中国地方政府的改革议程公共管理创新

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中国地方政府的改革议程：公共管理创新

中外学者关于中国近30年来改革历程的研究和论述有很多，总的来说，中国学者集中

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关注体制改革中的微观变化，倾向于为未来的改革议程提供诸多政策性设计；西方学者重在解读官方文件，对改革结果的评判优于对改革过程的分析。除却研究环境、话语背景的差异，上述两种研究思路的差异也源于研究视角和信息量的不同——中国学者以建设性的视角分析自己可以轻松接触到的微观改革案例，西方学者以批判性的理念解读文本中透露的信息。但是，这两派学者都留下了一个研究空白：文本分析与案例研究相结合，系统整理、分

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析中国近年来涌现的改革实例，将宏观判断建立在实证研究基础上。进行这样的研究需要

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大量的改革案例和实证资料，本文利用“中国地方政府创新奖”这一项目提供的平台，以近5年来在基层政府出现的154个改革案例为研究样本，分析中国地方政府的改革选择。在“鼓励试、允许看、不争论，及时总结经验，加强指导，对的就坚持，不对的就改正”这一

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中国式改革准则的支撑下，我们相信：疏理基层政府改革实践中得出的关于中国体制改革议程的判断比提供理念化的改革设计方案更具实际意义。

政治体制改革、行政体制改革和公共服务改革是中国体制改革的三个核心部分。上世纪末期以基层民主创新为主的政治体制改革和简化行政程序为主的行政体制改革是中国地方政府改革的热点，而我们的研究样本提供的数据表明：近年来，地方政府改革出现了新的改革热点——行政体制改革的重心从简单的程序精简转向机制创新和职能转变，服务型政府理念逐步渗透地方政府的行政实践。这些变化意味着：在诸多改革选择中，由地方政府主导的政治体制改革议程是公共管理创新优先。地方政府改革的重点领域是哪些？地方政府推动公共管理创新的动因是什么？地方政府推进公共管理创新的尝试有哪些特点？这些都是本研究的主题。

一． 案例分布及基本特征

本研究中的154个改革案例均发生在2000年以后，78%（120个）的改革举措是在2003

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年以后推出，见表1。所以我们可以说，本文讨论的对象是近5年来的地方政府改革实践。

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如，周天勇等，2007；高放，2006；何增科等，2004；潘维，1999；Ogden，2002；Zhao，2006；Zheng，2004。 2

搜集整理中国改革案例的工作已经有学者在做，如，“中国地方政府创新奖”项目研究团队近年来的研究成果，但是对大量的改革案例进行整体的、系统的分析尚为数不多。 3

“中国地方政府创新奖”是由中央编译局比较政治与经济研究中心等几家学术机构联合举办的旨在发现和推广地方政府创新改革经验的评选活动，这一活动从2001年开始至今已举办了四届，在全国范围内的地方政府由较大的影响力，实行改革创新的地方政府多会主动把改革过程和改革经验介绍给项目组，项目组的工作人员也会根据媒体报道或实地调研中获得的信息主动联系进行改革创新活动的地方政府。目前，该项目组已收集到1190个地方政府创新案例以及相关实证资料，基本上可以说，2000年以来中国各级地方政府进行的主要创新活动都被吸纳进该项目的案例库。本文研究的154个创新案例主要集中发生在2003年以后。 4

这一原则的表述见《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》(1998)，笔者认为这一表述也可以用来理解整个中国体制改革的运行原则。 5

表1中的项目持续时间以2007年8月1日为计算点。

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案例的地域分布见图1，62.3％（96个）的案例来自经济较发达的东部地区，另有37.7％（58个）的案例来自经济欠发达的中西部以及东北地区。以项目的社会影响力和资料详实程度为标准，本研究对案例库中2000年以后发生的改革案例进行了筛选，现有的154个样本是资料较为详实、社会影响力较广的案例，并没有把2000年以后所有的改革项目全部涵盖，因而不能据现有的地域分布情况得出结论：东部地区的地方政府改革比中西部地区更活跃。但是，经济发达地区和经济欠发达地区的改革案例都达到了一定样本量，在此后的分析中我们可以尝试探讨经济发展程度不同的地方政府改革的改革动力和改革重点是否存在规律性差异。

本研究中的154个改革案例中农村改革项目占44.2％，城市项目占28.6％，城乡兼顾项目占27.3%，见表2。结合对近5年来国家宏观改革政策的考量，我们认为这一项目分布规律在一定程度上反应了中央宏观政策调控对地方政府改革试验有方向性的影响。中央政府从2003年开始连续三年颁布“一号”涉农文件，2005年底取消农业税，2006年年初提出“新农村建设”，这一系列方向性的宏观政策并没有给出具体的农村改革方案，因而给地方政府的农村改革留下了充足的创新空间。从不同地区的城乡改革项目分布来看（见表3），中西部地区的农村改革项目远远多于城市改革项目，东部地区的城市改革项目比重基本与农村项目比重持平，这意味着城乡地区的改革议程差异较大。目前地方政府在农村的改革议程主要是引导生产发展（涉及农田水利、植树造林、抗灾自救、经济作物等）、提供基本公共服务（道路、引水、卫生等）、填补社会保障空白（农村医疗合作体制、低保户福利等）、以“村务公开”为核心完善村级民主管理。而城市地区的改革思路主要集中在精简政府流程以提高城市竞争力和以多种形式吸引社会力量参与社区建设两个领域。组织各种公共参与活动、扩大公共服务覆盖面需要经费支持，这一类的创新多发生在经济较发达地区。从相关项目组织方的描述的创新动因来看，这与较发达地区城市居民的公共参与需求和参与能力比较高也有

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一定的关系。

通常来说，地方政府包括乡镇、县（区）、（地）市三个层级的政府，省一级并不属于地方政府的范畴，但是我们所讨论的地方政府改革对应的是“自下而上”的改革理念，从这个意义上来说，除了中央“自上而下”的改革措施之外，包括省级在内的省级以下层级政府推动的改革都可以归类为地方政府改革。那么，在乡镇、县（区）、市（地）、省这四级地方政府中，哪一层级的政府是最活跃地地方政府改革推动者？由地方政府推动的改革又主要实行于哪一个层级？表4的数据显示：研究样本中74.7％（115个）的地方改革来自县（区）、（地）市两级政府。省级政府推动的改革虽然占了14.3％，这其中多数改革是来自北京、上海、天津、重庆四个直辖市（省级）。此外，虽然来自县及以上层级地方政府推动的改革占89%，但是改革实践落实在村及乡镇两级的占

49.4％（表5），这个数据在某种程度上传达了一个信息：在基层推动改革的阻力较小，改革下级政府的阻力小于改革本级政府。

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人大、政府、党团以及社会团体四个行政主体构成我们所指的“中国地方政府”，这四个行政主体在不同领域内以不同的运行原则推动地方政府的政治运转。我们讨论地方政府改革，有必要区分这四个不同行政主体所扮演的角色。从表6提供的数据可以发现，我们的研究样本中，地方改革的主要推动者是政府，由社会团体推动的改革措施最少。

二．地方政府改革的基础

一些学者在评判中国的改革进程中往往忽略中国改革的基础。近30年的经济快速发展，给中国观察者留下的印象是：在这个经济总量占世界第三位的国家，由经济改革推动的经济发展成绩显著，但是政治体制改革和公共服务领域改革成效甚微。对于这一判断是否符合实际，我们可以从两个角度去考证：一，以经济实力为后盾的公共服务领域改革在基层是被忽视了还是基础太薄弱？二，地方政府在应对实际问题中做出的改革选择是什么？位于地方政府改革议程首位的改革领域是什么？

中国多数地区改革的基础是什么？我们有两个地方政府改革的案例，一个来自贫困山区安徽省歙县，一个来自经济较发达地区河北省迁安县。歙县在2005－2007年给全县农村定下的发展目标是：（一）有一条晴雨均能通车的公路通达村部；（二）贫困群众能够饮上清洁卫生水；（三）17周岁少年义务教育完成率达到85%以上；（四）贫困户农民有病能够在一小时内到达具有资质的医疗单位就医；（五）缺乏生产技能的贫困户，每户至少有一个劳动力接受过劳动技能培训；（六）农村剩余劳动力有一半以上转移到非农产业；（七）贫困农户居

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住的危房基本得到改造。迁安县位居较发达地区河北省的县域经济30强之首，该地区自2003年开始在农村进行“三通（村村通自来水、村村通有线电视、村村通客运班车）”、“三化（村庄绿化、道路硬化、村街净化）”建设，经过三年的建设后，截至2006年年底，该县下辖的19个乡镇、534个行政村中实现村村通自来水村352个，村村通有线电视村336个，建设了20个镇级客运站，50个村级招呼站和20个候车亭，依照这个发展速度，实现最初6

安徽省歙县“农民点菜、政府买单”式扶贫项目材料。

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的建设目标至少还需要5－10年左右。无论是较发达地区还是欠发达地区，地方政府的工作计划都透露出：农村地区的发展任务仍然需要围绕生产基础设施、生活基础设施、医疗健康保障等基本公共品的提供议题展开。

重庆市石柱县对该地区“一少两低三差七难”现状的描述为我们提供了讨论农村地区体制改革需要正视的改革基础：“一少”即农村投入少，农村生产建设和社会事业发展投入额横向比差距大，主要靠国家及市上增加投入。“两低”即农民受教育程度低、组织化程度低。农民受教育年限仅为6.6年，受过专业培训的不足5%；农民专业合作组织发展处于起步阶段，一个农户就是一个生产单位，在市场经济中处于弱势竞争地位。“三差”，即卫生条件差，农民缺乏良好的卫生习惯和洁净的居住环境，山区农民缺医少药，看病难，看病贵；科技文化差，农村群众缺乏科技知识，缺少文化活动；民主管理差，村务民主管理机制不健全，村民对自己的权利、义务不完全清楚。“七难”即行路难、饮水难、用电难、上学难、就医难、

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通讯难、就业难。与农村地区物质基础薄弱不同，城市地区改革面对的是公共物品向弱势群体平衡不足及公共参与率低的现状，这一点我们在随后的改革领域的分析中将进一步探讨。

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三． 公共管理创新——地方政府改革主要领域

从研究样本中地方政府改革目标的分布来看（表7），地方政府改革主要的改革目标是建设责任政府（22.7%）、服务政府（22.1%）、专业政府（14.9％）和民主政府（11.7％）。

责任政府的核心理念是政府（官员）必须迅速、有效地回应公众的要求并积极采取行动加以满足，如果出现差错或损失，应承担相应的责任。以这一理念为标准，我们可以发现中国地方政府在提高回应性、加强责任性方面已有显著发展：决策前“问计于民”，如青岛市为征集公众意见推行“市民月”活动，2003至2007年,“市民月”活动办公室收到的市民建议分别为10125条、11297条、12812条、12259条和12650条，其中40％来自基层普通市民；决策过程中加强与公众的互动，如湖南省法制办邀请公众为红头文件纠错，辽宁省纠正行业不正之风办公室通过“民心网”受理群众对全省各部门、各行业的举报投诉和政策咨询、意见建议78

河北省迁安县新农村建设项目材料。

重庆市石柱县“两制和谐互动”项目材料。

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等信息；决策执行后，加强绩效考核以提高官员“责任意识”，如杭州、青岛等地把民意调查结果整合进入政府考核体系中。四川省绵竹市推行的责任政府建设更为系统，该地区强调“定责、履责、评责、问责”，例如通过《部门职责手册》明确政府部门责任，通过《职位说明书》明确岗位责任，通过《标准服务细则》明确流程责任，通过《临时授权管理规范》（含职位代理制、常规授权规范、特殊授权规范）明确授权责任，在责任追究机制方面，通过《行政首长问责制》追究领导责任，通过《行政过错责任追究制》追究执行责任，通过《行政内审制》（行政内审管理办法、行政事故分类表、行政事故分管理办法、行政内审报告编制规定）责任追究制度化、量化等。

2002年执政的新一届中央政府最突出的政策转向是强调“服务”和“民生”，地方政府根据自己对中央政策的把握涌现了很多公共服务领域的创新，这在我们的数据中也得到了体现，旨在提高公共服务质量和扩大服务范围的创新占22.1％（表8）。地方政府在公共服务领域的创新主要有四种思路（表）：一是扩大服务范围（18.2％），填补以往公共服务领域盲点，针对特定社会群体提供特殊公共服务，如为外来务工人员提供就业信息、社会保障、活动场所等，为老年人购买居家养老服务，为农民提供学习技能的农民学校等。二是客户导向（11.7％），了解公众需求、根据公众建议来改善服务，如，安徽省黄山市歙县实施“农民点菜、政府买单”式扶贫工程，上海市南汇区惠南镇请人大代表决策、监督“为民服务实事工程”。三是简化公众获取公共服务的流程，公众获取政府服务便捷化（9.7%），如，安徽省金寨县和山东莱西市推行的“为民服务全程代理制”。四是与企业和第三部门合作（9.1％），如湖北武汉江岸区百步亭社区突破“政府办社会”思路，引导企业服务社区。

专业政府是现代政府的重要特征，我们的研究个案中14.9%的地方政府改革目标都是提高政府专业化程度。专业政府有两个内容，一是政府雇员队伍、管理的专业化，二是政府流程的专业化。从我们的相关案例中可以发现目前提高政府专业性的改革措施主要集中在政府流程的专业化上（见表9）。公务员管理的创新主要集中在引入商业部门管理工具，逐步建立绩效考核制度，如青岛市机关工委运用新型绩效管理技术——平衡计分卡来优化内部管理。在政府流程的专业化方面，创新主要围绕三个方面展开：一是政府流程再造，在此前以简化审批环节为主的行政审批制度改革的基础上，近年的政府流程再造在城市地区主要体现为“一站式/一门式/一窗式”行政审批流程的改革，在乡镇地区配合农村税费改革推行合村并乡、精简机构、改革乡镇站所设置，重组农村社会事务管理，如湖北咸安。二是突出政府资金管理的专业化，如四川省人大实时在线监督省级部门支出预算执行情况，山东济南政府资金结算中心改革政府资金管理监督制度。三是借助电子政务提高政府管理专业化水平、降低政府管理成本。如浙江政务通集成即时通信、短信、RSS政务新闻阅读器等应用系统实现

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政府与政府、政府与公众、公众与公众之间的实时信息互动；湖北省的机构编制政务公开将全省纳入编制管理的行政单位和事业单位的机构设置、职能配置及人员编制的有关情况（全省共计7265个行政机关和34216个事业单位，涉及135万多政府工作人员）通过互联网向社会公开，实行“阳光编制”。

从我们的数据来看，直接以“民主政府”为改革目标的个案并不多（11.7%），这与村(居委会)

基层民主改革全面推广历时已久而更上一级的民主改革空间较窄有很大关系。如果将“民主政府”细分为民主选举、民主决策、民主监督、民主管理四个部分，很多改革虽然不以民主政府为改革目标，但在实践操作推进了民主发展，如在改革中推进了民主监督和民主管理的比例分别为42.9%和24.0%(图2和图3)。在预防和监督腐败过程中39.0％的创新措施是提高公众监督力度，远高于“提高内部监督力度”7.8%的比例（表10）。在改革过程中扩大了公众知情权和参与权的个案比例达到了47.4%和33.8%（图4和图5）。这表明地方政府在扩大民主的尝试中更侧重于政务公开、扩大公众表达民意和监督政务的渠道等方面的创新。这其中比较突出的创新思路是在政府绩效评估中强调民主参与，开展公民评议活动，将社会评价纳入考核体系，如浙江杭州市在对政府绩效考核中每年征集15000名公众代表的意见和评价，并把社会评价的分值设置得高于领导考评和目标考核。

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地方政府在上述以责任政府、服务政府、专业政府和民主政府为改革目标的创新过程中表现出的特点是：扩大政府公共服务范围、改善公共服务质量，强调政府对公众的责任性和回应性，提高政府管理和服务的专业化程度，扩大公共参与渠道。这一改革方向与现代公共

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管理的理念相一致，公共管理的核心理念正是摒弃行政管理和公共服务供给中传统的官僚机制，引入各种市场机制和私营部门的管理技术和激励手段，强调公共服务中顾客导向，以较少的成本实现一个高效的、回应性的政府。中国地方政府目前正在进行的改革创新正在将中国政府的运行模式由传统的公共行政模式转向现代公共管理模式，因而可以说，中国地方政府当前的改革议程是如何进行公共管理创新。

四． 地方政府公共管理创新的特征

中国地方政府当前阶段的主要改革议程是公共管理创新，这种改革取向是如何产生的？创新的动因是什么？创新主要有两种启动方式，一是实用主义主义原则下为了解决危机、应对问题而推出改革；二是未雨绸缪、主动创新。综观中国地方政府的创新动因，第一种形式下启动的创新居多，为解决财政危机、管理绩效危机、信任危机以及化解社会矛盾而推出创新措施的比例占61.7%（表9），这一方面说明中国地方政府有解决矛盾和危机的灵活空间，另一方面也表明现有的行政格局经常面临冲击和挑战。有些冲击源于原有制度设计不完善，如四川省人大实时“在线监督”省级部门支出预算执行是因为现有预算执行及管理中存在很多制度漏洞，导致预算编制不完整、预算约束软化、超预算、擅自追加预算现象普遍、挤占挪用财政资金等现象时有发生，2005年和2006年四川省审计厅审计查出全省和省级部门违规及管理不规范资金分别为129.6亿元、81.2亿元。有些挑战则是在改革过程中产生，以湖北咸宁市咸安区推行乡镇行政管理体制改革为例，该项目发起根本动因是农村税费改革给乡镇体制带来冲击，税费改革减少了乡镇财政收入，乡镇财政紧张、运转困难，迫切要求乡镇机构“减人、减支”，同时，乡镇职能在税费改革后发生转变，原乡镇管理体制中存在的机构重叠、人员臃肿、因人设事、政事不分、企事不分，办事推诿，行政成本高、工作效率低等问题，更集中更尖锐地暴露出来，迫切要求对乡镇管理体制进行改革。与此同时，不可忽视的是中国地方政府改革的主动性，我们的数据表明，33.8％的地方政府改革措施是在没有明显危机情况下推出的。无论是因为地方官员追求改革政绩，还是因为地方政府间的改革竞争激烈，较高比例的政治体制领域内的主动改革意味着中国地方政府在主动追求运行机制上的提升和完善。

公共管理创新有三大取向：成本取向、市场取向和客户取向。在这三个改革方向上，中国地方政府的公共管理创新进展状况如何？9首先，从降低政府降低成本的角度来看（表12）， 公共选择理论和新制度经济学将新公共管理理论的经济（Econmy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）“三E”目标发展为：成本取向、市场取向、客户取向，相关讨论见陈国权：《新公共管理的经济学基础》，中国经济网，转引自：/CEO/2005-11/224823.htm , 2005年11月9日。 9

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我们的研究样本中仅有22.7%的创新案例涉及到降低政府成本改革，注重政府产出、强调效率和效益原则的低成本政府的概念尚未普及。政府降低成本的主要方式是与私人部门和社会组织（第三部门）合作（合计14.3％），以转移或分担成本为主，较少通过完善预算程序、精简行政程序、运行电子政务来降低行政成本。现阶段以精简行政程序、推行电子政务为主的行政体制改革在各地推行甚广，但这一改革尚处开始阶段，兴办“行政服务大厅/窗口”、推行电子政务在初始阶段需要的投入较大。

在除了在降低政府成本中与私人组织和公民社会合作外，表13提供的数据表明，地方政府比较注重与非政府部门合作共同推进公共管理创新，41.6％的政府在推行创新措施时与私人部门和第三部门合作，这其中与第三部门的合作（28.6%）要多于与私人部门的合作。与较少与私人部门合作相对应的改革特征是：创新过程中，具有市场化倾向的创新措施仅占16.9％（表14）。这说明，地方政府在创造市场或准市场的竞争机制、扩大个人和私人部门的治理范围领域的创新尚不多见。同样，

在将公众视为顾客，强调公众的需求方面，我们的研究样本中40.9％的创新案例有公众顾客化意识（表15），即根据公众的需要改革政府流程、提供公共服务。此外，分别有47.4%和33.8%的创新措施与提高公众知情权和参与权有关（图4和图5）。可以说，中国地方政府在近年来的改革和创新过程中有较强的公民导向意识。

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积极采用新的管理工具、通过技术创新推动制度创新是公共管理改革的一大特征。目前中国地方政府的“电子政务”建设已经基本普及，本研究的样本以近5年内的改革为主，与电子政务有关的创新在数据中所占比例低于实际数据。但是仅在本案例库中，采用网路、电讯、企业管理工具等技术手段的地方政府占18.8%（表16）。利用网络、电讯的电子政务、“行政热线”等技术创新方式已经不是新鲜事物，近年来，一些地方政府开始引用商业部门的管理工具以提高行政绩效，如青岛市党政机关使用现代企业最流行的“平衡积分卡”这一管理工具考核和监管政府雇员的工作绩效，山东沂水县沂水镇导入ISO9000质量管理体系理念再造村务公开、民主管理流程。

五． 讨论：地方政府改革的影响力

地方政府的改革方向对中国总体政治生态有多大影响力？地方政府改革的影响力取决于这些局部性的改革经验的可持续性和可推广性，很多观察者对中国地方政府改革的可持续性表示怀疑。然而，我们的数据显示（表17），53.9%的地方政府改革措施都以政策文件的形式确定下来，22.7％的地方政府在改革过程中成立了新的机构或配备了新的人员编制，在可持续性上有一定的稳定性。在可推广性问题上，59.7

％的项目的改革经验被其它地方学习并推广（表18）。

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一方面，地方政府改革是在中国政治体制内的改革，受制于宏观政策布局。从改革资金来源来看，88.3％的改革项目资金来自财政拨款（表17），57.1％的改革项目并不是由某个部门独立完成而是涉及多个部门的（表18），76%的改革项目受到上级表彰或认可(表19)，即，是在上级政府认可范围内开展的创新活动。因而，我们有理由相信：当前阶段由地方政府主导的改革重点领域是旨在提高行政效率和公共服务质量的公共管理创新，能够体现出中国政治体制改革的宏观取向。

1978年以来的中国体制改革思路是以促经经济发展为核心，先易后难、先外围后核心、先局部后整体、先微观后宏观。在这种思路下，地方政府在政治体制改革领域内的局部性突破对于研究中国整体政治发展走势更加具有实际意义。经济发展在一定程度上稳定了社会，也挑战了社会稳定，因为经济发展提高了公众参政议政能力，公众对政治生活的要求提高，同时，市场经济带来贫富差距，社会公平成为挑战社会稳定的主要难题。摆在中国执政者面前的议题包括经济建设、社会建设、文化建设、政治建设，在这个四个议题中以社会建设来缓冲经济发展给社会稳定带来的冲击会是当前政府的工作焦点10，“社会建设”的支撑点在10

胡锦涛2007年6月25日在中央党校省部级干部进修班的讲话及中共《十七大报告》将“中国特色社会主义事业的总体布局”由原来的经济建设、政治建设、文化建设扩展为经济建设、政治建设、文化建设和

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于政府公共管理和公共服务能力的提高。我们对中国地方政府的改革选择进行疏理得出的结论验证了上述改革发展取向：以提高政府管理绩效、服务能力为目标的公共管理体制改革在当前阶段的中国体制改革议程中处于优先地位。

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作者：陈雪莲

社会建设，第一次突出了以改善民生为主要内容的“社会建设”的重要性。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/ngo1.html