度。

6.8提高审计人员的素质

投资效益审计的技术方法大大超出了传统的项目财务审计技术,一些现代经济管理分析被广泛运用于投资效益审计工作中。同时,由于效益审计的依据很难确定,因此要求审计人员具备寻找和建立正确的评价依据的能力。当前,应通过加强对审计人员的培训,促使审计人员不断更新知识,及时掌握新的审计技术和方法;同时应建立定期交流制度,使审计人员熟悉不同行业、单位的工作特点以及适用的相关法规、政策,从而为投资效益审计的进一步开展奠定坚实的基础。

6.9加强风险控制

随着经济发展,被审计单位经济活动日趋多样复杂,对其诊断、剖析日趋困难。加之效益审计涉及面宽、工作量大,运用理论知识和方法手段多,其自身的技术特点,加大了审计操作的难度,制约了审计人员驾驭审计的能力,加大了审计风险。因此,在推广开展效益审计的同时,应重视建立健全效益审计风险控制体系,以确保效益审计

的健康发展。

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