社区组织

社区自组织的发展现状自20世纪80年代以来,我国城市社区建设开始从以倡导社区服务为主要内容逐步向全方位的社区管理体制革新的转变。到2000年,全国有19个城市的26个社区被列为社区建设实验区,并在此基础上形成了如上海模式、沈阳模式、青岛模式、武汉模式、南京模式等各

、问题的提出近二十多年来,我国在城市社区发展理论研究和实践探索方面取得了丰硕的成果,形成了以社区服务为龙头提升社区功能的“青岛模式”;以政府为主导力量,街道为社区功能单位推动社区发展的“上海模式\以改造社区基层管理体制建设民主自治框架为核心的“沈阳模式”;

论文关键词：社区；社区组织；社区体制 论文摘要：本文从我国社区建设实践所表现出的社区组织结构体系复杂化和社区自治化两种趋势出发，重点探讨了当前社区居民参与程度不高、社区组织的社区意识不强、社区精英的能量发挥不足和社区党建属地化进展不快四个方面的社区现实，并在以往学者的理论构架基础上形成了自己对社区组织体制的新建构，以期对我国社区发展提供有益的参考与借鉴。 一般而言，社区是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一定规范和制度结合而成的社会实体，它不是单个人的组合，而是以一定制度联系在一起的群众或组织的结合体。从另一个方面讲，如何实现社区内的各种群众和组织的有效整合关系到社区共同体能否和谐进步。因此，社区发展的实质与关键，是通过各种不同关系相互联结而成的有机社区组织体系的发展。 一、社区建设实践所体现出的两个趋势 1954年，全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。之后，各城市相继完成了街、居两级组织的组建工作，我国城市社区的基本组织——街道办事处和居民委员会正式成为城市社会管理体制的一个有机组成部分。街居制作为单位制的“剩余”和“补充”，成为一种边缘性管理制度。街、居组织的这种边缘性与我国传统的计划经济管理体制和单位化社会管理体制是相一致的。然而，改革开放以来，伴随着社会体制和社会结构的整体性变迁，我国城市出现了一系列重要变化，产生了一些新问题和新现象，如城市居民中单位外人员、外来流动人口、老年人口的增加，以及政府、单位承担的社会职能的剥离等等。面对单位制弱化后所产生的城市社会管理真空以及城市居民社会资本的下降与丧失，社区越来越为政府所重视，由此出现了全国性的社区建设大潮。根据笔者对全国社区建设实践的考察与了解，认为以下两个方面的社区组织实践创新值得注意。 1．社区组织的结构体系趋于丰富。在以往城市管理的二元体制(单位制与街居制)下，社区组织结构非常单一，即党政组织、单位组织和群众组织。其中，以居民委员会为代表的群众组织实际上也被“控制”在党政组织体系之内，成为政府的“腿”。街道、居委会主要负责管理单位以外的社会成员，与辖区单位泾渭分明，条块分割十分明显。经济体制与政治体制改革以来，社区内的组织形式日趋增多，结构体系日趋复杂，这主要表现在三个方面：(1)街居组织尤其是街道办事处的规模有较大扩展，工作人员逐渐增加，科室设置的内容也日益广泛，由最初的民政、居民、财务等几个方面陆续发展为行政、经济、财政、居民、民政、司法、文教、计生、城管、综治、绿化、劳动、市容等职能科室，成为一个“准政府”组织，这表明原来政府、单位所承担的部分社会职能已经转移给了街道这一并不成为一级政府的政府派出机构。居委会的组织结构也相应地扩展到人民调解、治安保卫、公共卫生、社会控制、妇女工作、计划生育、青少年工作等。(2)伴随计划经济向市场经济的转轨，我国所有制结构已由一大二公的公有制转变为以公有制为主体多种所有制经济并存的格局，城市社区内也相应地出现了多种所有制并存的多元单位实体。在以利益为主导的市场经济下，原来依靠行政手段一抓就灵的社区组织体系不复存在。(3)社区内各种中介组织、社会团体、区别于经济组织、政府组织的“第三部门”兴起，它们以自愿原则相结合，以公共

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利益为导向，以社区发展为目标，以协调沟通为手段，在倡导发展目标、协调成员关系、整合社区资源等方面发挥了重要作用，形成了社区建设中一支独特的社会力量。 2．社区组织的性质定位趋于自治。按照法律规定，城市居民委员会是群众自治组织，而不是政权组织或政权组织的下属机构。但是长期以来，居委会的“名”与“实”就不相符合，它承担了太多的政府管理职能而非发挥居民自治功能。尤其是改革以来，企业和政府部分社会职能的剥离并未能培育出“社会”来，而是增加了街道和居委会的责任，街道成为“准政府”，居委会成为政府的“腿”。实行社区建设以来，政府权力重心下移，实行权随责走、费随事转，部分解决了街、居组织职责与权力不平衡的状况。在“沈阳模式”中，我们还看到，社区成员代表大会作为社区最高权力机构，社区管理委员会代替原有的居民委员会对社区成员代表大会负责，由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成的社区议事协商委员会对社区管理委员会提出建议，进行监督。这种新型的组织体系显示出了“自治”特征。即使是在行政主导型模式或半行政半自治型模式中，社区组织自主运行、社区自我管理的特点也都有或多或少地体现。 从我国社区建设过程中体现出的以上两个方面的特征可以看出，一方面我国城市社会由原来的同质性强、统一性高向异质性强、个体性高的方向转变，即社会产生了分化。另一方面，城市社区成员有协同合作谋求发展的利益要求，即社区需要整合。实际上，社会转型的过程就是社会原有结构解组并重组的过程，在这一转型过程中，各地实际情况不一，因而体现出的社区特质也不同，但是一个大致的社会轮廓业已勾勒显现出来，那就是：社区内日益分化的社区组织需要一种新的整合机制。 二、社区组织体制的建构 目前，我国许多理论工作者和实际工作者都在探寻这种新的社区整合机制，并形成了以下三种主要模型： (1)社区自治模型 第(1)种模型强调自治是城市社区组织体制建设的基本方向，因此突出了社区决策组织的最高地位，其它社区组织只负责接受它的决策并积极加以执行、配合，忽视了其它社区组织与决策组织的地位平等和双向互动。第(2)种模型以我国社会政治力量和政治体制的特征为蓝本构架社区的基层民主政治形式，体现了党组织的垂直延伸和社会团体、中介组织的“枢纽”作用，但中心组织不突出，社区运行主导力量不明显。第(3)种模型较好地重现了社区组织体系的网络性，但没有明确其运行的机理与法则。笔者从我国社区建设的实际情况与实践经验出发，紧抓社区组织的分化与社区自治的趋势这两点，参照现代西方社会学者对城市社区研究的理论，列述以下几点社区现实作为构建新的社区组织机制的理念基础。 1．社区居民当前的参与意愿与参与行动不高。所谓社区参与，是指社区居民参与社区公共事务及活动的过程或行为，包括常规性社区参与非常规性社区参与。社区内居民的生活存在诸多方面的相互关联，每一个居民既是管理者又是被管理者，既是服务者又是被服务者。因此，社区参与其实是居民社区生活方式的一种表征，它与居民对社区生活的满意感以及社区归属感有明显的相关关系。在一个自治性强、亲和力高、运行和谐稳健的社区内，居民的社区参与程度是很高的。然而，在当前我国的城市社区内，居民的参与意愿与参与行动都是不够的。首先表现在居委会这一法定群众自治组织成员的选举方面，居民参与率不高。街道对居委会干部选举的干预或影响，加上居委会干部连任现象较普遍，有向“职业化”发展的倾向，共同造成居民对选举的兴趣与信心下降乃至丧失，导致选举参与率低。其次，居民社区参与的弱化还表现在对社区公共事务、公共活动的冷漠，居委会发起的各种社区活动总是很难引起居民的热烈响应，有时甚至会遭到非议与责难。积极的社区参与是社区发展的动力之一，那么如何有效地调动我国城市居民的参与热情呢? 2．社区组织之间虽然存在各种有机联系，但社区意识不强。迪尔凯姆在分析两种团结即机械团结和有机团结时指出，前者以农村社区为代表，依靠同质性和共同的伦理规范为联系，后者以城市社区为代表，以异质性和相互之间的需求形成有机联系。可见，城市社区内各组织之间存在必然的有机联系。按照组织行为学中系统论的观点，组织不仅有支撑自己存在的内环境，还有自身发展所依赖的外环境。对社区组织而言，社区就是社区组织的

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微观外环境，社区组织互相之间进行物质与信息的交换，构成社区这一有机体与共同体。所以，社区组织与社区二者休戚相关。但是，由于长期以来计划经济体制对市场经济体制的压制以及单位制对社会制的分割，城市社区组织的社区意识不强，甚至出现社区建设资源日益部门化、“私有化”的情况，资源占有者是否会释放自身的资源为社区建设所用成为一个现实性问题。那么，如何激发与复苏社区组织的社区意识，密切它们的有机联系呢? [1] [2] [] [] 3．社区精英在社区权力博弈中的能量发挥不足。社区权力研究是战后社区研究的热点之一，国外学者主要有社会精英论和多元政治论两种理论。前者认为社区政治权力掌握在少数社会名流手中，地方重大的政治方案通常由这些精英起决定作用，后者认为社区政治权力分散在多个团体或个人的集合体中，各个群体都有自己的权力中心。这两种理论都强调了社区精英在社区权力博弈中的主体地位。在我国的基层民主政治建设过程中，村民自治实际上是村庄精英自治，那么在组织体系日趋复杂化的城市社区，居民自治是否也意味着多种利益集团代表的自治呢?笔者认为是的。在当前的城市社区内，普通居民的自治意识较弱，自治能力不足，所以有些学者才提出了“政府主导型自治”，用以引导居民自治向规范化、科学化方向发展。但国外社区发展经验告诉我们，市场也会失灵，政府不是万能的，各种自治型的社会团体才是民间社会的主导力量。可以说，现今我国城市社区各种组织与利益集团均有了不同程度的社区权力需求，重要的是如何给这些社区精英一个权力博弈的场所呢? 4．党组织在城市社区的属地化进展不快。城市社区内的党组织及党员包括街道党工委、居民区党支部、社区企事业单位党组织及三资企业中的党员。在单位体制下，社区内的各党组织是隔离的，没有形成合力，单位制打破以后，社区在城市社会管理中的地位逐渐凸显，同时提出了社区党建这一全新的课题。非公有制企业设不设党支部?如果设，它与社区内其它党支部是一种什么关系?如果不设，如何对其内部党员进行管理?下岗职工中的党员、离退休党员、社区内的流动党员又怎么纳入党组织的管理范围?这些问题都亟待解决。而解决的有效途径就是实行社区党建属地化。当前国有企业经济效益上升与下岗工人大量出现，社会经济总量增长与社会贫富分化扩大，生活质量提高与腐败、犯罪现象加剧等种种矛盾现象在城市这一社会地域空间表现尤为突出，党和政府面临的挑战是空前的。中国共产党作为执政党，如何通过党建属地化转变角色形象，在社区这一基层社会中有效地整合各种社会力量，建立自己的统治基础呢? 在提出了上述四个问题之后，一种新的社区组织体制构架已经显现出了大体的轮廓。这种新的社区组织体制必须能较好地提高居民的社区参与，激发社区组织的有机联系，发挥社区精英的主导力量，以及实现党建属地化的作用。各种社区组织在一个中心舞台上进行互动、博弈，并相互之间形成网络型的组织体系，党组织、政府组织、各种利益实体、社会团体均在其职能范围内依法活动，相互支持，促进社区的自主运行、自我发展。下图是这种新型组织体制的图示。 对这种新的社区组织体制，笔者有如下阐释： (1)整个社区组织体系由经济组织、政治组织、整合组织、模式维持组织及一个社区发展委员会构成，它们之间是平等的互动关系，形成网络型的社区结构。 (2)经济组织、政治组织、整合组织和模式维持组织这四种类型是帕森斯结构功能论的分类方法，体现了社区内各组织实体的不同功能。经济组织保证社区自身运行的物质经济条件，包括各种公司、企业、银行等。政治组织是为保证各社会系统达到自身利益，进行权力分配的组织，在我国主要包括以中国共产党为代表的各党派组织、工会、妇联、共青团等。整合组织主要是调整社区内部的相互关系，维持社区秩序，如社区居民代表大会、社区居民委员会等居民自治组织。模式维持组织的作用在于保证社区成员社会化的顺利进行，包括学校、文联等文化教育组织。这四类组织通过实现自身的良性运行与相互间的互补发展推动社区共同体的发展。 (3)社区发展委员会是从社区整合组织中提取出来的一个社区中心组织，它由四类社区组织的精英代表构成，对社区公共事务进行商议决策。由于有社区各方集团的精英代表参与，因而社区发展委员会为各社区组织进行权力博弈、实现各自利益取向，以及共同参与社区发展提供了一个互

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动平台。 (4)有了社区发展委员会这一中介和枢纽，经济组织、政治组织、整合组织和模式维持组织相互之间也因而产生互动关系，可以直接进行物质、信息与文化的输入与输出，从而形成完整的社区互动体系。 (5)社区居民代表大会、社区居民委员会等整合组织是居民自我管理、自我团结、自我服务的自治性组织，代表社区内居民利益与参与社区公共事务，不是政府职能的承担者与实施者。 (6)由于中国共产党的先进性与代表性，它可以通过发挥社区内党员的先锋模范作用、吸纳各社区组织精英代表和以一个整体作为社区政治组织三种途径积极参与社区建设与发展，贯彻党的各项方针政策，代表社区内最大多数人的最大利益，永远站在政治的最高点，保证社区物质文明和精神文明建设的社会主义方向。 (7)社区发展的动力来自于社区成员的参与，而社区参与的动因来自于社区成员的相互需要与共同需要。因此，激发各社区组织对社区的需要并促使其整合是社区共同发展的内在基础。 (8)社区作为一种地域性生活共同体自成体系，因而它的发展应该是其内部成员互动的一种自然进程，但政府可以通过与社区发展委员会的交流对社区发展进行指导与建议，从而把城市社区发展纳入国家社会发展的总体框架之中。 三、结语 通过以上的阐述与分析，可以发现，笔者提出的这种新型社区组织体制构架充分考虑到了社区组织结构的复杂化和社区自治化这两种发展趋向，以网络型结构为基础，以社区发展委员会这一社区各方精英权力博弈平台为中心，以双向平等互动为规则，把社区经济组织、政治组织、整合组织和模式维持组织这四大社区主体整合在社区共同体之内，从而形成一种良性的协调、沟通、合作机制，推动社区的整体发展。因此，现时的社区组织体制有待在几个方面不断改善与强化。首先是继续深化城市经济、政治体制改革，转变政府职能，实现社区组织的结构与功能分化，促进社区经济组织、政治组织、整合组织和模式维持组织的自身发展，发挥各自的社区功能，并以互补需要相联系。其次是鼓励各种社区整合组织的发展与自治，社区居民委员会等群众自治组织要名符其实，彻底摆脱行政力量的束缚和干扰。最后，要以社区发展委员会的建立与完善为契机，以社区精英的主动参与带动社区成员的广泛参与，重塑社区关系，真正形成全民共建的良好局面。

社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择

摘 要：长期以来我国城市社区管理体制采用“议行合一”的模式，议事权、决策权和执行权都集中于作为居民自治组织的社区居委会。居委会的应然功能——居民自治严重弱化、退化，经常性地处于“行政性”与“自治性”的功能冲突与角色错位状态。要化解基层社区组织管理面临的难题，就要对原有社区组织进行功能性调整，优化组织结构，使社区组织在结构和功能上进行调整、明确和归位，并通过结构性要素的培育实现社区组织管理模式的创新。 关键词：结构优化；城市；社区组织；体系变革

中图分类号：C912.83文献标识码：A文章编号：1002-7408（2011）03-0025-03 一、引言

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从“街居制”到“社区制”的转型构成了我国社会管理体制转型的宏观历史背景。社会管理体制转型及由此带来的“社区”涵义的日常化和深入化，导致我国社区组织管理体制发生了相应的变化。突出表现为社区各组织的角色、职责和功能随着不同的时代需求实现着不同的转换和调适。这既是“社区制”逐渐形成并发挥社会整合作用的结果，也是我国经济、社会体制改革在社会基层得以深化留下的时代印记。

社区建设是社会建设在现实工作层面上的具体体现。要促进社会的良性运行和协调发展，增强社会的凝聚力和整合力，就要把社区建设成为各种社会群体和谐相处的社会生活共同体，这需要改变旧有的组织管理方式，推进城市基层管理体制创新。在这个意义上，社区组织建设是推进社区建设和基层社会管理体制改革的核心和基础。目前社区组织管理面临的最突出的问题之一就在于居委会的应然角色、本位角色即自治组织的职能严重地弱化与退化，却过多地承担了政府的行政职能、市场组织的职能和社会事业单位的专业职能，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。[1]要化解基层社区组织面临的困难和问题，就要对社区组织尤其是社区自治组织进行功能性的调整。所谓功能性的调整就是要想方设法优化社区组织的结构，并结合社区实际对旧有组织体系进行一定程度的改造、完善和创新，创建新的社区组织运作模式，使社区组织的功能由失调走向协调，使得社区各组织间的活动和作用由相互配合不上甚至相互抵消，走向相互配合、相互促进。调整的重要内容，就是根据体制创新的要求，重新构造社区组织体系，尤其是变革原有的社区自治组织体系，推动政府自身转变职能，重新构造政府与社区居民自治组织之间的关系，将居民自治组织从传统的行政依附地位中解放出来，真正实现社区居民自治。 二、结构优化：实现社区居委会自治功能的回归

社区居委会是居民自治组织，它是保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事务，推进社区民主自治建设的组织载体和保证。在社会的转型期，城市社区组织建设正在经历着由传统的以行政为主导的居民委员会向以社区居民自治为主导的新的社区组织的转变。这不仅有利于社区本身的发展，在更大的意义上说，也体现着整个社会治理模式的调整。因此，对传统社区组织结构进行改革和创新、推进城市社区自治组织实现转型，具有十分深远的意义。民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“长期以来，受计划经济体制的影响，城市居民委员会不同程度地存在行政化管理的现象，居民参与社区建设的程度还不太高。”“发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法治理自己的事情，是解决上述问题的有效办法。” 可见，社区建设进一步发展的方向就在于让社区的主体组织——社区居委会功能复位，这个过程既是行政权力退出社区自治事务领域的过程，也是社区自治的成长过程。

首先，居委会的建设与发展取决于政府的放权和居民自治意识和能力的提高。由于我国城市政府组织的体系是“两级政府、三级管理、四级网络”，区政府与街道办事处承担着基层政权的管理职能，与基层群众及基层群众的自治组织联系最为直接和密切，其与居民委员会的关系直接影响和决定着自治组织自治内容的实现。因此，在社区组织互动关系中，政府的职能转变，尤其是基层政府职能的转变是非常关键的。推进社区民主自治，一方面要进一步明确政府在社区建设中的角色和职能，实现政府职能的转变，变“替民做主”为“让民做主”。政府在社区建设中兼具组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，发挥着组织、

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指导、帮助、支持、调控的主导性作用。在政府职能转变过程中，要实现从管理向服务、从突出权力主体向突出义务主体转变，要进一步简政放权，实现工作重心下移。按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求，实行“权随责走，费随事转”，不需要政府干预的事，则减；不需要政府掌的“权”，则放给社会；不需要政府管理的事务，则转给社会民间组织。另一方面要加强对社区居民自治的领导、指导和服务。要把“指导社区建设”作为街道的重要职能和任务，帮助社区解决好社区居民自治组织建设中的各种问题。社区居委会既要坚持社区居民的自治性质，又要接受指导，积极贯彻执行上级的方针政策。同时要进一步推进行政管理体制改革，使政府的社会管理和公共服务职能落实到社区，建立政府管理功能与社区自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的政府和社会共同参与的治理结构。

其次，需要进一步加强党委政府对社区的组织领导。按照《城市居民委员会组织法》的规定，建设以社区党支部为领导核心、社区居民代表会议决策、社区委员会议事、社区工作者办事的新型城市社区居民自治组织，通过四个社区主体组织的互相配合、促进与制约，形成科学、完善的社区工作组织体系。要把加强社区党组织建设与完善居民自治有机融合起来。社区党组织要通过发挥好政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，切实增强对居民自治的领导功能。要将党组织的工作制度、加强自身建设的各项制度与居民民主自治制度有效衔接起来，使党组织的领导核心作用、党员的先锋模范作用与居民自治制度的功能和优势有机结合起来。同时必须全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求，完善社区民主自治制度，夯实和谐社区建设的制度基础。一是要进一步完善社区居民自治的规章制度，健全社区居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督规范，使社区建设的组织、实施有法可依，有章可循，推进社区建设逐步走上法制化、规范化、制度化的轨道，以保证社区建设工作深入持久地开展下去。二是要完善社区居民自治组织，健全居民小组，通过居民小组，把居民家庭和社区自治组织密切联系起来。还要努力培育社区居民自治组织，引导居民参与管理社区事务，在总结完善“社区论坛”、“社区对话”、“门栋自治”的基础上，积极探索建立民情恳谈会、民事协调会、民意听证会、民主评议会等“四会”制度，处理好社区居委会、物业管理机构、业主委员会等横向关系，充分发挥社区居民的知情权、决策权、管理权和监督权，使社区文明程度在“四会”制度实践中得到加强和提高。要进一步加强居委会的规范化建设，推进居委会直选。此外，需要认真落实社区准入制，积极开展社区服务，提高社区居民对社区的认可和参与度，营造出“社区是我家，建设靠大家”的浓厚氛围。

再次，要理顺社区关系，包括部门与社区、部门与部门以及社区内部的关系。一是要把社区居委会的自治管理与街道办事处的行政管理、物业公司的专业管理有机结合起来，形成责权利明确、配合协调、互相制约、管理到位的新型社区管理体制。二是要尽快理顺社区职能，对社区职能进行重新界定。可以根据《城市居民委员会组织法》和省、市有关的法律、法规以及规章的有关规定，对社区各项工作职责进行分类梳理和划分，明确各政府部门与社区党组织、社区居委会工作职能。在基层，要强调改变工作方式，将工作中心下沉到社区，部门能办的事，就不要让社区居委会去办，不要给居委会增加额外工作；部门和单位需要社区协助完成的其职责以外的工作，可根据难易程度、时间长短、工作量大小，从财政拨付的专项经费和行政性收费中拨付相应的经费，要“事费一致，费随事走”。

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三、体系变革：积极探索社区组织管理新模式

传统的社会管理体制是在计划经济条件下构筑的，已不适应市场经济体制和新的城市社会结构的需要。因此，改革传统的社会管理体制，创新社区组织管理新模式，是社区工作开展的重中之重。目前，各地社区正结合自身特点，不断积极探索，大胆创新，寻找适合自己的社区组织管理体制，已形成了诸多特色突出、有一定推广价值的社区管理模式，如：“上海模式”、“沈阳模式”“江汉模式”、“青岛模式”、“盐田模式”等。这些探索对于社区组织自治性功能的回归、社区组织结构的改革和完善、社区建设乃至社会建设的进一步推进、城市社会结构的调整，都具有非常深远的历史意义与实践价值。对于这样的探索和创新，政府应革新观念，予以支持和鼓励，以进一步推进社区管理体制改革的深化。

民政部在总结全国各地经验的基础上，在《全国社区建设试验区工作实施方案》中指出，要“按照社区自治、议行分设的原则，以社区居委会或社区委员会作为主体组织，探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式。” [2]政社分离是我国当前社区建设与管理中亟待解决的一个重要问题。我国绝大部分的社区都承担了多项政府部门的行政职能，使得社区管理人员穷于应付这些行政任务，难以全身心地投入到社区的管理建设中来。给社区管理人员“减负”成了我国社区管理工作人员的共同心声。要想让社区管理工作者能够全身心地投入到社区建设管理工作中去，政府的行政职能划分显得极其重要和迫切。通过政社分离工作，建立一种新的制度平台，可以使社区管理人员摆脱行政领导的束缚，从而实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变，推动社区自治良性发展和资源共享目标的实现。为此，社区组织管理模式的创新就需要在培育结构性要素的基础上，实现一种体系变革。这些结构性要素的培育主要表现在以下几个方面：

1.促进社区民间组织的发展。在整个社会管理体制中，国家在社会管理中起主导作用，民间组织和居民个人只起补充的、辅助的作用。在国外，政府与民间组织的关系被解释为“伙伴合作”（partnership），即指在公共服务和社会管理领域，由政府与民间组织合作共同提供服务、进行管理。“伙伴合作”不反映两类组织地位的高低，只是反映其共同合作于发展公共服务和社会管理。在我国的社区发展中，同样要重视民间组织的培育和发展。加快培育社区民间组织，能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业等等。国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标：法律框架、章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等。[3]目前社区民间组织的角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题，急需政府和社区采取有效措施予以改进。

首先，要加强对社区民间组织在社区建设中的地位和作用的认识，为社区民间组织“正名”，提高社区民间组织的认知度。重点应做好对社区民间组织的宣传工作，使政府和广大社区居民明确社区民间组织的职能和作用，了解其对于转变政府职能、促进居民自治、增强社区凝聚力、服务居民群众的重要意义。其次，要加强社区民间组织的指导建设。要重视和加强社区民间组织的制度建设，使社区民间组织在注册登记、领导体制、组织体制、投入机制等方面都制度化。要制定激励制度以使社区民间组织放手发挥凝聚社区各方面力量、开展广泛深入的社区服务的作用，同时又要在发扬社区民主的基础上，制定出切实可行又各具特色的管理制度，以规范和约束社区民间组织的行为。还应进行配套的制度建设工作，如探索

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建立委托授权机制，对照行政许可法，明确政府事务移交的内容、程序和方式。建立合作联动机制，使基层民间组织与社区其他组织平等沟通、协商合作，推进社区治理多元化。建立对基层民间组织的评估监管体系，明确谁来监管，解决监管的主体问题；明确监管什么，建立民间组织的评估指标；明确怎么监管，完善监管的方式和监管渠道。使社区民间组织进入有规可循、有制度可依、各方重视、实质性壮大发展、发挥作用的阶段。[4] 再次，要加大对社区民间组织的支持力度。对社区民间组织，政府应在政策上、经济上给予必要的支持，赋予其为居民服务和协助进行社区管理的责任。针对民间组织准入门槛偏高的问题，应在坚持业务主管单位和登记管理机关双重管理体制的前提下，根据地方实际情况进行灵活处理，可对非公募基金会、非社会意识形态和非政治敏感性的民办非企业单位等慈善类、公益类的社会组织，减少审批关卡。具体措施是：将业务主管单位改为业务指导单位，变事前审查制为事后监督制，取消其对慈善类、公益类社会组织成立、变更、注销的前置性审批，强化业务指导单位的业务指导和事后监督功能，加快慈善类、公益类社会组织的培育发展步伐。此外，在促进民间组织发展壮大、发挥作用的过程中，政府要发挥“助推器”的作用，不仅要帮助其取得广大社区居民的认同，还要做出合理规划，为其提供发展平台，提供资源支持和政策支持。具体说来，应实现政府职能转变，把可以不再由政府部门直接承担的社会服务性和事务性工作委托给社会组织承担。可通过立法或出台文件，明确规定政府部门职能转变的范围、事项、时限和要求，推动有关部门将行规行约制定、执业资格和资质认定等前置审查、公信证明、行业核准、行业评比等行业管理与协调性职能，法律服务、宣传培训、社区事务等社会事务管理与服务性职能，业务咨询、统计分析、资产项目评估等技术服务性职能委托给社会组织承担；并规定承担政府职能的社会组织必须达到一定的等级。同时，建立健全政府购买公共服务的机制。政府部门授权或委托社会组织承担管理服务事项的，由政府各部门提出年度购买服务的事项及要求，纳入部门预算，由同级财政支付。[5]最后，要加强立法来规范和引导社区民间组织的发展，建立民间组织健康发展的激励机制和约束机制，通过制定相关政策、法规，使民间组织逐步走上制度化、规范化的轨道。目前社区民间组织种类繁多，所属部门不一，职能定位不清，法律地位不明确，与政府的关系也不顺畅，居民对社区民间组织的了解十分有限。因此应通过立法的形式、对政府职能部门、街道办事处、居委会和社区民间组织的职能、地位及相互关系做出明确规定，对民间组织的性质、组建原则、准入制度进行规范，明确其监管和调控权限。重要的是要保证社区民间组织的独立发展，形成政府与社区民间组织的良性互动关系。还应对民间组织实行分类管理，努力使社区民间组织的培育走向制度化。同时，将政府向民间组织购买服务的方式予以推广，使社区民间组织在社区自治和社区服务中真正发挥出重要载体的作用。

2.加强社区工作者队伍建设。社区工作是一项融组织、管理、服务、协调于一身的社会工作，对社区工作者的素质要求较高。社区工作者是社区建设的关键因素，所以应大力加强队伍建设。社区工作者应经公开招聘、择优录取、民主推荐、依法选举产生，并对他们进行必要的培训。同时应逐步在社区建设中引入社会工作制度，变粗放管理为精细管理，变经验管理为专业管理，变传统管理为现代管理，以提高社区管理效能。一是通过向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗、集中培训、学习考察等办法，逐步推行社区工作者持证上岗制度，把一些具有开拓创新意识、年富力强、专业过硬的人才充实到社区居委会中来，让他们在社区建设中承担骨干作用。并建立社区工作者岗位补贴和养老、医疗保险制度，切实稳定社区工作者队伍。大力引进社会工作专业人才，为社区工作者队伍补充新鲜血液。二是建立社区工作人员定期在岗教育培训制度，为社区工作者不断“充电”。要对居委会干部、社区工作者

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实行层级培训，定期邀请专家学者给他们讲授社区建设的相关知识，组织他们到先进地区考察学习，不断提高社区工作者的整体素质和业务水平，不断提高他们运用理论指导实践、解决实际问题的能力，不断提高他们协调关系、化解矛盾的能力，不断提高他们为居民办好事、办实事的能力，使他们在社区工作中发挥出更大的作用。另外，还要加强对社区各种群众性组织、志愿者队伍的培育力度。继续发挥现有的社区志愿者的作用，推行志愿者注册制度，建立志愿者服务激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织的志愿者进入社区开展活动，培养一大批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区群众性组织的带头人，壮大社区居民自治和社区建设队伍，为建设和谐社区、和谐社会服务。

3.完善社区组织立法工作。目前街道工作所依据的法律规范是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》，居委会所依据的法律规范则是1989年颁布实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。目前，国家也只下发了一个《关于在全国推进城市社区建设的意见》，各地也都依据这一《意见》来开展社区建设与发展工作，并制定了相应的地区性的规定。《社区自治法》这一社区自治的基本法还未出台，各专项法律如《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》也没有出台。随着社会变革和转型加速，法律、法规建设滞后与快速发展的社区建设实践不相适应。社区建设与发展缺乏法律上的规范，无法可依、无章可循的现象严重，这在很大程度上制约了依法推进社区建设的进程，也影响了协调、高效的城市管理机制的形成。

要建立一套行之有效的社区建设方面的法律、法规、行政规章和有关工作制度。一是确定社区组织的法律定位，以法律形式确立各组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务；二是以法律或规章等形式，明晰各组织相互之间的职能定位和职权范围，明确社区内各权利主体的活动，特别是要依法划定其与政府行为的边界，以防再次变为行政部门的“腿”；三是通过立法的途径，制定相关法规和规章，赋予社区各类执行机构以一定的权力，如《社区自治法》、《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》等；四是在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序，以及自治组织的权限、工作程序等。 参考文献：

[1]徐永祥.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2000：244. [2]杨立勋.议行分设：创新深圳社区治理结构[EB/OL].参见http://www.szps.gov.cn/tequ/newsview.asp?id=643.

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[4]郑杭生,杨敏.和谐社区建设的理论与实践——以郑州市实地调查为例的河南特色分析[M].北京：党建读物出版社.2008:29-30. [区民主自治建设的现状调查及思考

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随着社会主义市场经济体制的确立，利益的多元化和生活方式的多样化萌发了人们的维权意识，社区居民希望拥有能够代表自己利益的具有实质性的社区自治组织和民主自治途径。所以说，社区民主自治，是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社会主义基层民主在城市的广泛实践。社区自治组织无论是-

在职能上还是角色定位上都联系着两头，是联系政府与社区居民的桥梁。如何处理这两者的关系，将促成社区居民自治的积极性。对社区民主自治建设的初步探索，不仅会对城市社会的稳定、居民素质的提高和社区建设产生直接的效果，而且对推进和实践基层社会主义民主政治建设也有深刻的意义。为此，在深入明楼街道10个社区的调查基础上，本文就社区民主自治建设课题作一些初步的分析与思考。 一、加强社区自治建设的意义及实践的初效

首先社区民主自治有利于推进社区建设。社区建设的主要推动者是政府，目的是解决城市经济体制改革后单位功能弱化所留下的空间，由此来加强对社区的管理。面对社区建设中出现的种种问题，政府本身不是万能的，许多事单靠政府解决既不现实也没有必要。适当的放权，调动社区居民力量进行自我管理，不仅有利于发挥居民中间的潜在力量，而且也可以减少因政府做得不好所招致的居民群众的积怨。政府在社区建设中要退出不该管的、也管不好的居民生活领域，让居民自己管理自己的事情，从而为整个社区建设创造一个良好的居民舆论氛围。其次，社区民主自治有利于调动广大居民群众参与社区建设的主动性和积极性。社区民主自治与社区管理是一对相互矛盾、相互促进的有机体。社区的自治组织既不能脱离政府的支持而独立存在，也离不开社区居民的积极参与，不能缺乏群众基础。第三，社区民主自治建设在一定程度上能满足居民群众的利益需求。现代社会中，人群高度异居性，邻居的概念日趋淡薄，都市人习惯于关起门来过日子，同住一栋楼同居一个社区互不相识的现象普遍存在。同居一个社区的居民，不可避免地要共同面对一些公共问题，诸如公共设施的共同使用、社区环境的共同拥有、对治安状况的共同应对等居民权益的维护，为了共同的利益，需要在社区民主自治组织的领导和协调下，社区居民自觉参与民主自治和管理，以满足共同的利益需求。近年来，明楼街道在民主自治建设中，着力实践“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，走“共建美好家园、共创文明社区、共管社区 本文来自文秘114 http://www.wenmi114.com，转载请保留此标记。 事务、共享各种资源”路子，街道各社区的民主自治氛围有了明显增强，广大居民群众和社区成员单位的民主意识有了较大的提高。社区工作由“为民作主”逐步向“由民作主”转变，社区民主自治及政治文明建设取得了初步成效。主要实践过程有：一是深入居民中间，加强宣传，增强社区成员之间的凝聚力。针对社区居民多年形成的小区概念，对社区认同不足，对居委会工作配合不主动的现状，街道、社区干部采取进门入户宣传、组织文艺演出、召开座谈会、发放意见征求表、落实社区干部联片制度等方式，向广大居民群众宣传社区的基本理念，融洽居民之间的关系，促进社区居民之间的交流和来往，有效地帮助社区居民树立了“大社区”的概念，增强了社区的亲和力和凝聚力；二是建立制度，理顺关系。建立了社区共建理事会全程监督机制、共建理事会常务理事制度和双月一次的例会制度；建立了社区居委会和各委员会的工作职责和对决策监督机构所承担的义务，成立了居民代表大会，理顺了社区“议、督、行”之间关系；三是调动居民群众参与社区建设的积极性。把原先属于街道和居委会对社区建设中重大事项的决定权全部交给居民代表来行使，把原属于街道对社区居委会落实年度目标管理情况和

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社区干部履行职责情况的考核权交给居民代表，全面实施社区居委会和社区干部工作的述职、质疑、民主测评、考评制度，极大地调动了社区居民了解社区、关心社区、参与社区建设的积极性；四是推行居务公开。社区全面实行了社区事务公开制度，通过建立《居务公开卡》、《工作绩效卡》、民情对话墙、居务约谈会等，把涉及居民切身利益的社区建设重大事项、社区居务财务、社区干部工作作风建设、作为业绩等，公开公示，广泛征求居民的意见和建议，增强了社区居成员代表大会决策的科学性和有效性；五是创新活动载体，不断充实社区民主自治建设的内涵。全面推行居民工作日制度。实行社区居民、社区成员代表、社区理事会成员自愿报名，同社区干部一起参加社区事务处理，共同参与居民来信来访接待，共同走访居民家庭、共同排忧解难。全面实行墙门民情信息员制度。各个墙门均聘请了1名综合素质好、责任心强的居民为社区信息员，由他们和墙门组长共同收集、了解墙门住户信息、舆情动态，及时向社区自治组织反馈，使涉及居民切身利益的问题及时得到解决。 二、社区民主自治建设中存在的问题

我国长期受国家为权威来源，单位为传统形式的高度组织化的社会经济体制的影响，缺乏社会民主自 的基础。由于带有自治色彩的社区民主自治属于新生事物，至今对社区自治的性质地位、管理方式和运作程序没有明确规范，在实践中产生了各种模糊的认识，也面临着不少矛盾和问题。比较突出的有以下几个问题：

1、社区民主自治法律缺位。社区民主自治的依据是自治法。它是政府权限与自治组织自治权利的划分依据，界定自治组织全体成员权利义务，

也是自治组织职能设置和职能定位的基本依据。尽管我国宪法和《居民委员会组织法》都对居委会的性质作了明确界定。在实践中，两部法律的规定对促进城市居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，推进城市居民的自治活动起了很大作用。然而总体上规定过于原则，而且随着市场经济体制逐步完善，有许多规定与实际工作不相适应。特别是“社区建设”这一新生事物无法体现。

2、社区单位和居民参与社区民主自治的意识不强。基层群众的民主自治意识的培育还需要有一个过程。当前社区居民的民主参与意识与过去相比虽然有了极大提高，但与民主自治工作所要达到的要求相比还有一些差距。比如在无物业管理小区里，治安、卫生管理费收取的难度大，居民的自觉支持的意识不强，自我教育、自我管理、自我服务的素质有待于提高。 3、社区居委会工作任务较重，政府职能部门指标性任务太多。作为群众性自治组织的社区居民委员会，除了法律明确赋予的协助政府开展部分工作外，其主要职能是开展社区自我管理。由于目前对部门与社区两者的职能关系尚没明确的规定，存在一些部门和单位工作任务大都向社区倾斜的现象，造成社区工作任务多压力重，难以实现自治组织本应负担起的社区服务与管理职能，影响了自治功能的发挥

4、社区工作机制不够健全，社区工作的民主化、规范化、制度化程度还不高。虽然各社区基本上都制定了《社区组织自治章程》、《社区共建理事会章程》《居民自治章程》，但内容都比较原则，有的制度条款不切合实际，操作性不强,民主自治中碰到的新情况、新问题缺乏行之有效的解决办法。对社区成员代表大会、共建理事会作用的发挥存在着两种情况：

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一种是对原有的组织作用发挥不够。社区居委会在解决社区矛盾中没有很好地发挥社区成员代表大会及共建理事会两大自治组织的作用，居委会过于大包大揽，代替决策、执行。其结果是一方面导致社区居委会工作量过大、压力过高，另一方面不能全面客观的解决问题，居委会吃力不讨好，反而招致居民的埋怨合矛盾，久而久之使居委会削弱了在居民群众中的威信和凝聚力；二种是滥用“三个组织”的各个职能。表现为过分依赖社区成员代表大会，社区成员代表大会开得过多过滥。有些完全可以在小范围内协商解决的问题也提交到成员代表大会协商解决。社区成员代表人数一般都有70名左右，对召开全体成员代表大会不慎重，有一些事情没有经过可行性论证，就盲目地召开成员代表大会表决通过，常常使居委会陷入两难境地，不但会增加社区居委会的工作量，代表们也会感到不耐烦，从而陷入事倍功半的情景。

三、加强社区民主自治建设的思考和对策 一、加强宣传教育，提高居民当家作主意识

在推进社区建设的进程中，社区建设的关键是依靠全体社区居民积极参与管理自己的事务。街道、社区应从提高居民当家作主意识入手，加大教育宣传的广度、深度和力度，强化他们对支持和参与社区事务管理的主动性和积极性。街道、社区干部可结合社区建设，借助社区各种宣传阵地和手段，采取进门入户宣传、召开座谈会、发放意见征求表等方式，向居民群众宣传《居委会组织法》等法律知识，宣传基层民主自治在社会管理中的地位和作用，如何在社会生活中正确地行使自己的民主权利，实现依法有序地参与。把每次社区活动都当作是对居民进行民主法制观念宣传教育的好机会，如社区居委会的选举活动，社区议事活动、社区居民评议街道、居委会活动、无上访社区创建活动等，使居民群众不仅能了解有关民主自治的知识，看到自治的过程，而且在参与中学会民主自治的程序和方法，感受到社区建设和民主自治的作用 本文来自文秘114 http://www.wenmi114.com，转载请保留此标记。 和成果。

二、加强自治组织建设，发挥自治组织作用

社区自治组织由社区成员代表大会、社区共建理事会、社区居民委员会组成。社区自治组织的建立要遵循“社区自治、议行分设”的原则，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。正确认识并处理好“三个组织”之间的相互关系，有利于充分发挥社区成员代表大会、社区共建理事会、社区居民委员会作为决策机构、议事机构、自治主体机构的作用。 充分发挥社区自治组织作用，首先必须重视发挥社区成员代表大会的作用，认真听取和尊重代表的意见和建议，坚持重大问题由社区成员代表大会决策的有效机制。建立社区成员代表大会代表组长联席会制度，成员由社区成员代表大会各代表组长、社区共建理事会负责人、社区居民委员会领导组成，在成员代表大会闭会期间，行使对重大问题的决策。其次，要重视发挥社区共建理事会的议事作用，要使理事会成员及时了解情况，主动出谋划策，帮助解决问题，积极参与决策。要特别重视社区居民委员会作为社区自治主体机构的作用，既要依法办事，遵守规定程序，又要积极稳妥地开展工作。三者之间优势互补，以不同的主体，从不同的角度推进社区民主自治建设。

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三、健全“三会”制度，完善工作手段

“三会”是指协调会、听证会和评议会。“三会”制度是推进社区民主自治建设的有效手段，是社区实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的有效途径。协调会，主要是协调和解决社区内的各种矛盾，如邻里之间矛盾、居民与物业的矛盾、居民与政府部门的矛盾等等。在协调工作中，社区自治组织要善于发现矛盾，敢于接触矛盾，了解具体情况，做到心中有数；政府职能部门和相关单位的人员要及时到会，明确责任，依法处理；会后要加强落实和督办。除依法解决需执法部门督办外，一般协商、调解处理的问题，由社区居民委员会督办。听证会，主要是就某一件涉及社区建设的公益事业或社区居民切身利益的事情，听取社区成员的批评、意见和建议，拓宽社区成员参与社区自治建设的渠道。通过听证会，可以使社区居民参与到政府的实事工程中来，对政府的决策起到民主监督的良好效果，有利于社区制定出台的各项制度的贯彻执行。听证会上社区成员提出的意见和建议，经过认真梳理分类，分别送交有关部门或领导，尽可能解决，并通过一定方式，给社区成员答复和解释。评议会，主要是群众评议政府有关部门、社区居民委员会及主要成员，是一项民主监督制度，又是考核工作的依据，通过实事求是的民主评议，有利于促进社区各项工作的顺利开展。 四、规范办事程序，提高工作效率

在社区民主自治过程中，自治组织对面临的各类问题，要规范办事程序，不断提高工作效率。如对社区重大问题的民主自治程序，一般由社区居民委员会提出，向社区党组织报告并接受政府有关部门的政策、业务指导，以“民主听证会”、“加强社区建设征求意见会”等形式，广泛听取社区成员意见；召开共建理事会会议商讨，召开社区成员代表大会审议，必要时，可在社区成员代表大会前召开代表组长联席会议，进一步统一思想，以便在大会期间的组织引导。通过“居务公开栏”等形式向社区成员公布，接受社区成员监督，由社区居民委员会负责具体执行落实，并向社区成员代表大会报告执行情况。对一般问题，由社区居民委员会组织调查了解，根据需要召开“征求意见座谈会”等，听取相关单位和社区成员的意见，做当事人的说服、教育、调解工作，召开“协调会”，解决矛盾和问题。界于重大问题和一般问题之间的较大问题，原则上走重大问题程序。但可视情简化，即通过代表组长联席会议作出决定。文秘114版权所有

社区民主自治建设是一项综合性工作，需要调动各方面力量的积极性。居委会要逐步建立健全与居民的联系、服务、沟通、监督、党建等机制，使更多的居民能积极参与社区民主自治建设，贡献个人才智，承担社区责任，分享社区成果，让社区资源得到充分利用，真正形成“社区是我家，建设靠大家”的氛围，使居民的综合素质和城市精神在参与社区建设中得到提高和升华。

社区是区域社会生活共同体，包含以下几个要素：1、要有一定的地域范围；2、要有居民；3、社区组织；4、要有一定的生活设施；5、要有一个认同感——社区意识。一个人的生活总是要有一定区域的，因为他不单单需要一个吃饭、睡觉的地方，还需要穿衣、看病、 娱乐、交往。在一定区域中都能做到是最理想的。在社区中人是最根本，没有人，什幺都没有必要搞，以人为本的根本所在也就在这里；有一个组织管理机构；人们有序化生活的共同体；

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具有一定生活设施是保证人们生活的起码条件；而只有有了认同感，人们才能都关心社区，爱护社区、共同维护社区、建设社区，使社区的人们都能在这里生活的更好。

在社区内建立居民委员会，是一年来我市探索出的成功经验。其它城市，也在搞这方面的探索，但有把社区定位在区一层，一个区搞一个社区服务中心，由于距居民较远，无法形成方便快捷的服务；有的把社区定位在街道办事处，存在浓厚的行政命令色彩；有的把社区定位在原来的街道居民委员会，由于居住人口太少，无法保证全方位服务的设施建设，满足不了居民的生活需求。对于组织的名称也不一致，大致有三种叫法。一是维持原有的居民委员会的叫法不变；二是叫管理委员会；三是社区居民委员会。笔者认为第三种比较合适，其理由是在社区范围内的居民群众自治组织，既包含了区域，又包含了人，还注意到了与居民委员会组织法的有机接合。

所以，我们说社区居民委员会应该具有基层性、群众性、自治性的基本特征，对居民实行“自我管理、自我教育、自我服务”，其原则是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

在社区内实行群众自治，是我国进一步扩大基层民主、加强民主政治建设的需要。江泽民总书记在党的十五大报告中，对加强基层民主政治建设进行了深刻地论述，报告指出：“扩大基层民主、保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，城乡基层政权机关和基层群众自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层事务和公益事业，对干部实行民主监督。”这个论述，既充分肯定和科学总结了改革开放以来我国基层民主政治建设的经验，进一步阐述了基层民主在整个国家民主政治建设中的地位和作用，也为跨世纪的基层民主政治建设指明了前进的方向，我们搞城乡基层民主政治建设，搞社区建设，确立社区自治组织，同党的路线、方针、政策是一致的。

在社区内实行群众自治，是在我国法律、法规范围内进行的。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》“试行法”把我国城市基层三十余年的积累固定下来，法律规定居民委员会是城市基层群众性自治组织，对居民进行自我管理、自我教育、自我服务；市、市辖区及其派出机关对其工作进行指导、支持和帮助，各级政府有关部门及其它单位需要其协助的，需由政府的派出机关统一安排，“试行法”还对居委会的干部产生、工作任务等做出了具体的规定，这些都为我们开展社区自治组织建设工作提供了法律依据。现在要做的就是在“进一步扩大基层民主”原则的指导下，把那些本来应该由社区承担的，过去一直由政府、企业承担的工作任务还给社区，也就是还权于民，使社区具有应该有的权利，发挥其自我管理、自我教育、自我服务的作用，同时，我们还应该充分认识到，居民自治了，并不是政府就什幺都可以不管了，必须是在国家法律和党的方针、政策范围内的自治，而不是无限自治，不是无政府主义，政府及其派出机构必须对其进行指导、支持和帮助。

社区自治组织存在的意义

2010-07-17 21:35:52| 分类： 社区 | 标签： |字号大中小 订阅

社区自治组织存在的意义

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1、社区自治组织发展的重要性。社区自治是基层群众的自治性组织形式，在我国体现为居委会和村委会等组织形式，宪法和《城市居民委员会组织法》、《农村村民委员会组织法》是其活动的法律依据。《居委会组织法》对自治权的规定包括选举权、被选举权、罢免权以及决定本居住区内涉及居民重要利益的问题等等。居委会作为居民自治组织，它有基层性和群众性的性质，居委会原则上可以举办任何居民愿意进行的活动。居民自治组织所赖以建立的基础，既不限于直接的政治权 利，也不限于直接的经济利益，

而是居民的共同意向和生活习惯。

我国目前的社会转型实际上就是国家这一社会单位内部各种社会组织、社会群体之间关系的调整和重构，其中最主要的是代表国家行使权力的政府与各种社会组织关系的调整。在这个转型时期，居民自治组织在社会体系中地位越来越重要，这源于居民自治组织的建设和发展被不同的主体赋予不同的意义。

（1）自治组织对居民的意义。从社会这个意义来讲，所谓居民是指因居住地域关系而形成的人群的集合。在传统社会中，人们不仅重视血缘关系，而且重视地缘关系。在现代城市社会内部，人群高度异质性，邻居的概念越来越淡，都市人习惯于关起门来过日子，住同一栋楼或同一个单元的居民互相不认识的情况还比较普遍。在中国社会中，由于受“单位制”的影响，居民的生活重心不在所居住的地区，而是在工作单位。单位可以满足人的需要，城市居民与单位存在着依赖关系。但是随着市场体制对各领域的侵入，企事业单位越来越专注基本目标的实现，并改变对职工生活大包揽的状况，企事业单位逐步退出职工的生活领域等等。这些都促使“单位人”开始向“社区人”的转变，也促使城市居民社会生活的重心由单位到居住地区的转移，这些原本由单位承担的功能被剥离掉，急需一个相应的载体来承接，以免造成整合困境，因此，加强社区建设势在必行。而且在新的形势下，企事业单位不再福利分房，购房主体日益个人化和家庭化，

促使居民选择适合自己的社区居住，个人的主动性在选择居住地点越来越明显。

居民可以选择自己的生活方式，可以根据自己的情况选择一个社区居住，但与居住地结成什么样的关系却不是个人所能选择的。因为居住的关系，不可避免的要与其他居民发生联系，如对公共设施的共同使用，对居住环境的共同拥有，对治安状况的共同应对等等。从社会学的角度来说，组织就是指人们为了达到某种共同目标而彼此协调和联合的人群集合体。借助一个组织的力量将比单独的个人的奋斗更能满足个人的需求，而且结果更有效率。居民在应付居住地的外在环境的时候，在争取政府或外界增加对社区公

益事业的投入时，一个代表社区内居民利益的组织总比居民单枪匹马好。

（2）自治组织对政府的意义。城市社区建设的主要推动者是政府，目的是解决城市经济体制改革后单位功能弱化所留下的空间，由此来加强对城市社会人口的管理。面对城市改革过程中所出现的种种社会问题，也使政府逐步调整自己在国家与社会关系中所扮演的角色。适当的放权，调动民间力量进行自我管理，不仅有利于发挥民间的潜在力量，而且也可以减少因政府做得不好所招致的民间积怨。改革开放以后，政府机构与其它各类社会组织的关系发生了很大变化。随着改革进程的逐步深入，无论是政府机构，还是

政府的管理职能和管理方式，都处在调整和变化之中。

为了解决城市管理中的各种问题，城市管理体制改革也被提上议程，“两级政府，三级管理”的管理模式成为城市改革的目标。在这个过程中，居委会作为居民自治组织，是这项改革最为基本的工作，政府要退出不该管的、也管不好的居民生活领域，让居民自己管理自己的事情，从而为整个城市改革体制创造一

个良好的居民舆论。所以在新形式下加强居民自治组织的建设对政府来说就显得很有必要。

养老服务、民主自治”医好社区管理顽疾

羊城晚报记者 梁卓慧

“这里有多少65岁的老人？孤寡的占多少？”“要尽快搜集好每户居民的基本情

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况”??7月5日，康宁社区邻里互助社社长韩晓勐带上两名社工来到新村社区，和居委会工作人员讨论设立新村社区综合服务站的计划。韩晓勐说，以养老服务和民主自治为标志的康宁社区管理模式已基本成熟，希望积累下来的经验给其他社区提供参考。

社区福利：

集中式养老服务

下午开门时间一到，邻里互助社康宁社区居家养老服务中心就开始热闹起来。大房间里，五六位老人家坐在心脑血管治疗仪上聊天；小房间里，一名义工正给一位老人家做按摩。服务中心内，彩电、音响、康复床、理疗仪、治疗仪和按摩椅等设施一应俱全。

康宁社区居家养老服务中心是珠海首个社区居家养老服务中心。2010年年底，民间社会组织“珠海市邻里互助社”成立后，就确定在康宁社区作为试点后开展居家养老服务工作。首任社长韩晓勐发动15名大学生义工、社区工作人员对香柠花园南区、北区以及香溪庄的60岁以上老人进行为期两个月的上门探访咨询和统计摸底，前后上门咨询探访580多人次，并着手开始建立无偿、低偿、有偿三类老人的服务档案。“三偿”的标准均为12元/天，第一类由政府买单，第二类政府和老人各付6元，第三类由老人自己买单。韩晓勐感慨地说：“过去这里只是打麻将，无组织无管理，老人更多的时候只能在家看电视或睡觉；现在我们通过集中提供医疗、保健、法律、心理、午餐等养老服务，让老人从空巢中走了出来。”

家住香柠花园南区的陈婆婆正是这样一位摆脱空巢困境的老人。两个多月前，她第一次来居家养老服务中心，马上就喜欢上这里。现在除了周六、日，中心每天8点半一开门她就到了，常常到了下午5点多才走。陈婆婆说，以前在家每天都过得很无聊，看电视眼睛受不了，打麻将坐久了又腰酸腿痛；现在在这里做做按摩、聊聊天，在跑步机上跑跑步，每天都“玩”得很开心。

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民主自治：

参与才能监督

康宁社区管理的另一成果，是改变了以往业主委员会与物业公司“猫和老鼠”的关系，促进了社区的民主自治。从2006年开始推动社区改革建设的康宁社区居委会主任刘水方说，康宁的民主自治有赖于基层管理体制改革。

在居委会改革前，政府考核居委会只考政务、不考居务。业委会的成立和监督对于居委会来说只是项副业，可有可无，业委会每次开会也不会让居委会参与。对进业委会，真正热心公益的人积极性也不高。居委会不管业委会，物业公司也不把居委会放在眼里。有几次居委会在小区张贴的宣传资料都被物业公司撕掉。

因为业委会跟物业公司关系恶劣，像香柠花园南区以前物业费每平方米3.5元，只有60%的小区居民愿意交，连换了3家物业公司都难以为继。最后小区没人管、垃圾没人扫，居民投诉接二连三；有的业委会还私分属于全体业主的公共收入，居民对此反应很大。

刘水方认为，这些问题的产生都是因为居委会监督缺位，从选举开始就没有严格把关。2006年，他将36名工作人员分成12个小组，挨家挨户上门派选票给居民，帮助香柠花园南区进行业委会换届。选票全部派完后，一直跟踪投票情况，最终花了23天收回800多张选票。对于候选人，居委会工作人员与他们逐一面谈，深入了解他们的为人和能力，确保选出了有公益心、有空余时间、有一定政策水平的业委会成员。最后，在康宁社区居委会帮助下，香柠花园南区、香柠花园北区、香溪庄三大小区业委会一一建立起来了。 居民自治的组织是社区中的居民委员会。

社区业主自治和居民自治关系

业主自治的载体是业主，居民自治的载体是居民。而在大部分商品房社区，居民与业主（广义）有相当部分是重合的，即业主自治与居民自治的载体有相当部分是重合的。

另一方面来讲，在一个社区中，有些事务只与共有财产管理有关，还有一些事务，与共有财产管理关系并不大，但与业主或居民公民权利（政治权利或民主权利等）有关。举笔者所在

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小区的一件小事为例：春节放鞭炮，选在什么地方放？从过去这几年的情况看，地点离谁家的房子近，谁家都不愿意。而选择一个放鞭炮的地点，主要是居民公民权利协商的问题，而不是一个业主共有财产管理的问题。这就是说，在一个社区中，与财产管理有关的事务和与公民权利有关的事务，同时存在，有时还交织在一起。而要解决这样的问题，不能单靠业主的共同财产管理，还需要协商和平衡政治或民主权利。 因此，可以得出这样的结论：

社区业主自治和居民自治，对应的人群或载体有相当一部分是重合的。因此，业主自治与居民自治是分不开的。

社区的事务有些与共同财产管理有关，有些与居民的政治权利或民主权利有关，因此，与之对应的以共有财产为纽带的业主自治和以公民权利为基础的居民自治，需要相互配合，相互促进。

社区自治的组织形式

什么样的社区自治组织形式，更有利于社区的业主自治和居民自治？笔者认为，一个好的社区自治组织形式应具有如下三个方面：

☆能组织和吸引较多的业主和居民长期参与社区的业主自治和居民自治。 ☆能将业主自治与居民自治有机地结合在一起。

☆对于社区的事务，能进行有效决策，又不失公正、公平。 1、社区业主自治组织 按照《物权法》的规定，如果得到多数业主的同意，一个社区完全可以根据自己的实际情况，如社区的大小、配套设施情况，制定本社区的业主自我管理、物业服务的模式，不应该、也不可能只有一个通用的模式。但对于大多数社区，如数百户到几千户的社区，笔者认为，以有限权利的业主代表大会作为业主自治的核心，是一个较好的选择。 有限权利业主代表大会组织形式有如下两方面的含义：

第一、以有负责人、有实际存在（有办公地点、联系人、联系方式）的社区业主代表大会作为社区业主自治核心。业主委员会为业主代表大会的执行机构。可以设立业主监事会，以实现更理想的分权制衡。

第二、对于社区共有财产管理的重大事项（《物权法》规定的事项），或按社区管理规约能够启动全体业主共同决定的事项，由全体业主共同决定。除此之外的较重大事项，由业主代表大会决策。日常工作中的具体事务，由业主委员会决定。 2、社区居民自治组织

居民选举产生居民代表，在将来适当时机，成立居民代表大会，设负责人，作为社区居民自治的核心。居委会由居民代表大会选举产生，并对居民代表大会负责。实际上，居民大部分也是业主（广义），居民代表大会可以在业主代表大会的基础上扩充或削减产生。 从长远来讲，在条件成熟时，社区中的居委会和业委会应可以合并成一个自治组织。 笔者所在小区——北京市上地西里社区，从2003年开始，采用业主代表大会制度。 同时从2003年开始，在居委会选举时，居委会委员全部来自本社区[1]。居委会委员大部分是业主代表大会的代表。从过去四年的实践效果看，通过业主代表大会会议，上地西里有近40多位业主代表能坚持参与社区业主共有财产的管理决策。社区居委会的委员，通过自身为业主代表的身份，能很好地参与、支持和影响业主的自治决策。另一方面，业主代表大部分也是居民代表，业主代表通过本身是居民代表的身份，参与和影响着居委会的工作。在上地西里，重大的事项由全体业主共同决定，较重要的事项由业主代表大会决定，实现了业主对共有财产管理服务决策，既不失公正，又有较高的效率[2]。

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（

参考文献：

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