NPO发展阶段界分

NPO发展阶段界分

中国社会科学院社会学所 杨团

NPO(Nonprofit Organization)的概念在西方发达的国家是指那些“以推进科学、教育或慈善事业，不是以赚钱为目的的私人机构。”. 本文中的NPO系指从事社会公益性或互益互助性生产与服务的既非政府又非企业的社会组织，这些组织组成了NPO部门。NPO部门被美国学者称之为“一个松散的由私人发起”的、“具有多个目标，从事各种活动”，而且“不断起伏变动的各种非营利组织的集合体”，这些非营利组织是“公民社会的个人组织，是民主社会合作网络的关键部分”。

所谓NPO（Nonprofit organization,简称NPO）是一个自美国发源并向世界流传的新名词，中文译法为非营利组织。它的原义，指的是由私人为实现自己的某种非经济性愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织。不仅包括基金会、慈善筹款会织等公益类中介组织，也包括社交联谊、互助合作、业主和专业协会等互益类组织，还包括私人创设的学校、医院、社会福利服务机构、艺术团体、博物馆、研究机构等服务类组织，。美国甚至把教堂也归入NPO。1973年，美国学者T 列维特（T.Levitt）首次使用第三部门(Third Sector)这个名词，

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用以统称这些处于政府和私营企业之间的社会组织。1[1][①]此后这个概念在美国被频繁使用，并且流传到全世界。国际著名的管理学大,知识社会必然是由三大部门组成的师彼得.德鲁克曾在1994年提出“

社会：一为公共部门，即政府；另一为私人部门，即企业，还有一个为社会部门。”2[2][②]这个社会部门就是第三部门。

在美国，非营利部门也常常被称为第三部门（Nonprofit Sector）和独立部门(Independent Sector)，在其他国家，还有不少同类的词汇，如慈善部门（Charitable Sector）、志愿者部门（Voluntary Sector）、免税部门（Tax-exempt Sector）、非政府部门（NGO或nongovernmental organization）、社会经济(e’conomie sociale)、公民社会（Civil Society）等等。尽管各国使用的名词不同，所意指的概念其实大同小异，都是指政府与私营企业之间的那块制度空间。鉴于非营利组织（NPO）一词可望文生义，体现与企业的本质差别，所以，本文沿用NPO和NPO部门来表现这个既非政府又非企业的第三领域的制度空间。

在过去的几十年间，NPO的数量、规模和范围与日俱增，他们并不局限于某个国家或地区，而是广泛存在于全球各地，并且在跨越全球的社会、经济和政治环境中越来越显示其重要的地位。根据国际社 在1997年，团年度报告，国际承认的这类组织的总数已经超过16000个3[3][③]， 根据联合国开发计划署的人类发展报告，1994年在南半

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球（经济部发达地区）从事活动的地方NPO大约有50000个4[4][④], 这还不包括在社区活动的草根组织。这个部门在国家一级规模以美国为最大，1996年美国大约有150万个NPO，其中包括在政府登记的341000个宗教团体5[5][⑤]

为了对全球的NPO的活动进行研究，自1990年开始,美国霍普金斯大学莱斯顿.萨拉蒙教授主持了一个NPO的全球比较研究项目。据该项目在26个国家的调查，90年代中期，这些国家的第三部门的支出总额高达112000亿美元，在这些国家第三部门工作的雇员相当于3100万全职雇员，这大约是非农业劳动力的6.8%。在西欧，有三分之二的雇员集中于教育、医疗和社会服务领域，在中欧和东欧，这三大行业的NPO雇员比例为40%左右， 在拉美，第三部门的雇员集中于教育领域。第三部门的主要资金来源是服务收费和会费，而不是慈善捐款，政府拨款仅次于服务收费。据25个国家1995年的统计，服务收费、政府拨款和私人慈善捐赠平均分别占到总收入的51%、39%和10%。但是以上的统计没有记入志愿者捐献的劳动时间的价值，如果记入这部分价值，则服务收费、政府拨款和慈善捐赠占总收入的平均比例就改变为28.1%、30.5%和41.4%。6[6][⑥]

美国学者Rosenbannm研究了美国NPO的发展脉络后提出，美国NPO发展自殖民时代始，至今经历了四个阶段，四种模式。

1、民众互助模式：起自清教徒时期，至20世纪初；

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2、慈善赞助模式：自20世纪初起，至30年代； 3、人民权力模式：自二十世纪40年代至60年代； 4、竞争与市场模式：自60年代后期至今。7[7][⑦]

香港学者将香港NPO的发展阶段划分为慈善济贫时期、国际援助时期（因处理难民问题所引起），人民权力时期。人民权力时期是8[8][⑧]台湾学者认为台湾在经历了慈善济贫、大约在70年代进入的。

国际援助时期之后，于70年代进入现代NPO萌芽时代，自1987年解严后进入发展年代。9[9][⑨]

综合各家之说，笔者以便于概括NPO发展的因果模型为目的，对全球性NPO部门的历史发展时期做出阶段界分。自19世纪至今，全球NPO的发展可划分为以下四个时期：

一、萌芽时期??传统慈善向公民慈善转型

这一时期大约从19世纪五六十年代至20 世纪初叶，可称之为现代NPO或现代公益社团的萌芽时期，

这一时期的特征，一是从共同体慈善向公民慈善转变；二是慈善工作组织化、专业化。

1、从共同体慈善向公民慈善转变

1601西方慈善在成为法律概念之前是源于基督教义的宗教概念，年，英国颁布了《慈善用途法》（the English Statute of Charitable Uses

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of 1601），从此，普通法里的慈善就有了特定的含义。10[10][⑩]在18 世纪以前，西方慈善作为受法律保护的社会价值观，主要是依托教会、行会、采邑、村社等共同体组织的活动而体现。共同体组织以人身依附为纽带，它阻碍独立的个体实现其公民的自主意识，所以，西方走向现代化，必然以共同体的解体为前提。在从共同体本位走向个体本位的过程中，传统慈善开始向现代慈善转型。

在19世纪的法国，传统的社区互助协会主要囿于村庄行会和教会，在摆脱共同体的束缚后，其数量从1852年的2488个发展到1902年的13673个，会员从23.9万人增至207.4万人。同时，慈善色彩也大为减弱。1910年，这类协会总预算收入达6298万法郎。其中只有1189万法郎，即18.8%来自捐赠、遗产赠予及成员自愿奉献；另有1172万法郎（18.6%）来自政

府资助，3936万（62.5%）来自会费。11[11][11]

在英国，原由教会主持的慈济诊所和药房大都世俗化，转由政府及企业支持。而且从行会性的医疗转而向社会开放，与此同时，慈善性逐渐被商业性所替代。例如，在英国谢菲尔德市的纺织业慈善诊所1841年还有57%的病人是纺织业成员，1871年这一比例降至22%，中，

诊所超越行业性而向社会开放了。12[12][12] 2、现代公民慈善组织的建立

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慈善工作的组织化、专业化体现在具有公民独立意识和公民自由选择的现代公民慈善组织的大批建立上，这也是西方社会结构变迁的组织方面的重要特征。

在19世纪，工业革命的最初几十年里，劳工的命运极为悲惨，社会贫民数量剧增，以募捐济贫为目标的慈善组织纷纷建立。但是各组织缺乏联系，步调不一，形成混乱，急待协调。为此亨利索里牧师（Reverend Henry Solly）于1869年在伦敦成立了“组织慈善救济及抑制行乞协会”，旋即易名为“慈善组织会社（Charity organization Society）。1877年，一位曾到英国考察慈善组织协会的美国牧师韩福瑞?哥尔亭（Rev.S.Humphrey Gurteen），在纽约布法罗组织了美国的第一个慈善组织会社，其后，以有效济贫、协调各救济机构为目标的慈善组织会社运动风行英、美。在这场运动当中，社会工作由于对贫困户进行专业化的社会调查而开始带有专业性。

1884年，英国人巴纳特（Canon S.A.Barnett）在伦敦创建了世界上第一个社区公社??今天遍布全球的社区服务中心的前身，名字叫汤恩比馆（Toynbee Hall,该馆作为纪念物，至今矗立伦敦）13[13][13]，用以记念一名叫汤恩比的热忱济贫的志愿者14[14][14]。它以记念汤恩比的名义，在社会工作史上首次号召知识青年要志愿为贫民服务。这两类组织除救济贫民、协调各慈善机构外，还开创了社会工作的基本方式和方法。作为一种组织创新，这两类机构的模式迅速推展到欧

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洲和北美各国。到20世纪初，连日本也有了这类组织。15[15][15]

这些蓬勃发展的慈善团体标志着慈善工作走上了组织建制的道路。慈善不再仅仅是建立在简单的利它主义基础之上，而是一种对解决社会问题的科学方式的探讨。

不仅社会福利服务领域，现代资本主义工业在带来工业化、城市化、和大量的移民的同时，也产生了诸如教育、公共健康、住房等各种社会问题。适应社会需要而诞生的现代公民慈善组织，将主要的活动集中于这些领域。

例如在19世纪的英国，出现了一大批关注教育的慈善基金，有的基金甚至拥有数千捐助人。它们均从事对学校和对学生的教育资助。据当时一份调查显示，英国的主流教育系统共18400所学校中，有4100多所学校的学生共16.5万人，受到这类基金的全额资助。在另14300所学校中，有31万交费生与16.8万受助生。也就是说，当时各校的受助生总数达到33.4万人，已经超过了交费生的总数即31万人。16[16][16]

3、西方公益组织对中国的影响

当时，西方式的社会公益模式的影响也曾波及到中国。并首先在香港、上海、广州、天津等大陆通商口岸城市落脚。并且从租借地扩展到所谓“华界”。例如，天津基督教青年会与上海市基督教青年会分别成立于1898年和1900年。到20 世纪初，这些组织大都趋于本

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土化， 同时带动口岸城市的传统社团如同乡会也发生了现代化的转型，从旅沪旅穗外侨社团中学来了一套组织活动筹款、理事会选举等现代社团模式。

20世纪初，1917 在中国东北地区，俄侨社区中出现大量自治组织，年失业革命后东北俄侨骤增，这些不认同苏俄的侨民失去祖国的支持后只能自助自救。在东北的西方人也推进了这个自组织浪潮。这期间他们先后成了了古鲁金侨民救助会、阿尔缅侨民公会，谢拉菲莫夫卡食堂、犹太养老院、波兰慈善会、索非亚教堂贫民救助会等等。截至“九一八”事变以前，东北共建立了176个社团，其中有关教育的103个，医疗保健的38个，社会保障12个、其他4个。中国人的新式社团更是从无到有，“九一八”以前已经有195个，其中半数是医疗救护类公益组织，绝大多数是私立的民间组织。17[17][17]

总之，这一时期由公民自己建立的慈善组织，曾在历史上达到鼎盛时期。

二、成长时期??以现代基金会的创立为标志

这一时期约从19世纪末20世纪初至第二次世界大战之前。其间，NPO的发展特征有二：一是现代基金会的创立奠定了NPO的社会地位；二是慈善团体的功能随着福利国家兴盛而弱化。 1、 1、 现代基金会与“科学慈善”

现代资本主义大工业的兴起，给私人慈善注入了来自公司大富豪

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的新的动力。19世纪末期，随着欧洲和北美工业化及城市化的推进，财产日益集中到一部分成功的企业家和商业家手中。一开始他们沿用传统的慈善信托的方式，通过个别委托人向慈善机构捐赠。但是这种委托的方式是保密的，只建筑在个别信任的基础上，只算委托人与受委托人之间具有的法律效力的契约，却不是一个组织。在19世纪的最后10 年，一批受慈善思想影响的工业巨头，开始考虑吸收慈善传统和历史悠久的慈善信托法律框架，创造一种公司形式的慈善基金会。又称之为现代基金会。他们的努力在20年后获得了重要成果，1910年，洛克菲勒基金会获得了联邦许可证，1911年，卡内基基金会创立。之后，美国人的这一组织创新被全球的富豪们效法，除了英国及原属英国殖民地部分国家之外，以个别零散的、目标狭窄且神秘化的信托方式所进行的慈善捐赠大体上被现代基金会模式所取代了。现代基金会遍布全球。仅在20世纪的美国，不到100年间，它就从几个发展到4万个。

专门研究基金会历史的詹姆斯.史密斯教授在回顾这段历史时谈到：

?由于有像卡内基、洛克菲勒、塞奇、洛克尼斯这样的富豪的捐助，庞大的慈善财产需要更为系统合理的管理方法。实际上，洛克菲勒的顾问弗雷德里克 T?盖茨经常提醒他要?压碎?家族财产。有一次他说：?你的财产越滚越大，越滚越大，一场雪崩就要发生，你必须设法阻止它。你分散它的速度一定要快于它的增长速度，如果你不这样做，它将‘压扁’你和你的子孙！?小约翰 D?洛克菲勒经常说他

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必须放弃那种老式的?零售?慈善捐赠的习惯，转而采用?批发?的方式。新的慈善信托的规模带来了组织和机构方面的问题?。捐赠人和他们的顾问们在探索一种方法，在有效分配资金的同时改善所捐助机构的管理，非常自然地，他们把目光投向了企业，这不仅因为它有科学管理技术，还因为它的法人治理结构?。……18[18][18]

显然，现代基金会与传统的慈善信托基金的最大不同在与它具有法人治理结构。

慈善信托的渊源可以追搠到古罗马时代，不过，其法律规范是在十三世纪才产生的，并一直延续至今。在中世纪的英国，习惯法对于拥有不动产以及财产转移的主体资格有着极其严格的法律规定，导致宗教团体无法合法地受益于慈善资产。为使得捐赠者得以将财产转移给一个指定的人士拥有，为一个指定的机构所用，慈善信托的法律概念被创造了出来。即由习惯法规定，捐赠人可将其财产以信托声明或协议的方式，转交给受托人管理。信托声明或协议就是捐赠合法的证明，而无需再进行其他任何法律手续。慈善信托解决了慈善产业的拥有权问题，为个体公民创建社会机构提供了法律工具。但是，慈善信托主要是为个人可能拥有受赠土地和财产，以及用其救济贫困而设，不是为增加穷人的自助能力，因此，它的设计侧重对受托的个人进行严格限制，而不适用于以集体性质存在的受托人。

现代基金会使慈善机构不再依托信托形式而成为公司化的法人实体，其法律根据是公司法。将公司的组织形式用于慈善机构的设立，

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不仅在当时而且已经被历史所证明，这的确是一个伟大的制度创新。它彻底改变了慈善的传统组织模式，使捐赠出去的私有财产既保持其私有特征，同时又具备法人治理结构的性质。由理事会或董事会负责决策的这种结构，使慈善组织在外界环境发生变化时，捐赠人能够“赋予受托人及其继任受托人具有重新界定慈善机构目标的责任”。19[19][19]这样的组织形式不仅适用于基金会，而且适用于一切愿意使用法人治理结构的非营利机构。包括医院、大学、老人院、研究院等等。

对此，詹姆森.史密斯教授指出：

可以毫不夸张地说二十世纪早期慈善事业发生了革命。小约翰 D?洛在菲勒和一些享有的捐赠人，其中最著名的有安德鲁?卡内基、格丽特?奥利维亚，斯洛克姆?塞森，一起创造了一种完全不同的慈善机构。与老式的基金不同，这些新的基金会有明确确定的目标。以永久存在的受委托人委员会或理事会为依托，其管理方式是私有性的，而其使命却是服务公众利益，他们可以使用所掌握的庞大受托财产去建立或支持其他机构。自十九世纪九十年代，这些捐赠人及其顾问们在慈善事业、事业管理方面进行一系列制度上的试验。他们建立了许多机构，包括很多卡内斯研究院的特殊基金，洛克菲勒研究院、理事会、委员会?20[20][20]

自现代基金会建立以来，慈善事业“不仅可以是大规模的、组织结构良好的、有广泛前景的，而且还应该是更科学的”。它不仅“考

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虑组织和效率”，而且“痴迷于十九世纪伟大的科学进步”，希望在慈善领域也能取得“像生物学和医学那样的成功”。由此，史密斯断言，在20 世纪初的美国，发生了一场以科学慈善为标志的“慈善革命”。21[21][21]是现代基金会使传统法律意义上的古典慈善步入了科学慈善。

这场慈善创新的革命，新在哪里呢？22[22][22]

第一，新在规模上。慈善基金资产已不再以十万美元计，而是以千万美元即相当于现在的数亿美元计。

第二，新在对机构使命的确认上。它们的使命定位在人类的未来，这暗示着一种趋于改变和进步的态度。例如：卡内基公司基金会的使命是“增进和推广知识与理解”；洛克菲勒基金会则是“促进全球的人类幸福”

第三，新在组织和结构上。现代基金会具有类似公司的法人治理结构，这使现代基金会具有“对新的社会需要和时代变化的应裕能力”。并以创造高效率的赠款途径带动受赠机构同样高效率的运营。由此可见当时大规模的企业管理革命对慈善革新的影响。

第四，新在开放式的业务范围界定上。大规模的基金会都把慈善工作的业务范围界定在国家或国际的水平，而并未限制在某个城市或地区，这反映出他们对推进慈善事业发展的一种新态度。

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第五，新在独立于宗教的公民意识。虽然这些基金会创始人的捐赠动力依然建筑在纯朴的基督教的慈善观念之上，但基金会运作的概念却完全独立于宗教和教派派别的范畴。

第六，新在对科学表现出的认真的兴趣。这些基金会的创始人往往对十九世纪伟大的科学进步特别着迷，认为存在着“科学慈善”或慈善学。

总之，正是以服务人类为使命，现代基金会才实现了组织的宗旨和组织的形式的社会化，从而确立了现代NPO的现代慈善精神或社会公益精神。

现代基金会的诞生，标志着世界慈善与社会公益史翻开了崭新的一页。

2、福利国家的兴起和慈善团体的衰落

20世纪前半段的历史，见证了西方福利国家的兴起与慈善团体的衰落。

19世纪末期至20 世纪40 年代，现代国家的经济实力和管理能力由于工业革命释放出的巨大的生产力而大为增强。国家借机摧毁了自中世纪形成的多元权力中心，确立了国家权力中心。

在前工业化国家，社会公益物品是由社会各集团各阶层共同提供的，在职业化和专业化充分发展的现代国家，谁来关心公益呢？第一批新的社会组织??企业，关心的只是自己的经济利益，并不要求其它方面的权力，也不对其它任何事务承担责任。其它社会组织如学校、

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医院也都被构造成为为了承担某个单项社会任务而工作的专业化组织，他们除了履行自己的职责之外，也难有更多的举动来维护和促进公益。困难群体和弱势群体由谁来帮助？全体公民的权益由谁来保障？翻开20世纪的历史，直至60年代，对于这类问题的解答几乎全世界都只有一个答案，那就是国家。

国家就这样走上了在全能全权负责提供社会公益产品的前台。人们甚至忘记了在现代国家的早期，以及在民族国家形成之前的中世纪漫长的几百年间，承担社会公益的另一个主要角色，公民社会中的NPO组织。

当然，客观原因是显而易见的?工业社会使原有的社会结构无法应付与日剧增的社会问题，尤其在1929?1933年的的世界性经济大危机，揭示了工业社会的社会问题的复杂性和深刻性之后，国家干预论的思想逐渐形成，自从英国人威廉?坦普尔（W.Temple）于1941年首先提出“福利国家”这个概念后，“福利国家论”在二次大战后而告结束。现代化时代，只要国家担负公共责任，市场担负经济责任就可以解决一切问题了。正因为如此，在20世纪初期乃至50年代初，西方一直有所谓“慈善终结论”，“慈善失败论之说。正如英国讨论公益问题的拿但（Nathon）委员会所言：

我们历史中最悲壮的失败之一，就是这些慈善者们所作出的努力。尤其是在18世纪后期及19世纪，由私人努力来提供学校、医院、施药所济贫院、孤儿院的普遍服务、……如今国家发放养老年金、以及救济其它范畴的穷人。

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的法定服务---新的或旧的---现在提供了从摇篮到坟墓有个人福利。……困扰委员会的基本问题是：“慈善者还有什么事可做”。23[23][23]

拿旦委员会接着论证了旧慈善的终结意味着新慈善运动的兴起，这就是志愿服务与国家服务相配合，以志愿的努力来补充福利国家制度。“志愿部门不像政府部门，它有自由去进行试验，能成为开创者的先锋，而国家可以接着干??如果这种开创被证明是有益的话。”只有建筑在这种让NPO自由补充基础上的社会，才能“找到一种方法，使过去的好心能够更自由的服务于现实变化了的新需求”24[24][24]

在这种社会政策的指引下，英国的NPO部门调整了组织结构和活动方式，除了在医疗卫生领域大大收缩之外，在其他领域特别是教育、文体休闲和社会服务方面，仍然保存下来了。

三、扩展时期??人民权力的普及

在前述第一和第二个时期，NPO的发展主要限于欧洲和北美，尤其是英美和欧陆的发达国家，而且在这些国家，NPO的参与也并不那么广泛。而在第二次世界大战以后，许多国家都建立了全新的慈善组织，参与的人员也遍布社会各个阶层，普通公民开始自主组织NPO和参与这类活动。广泛性是二战后NPO发展的最重要的特征，所以这一时期常被称为人民权力普及时期。

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关于这一时期有各种界分。鉴于20世纪九十年代全球发生了重大的政治变化，从而引起了经济和社会方面的重要反应，而这个时期还在继续发展之中，所以，我们将已经看得清变动特征的二战后至20世纪八十年代划为一个时期。在这个时期，我们用发展中国家NPO在本国形成重要的社会力量，来体现参与NPO的国家的广泛性，用发达国家的NPO大量介入国际事务，发展国际NPO，来体现NPO向全球的扩展。 1、发展中国家的NPO

发展中国家NPO的崛起具有政治、经济、文化等各方面的因素。战后，许多原殖民地国家独立；60年代和70年代早期发生了全球性的经济增长，为第三世界国家造就了颇具规模的中产阶级；70年代至80年代兴起了通讯革命，将全世界包括最偏僻的地方都连在一起；同时第三世界成人教育水平和识字率有了显著提高，这些因素都使得民众的组织和动员比以往容易多。

在香港出版的英文季刊《中国发展简报》的总编辑高杨（Nick Young），曾按照起源和传统，将非营利组织划分为三种类型：起源于基督教服务的慈善团体、产生于美国的新型的慈善基金会和二战后与殖民地解放密切相关的新一代非营利机构。②尽管这种划分有失粗疏，不过，倒可以用来印证不同历史时期NPO发展的脉络。 发展中国家的NPO常常被涵盖在“非政府组织”的概念之内，主要是指与公共福利目标有关的慈善组织、教会发展机构、学术思想库及

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其关注人权、性别、健康、农业发展、环境、土著、社会福利等问题的组织，其它如私立学校、医院、宗教团体以及准自治非政府组织25[25][25]均不在此列。

战后，发展中国家的非政府组织在亚洲、非洲和拉丁美洲的成长已成为举世公认的事实。在菲律宾，从1984-1993年，登记的非政府组织的数量增长了148%，达到58000个额， 炒股同期私人组织增长率（65%）的两倍。在肯尼亚， 这个数量从1978-1987年增长了184%。到90年代初， 巴西已有大约110000个非政府组织，印度位居第二，超过100000个。26[26][26]

发展中国家的非政府组织为什么得到迅速成长， 其主要原因是，第一，发达国家NPO对其伙伴的资金援助；第二，多边和双边的援助者从80 年代早期即开始向发展中国家非政府组织大量转移资金；第三，发展中国家政府认可非政府组织，并将其纳入社会经济规划；第四，发展中国家大规模社会运动的转型为非政府组织的发育提供了空间。

根据艾略奥特（Elliot）和科腾(Korten)的分析，发展中国家的非政府组织可分为3类：信仰和福利类??从事慈善活动，与发达国家的社会福利服务的志愿组织相似；发展类??从事小规模的地方性的农业发展项目和基本保健计划等，它们在地方上取得了很大的成果；这类组织经常卷入政治运动和抗议行为；获得权力类??这类组织关注的焦点是

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提高成员的良心,它们专门发起非政府组织的联盟，以支持针对问题的运动。“他们像是催化剂，而不是提供服务”。27[27][27] 第二、三类组织是发展中国家不同于发达国家的主要关键所在。它们他们的特点，一是往往将发展经济，摆脱贫困作为组织的目标； 二是往往以社区作为自己活动的主要空间；三是往往与当地政府保持一定的关系。例如， 印尼最大的非政府组织??社区自立发展机构，到80 年代末， 已经直接或间接组织了17000个地方集团，从而加强了地方社区的自治性。不过，这些地方集团都与当地政府有着联系。类似的组织在印度叫做福利与觉醒行动，到80年代末为止，已经建立了近2000个农村组织， 还动员了一支25000人的志愿者力量，对当地的地主利益提出了挑战。28[28][28]

据杰拉德.克拉克的研究，发展中国家的非政府组织既不同于自由主义者，把非政府组织看作“治疗国家和私人部门在提升社会经济发展方面的制度缺陷的 ‘第三部门’”， 又不同与新自由主义者，把非政府组织看作“私人部门的一部分，主要具有社会经济方面的重要性”。而是“带来了一种‘新政治’的希望，它逃脱了国家权力的笼罩，逃脱了马克思列宁主义运动的集中化倾向”。29[29][29] 杰拉德.克拉克还对发展中国家非政府组织与发达国家的利益（压力）集团的区别作了研究。他认为，区别有五：利益集团的活动主要集中在那些成本和收益都局限在少数人以及未来可能变的重要的问题领

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域，而非政府组织则关注穷人和遭忽视的大量人口的利益能够增进的那些宏观政治领域；利益集团以组织成员为基础，非政府组织通常不是成员组织；利益集团的利益本身是比较有组织的，而非政府组织面对的其实是无组织的利益；利益集团的斗争目标是既定的现行制度，力图通过对统治者施加压力达到目标，而非政府组织寻求转变并非已经牢固确立的制度，所以他们力图帮助所在国家的政治走向合理化。 不过，鉴于非政府组织这个概念本身就具有政治上的含义。它往往使人更多地从政治的角度看待发展中国家NPO部门中的许多非政治性组织的行为。尤其是支持社区发展一类项目的外国捐助者们。这使得发展中国家NPO的成长带有较之发达国家更为复杂的成分。甚至被当地政治势力利用来进行军事行动培训的非政府组织也并不少见。例如在巴基斯坦就有2万多个专门培训青年教徒习得对抗性观念和手段的学校。这一点是尤为需要引起警惕的。

非政府组织不仅就其本身而言是重要的行为者，而且还成为其它行为者如外国捐助者、工业或农业利益、宗教集团或地下运动??清楚地表达冲突性意识形态状况的重要组织工具。30[30][30] 2、NPO组织的国际化

谈到NPO组织的国际化，不能不涉及战后至80年代世界格局的变迁。

在这一时期，由于原殖民地国家的纷纷独立，以及发达国家面临的现代福利国家危机，发展中国家面临的发展危机，世界性的环境危

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机，不能不促使人们的关注重心转移到人类共同的民主与发展的主题 上来，致使加强国际间的相互理解变得比以往任何时代都更加重要。

战后，发达国家的NPO尤其是各大基金会，将第三世界作为自己的工作重点，其目标是以西方的理论影响其发展道路。发达国家的NPO之所以关注第三世界，不仅仅是由于世界政治格局的改变，还有一个内部原因，即福利国家制度的形成，使得政府在公共领域中的作用随着其投资的加大而日益扩大，战前的NPO在各社会领域中左右乾坤的威力相对下降，特别是各大基金会，也不总是像早期那样理想主义、目标性那么鲜明了。

美国的各大基金会如洛克费勒、福特、卡内基等等，自60年代始，与世界银行和美国国际发展署密切配合，在亚非拉各国发展大规模的高等教育，70年代它们将其重点转向非正式教育，并且资助当地政府和有关机构制定发展计划。

由于许多现代问题超出了国界，而国际间的合作一旦超出民族国家的范围，就不可能只有一种标准。例如人权问题。一国只能解决本国之内的民主自由秩序，而不可能解决国际与族际之间的人权平等。再如发展问题，一国的发展战略可以做到总体上的经济最优化，但是不可能达到民族国家之间的均衡发展。政府的机制、市场的机制都从来没有面对过这样具有多重标准多个答案的大量的新问题。面对这类新的社会需求，国际非营利组织大量诞生了。他们成为推进国际间合作的最积极最有活力的组织。

这些组织大都建立于发达国家，它们的特点，是大都自成立之日

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界的前沿，研究出现了空前活跃的局面。许多全球性的NPO组织召开各种论坛，其目的就是加强全球性的公民社会。作为NPO及其相关社会关系总和的公民社会，“已经不再只存在于国家的层次，不再只是个人与国家之间的社团生活的一个侧面，同时也跨越了国家界限”。33[33][33]这种状况，只有在20世纪资本主义工业化初期兴起、持续了几乎半个世纪的企业管理的实践与研究可以比美，那个时代曾被西方称为管理丛林，意指各种流派、各种学说百花齐放。而今天兴起的NPO研究已经超出了西方世界范围，无论深度和广度都远远超出当年的管理丛林。

NPO的日益壮大同时哺育了治理和善治的理论。

在20 世纪80年代之前，福利国家的危机尚处于隐性阶段，而在当时，一些革新的社会主义南斯拉夫的工人自治企业等模式还有出色的发展。当时社会的主流倾向还是“市场失灵”，所以，试图通过具有代表性的经济协会与福利国家合作以追求社会民主的目标成为一种被寄予厚望的出路。这种出路被理论界称之为新法团主义。当时的讨论使人感到第三部门与民主国家（或公有部门）的距离比与（私人）企业的距离要近。有的论述者甚至讨论起政府与第三部门的战略经营。这种局面在进入90年代以来，逐渐被新兴的治理和善治理论几乎完全替代。而后者的实践基础正是二战后几十年来在全球蓬勃发展的NPO部门。

治理和善治理论正在对传统的国家和政府的权威发起总攻。它在

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理论上的胜利，将意味着20世纪以来的人类历史，将要在21世纪重新改写。因为在21世纪，各国的政府并非是唯一的权力中心，各类非国家的机构包括NPO，只要其权力得到了公众的认可，就可能成为各个不同层面上的权力中心。

1995年，全球治理委员会发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理做出了如下界定：

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特点：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理即涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。34[34][34] 显然，治理的概念是要排除任何中央集权的组织和控制的思想，主张具有多种组织、多个层次和决策模式。在复杂、动态和多样化的世界，应对各种社会问题的方式也必然复杂化，再也不可能简单地凭借自上而下的国家计划或市场中介的无为而治寻求解决了。另外，对政府失灵和市场失灵的回应，不能只是同样简单地启动第三部门，而需要努力寻求一种更为有效地解决国家、市场和社会之间关系的协调机制。尽管它并非从未存在过，但是以往的确是在人们的视野之外，需要科学的创造和革新，以便从经验和理论思维两个方面加以把握。

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世界银行已经在从历史的探究中获得新启迪了。世界银行考察了17到19世纪英国制度向现代性转型的例子，提出治理的建设要在三个层面上实行转型：在制度的层面上创造中立的国家；在社会的层面上创造自由公众或公民社会；以及在个人的层面上创造自由的“自我”和“现代”的行为模式。35[35][35]

作为社会层面上的NPO的探索，主要在与政府和市场的关系，以及内部的能力建设方面展开。另外，目前的研究正在跨越西方社会的传统框架，朝向更具有现实性和解释力度的方向。

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起就宣称要从事国际援助，投身海外发展。它们之中，最先放眼国际的组织是慈善类组织。如1919年在英国成立的救助儿童基金会，原来的使命是帮助在战争中失去父母的孤儿，二战后扩展为发展中国家的儿童谋取福利。更多类似这样使命广泛的组织在二战后涌现出来。其中较为典型的是乐施会（Oxfam）。它于1942年成立于英国的牛津市，乐施会的英文名字(Oxfam)来源于两个英文单词Oxford（牛津）和famine（饥饿，饥荒）。乐施会起初只主要海外紧急援助，随着时间的推移，它的注意力更多的投向了长期发展项目。这类组织为了发挥长远效益，一般都致力于在发展中国家建立办事机构，以形成工作网络。

第二类是一些会员组织。它们开始以互惠、互益为目标，资金全部来自成员自愿捐赠（不光是会费），后来也走上援助贫穷人群的慈善道路，也进行社会募捐，演化为具有公益性的慈善资助社团。例如由中产阶级人士组成的扶轮社、狮子会等社团，已经发展为全球化的组织。

影响这类组织的出现及性质的主要因素有两个。首先，西方有可支配收入达到了很高的水平。不仅有钱人有能力捐款，就连普通百姓也能向慈善机构捐款。普通百姓一开始就是这类组织的重要捐款人。从这个意义上说，比起原来那些慈善机构，这些组织具有更广泛的社会基础，服务面也更加广阔。其次，在本世纪50年代和60年代，人们逐渐认识到主权独立并不能完全解决这些新兴国家的贫困问题。一些发达国家的有识之士感到，他们负有历史责任帮助第三世界国家实

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现“发展”。这种使命感在近年来有增无减，原因是发达国家和发展中国家在生活水平上的差距非但没有缩小，反而日益增大。 第三类致力于海外发展的组织是联合性的支持类组织。它们在NPO全球化进程中发挥了重要作用.这类组织大多数在美国。其中最著名的有：国际第三部门研究会，美国基金会中心（Foundation Center）、美国独立部门(Independent Sector)、亚太经济合作理事会，欧洲基金会中心等等。这些组织都是成员组织，但其目的都不仅仅是为了组织的成员，而是着眼于促进全球性非营利事业发展的广阔前景。

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四、进入全球体系的时期??方兴未艾的NPO部门 这一时期自20世纪90年代始，其中的重要特征目前还在发育之中。之所以将这一时期的特点归纳为NPO进入全球体系，是基于以下的事实：

1、非西方国家NPO的大发展

80年代至90年代之交，全球政治经济格局发生剧烈变化，不仅社会主义阵营崩溃了，西方的社会民主主义也受到沉重打击。福利国家体制陷入严重危机，新自由主义在西方风头极盛，私有化浪潮席卷全球各国。在这种背景下，西方第三部门与福利国家之间的联合，以及试图走出一条既非国有又非私有的自治型市场经济试验均受到严重挑战。但与此同时，东欧国家旧体制的垮台的确导致第三部门与私有企业都获得了空前的发展。1992年，波兰有几千个基金会在政府登记注册，在匈牙利，在1992年中有6000个基金会和11000个社团注册。中国的NPO组织在90年代也有了明显的发展。

与此同时，在个亚洲非洲和拉丁美洲，发展中国家的非政府组织经过几乎20年的努力，促使政府改变了原先抵制甚至镇压非政府组织的姿态。在马来西亚、菲律宾、印度等国，政府部门已经正式地与非政府组织建立联系了。例如，印度政府号召非政府组织通过组织互惠团体帮助穷人建立一支抗衡贫困的力量。20世纪90年代，大约有15000支20000个非政府组织积极参与了农村的发展。1993在菲律宾，

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年，拉莫斯总统要求与商业界、劳动界以及非政府和民众组织达成战略联盟，以便推翻旧的经济秩序。并已经在土地改革、环境与自然保护和医疗保险、计划生育等方面与非政府组织合作。在智利，政府的土地开发研究所通过与非政府组织的合作，使政府为农民提供技术资助和其他资助的原计划的效益整整翻了4倍。印度非政府组织一年的收入是100万卢比，相当于政府反贫困支出的10%。这些收入中，大量是从国际NPO以及双边和多边援助中得来的。由此可见，NPO话语全球化的结果，是导致民主化的压力不再只来源于某个国家内部而且也来自外界，来自国际。

2、 2、 全球性的政府、市场与NPO的广泛合作

90年代以来，政治经济状况的变化致使无论西方东方，全世界的政府都必须面对政府行政体制的改革，这为NPO的发展提供了重要契机??政府在职能改革和国有机构私有化浪潮中，需要选择可以承接政府公共职能的机构。

同时，产业结构和产业形态的转变，也促成了NPO队伍的扩张。知识经济和知识社会使传统产业凋零，最适宜NPO发挥作用的服务业大为扩展，志愿投入时间和精力为NPO服务的公民越来越多。这些志愿者们不再把志愿工作看作慈善性的，而是“和他们拿工资的职业是平行的另一种职业生涯”， 因为，“他们在志愿工作中看到了通往成就、效能、自我实现，以及确实是通往有意义的公民权的途径”

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31[31][31]。

第三，全球化进程的加快，致使公共事务、公共行动成倍地增长，从而把极大的重要性给予了“公共舞台”。在这个舞台中，NPO由于组成网络和利用传媒的能力强，而且所讨论或实践的主题如可持续发展、消除贫困、环境保护、儿童保护、妇女保健都与NPO密切相关，因而强化了NPO的参与和谈判机制。 3、意识形态领域的变革

20世纪最后20年，是意识形态领域变化速率最快的时期。冷战结束，社会主义与资本主义传统的意识形态两分法宣告终结。由NPO所引发的重大变革已初见端倪，人们积极思考国家、市场和公民社会之间的政治关系。

国家与市场，国家与公民社会的传统界分让位于国家-市场-第三部门，或国家-经济-公民社会32[32][32]的三分法。社会这三大部门的界定，意味着NPO正式登上了政治舞台。第三部门与具有悠久文化传统的公民社会尽管渊源不同，却由于它们同与公民的民主理想相关，所以属于一个相似的观念家族。在民主与发展成为世界重要潮流的今天，只要与民主、公民性的观点有类似之处，就几乎在世界的每个角落都能找到支持者。

90年代以来，NPO从实践和理论两个方面与公民社会的现代研究趋于统一，它引起全球社会科学界的广泛关注，成为当今国际学术

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