00319+行政组织理论

第一章 绪论

第一节 组织与行政组织

组织的含义：1、组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而意识建立起来的人类群体。2、组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。

行政组织的含义：1、广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。2、狭义的行政组织是指国家的行政机关，即依法建立、体功能发挥的领域和程度要以社会需要为限；第二，私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预；第三，行政组织功能发挥要以法律为依据。2、稳定性与变异性。

第二节 行政组织理论的研究内容 行政组织的综合性总体研究：1、研究行政组织的性质、要素、作用，以及与其他社会组织的区别等一般性原理的阐述。2、行政组织的历史发展和理论发展。 行政组织的静态研究：1、研究行政组织的目标2、研究行政组织的结构3、研究行政组织的体制。

行政组织的生态和心态研究：1、研究行行政职能简单。3、古罗马的行政组织4、奴隶时期外国行政组织的特点：（1）行政组织职能简单且未明确分化；（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工；（3）中央和地方的关系相对简单；（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。

封建时期的外国行政组织：1、英国封建时期的行政组织2、法国封建时期的行政组织：法国君主制度的演变大致经历了三个阶段：地方分封的封建君主制、等级君主制和中央集权的专制君主制。3、封建时期英法行政组织的特点：（1）立现统治阶级意志、执掌行政权力、履行行政职能、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。

行政组织的构成要素：（一）物质要素：1、人员；2、经费；3、物资设备。（二）精神要素：1、目标；2、权责结构：权责结构是指组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权利和责任方面的一系列从属并列关系。3、人际关系。 行政组织的一般性质：1、静态的组织结构；2、动态的组织过程；3、生态的组织环境；4、心态的组织意识。

行政组织的特殊性质：1、阶级性；2、社会性；3、权威性；4、法制性；5、系统性；6、主动性。

行政组织与其他社会组织的区别：1、 管理对象不同；2、 为社会所提供的服务内容不同；3、活动的依据不同；4、活动目的不同。

行政组织在行政管理中的作用：1、行政组织是国家对社会事务进行管理的主体；2、行政组织是行政人员发挥作用的物质基础。

行政组织功能的含义：所谓功能，即某一特定事物所发挥的作用，它是功效与能量的辩证统一。行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。

行政组织功能的内容：1、政治功能；2、经济功能；3、文化功能，有两大内容：一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二是进行科学文化教育。4、社会功能，功能主要有：（1）提供社会保障；（2）促进公正的收入分配；（3）控制人口增长；（4）环境保护。

行政组织功能的特点：1、广泛性与，但又是有限的，表现在：第一，行政组织

政组织的外部环境2、研究行政组织的内部条件。

行政组织的动态研究：1、研究行政组织的建立与管理2、研究行政组织的变革。 行政组织理论的学科性质：政组织既有特殊的阶级性，又有各个不同国家共有的社会性。

第三节 行政组织理论的研究方法和意义

行政组织理论的研究方法：1、阶级分析的方法：阶级分析的方法是历史唯物主义的基本方法，是阶级分析和历史分析的结合，是将特定的行政组织现象放到特定的社会历史条件和政治制度、社会环境中进行分析的方法。2、系统分析的方法：就是要求从系统理论的观点出发，着重从整体和部分、内部和外部之间的相互作用、相互制约的关系中来把握行政组织的整体。3、理论联系的方法。4、静态与动态相结合的方法。5、纵向与横向结合的方法。

行政组织理论研究的意义：1、研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系；2、研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要；3、研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导；4、研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要。

第二章 行政组织的演变 第一节 外国行政组织的演变

奴隶制时期的外国行政组织：1、古埃及的行政组织2、古希腊的行政组织：（1）雅典的行政组织具有原始的民主行政特征；（2）强调依法行政；（3）行政官员非专业化、非职业化，无报酬；（4）

法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约（2）中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织（3）地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展（4）王权与

教权的关系十分密切。

中央行政组织主要有：枢密院、内阁和政府各部

英国地方行政组织一般分为二级，有时分为三级，即郡、区、教区或社区。 地方行政组织的职能及机构：英国地方政府的主要职能有：1、管理交通道路2、维护公共治安3、搞好环境卫生4、制定和实施城乡规划5、发展公共事业6、提供福利服务。

美国现代的行政组织：1、联邦行政组织：联邦制国家，又是实行三权分立制最典型的的国家，同时也是总统制特征最突出的国家。（1）总统直属机构（2）内阁和行政部：美国的内阁和英国的内阁不一样。主要表现在：其一，美国的内阁不决定任何政策，也没有集体的政治责任。其二，美国内阁只向总统负责，不向国会负责。其三，美国内阁没有固定的组织形式，没有固定的人员，没有

固定的会期。（3）独立行政机构，独立行政机构具有如下特点：专业性强、具有独立性、行使混合权利、办事效率高。2、洲行政组织3、地方行政组织：（1）美国行政组织（2）市行政组织：美国市政府的组织形式大致有四类：市长—市议会制、市经理制、委员会制、大都会区制。（3）镇行政组织（4）特别行政区。 法国中央行政组织：法国的半总统半会议制政府体制具有以下特点：首先强化了总统的权利；其次，提高了政府的地位；再次，议会的作用因此而明显下降。 法国中央行政组织由总统、总理和中央各部等行政机构组成。

法国地方行政组织：1、法国地方行政组织的特点，即每一个层级，既是地方的国家行政机构，是中央政府在地方的代表，其机构为各级政府及其行政长官，同时又是地方团体自治行政机关，其机构是会议及议长。前者负责国家在地方的事物，后者负责纯地方事物。2、法国大区行政组织3、法国省行政组织4、法国市镇行政组织，法国行政体制的主要 特征是高度中央集权。

资本主义时期外国行政组织的特点：1、行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加2、近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织中国古代行政组织的特点：（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流；（2）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流；（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一；（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。 中华民国的行政组织：主要可分为下面三个阶段：1、南京临时政府时期的行政组织，1912年3月，公布了《中华民国临时约法》，按照资产阶级三权分立原则，重新设计政府。改总统制为参议院下的内阁制。其一，临时大总统为国家主权利和其他权利，保护各种经济组织的合法权益等。3、中华人民共和国中央与地方的关系。

地方各级政府机构大致分为六类：1、政法管理部门2、经济管理部门3、综合管理部门4、经济和社会的监督部门5、教科文卫事业管理部门6、其他管理部门。 中华人民共和国行政组织的特点：1、新中国行政组织具有充分的人民性。2、新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。3、在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。4、新中国行职能不仅扩大，而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主3、行政权力越来越大4、在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力。

第二节 中国行政组织的演变

中国古代的行政组织：1、夏、商、周时期的行政组织：远在夏朝，中国就创立了王位世袭制度，设立了百官。夏朝已开始按职能设官定制。周朝行政组织较夏商有很大的发展。中央政府的主要机构是“三司”、“六太”。“三司”即司徒、司马和司空，分别掌管农业、军事与工程营造。中央各机关之间已有了较为明确的分工，同时又各自平行以保证王权的集中。奴隶制时期的行政组织实行的是“亲贵合一”的组织原则，因而带有强烈的宗法色彩。奴隶主贵族的家族组织和国家行政组织是相通的，只有奴隶主贵族家族才有资格担任国家行政官员。组织原则反映了我国古代国家行政管理中的由家而国、由亲而贵的政治特色。2、秦、汉时期的行政组织:六国后，确立了专制主义中央集权的行政管理体制。3、隋、唐时期的行政组织:隋、唐六部二十四司的行政组织设置，结构严谨、分工明确，各部的具体职掌。 隋唐时期的中央行政组织，除三省六部以外，还设有由秦、汉九卿演化而来的九寺及五监。九寺、五监与六部无隶属关系，都以尚书省为上级。六部主政务；寺、监掌事务。唐朝最终确立的六部二十四司、九寺五监的行政组织机构，为后世封建王朝所沿袭。4、宋、元、明、清时期的行政组织：宋、元、明、清各朝都沿袭了六部二十四的机构设置。5、

元首，总揽政务，但总统公布法律、发布命令时应由国务院副署；其二，由国务员组成国务院。2、北洋军阀时期的行政组织3、民国政府时期的行政组织，民国政府由五院组成，即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。

中华民国的行政组织特点：（1）中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和的思想。（2）孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义。（3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。（4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山的均权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。

中华人民共和国中央行政组织：1、第一阶段的行政组织。2、第二阶段的行政组织3、第三阶段的行政组织4、第四阶段的行政组织。

中华人民共和国地方行政组织及其与中央行政组织的关系：1、中华人民共和国地方行政组织的层级，新中国建立初期有大区、省、县、乡四级。2、中华人民共和国地方行政组织的组成、职能与机构设置。一般都拥有如下主要职权：（1)执行本级人民代表大会及其常委会的决议和上机国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令。（2）执行本行政区域的国民经济和社会发展计划，编制和执行财政预算，管理本区域内经济、文化建设和民政、财政、公安、司法行政、监察等工作。（3）领导所属部门和下级人民政府的工作，有权改变或撤销他们的不适当的命令、指示和决议。（4）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民

政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端。

第三章 外国行政组织理论

第一节 外国早期行政组织思想

古希腊、古罗马行政组织思想最为典型

的代表人物是柏拉图、亚里士多德。 柏拉图的行政组织思想：主要观点有：1、柏拉图认为，社会分工是国家行政组织存在的基础。2、柏拉图主张“无学识者不能治国”。3、柏拉图指出，治国者应以教育为“第一要务”。4、柏拉图晚年提出依法行政思想。

亚里士多德的行政组织思想：主要观点：1、第一次提出应将议事权利、司法权利和行政权利相区别。2、提出了设置行政机构的依据：一是城邦事务管理的实际需要；二是行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；三是依据政体不同而设置不同的行政机构。3、阐述了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共财政职能、军事职能等。4、提出行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则。5、提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其徇私舞弊。6、崇尚法治。

中世纪时期西欧的行政组织思想：最具有代表性的是16世纪意大利的政治家马基雅维利，以及16—18世纪的官房学派。 马基雅维利的行政组织思想：主要有四项原则：1、群众支持原则2、组织内聚力原则3、领导者必须具有超出常人的能力原则。4、持续存在下去的原则。 官房学派的行政组织思想：所谓官房学派，是指16—18世纪德意志、奥地利的一些财政及其行政改革家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。思想主要有以下几点：（1）主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；（2）主张选用优秀的人才来担任国家官

职；（3））主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续；（4）主张加强国家及政府的权利，强调人民对国家行政管理的服从。

资产阶级革命时期的行政组织思想：其中具有代表性的是18世纪法国启蒙思想家卢梭、美国政治家汉密尔顿以及19世纪英国的政治思想家密尔。

卢梭的行政组织思想：主要观点有：1、阐述了政府与公民的关系，强调政府官员是人民的仆从。2、阐述了政府与法律的关系，强调了政府行为必须以法律为依规。

第二，法约尔认为，任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织；第三，他探讨了组织的层级机构；第四，他提出了管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。

韦伯的官僚行政组织理论：任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型；一是基于习俗惯例的传统权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而官僚制则是法理型权威最适宜的组织形式。

官僚制组织的特征主要有：第一、组织理论

梅奥的人际关系组织理论：一是提出了“社会人”理论，他认为组织中的人是“社会人”，是复杂社会系统的成员。二是指出组织中除了正式组织外，还有“非正式组织”。三是指出作为新型的组 织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励人的“士气”，以提高组织效率。

巴纳德的组织要素与平衡理论：第一，巴纳德指出，组织的本质是一个协作系统；第二，提出组织三要素理论（共同目标、协作的意愿、信息）；第三，提出了权威来自接受的思想。巴纳德认为权汉密尔顿的行政组织思想：1、主张扩大行政部门的权利2、主张建立强而有力的行政在组织。汉密尔顿认为，强而有力的行政组织应包含四大因素：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权利。

密尔的行政组织思想：主要有：1、他提出并论证了衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；2、他界定了政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；3、他提出行政组织合理分工，实行个人负责制；4、他提出政府的全部工作都是专业性的业务，要有特殊的专业性人才来担任。

第二节 传统时期的行政组织理论 独立的行政组织理论产生的背景：1、工业革命的完成，要求企业组织管理科学化；2、民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化；3、政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。 威尔逊的行政组织思想： 威尔逊是独立的行政科学的创始人，关于行政组织的主要思想有：一是要求首先明确行政组织的职能。任务、范围，即政府应该做什么、不该做什么。二是倡导改进政府机关的组织结构与工作方法。三是强调行政组织应成为公众信赖的机关。 泰罗的科学管理组织原理：泰罗的科学管理原理中具体涉及组织的思想有四点：一是主张将管理职能与作业职能分离开来；二是强调组织管理职能的专门化，所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能；三是强调组织工作要计划化、标准化、程序化；四是强调组织管理中的例外原理即高层管理人员应当适当放权。

法约尔的一般组织理论与原则：第一，法乐尔明确指出，组织与管理密切相关。

内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位；第二、组织内成员享受的待遇相对固定，并取决于个人的能力和表现；第三、组织内层级节制，强调隶属关系；第四、强调组织的专门化；第五、组织靠规章制度来加强管理；第六、组织管理以书面文件“档案”为基础。

古立克、厄威克的组织理论：在收集和整理前人的组织思想与管理思想的基础上，分别提出了组织管理的7项要素和8条原则。

这七项要素是：1、计划2、组织3、人事4、指挥5、协调6报告7、预算。 厄威克与古立克共同将传统的组织管理理论作了归与整理，并概括了他们认为可以适应于所有组织的8条原则，即目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、主业化原则、协调原则、明确性原则。

对传统行政组织理论的评述：行政组织理论的基本贡献是：首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础；其次，总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织；最后，倡导“理性化—法律法”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。主要不足：第一，只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究；第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究；第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

第三节 行为科学时期的行政组织

威要得到组织或成员理解，凡是具备以下四个条件：1、组织领导者的命令必须让组织成员理解，凡是无法被理解的命令不可能具有权威性；2、命令必须与组织的目标一致；3、命令必须照顾组织成

员的利益；4、命令必须具有可行性。第四，提出了组织平衡的思想；第五，阐述了非正式组织理论。

西蒙的决策组织理论：仅将他有关行政组织的思想归纳如下:第一，组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策；第二，组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段；第三，组织平衡论；第四，组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为的因素有：权威、组织认同、住处沟通、培训、效率。第五，组织设计论；影响设计的主要因素包括：1、组织目标体系2、分工3、组织的工作重心4、组织的权力分配。

对行为科学时期行政组织理论的评述 科学时期的行政组织理论特别注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。

行为科学时期的行政组织理论也存在明显的不足。主要表现为：第一，过分偏

重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；第二，过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究，致使研究日趋支离破碎，缺乏有力的理论统御；第三，这一时期关于组织的研究仍然带有封闭性质。

第四节 现代行政组织理论 柏森斯的行政组织理论

柏森斯认为任何一种组织，其本身就是

一个处在各个社会系统中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。处在社会系统中的组织，必须具备以下四方面特质：适应环境，达成目标，统一协调，形态维持。这四个方面的特质主要通过组织的三个层级来体现：1、决策层级2、管理层级3、技术层级。

卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论 其思想如下：1、提出组织是一个开放系统；2、强调组织是一个整体系统；3、提出组织的权变观念。

权变理论强调如下思想：①组织具有多变量性，应当具体地研究组织和它所处强调公共行政组织的变革。3、提出公共

行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。（1）分配过程。分配过程是指公共行政组织必须分配问题，必须根据从公共行政项目获得的效益，来处理相关群体中的人的物质和服务的分配问题，并均衡各方面的利益，尽可能做到公平合理。（2）整合过程。整合过程是指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。（3）边际交换过程。边际交换过程是指行政组织与其他相关组织及群体之间建立共生关系的过程。（4）社会感情过程。

企业家政府组织理论：是美国学者奥斯登哈特的行政组织理论：他认为公共组织伦理，像公共组织本身一样，是人类活动的产物；公共组织理论是和公共行政理论密切相关的。他主张以新公共服务的理念来取代新公共管理。新公共管理是“建立在诸如个人利益在大化之类经济观念之上”的，而“新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的”。结论就是公共行政组织必须保证充分回应人民的意志，它不应该、也不必像企业那样管理。公共行政组织理论首要的价值取向应该是关注公共性、回应性及有效性的研究。 的环境之间的关系；②每个组织的外部环境和内部分系统都处在动态的变化中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。③权变理论致力于谋求组织与外部环境及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性这种一，并认为只有通过组织设计和管理达到这种一致性，才能保证组织具有高效能、高效率。

雷格斯的生态行政组织理论

雷格斯提出了三种行政组织模式。即：融合型——传统农业社会的行政组织；棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织；衍射型——高度发达的工业社会的行政组织。

雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。雷格斯指出：棱柱型行政模式有三种特征：1、异质性并存2、形式主义，即法律与现实的严重脱节3、重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠。

雷格斯考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共形态之间的制约关系。

帕金森定律：主要有以下几种：第一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是成倍地增加；第二，现代政府机构如委员会之类的组织形式日益膨胀；第三，组织的低效、无能根源于自发的嫉妒病；第四，豪华的办公大楼和考究的办公环境，是组织衰退的征兆。

彼得原理：组织效率低下的真正原因是不称职的积聚，是因为等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。

新公共行政学组织理论：1、对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判。2、主张将“效率至上”转为“公平至上”，

本和盖不勒在1992年合著的《改革政府》中首先提出来的，其基本思想是把企业经营的一些成功经验运用到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。 他们认为企业家政府应具备以下十大特征：1、掌舵而不是划桨；2、要妥善授权，而非事必躬亲；3、注重引入竞争机制；4、注重目标使命，而非繁文缛节；5、重产出而不重投入6、树立“顾客意识”；7、重收益、重集资、重赚钱；8、重事前预防，而不是事后补救；9、重分权模式和合作式组织；10、重市场机制调节，非仅靠行政指令控制。

彼得斯等人的行政组织改革理论：1、他在书中提出了政府治理的四种模式，即市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式、解制式政府模式，指出“设立以市场为导向的组织体系”，引入竞争机制，是打破政府垄断、提高公共组织绩效的最基本的方法。2、休斯的行政组织理论：西方发达国家公共部门的管理方式已发生了变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。

休斯在新公共管理模式的特质具体概括为以下六点：1、该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者个人的责任。2、一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性。3、明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩。4、公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场的。5、政府职能更有可能受市场检验，应“将掌舵与划桨分开”。6、通过民营化或市场检验以及合同包外等方式减少政府职能的趋势。

对现代行政组织理论的评述：现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究。

第四章 中国行政组织理论 第一节 中国古代行政组织思想

孔子的行政组织思想：提出了以“礼”为核心的行政组织思想。1、维护严格的等级秩序；2、强调组织内的和谐；3、如果选拔正直的人来参与管理，百姓就能服从统治。

孟子的行政组织思想：其行政组织思想主要表现在以下几个方面：1、以人为本的行政组织思想；2、主张举贤任能的用人原则；3、专业化分工的思想。

荀子的行政组织思想：荀子的行政组织思想主要表现在以下几个方面：1、礼法结合的行政组织思想；2、论述了社会分工与组织的重要性；3、“义”是人类组织的行为规范，是组织存在的基础；4、选闲任能的用人思想。

商鞅的行政组织思想：1、以法为本，且特别重“法”；2、强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽。 韩非的行政组织思想，韩非是法家思想：

1、他分析了法、术、势各自的含义；2、他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身；3、他强调组织分级管理与监督原则。

道家的行政组织思想：老子是道家学派的创始人：1、崇尚“道法自然”，主张“无为而治”。2、善下的用人思想。 墨家的行政组织思想：墨子是墨家学派的创始人，主要内容有：1、提出了尚同的组织原则；2、尚贤用人原则；3、强调组织中上下沟通必要性；4、认识到组织中参谋、智囊人员的重要性；5、提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。 孙中山的行政组织思想：1、创五权分立

原则，谋求“万能政府”2、倡导地方自治，提出均权制主张3、重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。

毛泽东行政组织思想的渊源：是以马克思主义行政组织思想为渊源的。

关于社会主义国家行政组织的性质：1、我国行政组织是人民自己的政府，必须以为人民服务为宗旨2、我国行政组织必须对人民代表大会负责3、我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。

关于社会主义国家行政组织的职能：包括社会职能和政治职能两个方面。 关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则：1、社会主义国家行政组织的设的工具作用。

行政组织目标是一种指行政组织为了实现特定的未来状态而设定的可以激励组织及其成员投入特定资源，并且可以用作组织管理工具的公共导向。

行政组织目标的特征：1、强制性2、服务性3、和谐性4、复杂性5、动态性 行政组织目标的作用：1、导向作用2、激励作用3、整合作用4、管理工具作用。 第二节 行政组织目标的结构与类型 行政组织目标的结构：1、纵向目标2、横向目标3、外部目标4、内部目标5、战略目标6、战术目标。

行政组织目标的类型：1、消极目标2、提供公共服务：1、提供公共服务意味着行政组织向社会公众提供市场主体所不能或不愿意提供的公共产品和服务，它的作用在于通过税收—公共支出机制为社会成员提供均等而持续服务，保障每个成员的基本生活权利和法律规定的各项公民权利。2、公共服务的主要内容和范围：（1）提供经济基础—确认和保护产权及其交易，管理和发行货币，管理工商企业的登记与合并和破产等事项。（2）提供各种具体的公共服务—提供国家安全，自然灾害救援，维护水陆交通要道， 洪水防治。（3）协调与解决团体冲突—通过各种行政法规和行政裁决解置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。2、反对官僚主义。

邓小平的行政组织思想：1、行政组织应以经济职能为中心2、行政组织必须进行改革：（1）要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。（2）要改革党政不分的问题，理顺党政关系。（3） 要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。（4）要进行机构改革。

行政组织必须克服官僚主义，提高行政效率。

行政组织必须加强法制建设：1、必须加强组织制度建设。2、重视组织机构的编制立法。3、主张建立严格的工作责任制。4、强调建立科学的干部人事管理制度。 现阶段中国领导人的行政组织思想：1、深化行政机构改革，促进政府职能转变2、推进干部人事制度改革，建立高素质公务员队伍3、坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会。

对中国近现代行政组织思想的评述：1、孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊地位，有着承前启后的作用。2、孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊地位，有着承前启后的作用。

第五章 行政组织目标

第一节 行政组织目标概述

行政组织目标的含义：组织目标指一个社会组织（企业组织、行政组织和非营利组织）在一定的时间和空间范围内努力争取达到的一种未来状态。

组织目标的核心内涵包括以下几点：1、组织目标对于组织成员的活动具有公共指向性。2、组织目标代表着一种未来状态。3、实现组织目标需要投入特定资源。4、组织目标具有评估组织及其成员绩效

积极目标3、经济目标4、文化目标5、社会目标。

第三节 行政组织的外部目标与内部目标

行政组织的外部目标：1、维护社会公平：社会公平是指机会公平和结果公平的统一、生产行为激励机制和社会正义供给制度的有机统一。2、维护社会公平的机制。

提高社会生产效率：1、社会生产效率的内涵：社会生产效率是对一个社会的生产投入与产出、成本与利益的比例关系的衡量。2、提高社会生产率的机制。组织提高社会生产率的机制主要包括：编制国民经济和社会发展规划，制定产业政策，调控投资规模和速度，具体运作和监管重大工程项目，提高社会人力资本的存量和质量，协调区域发展，稳定宏观经济趋势，改革人事管理体制，开发和保护自然资源，促进科技发展、加快自主创新步伐等。

回应社会公众要求：1、回应社会公众要求，公共行政就是指为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程的管理。回应社会公众的要求是指行政组织通过获取社会公众对政府管理的各种要求，并将这些要求进行整合，然后根据行政组织的实际情况，采取具体行动对这些要求加以满足和实现的行为过程。2、回应社会公众要求的机制。（1）行政组织应当把回应社会公众作为一种理念坚持下来。（2）行政组织应当把回应社会公众要求的目标纳入工作议程中去，把任务在组织成员中间进行分解，使组织成员能够根据自己的工作职责自主地回应社会公众的要求。为了促使行政组织成员真正、有效地回应社会公众的要求，行政组织还有建立、完善和实施考核机制，系统、双向、开放地考察其回应效果。

决劳资纠纷，通过儿童劳动法和最低工资法等法律手段保护弱势群体的基本经济利益（4）维护公平竞争—制定和执行证券交易法、公司法和股票交易法，调查和处理垄断企业行为（5）保护自然资

源—制定和执行环保政策，保护稀缺性和不可再生性自然资源，执行能源政策；（6）向弱势群体提供必需的商品和服务一通过志愿者组织和非营利组织照顾残障人士，在公共设施中为残障人士提供交通和生活便利；（7）保持经济稳定—调控经济周期，减少经济波动，管理外汇交易和维持国际收支均衡，参与国际贸易事务。3、提供公共服务的机制。（1）首先，社会成员通过各种方式向政府表达自己对公共服务的需求（2）权力机关、司法机关和行政组织整合这些关于公共服务的需求，制订提供公共服务的政策和计划，安排具体的公共项目。（3）以政府行政组织为主通过各种方式执行其政策和计划，管理公共项目。 行政组织的内部目标

管理资源：1、行政组织的资源。根据用途的限定程度的高低，行政组织的资源可以划分为高限定用途、低限定用途和不确定性用途的资源。2、行政组织的资源管理。在行政组织资源管理中，有三个管理层次：高层次管理者是组织的领导层，负责根据行政组织的整体目标拟定资源使用规划；中间层次的管理者负责协调基层组织成员的资源使用要求；基层组织成员负责具体运用组织资源实现具体的组织目标。

绩效管理：1、绩效管理的内涵。行政组织中的绩效管理是指，绩效管理主体通过设定明确的绩效目标和测量标准，对组织成员及组织自身的工作成效进行测量并据此得出考核结果，采取相应的奖惩措施以提高行政组织绩效的管理活

切人、财、物力，发展生产力，提高人民的生活水平：（1）充分、合理地开发利用自然资源；（2）合理开发与利用人力资源；（3）建立科学微观控制基础，将个人、企业积极性与提高社会生产率紧密地结合起来；（4）建立科学宏观调控机制，保证国民经济稳定、持续、健康地发展。

创建良好的政治环境：1、积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政组织的民主化、科学化与法治化。2、自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分的体现。3、自觉地接受共产党的领导，素的总和。人员是指根据工作职位的要求和用人标准，按照一定的程序和方式吸收录用，并经正式任命的国家行政组织人员。

物资设备：是指行政组织成员借以开展行政管理与组织管理活动的一切物质手段的总和，包括房产、设备和办公用品等。

资料：是指提供行政组织成员阅览、查考的各类书籍、报刊及其他信息载体，包括地图、字典、图表、报纸、杂志、音像材料等。

经费：指有国家财政预算支出拨付给行政组织的行政事业费，包括人员经费公动的法治化，有利于克服官僚主义的保

持行政组织的廉洁4、制度的健全程度影响行政组织的作效率5、制度的优劣影响行政组织的生存与发展。

第三节 人群关系对的行政组织影响 人际关系的含义：人们在社会活动与社会交往过程中所发生的人与人之间的种种社会关系，通常被称为人际关系。行政组织中的人际关系是指行政组织内部各成员之间的交往关系。

行政组织内部的人际关系，从人员的层次上划分，包括三个方面：一是行政领导者与一般行政人员之间的关系，这是决定一个行政组织是否有内聚力的关重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向。4、大力推动法制建设。

创建良好的文化、民族和宗教环境：1、创建良好的文化环境：（1）树立民主意识。（2）树立法律意识。（3）树立法律意识。（4）树立政绩意识。（5）树立新的行政道德意识。 创建良好的民族环境：1、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯。2、加强民族团结，培养国家民族意识。3、在多民族国家，解决民族问题的最好方式就是实行民族区域自治。4、积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。

创建良好的宗教环境：1、实行政教分离。2、保护宗教活动的正当场所。3、加强行政组织与宗教界的双向沟通，取得教徒对政府工作的支持和理解。4、宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束。

创建良好的国际社会环境：1、培养行政组织成员的国际意识2、反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境3、坚持独立自主的外交政策：独立自主就是在任何时候，行政组织都要从本国人民和世界人民的根本利益出发，根据事情的是非曲直，独立的地决定自己的政策，保障本国的独立、主权和领土完整，反对任何外来势力的干涉。4、坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。5、坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交流。

第九章 行政组织的内部条件

第一节 物质条件对行政组织的影响 行政组织的内部环境：行政组织物质条件是指行政组织赖以构成的人员、物资设备、经费和图书资料等实体性客观要

用经费两部分。

物质条件对行政组织的影响：1、人员决定行政组织的生存、结构与活动效率。2、物资设备制约行政组织的活动及其效率。3、经费是影响行政组织全部活动的命脉。4、图书资料影响行政人员素质及行政工作效率。

第二节 制度条件对行政组织的影响 行政组织的制度条件：制度是调整人类社会关系的行为规范，包括法规、条例、规则、规章和章程等。行政组织的制度条件可分为行政组织对外行使功能的制度和行政组织内部自我管理的制度。 组织制度，是规定行政组织的法律地位、机构设置、人员编制、职责权限、活动原则，以及对行政机关进行变更、撤销的程序等法律规范的总和。

领导制度，是规定行政组织的领导体制，领导者的产生方式、任期、职责、权限、决策和指挥活动等法律规范的总和。 人事制度，是关于行政组织人事行政管理的规范，包括对行政工作人员的录用、考核、培训、交流、回避、奖惩、辞职、辞退、工资、福利、退休等一系列管理活动的具体制度。

办公制度，是行政组织内部开展行政活动的规程，包括行政机关责任制度、文书制度、会议制度等。

检査监督制度，是指行政组织内部对行政组织及其工作人员的行政行为进行自身检查和监督的规章制度。

岗位责任制度，是指在行政机关内部的各个职位之间进行责权划分的制度，也就是根据每个行政机关的任务设置工作职位，进而确定职位的责权范围，并因事择人的管理制度。

制度条件对行政组织的影响：1、制度使行政组织具有相对稳定性2、制度使行政组织具有统一性3、制度促进行政组织活

键；二是行政领导者相互之间的关系，这是决定一个行政组织团结或分裂的关键；三是一般行政人员之间的关系，这是整个行政组织是否团结一致的最终反映。

人际关系对行政组织的影响：1、人际关系影响行政组织成员的素质与能力发挥。2、人际关系影响行政组织的内聚力。3、人际关系影响行政组织的工作效率。群团关系对行政组织的影响

群团的含义：群团又叫群体、团体，它是指行政组织中为达到共同目标而相互依赖、相互作用的两个以上的人所组成的集合体。

行政组织中的群团具有鲜明的特点：第一，群团具有共同的目标， 群团成员是由共同的利益、共同的兴趣、共同的任务，并通过共同的活动结合在一起的；第二，群团成员之间具有特定的地位体系，群团成员在群团内部各自占有一定的地位，扮演一定的角色，执行一定的任务；第三，群团成员相互依存，群团成员在心理上相互联系，在情感上相互影响，在行为上相互作用；第四，群团也有其自身的组织结构与组织规范。 行政组织内部的群团是多种多样的，按照其构成的原则和方式，可划分为正式群团与非正式群团两大类。

正式群团是根据法律、法规明确规定而构成的群体。其成员有固定的编制，各成员的权力及职责都有明确的规定。 非正式群团是指没有明文规定，而是人们在某些共同利益、共同情感基础上自发形成的群体，其目标、成员地位、组织结构与规范等皆无法律与正式文字的规定。

非正式群团按其产生的原因不同，又可划分为利益群团和友谊群团两种。 利益群团是指行政组织内部的某些人，

为维护其共同的利益或达到相似的目标，自发形成的群团，是个人在共同利益基础上建立的一种自由结合体。友谊群团是指行政组织中的某些人，为满足其共同的情趣和感情需要而自发组织的群团。

利益群团是指行政组织内部的某些人，为维护其共同的利益或达到相似的目标，自发形成的群团，是个人在共同利益基础上建立的一种自由结合体。友谊群团是指行政组织中的某些人，为满足其共同的情趣和感情需要而自发组织的群团。

群团及群团关系对行政组织的影响：任制的不合理2、角色摩擦3、信息沟通渠道受阻4、资源的短缺。

产生行政组织摩擦的主观原因，主要有：1、目标与利益的不同2、价值观念的不同3、性格爱好的不同。

组织摩擦对行政组织的影响：1、能使行政领导全面听取摩擦双方的意见，提高行政决策的质量。2、能促进群团中摩擦双方的有效沟通，统一各群团成员的思想，促进行政组织的协调运转。3、能增强各群团的凝聚力和竞争力，促使行政组织效率的提高。4、能使群团成员自由表达各自的情感和心态，保持其心理平衡，从而也有利于行政组织的稳定。5、的思想动机，使人有一股内在的动力，朝向所希望的良好目标前进。

强化原则，有强化与惩罚之分。强化是指对某种行政行为给予肯定或奖励，从而使该行为得以巩固、保持；惩罚是指对某种行政行为予以否定，从而使该行为得以减弱或消除。

创建良好的群团关系：良好的群团关系，是指群团内部各成员之间、各群团相互之间，以及群团与其所从属的组织之间关系的和谐一致。

下列方法和途径：1、使群团目标与组织目标保持一致2、增强群团的内聚力：（1）维持群团的适度规模（2）尽可能满足群何一种群团都同时具有完成行政组织的任务、满足群团成员自身需要以及与其他群团建立良好关系的三种功能。所谓有效群团是指：第一，它能同时实现第一、二两种功能。第二，它能与其他群团之间保持良好、和谐的群团关系。 非正式群团对行政组织的影响：非正式群团对行政组织既有积极的影响，也有消极的作用。其积极影响表现在三个方面：非正式群团能够帮助政领导全面、及时地掌握信息；非正式群团可以增强行政组织的内聚力；非正式群团可以弥补正式封闭的不足。

非正式群团对行政组织的消极影响，主要表现在三个方面：抵制正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现；反对变革和创新，妨碍行政组织的自我发展与完善；破坏行政组织内部的团结与纪律。

组织摩擦对行政组织的影响

组织摩擦的含义：组织摩擦是指行政组织中两个以上的人或群团为了达到各自的利益而形成的彼此对立、争执与争斗的关系。它包括行政组织成员之间的摩擦、行政组织内部各群团之间的摩擦，以及行政组织成员与群团之间的摩擦。 组织摩擦的种类：就其性质而言，行政组织摩擦可分为利益摩擦、目标摩擦和方法摩擦。其中利益摩擦又包括对抗性摩擦与竞争性摩擦。对抗性摩擦，是指摩擦双方互相损害对方利益的组织摩擦；竞争性摩擦则是在利益、目标基本一致的基础上，双方展开的绩效竞争。目标摩擦是指由于对问题与形势的判断不一致，而引起的在战略目标、政策目标制订上的摩擦。方法摩擦是指在利益、目标都一致的条件下，对采取何种方法实现目标达不成一致而导致的摩擦。 组织摩擦产生的原因：1、组织结构与体

能使行政领导及时、充分地发现组织中的问题，有助于行政组织的自我完善。 破坏性组织摩擦对行政组织的消极影响，具体表现在如下三个方面：1、造成摩擦双方彼此对峙的局面，妨碍行政组织的团结2、使行政组织成员的心理更加不平衡，并导致工作情绪低落，妨碍行政组织效率的提高3、导致摩擦的双方片面地追求局部利益，妨害行政组织整体利益和目标的实现。

第四节 创建良好的内部条件

创建良好的物质条件：良好的物质条件，是指数量充足，质量优良，能确保行政组织顺利、有效地开展活动，并能维持其自身生存与发展的各种物质条件的总和。改善行政组织物质条件的方法，主要有如下三种：1、科学选任、严格培训、合理调配人员2、按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物资设备、发展国民经济，增加行政经费4、大力节约行政开支。

创建良好的制度条件：所谓良好的行政组织制度，是指正确反映与体现行政组织及其运行规律的完整的、系统化的办事准则和程序。

为了建立、健全行政组织制度，我们可以采用如下途径与方法：1、填补制度空白，使行政组织制度配置套化，形成结构合理的制度网络2、在总结经验的基础上，制定出能反映行政组织运行规律的切实可行的制度。

创建良好的人际关系：1、平等民主的原则与方法2、利益共享的原则与方法：所谓利益共享原则，就是让组织成员共同分享行政组织所获得的荣誉和利益。3、意见沟通的原则与方法：所谓意见沟通，是指人们之间传达思想、观点或交换情报信息的过程。4、激励强化的原则与方法：所谓激励原则，就是激发、鼓励人

团成员的合理需要(3)加强群团成员之间的意见沟通(4）促使群团实现其预期的正确目标。

正确处理组织摩擦：正确对待组织摩擦，就是要在正确理解组织摩擦两重性的基础之上，采取科学的方法，妥善地处理组织摩擦。

几种解决组织摩擦的主要方法：1、订立平衡目标2、增加沟通机会3、设立共同而合理的竞争目标与规范4、强调组织的整体效率和群团、对个人组织的贡献。

第十章 行政组织的设置与自身管理

第一节 行政组织设置的一般原则 行政组织设置的指导思想：行政组织设置的原则是指人们在设置或改进某一行政组织时，所要遵循的一般准则或指导规范。

应遵循以下指导思想：1、主观性与客观性的对立统一2、科学性与阶级性的对立统一3、稳定性与变动性的对立统一。 不同时期的行政组织设置的一般原则：1传统理论时期的行政组织设置原则（1）组织目标的原则。（2）指挥统一的原则。（3）层级节制与幅度适中的原则。（4）

权责相称的原则（5）授权的原则。（6）专业分工的原则。（7）精简节约的原则。2、行为科学时期的行政组织设置原则：(1)系统的原则。（2）整体的原则。（3）开放的原则。（4）封闭回路的原则。（5）权变的原则。

行政组织设置原则的作用：1、有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构2、有助于指导与规范行政组织的曰常管理3、有助于改革与完善行政组织。 第二节 中国行政组织设置的原则

我国行政组织设置应遵循的基本原则有：1、服务原则2、职能决定原则：（1）根据行政组织职能设立相应的机构。（2）

围绕组织职能确立组织结构。（3）根据职能的发展变化，适时地调整行政组织。3、统一原则：（1）机构设置要统一（2）领导指挥要统一（3）职责与职权要统一。4、系统原则：（1）保持整体功能（2）保持平衡（3）坚持开放（4）管理封闭回路。

效能原则：1、机构设置和人员编制要尽量精简。2、层级与幅度要适中。3、进行专业化分工。4、简化办事程序。 法治原则：1、政府机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障。2、机构的设置与变更要依照法定的程序进行。

第三节 行政组织自身管理的一般方法 织绩效水平的管理方法。情感型管理方法就是一种以人为本的管理方法。

中国传统文化中，就包含了深厚的以人为本的管理思想，其方法主要有：第一，强调亲亲相爱，组织和睦，即君礼臣忠，亲亲敬长，朋友有信；第二，强调自我修养，克己复礼，认为组织成员要努力具备“仁、恕、恭、谦、宽、直、信、忠”等品质，即要有爱心、宽容、恭敬、谦让、宽厚、耿直、信义、忠诚等品质。 情感型管理中最基本的方法有四个：1、激励2、沟通3、参与4、协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的工作组织成员的工作热情；3、它提供组织与个人工作考核的依据；、4它增进组织内各部门、各层次、各成员间的协调；5、它影响行政组织结构的设计与调整，制约组织中人、财、物的具体配备；6、它是行政领导对行政组织及其成员进行计划、协调、指挥与控制的前提和基础。 目标管理的种类：1、根据目标在时间上的不同，行政组织目标可以区分为长期目标、中期目标与短期目标。2、根据目标结构上的不同，行政组织目标可以分为总目标、部门分目标与个人目标。3、据目标层次上的不同，行政组织目标可以区分为战略目标与战术目标。4、根据行政组织自身管理方法的含义：行政组织自身管理的方法是指行政组织为保障行政目标的实现，对行政组织自身及其成员进行控制与管理的方法、措施和手段的总和。

行政组织的管理方法，事实上包括两个方面的内容：一是行政组织对系统内部的自身管理；二是行政组织对社会的管理。

确立行政组织自身管理方法的依据：1、经济上的依据。2、政治上的依据。3、理论上的依据。

研究行政组织自身管理方法的意义：1、行政组织自身管理的方法是行政领导控制与管理行政组织的工具。2、做好行政组织的自身管理是行政组织有效实施社会事务管理的前提。

行政组织自身管理的一般方法：1、规制型管理：规制，即规章制度。规制型管理是一种采用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。

规制型方法的主要内容是：1、组织标准化。它包括三个方面：（1）分工专业化。（2）工作指标化。（3）人员统一化。2、工作秩序化。3、管理规范化。

它包括：1、组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。2、对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。3、明确规定每一成员的职权范围和协作形式使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。4、精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

情感型管理：情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组

关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理方法。

市场化管理：市场化管理是与信息社会相适应的新型管理方法，它主张将巿场机制引入行政组织的管理之中，即在行政组织内部形成若干自主性较强的工作单元，创造一种竞争性环境，从而激发组织成员的潜能，提高效率。

其具体内容有：1、行政组织内部管理的市场化。其特点如下：（1）权责明确。(2)结果导向。（3）合同约束。2、行政组织内部人事制度的市场化。（1）实行合同雇佣制。(2)淡化职位分类。(3)简化管理规则。(4)改革工资制。3、行政组织自我服务功能的市场化。

第四节 中国行政组织自身管理的方法 行政组织的自身管理要民主：行政组织自身管理的民主，首先是指组织成员的民主权利，即每一个组织成员由宪法和法律所规定的各项民主权利要得到充分尊重，任何人不得以任何借口限制或剥夺他们的这些权利。

行政组织的自身管理在高度民主的基础上应实行高度的集中：行政组织自身管理中的高度集中，首先是指全国行政组织要服从中央一国务院的领导，以及统筹处理行政组织内部的各种利益关系。其次是指严格的组织纪律。

重人与重制度相结合：1、重视人：行政组织自身管理中的重人方法主要有如下内容：（1）尊重人（2）理解人（3）关心人。2、重视制度。

目标管理：行政组织管理中的目标管理方法，是指行政领导和一般组织成员共同参加工作目标的制订，并在工作中实行自我控制以努力完成工作目标的方法。

目标管理的意义，主要表现为：1、它规定行政组织前进的方向；2、它激励行政

目标形式上的不同，行政组织目标还可以区分为定性目标与定量目标。

目标管理的方法：1、制定目标。2、执行目标。3、检查成果。4、反馈。5、应注意的问题：(1)形成整体、单位和个人三位一体的目标网络，使总目标能够指导、控制分目标和个人目标；(2)目标制定的过程必须真正贯彻双向沟通、民主协商的精神，要相信一般组织成员的思想觉悟与工作水平。（3）目标的制定与执行过程中应注意权、责、利相结合。

第十一章 行政组织的编制管理 第一节 行政组织编制管理概述

行政组织编制的含义：行政组织编制是行政组织的结构表现形式，它有狭义与广义之分。

狭义的行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。

广义的行政组织编制是指国家行政组织的职能划分、机构设置、人员聘用等项工作的总称，它包括职位配置、权责关系、机构设置、规格级别、人员结构、数额、经费预算等。

行政编制的种类：1、行政组织编制2、

国家权力机关、司法机关的编制3、中国共产党各级委员会的领导机关的编制4、各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制5各人民团体的领导机关编制6、中国人民政协商会议各级委员会的办事机关编制7、特殊编制：（1）专项编制。规定适用对象和范围的编制，它不仅规定员额，而且规定特定的适用对象和范围。（2）单列编制。它是指属于国家正式在岗职工，但不属于国家一般编制管理对象的人员编制。（3）临时编制：根据单位工作性质、工作内容、工作量的某种临时性或不确定性需要，而下达的具有暂定性质的人员编制。（4）

机动编制：它是指一级行政组织，在其编制总额内留下一定数额的编制。 职能管理：职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。

职能管理包括如下方面：1、在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见2、在各部门实行“三行”时，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制度具体方案3、协调第二节 行政组织编制设计的依据 行政组织编制设计应遵循以下主要原则：1、职能决定原则2、职位设置原则：（1）要对各单位的工作进行系统、周密的调查，要将该单位的职能逐步分解为一项项具体任务，根据工作任务找出该单位有多少职位、每种职位的职数，以及各种职位职数之间的责权关系，形成一个分工明确、流程规范、协作良好的职位体系。（2)要根据该单位的各个职位、职数，配置其所需的不同资格的各种人员，使人使其所。3、协调平衡原则4、动态调整原则5、经济原则6、依法管理原则。

容及其发展变化（5）编制设计的最新技术及其应用效果（6）国内外可供参考的编制工作情况、经验。

制定方案分三步走：1、第一步是尽量设想出各种可能的方案，不要遗漏可能的方案。第二步是进行初步筛选和具体设计。第三步是分析评估，最后选优。 3、试行实施，反馈调整4、依法呈报，核定实施。

审批权限及程序：1、中央政府机构编制的审批及程序。规定： 国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国各部门之间的职责分工4、协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体。其他国家机关之间的职责分工。

机构管理：机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。机构编制管理的主要任务是调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制及确定领导职数等。具体包括：1、根据各级政府的职能及类别，确定每级政府机构的总量规模2、划分机构的属性3、对机构级别的管理4、对机构名称的管理5、对机构规模的管理。

人员管理：人员编制是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。 人员编制管理的具体内容有：1、制定各级政府的编制比例和编制标准。编制比例是指编制员额与核定编制所依据的事物数量之间的比例关系。2、核定各部门人员编制总额。3、确定人员编制结构。 行政组织编制管理的性质：1、政治性2、服务性3、系统性。

行政组织编制管理的意义：1、科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率。2、科学的编制管理，有利于节省财政开支。3、科学的编制管理，有利于整个行政组织管理的法治化。

当代行政组织编制管理的特点：1、行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构2、政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责3、编制管理法规与技术并重4、注重编制管理的刚性约束5、积极探索新的编制管理理论与方法。

行政组织编制总体设计依据：编制总体设计是指各个层级的行政组织编制设计。

行政组织编制总体设计的依据是：1、职能种类2、人口数量、质量与人口密度3、地域面积及地势面貌4、经济发展5、行政区划。

行政组织编制单元设计依据：编制单元设计是指一级行政组织的宏观编制总体设计确定后，具体设计一级行政组织的各个部门机构和部门机构内部的编制，这就是微观层次的定编。

部门设计的依据：1、要根据各地的实际业务需要设置机构2、要将业务的种类与工作量大小相结合3、上下级业务对口，但机构不一定对口4、根据机关的不同性质核定机制。

机构内部编制设计的依据：1、以最少的职位完成最大的工作量2、尽量将业务相同的工作任务交给一个具体的单位或个人去完成3、员额的结构要合理。

第三节 行政组织编制设计和审批程序 编制设计程序，一般而言有四个阶段：一是发现问题，确定目标；二是拟制方案，分析选优；三是试行实施，反馈调整；四是依法呈报，核定实施。

行政组织编制设计程序：1、发现问题，确定目标。包括以下内容：（1）设计目标体系（2）既要设计中长期目标，又要设计目前可以实现的目标，要将目标的需要与现实的可能性结合起来（3）要将目标尽量数量化，都需要有个极限规定。2、拟制方案，分析优化：（1）该行政组织职能的历史和现状，弄清它有何变化、为什么变化（2）该行政组织有关的社会政治、经济、文化等因素的发展动态，以及这些动态对行政组织编制的影响（3）该行政组织机构人员编制的历史沿革及现状（4）各项编制法律、法规的内

人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国

务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。2、地方政府机构编制的审批及程序。

结合《地方人民政府组织法》，对地方各级人民政府行政编制的具体审批程序是：1、省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。2、自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上级人民政府批准3、。省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关；市辖区、不设立市的人民政府，经上级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关，其编制总额也由上级政府批准。4、县级以上地方各级人民政府工作部门内部机构的设立，在上级政府批准的编制总额内，由各工作部门报请同级编制部门批准。5、中国共产党党务机构的设置，按党章和中央有关文件规定，由各级政府的同级党委授权编制部门审査批准；人大、政协办公机构则由各级人大常委会和政协委员会决定，由同级编制部门审定；而检察院、法院内部机构的设立审批则按有关组织法的规定进行，但需报同级编制部门办理批准手续。

编制审批要求：1、批准编制应根据国家有关编制的一系列法律规定以及辅助这些法规执行的方针政策，决定报审的内容是否合理、合法。2、审批编制工作要由国家法律规定的具有相当权威的编制

管理机构进行，任何其他单位和首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。3、审批工作应根据编制程序法严格执行。4、应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。

第四节 行政组织编制管理与方法 编制管理工作的规范化：1、标准化2、程序化：编制的总体设计、单元设计、局部调整的程序化一般主要是遵循三个程序：(1)方案设计的程序。(2)优选的方案经由本单位的直接领导部门同意后，由该部门向同级政府编制委员会申请。(3)同级编制委员会根据问题的性质和法定的权力，决定是由本级编委会审批，还革。

行政组织变革的内部原因：1、组织目标的选择与修正2、组织规模的过度膨胀3、组织人员的变化：行政组织人员的变化表现在两个方面：一是行政组织人员数量的变化。二是行政组织人员素质的变化，它表现在年龄、素质、专业等方面。行政组织职能的膨胀引起其他社会组织职能的冲突，主要表现在：1、行政组织侵占了社会中介组织的职权。2、行政组织侵占了企业等经济组织的职权。3、行政组织抑制了市场的资源配置作用。 行政组织与国家政治系统中其他组织的职责关系不顺，主要表现在：1、党政关政组织职能作用深度与广度的变革 行政组织结构的变革：行政组织结构是指行政组织各个要素的排列组合方式 横向部门结构的变革：1、从行政管理的过程来看正在由重决策、执行部门,轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。2、从行政管理的社会功能来看，关键是要适应社会需要不断调整，行政组织的职能范围。 纵向层级结构的变革

行政组织权利关系的变革：集权型和分权型是权力体系的两种基本类型：1、纵向分权2、横向分权3、行政组织向社会是申报上级编制委员会审批。3、制度化。 编制管理手段的多样化:1、法律手段：编制管理法规的内容一般包括：（1）编制管理的原则、方法、各类编制标准。（2）编制管理的程序及权限划分。（3）编制管理责任追究机制等。2、经济手段：指用国家行政预算的方法来调节、控制行政编制的增长。它包括：（1）在宏观上，确定各级行政预算在财政预算中的数量比例，以及行政预算与行政编制的数量比例，以保证各级行政组织有合理的经费以维持其正常运转。（2）在微观上，确定各个单位的人员编制与办公费用的比例，确定人员工资福利经费和办公费用数额，实行超编超支不补，节编节支资金按一定比例或全部归部门处置，对连续有节余且对节余经费处置得体的，予以奖励。3、行政手段。

编制管理技术的现代化：编制统计是对作为编制管理对象的机构设置、人员编制、干部结构及相关情况加以数量表示，并通过数量指标体系研究人员编制结构及其规律的方法。编制统计的程序是：调査统计、统计资料的整理和统计资料的分析。统计的主要指标包括机构指标、人员编制指标、实有工作人员指标。 编制管理机关往往采用比较借鉴法进行编制分析和审批工作。比较借鉴法包括：(1)纵向比较。(2)横向比较。

第十二章 行政组织变革的一般规律

第一节 行政组织变革的原因与征兆 行政组织变革的外部原因，可概括为如下几个方面：1、社会形态的变迁引发行政组织的变革2、经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革3、政治制度的更迭导致行政组织的变革4、社会发展程度促进或制约行政组织的变革5、国际环境的重大变化影响行政组织的变

系2、行政组织与立法组织的关系。 行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难:1、各部门的工作既有重复，又有遗漏。2、人浮于事，事浮于人。3、政多出门，秩序混乱。

行政组织上下级间的纵向信息沟通困难，指挥不灵：1、上级指挥下级不灵。2、下级情况不能上达。

行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活力，空气沉闷。

行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行期行政职能。 第二节 行政组织变革的目标与内容 行政组织变革的目标：1、确定行政组织变革目标的重要性：组织变革中所起的作用主要有两个方面:一是定位作用即指组织变革的最终成果或目的地；二是定向作用，即为达到这种组织变革的最终状态指出行动的方向。2、行政组织变革的基本目标：可以概括为两点：一是提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力；二是加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序地开展工作。

对这两点及其关系分别进行说明：1、行政组织对外在环境的适应力、改造力2、行政组织自身的稳定性、协调性：第一理顺行政组织自身的工作秩序；第二，理顺组织与个人的关系3、行政组织的变革性与稳定性的关系。

行政组织职能的变革：行政组织的职能就是政府行政组织在一定时期内根据社会发展的需要所担负的社会职责和功能。

行政组织职能发展的总趋势可以从以下五个方面来考察：1、行政组织职能作用领域的变革。2、行政组织职能作用性质的变革3、行政组织职能分化程度的变革4、行政组织职能行驶方式的变革5、行

组织还权4、行政组织中的领导者向普通成员分权5、对社会的宏观控制，从分权走向集权。

第三节 行政组织变革的动力与阻力 行政组织变革的动力：1、统治阶级为了

完成国家行政管理的职能需要行政组织变革2、社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力3、行政组织成员，为了自身的全面发展，要求行政组织变革4、社会的需要和人民群众的要求，推动行政组织变革5、新的科学明民主效率观念的出现，为行政组织变革提供了理论基础和指导思想。

行政组织变革的阻力：1、行政组织变革最大的动力来自行政组织自身的经纪人特征2、资历较高者年长者的阻力3、人际关系的阻力4、对变革后的科学高效的新秩序和廉政勤政的新作风，不适应而产生的阻力。5、对陌生事物的疑虑，对变革后果不了解而产生的阻力。

克服阻力的基本方法：1、克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革2、广泛宣传和深入动员，造成有利于变革的强大舆论声势并有针对性的克服心理障碍3、发动群众，民主参与变革：（1）引导大家共同认识现行行政组织体系的问题，共同分析其弊端，从一般到具体、从宏观到微观、从别单位到本单位的问题，都应求得的共识（2）引导大家共同认识变革后的好处，包括对社会的好处，对本单位、个人全面发展的好处（3）引导大家参与决策方案的讨论，为变革献计献策（4）尽量减少损失和代价，从而减少阻力变消极因素为积极因素（5）建立专门研究行政组织变革的高层次议事机构。

未来行政组织变革的趋势：1、结构组织的扁平化2、组织形态的网络化3、组织

边界的柔性化4、组织形式的多元化5、组织规模的小型化。

第十三章 当代中外行政组织的改革实践

第一节 当代美国行政组织改革的 美国行政组织改革的背景：1、从二战后到20世纪70年代末，美国政府行政职能的扩张引起公众的不满2、美国政府规制过多过滥抑制了组织及其工作人员的积极性和创造性3、信息技术的发展，为行政组织的变革创造了有利条件4、国际环境的变化，也促使美国行政组织出现了一些新变化。

美国行政组织改革的主要内容：1、政府上的更大的灵活性，改变职位与职能隔离的现象；3）构建学习型的政府组织；（4）实行分类培训计划。6、增强政府的回应性，优化公共服务。

对英国行政组织改革的简单概述：1、英国行政组织改革非常注重学习、借鉴私营企业的管理经验2、英国的行政组织改革注重循序渐进3、改革方案具有很强的确针对性和操作性。

第三节 当代日本行政组织的改革 日本行政组织改革的背景：1、过度的规制抑制了民间的创新和活力。2、随着经济增长速度的减慢，日本出现了持续的财政困难和财政赤字。3、中央政府对地纵向的中央政府与地方政府的职能关系。2、理顺横向的专业的微观管理部门和综合的宏观管理部门的关系。3、理顺横向的决策、执行部门与监督、信息部门之间的关系。

行政职能机构的改革：1、1982年的国务院机构改革:(1)改革国务院领导体制。(2)精简机构。(3)精干领导班子。(4)废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部退休离休制度。(5)紧缩编制，轮训干部。2、1988年的国务院机构改革：（1）转变职能。（2）下放权力。（3）调整机构。（4）精简人员。（5）搞好配套改革。3、1993年的国务院机构改革4、1998职能市场化：所谓政府职能市场化是指在对政府职能重新界定后，将原来属于政府的一部分职能交给社会组织和民间团体去承担，由市场机制发挥作用。 表现在两个方面：1、公共服务民营化 2、政府业务合同化。3、放松规制：（1）消减陈旧规制（2）改革预算制度（3）简化政府采购方式（4）改革人事制度。 放权与分权并行：一是授权于州与地方政府；二是分权给下级行政组部门主管人员、让其有聘雇人员、核定薪资的权利，以调动其积极性，强化激励。 精简机构：1、合并机构精简人员减少财政支出2、设立创新基金3、建立电子政府。

第二节 当代英国行政组织的改革 英国行政组织改革的背景：1、撒切尔夫人的竞争性政府改革：撒切尔政府的行政改革基于人们对公共部门和官僚的怀疑与不信任。2、布莱尔的合作型政府改革：上台的布莱尔政府的改革背景则是建立在对以往行政改革的经验的反思之上。

英国行政组织改革的主要内容：1、重新界定和优化行政组织职能，将部分职能市场化，主要做法是：（1）政府角色定位与职能优化；（2）公共服务领域的市场机制。2、以加强中央宏观调控权为宗旨，调整中央与地方行政组织之间的关系3、以效率为中心，改革行政组织的内部管理机制：（1）雷纳效率分析小组的改革方案（2）在政府各组成部门内设立专门负责执行的机构，执行政策和提供服务。4、重视信息技术对行政改革的支持。5、改革人事制度，具体做法有：（1）确立和完善以节结果导向的绩效评估体系，改善以往目标与薪酬缺乏联系的现象；（2）简化工资评价体系，改革薪酬制度，给予地方管理者在指定薪酬标准

方政府干预较大，限制了地方自治和市民自治的健康发展。4、国际环境的变化对政府提出了挑战。5、社会问题的日趋繁多和严重，使日本政府面临着新的难题。

日本行政组织改革的主要内容：1、放松国家规制，调整官民关系，缩减政府职能及机构2、推动地方分权，重新调整中央与地方的关系：（1）改革中央和地方的财政分配关系，加大地方政府的财权。（2）重新划分地方自治事务，实行\道州制\，扩大地方政府的规模和管理范围。3、建立防止行政机构膨胀的机制4、建立公务员交流制度，纠正条条行政的弊端。

对日本行政组织改革的简单评述：1、行政组织改革过程中强调民主参与和公开透明。2、注重依法改革。3、根据形势的发展，积极主动地进行行政改革。 第四节 当代中国行政组织的改革

1、社会主义市场经济体制的逐步建立，要求行政组织进行相应的改革。2、民主化政治体制的改革为我国行政组织的改革提供了广阔的空间。3、传统的行政组织体制，使行政效率低下，导致社会公众不满，为行政组织改革提供了社会动力。4、国外行政改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴。5、知识经济时代的到来，给我国的行政组织改革带来了机遇和挑战。

中国行政组织改革的主要内容：1、理顺行政组织与其他组织的职能关系：（1）理顺行政组织与权力机关的职能关系。（2）理顺行政组织与执政党的职能关系。（3）理顺行政组织与企业的职能关系。（4）理顺行政组织与社会事业单位的职能关系。（5）理顺行政组织与社会团体组织的职能关系。

理顺行政组织内部的职能关系：1、理顺

年的国务院机构改革：（1）精简人员编制50%左右。（2）强化宏观调控部门。（3）精简专业经济管理部门。（4）强化社会保障和资源保护部门。（5）简化了某些文体部门，将国家体委、广播电影电视

部降格成国务院直属局。5、2003年的国务院机构改革，有六大重点：（1)深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会。(2)完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。(3)健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。 (4)继续推进流通管理体制改革，组建商务部。(5)加强食品安全和安全生产监管体制建设，组建国家食品药品监督管理局，将国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。（6）将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。

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