关于《钢铁工业十二五规划》淘汰落后产能的政策研究（王庆丽）

关于《钢铁工业十二五规划》淘汰落后产能的政策研究

一、钢铁行业落后产能现状及存在问题

（一）“落后产能”界定的原则、标准和变化

“落后产能”指不符合国家钢铁产业发展政策，不适应钢铁工业生产的需要，不能达到国家安全生产、环保和能耗要求的，需限期淘汰、更新、改造的设备生产能力。

《钢铁工业十二五规划》（以下简称《规划》）中对“落后产能”界定的标准：（1）土烧结矿;热烧结矿;90m2以下烧结机。（2）炭化室高度4.3米（捣固焦炉3.8米）以下焦炉以及土焦（含改良焦）、半焦（兰炭）;直立炭化炉单炉生产能力小于7.5万吨/年，企业生产能力小于60万吨/年;资（能）源能耗达不到《焦化行业准入条件（2008年修订）》中规定指标的产能。（3）400m3及以下高炉;200m3及以下铸铁高炉;8m2球团竖炉。（4）30吨及以下转炉;15000千伏安及以下（30吨及以下）电炉;5000千伏安及以下（公称容量10吨及以下）高合金钢电炉。（5）复二重线材轧机;叠轧薄板轧机;横列式棒材及型材轧机;普钢初轧机及开坯用中型轧机;热轧窄带钢（600mm及以下）轧机;三辊劳特式中板轧机;直径76mm以下热轧无缝管机组，三辊横列式型线材轧机（不含特殊钢生产）。

与《钢铁产业发展政策》、《钢铁产业调整与振兴规划》（以下简称《振兴规划》）和《国家“十二五”规划纲要》相比，本次《规划》对落后产能的界定标准进行了适时适度的微调。具体而言，以往落后产能都是按照能耗高、污染重等原则以规模界定，现在则更多参照并依据更严格的能耗、环保指标，并明确主要污染物排放总

量控制目标。（1)能耗指标。《规划》确定的2015年单位工业增加值能耗指标是降低18%，比《国家“十二五”规划纲要》确定的单位国内生产总值能源消耗降低16%高出2个百分点;企业平均吨钢综合能耗降低≦580千克标煤,比《振兴规划》确定的吨钢综合能耗不超过620千克标准煤下调40千克;吨钢耗新水量降低≦4.0立方米，比《振兴规划》吨钢耗新水量指标低于5吨下调1吨。(2)环保指标。《规划》确定的2015年单位工业增加值二氧化碳排放量是降低18%，比国家确定的二氧化碳排放指标降低17%高出1个百分点。(3)主要污染物排放指标。《规划》明确2015年吨钢二氧化硫排放量低于1千克;吨钢化学需氧量降低0.065千克;固体废弃物综合利用提高≧97%。

(二)落后产能数量及所占比例

截至2009年底，我国钢铁行业落后产能数量及占全部产能的比例见表1。

序号 1 2 3 4 4.1 4.2 表1我国钢铁行业落后产能数量及占全部产能的比例表

工序名称 烧结 焦化 炼铁 炼钢 电炉 转炉 落后产能（万吨） 总产能（亿吨） 落后产能占比例 5708 4311 10106 2077 6440 7.1 3.56 6.45 1.08 6.1 8.0% 12.1% 15.5% 19.2% 10.5% 5 轧钢 9200 6.7 13.7%

(三)落后产能对经济发展造成的危害

1.环境保护方面。我国钢铁行业环保水平与国外发达国家先进水平相比，存在着不同程度的差距。根据中国钢铁工业协会常务副秘书长张宇春在2011年钢铁工业环境保护统计工作会上的讲话中公布的数据，2009年钢协重点统计钢铁企业吨钢二氧化硫排放量2.01kg、烟粉尘1.35kg;2010年二氧化硫排放比上年减少8.79%，烟粉尘减少7.5%。据测算，2010年钢协重点钢铁企业二氧化硫排放量约为1.83kg（注：《规划》统计数据1.63kg)，烟粉尘1.25kg。而国际先进水平吨钢二氧化硫排放量在0.7kg以下，烟粉尘在0.5kg以下。国内先进水平与落后水平差距也较大。最新公布的数据，国内先进水平首钢京唐钢铁厂吨钢二氧化硫排放量0.3kg，而落后水平吨钢SO2排放量则达4kg左右（排除特殊原料情况）。首钢京唐吨钢烟粉尘0.25kg，而落后水平吨钢烟粉尘达5kg左右。

2.能源消耗和生产效率方面。（1）90m2烧结机与360m2烧结机相比，单位能耗通常高出5%～25%；大部分淘汰类烧结设备环保设施缺乏。（2）4.3m机焦炉与6m机焦炉相比，吨干煤产生煤气量低10m3以上；炭化室高度4.3m以下小机焦炉加热耗热量高且需要高热值煤气；配干熄焦和煤调湿效率较低。6m机焦炉能源消耗与4.3m以下小机焦相比，吨焦可节能20kg～40kg标准煤。（3）400m3高炉与2000m3级以上高炉相比，单位能耗高18kgce/t，电耗高4～5倍左右。（4）30吨转炉、电炉与100吨级电炉、转炉相比，小电炉、小转炉车间生产环境恶劣，一般能耗较高、余能余热回收利用水平低，环

保配套措施不足，且装备水平落后，产品档次低，资源利用率低。如30吨及以下小转炉比150吨级大转炉能耗至少高1～2倍，并且较难实现负能炼钢。（5）本次《规划》淘汰的落后轧钢生产线大部分采用推钢式加热炉、往复式轧机，能源消耗高，生产效率低。在能源消耗上，以中厚板为例，2300mm三辊劳特式中板轧机比2800mm四辊可逆式中板轧机能耗高2.6吉焦；生产效率仅为后者的1/6。 3.产品质量方面。低劣的产品大部分由落后产能生产，比如热轧硅钢和热轧窄钢。我国每年生产100万吨左右的热轧硅钢，主要用于中、小电机，这种以次充好的产品，规格厚、磁感低、铁损高、电耗高，造成巨大的经济损失。热轧窄钢带主要用于焊管、自行车链条等。热轧窄钢带产品内部成份均匀性差，低劣的产品质量已经给经济和社会造成许多不良影响。

4.钢材市场方面。虽然落后产能产品质量差、能源消耗高、环境污染重，但是，由于产品成本较低，企业销售机制灵活，在国内仍占有相当市场份额，并且争夺铁矿、焦煤等市场资源，扰乱了正常市场秩序。从提高资源利用效率、节能减排、保障安全的长远考虑，国家应加大这部分落后产能的淘汰力度。 二、国内外落后产能退出政策

（一）国外落后产能退出政策

除我国以外的大多数发展中国家工业化进程刚起步，需要钢铁工业提供基础原材料支持，落后产能退出问题并不突出;世界主要发达国家和地区多数已完成了工业化，政府对钢铁工业的调整政策主要集中在上世纪后期，多数是针对技术研发、联合重组、环境保护等，配套以企业融资、税收、补助等优惠政策，很少有针对落后产能退出的激励政策，落后产能退出主要靠市场淘汰。

（二）国内已经颁布的淘汰落后产能政策

从2005年《钢铁产业发展政策》颁布以来，国家陆续出台一系列淘汰落后产能的政策文件见表2。

表22005年以来国家已颁布的淘汰落后产能的主要政策文件

序号 1 钢铁产业发展政策 2 产业结构调整指导目录（2005年本） 3 关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定 4 关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知 5 关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知 6 关于印发节能减排综合性工作方案的通知 7 关于禁止落后炼铁高炉等淘汰设备转为他用有关问题的紧急通知 8 关于进一步做好钢铁工业关停和淘汰落后生产能力工作的通知 9 关于严格禁止落后生产能力转移流动的通知 10 《产业结构调整指导目录（2007年本）》（征求意见稿） 11 钢铁产业调整和振兴规划 国务院批转发改委等部门关于抵制部分行业产能过剩和重复建设引导12 产业健康发展若干意见的通知 13 钢铁行业烧结烟气脱硫实施方案 工信部 2009.7 国务院 2009.3 政策文件名称 颁布单位 颁布时间 发改委 发改委 国务院 国务院 发改委 国务院 发改委 发改委 发改委 发改委 国务院 2005.7 2005.12 2005.12 2006.3 2006.6 2007.5 2007.8 2007.10 2007.10 2007.12 2009.3

14 关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知 15 关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知 16 关于进一步做好支持节能减排和淘汰落后产能金融服务工作的意见 17 关于清理对高耗能企业优惠电价等问题的通知 18 关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若干意见 19 钢铁行业生产经营规范条件 20 2010年工业行业淘汰落后产能企业名单公告 21 部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本） 22 关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知 23 《产业结构调整指导目录》（2011年本） 24 工业和信息化部分解下达2011年淘汰落后产能目标任务 25 2011年工业行业淘汰落后产能企业名单公告 国务院 国务院 中国人民银行 2010.4 2010.5 2010.5 2010.5 2010.6 2010.6 2010.8 2010.10 2011.1 2011.3 2011.5 2011.7 发改委 国务院 工信部 工信部 工信部 工信部等 发改委 工信部 工信部 （三）淘汰落后产能政策的执行情况 工业和信息化部公布的数据，炼铁产能“十一五”淘汰任务为1亿吨，截至2010年底，全国已完成淘汰落后炼铁产能12000万吨，2011年计划淘汰3122万吨;炼钢产能“十一五”淘汰任务为5500万吨，截至2010年底，全国已完成7200万吨，2011年计划淘汰2794万吨;焦炭产能“十一五”淘汰任务8000万吨，截至2010年底，全国已完成1亿吨，2011年计划淘汰1975万吨。

虽然从工业和信息化部公布的数据来看，钢铁行业淘汰落后产能成效显著，圆满完成了“十一五”确定的目标，但是，从《十二五规划》界定的落后标准及测算数据看，钢铁行业落后产能淘汰任务仍然相对较重。落后产能数据不断增大与淘汰落后标准不断升高有关，也与目前落后产能退出的阻力和障碍有关。 （四）目前落后产能退出的阻力与障碍

近年来，我国政府高度重视淘汰落后产能工作，做了一系列的安排部署，但淘汰落后产能面临的形势仍然十分严峻。淘汰落后产能困难重重，特别是在一些钢铁企业财政贡献较大的地区，淘汰工作的阻力和障碍更大。主要原因来自三个方面：（1）地方政府保护主义。钢铁行业是地方传统支柱产业，特别是经济不发达地区，许多地方政府出于保护本地GDP、财税收入、就业率和社会稳定等多重利益的考虑，纵容一些落后中小型钢厂低端重复建设，违法、违规审批，在土地、税收、环评等方面给予多种优惠措施。在部分省份，未批先建、边批边建、瞒报谎报落后产能数量的行为依然存在。（2）被淘汰落后产能的钢铁企业积极性不高。近年来，落后产能淘汰标准逐年提高，有些新建不久的落后装备使用寿命还没有到期，企业淘汰成本高，而国家补偿低。此外，市场对高耗能、低档次钢材产品还存在需求，且具有较大的利润空间。（3）行业准入壁垒低。准入壁垒主要有政策壁垒、技术壁垒和资金壁垒。由于中国已由高度集中的计划体制转向地方分权和企业自主经营的分散管理模式，地方政府为加快发展本地区经济导致钢铁行业的政策壁垒非常之低;钢铁生产是连续加工工艺，生产流程、设备和工艺的标准化使得钢铁生产的技术壁垒较低，特别是技术含量不高的、中低端钢材的生产技术壁垒几乎为零;随着市场化的深化，融资渠道的发展与完善，钢铁

行业以前的高资本投资形成的资金壁垒逐年降低，并最终会趋于消失。三大壁垒的降低乃至消失，是近些年民营钢企异军突起的重要原因。

三、已实施和即将实施的落后产能退出政策措施 （一）已实施的落后产能退出政策措施 1.差别电价政策

钢铁企业吨材耗电一般在400～500千瓦时。2010年国家发改委下发《关于清理对高耗能企业优惠电价等问题的通知》（发改价格〔2010〕978号）决定，自2010年6月1日起，将限制类企业执行的电价加价标准由现行的0.05元提高到0.10元，淘汰类由0.20元提高到0.30元。同时明确各地可在国家规定基础上，由省级政府有关部门提出意见。按照规定程序加大差别电价实施力度，大幅提高差别电价加价标准。在国家政策支持下，部分省出台了继续加大电价差别办法。高差别电价的执行直接打压落后企业的经济效益。 2.公告淘汰落后产能企业名单制度

2010年4月6日，国务院出台了《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）。《通知》提出针对钢铁工业淘汰落后产能的具体目标任务是，到2011年底前，淘汰400m3及以下炼铁高炉，淘汰30吨及以下炼钢转炉、电炉。为完成上述目标，2010年8月，工业和信息化部公布了2010年18个行业淘汰落后产能分解目标，涉及企业2087家，其中包括195家焦炭生产企业，175家炼铁厂，28家炼钢厂;涉及炼铁产能3524.6万吨，炼钢产能876.4万吨。2011年7月日，工信部又公布了2011年涉及18个行业淘汰落后产能企业2255家。其中淘汰落后产能炼铁3122

万吨、涉及96家企业，炼钢2794万吨、涉及58家企业，焦炭1975万吨、涉及87家企业。

3.淘汰落后产能问责与惩罚制度

2011年1月26日，工信部会同发改委等十部门联合下发《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》（工信部联产业[2011]46号）指出，将淘汰落后产能目标完成情况纳入地方政府绩效考核体系。对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，严格控制国家安排的投资项目，实行项目“区域限批”，暂停对该地区项目的环评、供地、核准和审批。对未按规定期限淘汰落后产能的企业，依法吊销排污许可证、生产许可证、安全生产许可证，投资管理部门不予审批和核准新的投资项目，国土资源管理部门不予批准新增用地，有关部门依法停止落后产能生产的供电供水。

4.淘汰落后产能补偿奖励资金政策

2011年4月20日，财政部、工业和信息化部、国家能源局联合印发了《关于淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法的通知》（财建[2011]180号）。《办法》规定，“十二五”期间，中央财政将继续安排专项资金,对18个行业和经济欠发达地区淘汰落后产能工作给予奖励。地方也纷纷自筹资金响应中央政策。如，山东省财政筹措奖励补助资金6.58亿元，积极支持14个行业淘汰落后产能企业积极做好职工安置、企业转产及化解债务等工作。

5.差别化退出时间政策

我国东部与中西部经济发展不平衡，存在较大差距。2005年12月国家发展改革委颁布《产业结构调整（2005年本）》以来，实施对西部地区及国家级贫困县落后产能与东部区别对待，落后产能的规定退出期限可酌情延长，增强退出政策的可操作性。差别化退出

时间政策在《产业结构调整目录》（2005年本）、《产业结构调整目录（2007年本）》、《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本）》和《产业结构调整指导目录（2011年本）》中均得到体现。具体地讲，一是稍大一些的设备可比小设备推迟1～2年退出。二是西部地区可比东部地区推迟2年退出。 （二)即将实施的落后产能退出政策 1.资源税改革政策

2011年9月21日，国务院第173次常务会议通过了《关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》（国发[2011]605号），自2011年11月1日起施行。根据修改后的暂行条例，原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，税率为销售额的5%至10%。实施资源税改革，将进一步理顺要素价格，使资源、环境补偿、等外部成本进入企业成本，从而使落后产能企业无利可图，无法生存，逐步淘汰落后生产能力。

2.出口退税政策

2011年10月21日，国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）。其中，关于改革创新环境保护体制机制，提出对“高污染、高环境风险”产品，研究调整进出口关税政策。这意味着，国家可能将取消双高产品（包括钢材产品）的出口退税，企业所得税，增值税等方面对企业的优惠政策。

3.差别水价政策

2011年11月9日，环保部网站正式公布了《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》（环发[2011]129号），首次明确提出推动制定限制类和淘汰类高耗水企业惩罚性水价，完善鼓励再生水、

海洋淡水、微咸水、矿井水和雨水开发利用的价格政策。还提出选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，并逐步扩大征收范围。

四、对加大淘汰落后产能力度的思考、探讨及建议

（一）几点思考

1.《规划》与之前相同的内容。2005年以来，国务院及相关部委先后颁布《钢铁产业发展政策》、《钢铁工业控制总量、淘汰落后、加快结构调整的通知》、《振兴规划》等25个主要政策文件，要求严格控制钢铁行业产能，淘汰落后生产能力。这次，《规划》重复提出淘汰落后生产能力，并在九大重点领域和任务中居第四位，表明淘汰落后是钢铁行业十二五时期的必须要完成的重要任务。其中，“综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”、“加大淘汰落后产能力度”、“公告淘汰落后产能企业名单”等表述在2010年曾多次使用。 2.之前有过，《规划》约束更加严格，有加大趋向的内容。本次《规划》明确指出：“十二五”时期是淘汰落后的攻坚期，将继续严格执行节能、土地、环保等法律法规。在以往的政策文件中，“节能”通常在安全、环评、土地等政策约束手段中排名靠后，此次，“节能”首次跃升为“严格执行”的首要手段。“十二五”时期国家将对钢铁工业进一步加大节能减排惩罚力度。据报道，国家正在制定企业排污收费的税费改革制度，拟由现行的征收排污费改为征收环境税，这将远远超出目前企业所上缴的排污费总额。而且，地方标准越来越比国家标准更严。

3.之前必提，这次没提的内容。《规划》打破了以往制订钢铁产业政策必提“控制总量”的惯例，显示国家对“十二五”时期有把握控制好钢铁总量的信心。据发改革委网站10月9日公布消息，山东省钢铁产

业结构调整试点工作已正式启动。根据国务院批复的《山东省钢铁产业结构调整试点方案》，十二五”期间,山东省将加快压缩济钢、莱钢、日钢、青钢等落后产能1000万吨以上,沿海钢铁产能占比提高到43%以上，钢铁冶炼企业由21家减至5至6家。

4. 之前从未提及或涉及很少，本次新增的内容。本次《规划》对钢铁工业在“十二五”时期适应形势变化，如资源约束增强等，转变发展方式提出了新的要求。一是对工序能耗、主要污染物排放等节能减排指标更加细化。二是继2007年10月国家发展改革委《关于严格禁止落后生产能力转移流动的通知》（发改产业[2007]2792号）之后，国家再度提出严禁落后产能转移。三是淘汰落后措施，首次明确“上大与压小相结合”方针。

5. 《规划》中仍有待探讨的内容

（1）“上大与压小相结合”，上大不一定要上，压小必须要压。《规划》预测，我国粗钢需求量可能在“十二五”期间进入峰值弧顶区，峰值为7.7～8.2亿吨。根据2011年1～9月份粗钢产量统计，预计2011年全年我国粗钢产量将超过7亿吨。《规划》根据各行业需求，预测的2015年关健钢材品种消费量比2010年的增量为7144万吨。因此，如果继续“上大”，势必会加速重复建设、同质化、“大”产线产能过剩，不排除重蹈热轧板卷的覆辙。总之，上大不一定提倡，压小的关键在于地方政府是否有效监督和执行。

（2）落后产能借兼并重组潜伏。兼并重组是淘汰落后产能的重要手段，但是，兼并重组在实际推进的过程中，也暴露出来一些问题。比如，很多按照国家对落后产能界定的标准是要被淘汰掉的落后中小钢铁企业，寻求被大型钢铁集团兼并重组后得以继续潜伏。

河北钢铁集团探索“渐进式股权融合方式”重组区域内民营企业是否值得提倡？又如，几家小钢企抱团取暖，联合重组为一家大钢企，规避被淘汰风险，举例陕西钢铁集团。 (二）建议

1.出重拳。充分发挥法律法规的约束作用，要从政策层面提高钢铁行业的准入壁垒。充分发挥价格等市场机制的作用，继续加大差别电价执行力度，大幅提高落后产能差别电价加价标准;继续加强环境监测工作;加大节能减排处罚力度;扶大压小，对主动淘汰落后产能的企业给予适当的经济奖励;严格禁止落后产能借兼并重组潜伏等，通过一系列组合措施，迫使钢铁落后产能尽快退出。

2．区分对待，因地制宜。在经济结构调整、淘汰落后产能的问题上对东部、西部地区要区别开来，也就是说淘汰落后也要因地制宜。一是体现在淘汰落后产能补偿奖励资金。淘汰落后产能补偿奖励资金的设立，对提高企业自觉淘汰落后的积极性，实现本地落后产能平稳、有序退出等方面发挥了重要作用。二是差别化退出时间。继续对经济欠发达地区和中西部地区实行差别化落后产能退出政策。

3、警惕落后产能向中西部地区转移。要按照“政府引导，市场主导”的原则，推进产业集群化、大规模有序转移。坚持产业承接与产业结构升级和布局优化相结合，严格控制落后产能、落后设备、落后项目借机向西部地区转移，避免低水平重复建设和新的产能过剩出现。

(作者：王庆丽）

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