《食品安全法》解读及其对食品行业的影响分析

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食品安全法

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《食品安全法》解读及其对食品行业的影响分析

郝丽峰

（山西省孝义市质量技术监督局，山西孝义０３２３００）

摘要：食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，关系国民经济的健康发展和社会的和谐稳定。文章首先解读了《食品安全法》涉及的八大制度及其主要内容，提出了法律实施的具体措施，其次从经济学的微观角度分析了《食品安全法》的实施对食品行业的影响，最后论述了食品企业对《食品安全法》的战略回应。

关键词：《食品安全法》；解读分析；食品企业；经济学；战略回应

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ｒｅｓｐｏｎｓｅ

１

引言

食品安全性是食品必须具备的基本要素，“民

的背景下，食品安全法律的出台、法规的修改和完善已迫在眉睫。２００９年２月２８日，十一届全国人大常委会第七次会议高票通过了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》），并于２００９年６月１日起实施，《中华人民共和国食品卫生法》同时废止。《食品安全法》的颁布施行，彰显了国家进一步强化食品安全监管的决心和信心，对规范食品生产经营活动，增强食品安全监管工作的规范性、科学性和有效性，全方位构筑食品安全法律屏障，提高我国食品安全整体水平，切实保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，具有重要意义。

比较《食品卫生法》而言，《食品安全法》主要突

以食为天，食以安为先”足以显示食品安全对人类的生存和发展的重大意义，它关系到每个消费者的切身利益及社会的稳定。

食品卫生问题一直是过去主要关注的问题，但近几年来，由于食品添加剂的生产和滥用，特别是非法生产和使用有毒物质，从“苏丹红鸭蛋”到“三聚氰胺”奶粉……，使得人们对食品一度产生了恐慌，其对食品行业的形象和健康发展等均造成了沉重的打击。在这种食品安全事故引起社会广泛关注

收稿日期：２００９－１０＿ｌＯ

作者简介：郝丽峰（１９７４一），女，山西孝义人，１９９６年本科毕业于中国计量学院，主要从事食品安全监管工作。

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食品安全法

食品安全

标准科学２００９年第１１期

ｍ监管、风险评估监测、安全标准、经营者和责任者、添加剂安全、保健食品监管、事故处置和惩罚性赔偿等８个方面的制度【１．２Ｉ，使政府、食品行业和群众从过去主要关注食品卫生，到现在转向国际惯

本文主要从两个方面展开，一是详细解读了《食品安全法》涉及的八大亮点及其主要内容，并提出了法律实施的具体措施；二是从经济学的微观角度论述了《食品安全法》的实施对食品行业的影响，并分析了食品企业对《食品安全法》的战略回应。

２

例——关心食品安全，这不只是法律名称的不同，

更是关注视角的转变，标志着我国的食品安全监管Ｔ作进入了新阶段。对于食品行业来讲，由于法律规定制度的逐步健全，责任趋于明确，力度不断加大，其发展会更加健康安全，公众会更加放心，行业发展的市场基础会更加牢固。另外，食品生产标准的规范和食品召回等制度的实施，表明我国食品管理体制已经逐步与世界接轨，对于行业进一步打通国际市场、催生行业的成熟度，都具有重大的意义。

《食品安全法》新制度解读与分析

从１９９５年施行的《食品卫生法》到现已施行的

《食品安全法》，由“卫生”到“安全”两个字的改变，折射出的是我国食品安全从立法观念到监管模式的全方位的巨大转变，与每一个人的生命健康息息相关，表１详细解读了《食品安全法》涉及的八大制度及其主要内容，便于监管机关、食品行业和群众

表１《食品安全法》八大亮点及其主要内容

规制

原有体制及弊端

分段监管，农业、卫生、质监、

监管

新制度

１．在分段管理的基础上，国务院设立食品安全委员会；２．职责进一步明确化，其中卫生行政部门承担综合协调职责，质监、工商和食品药品分别对食品生产、流通和餐饮活动实施监督管理；３．明确规定了食用农产品的管理和规定；４．进一步加强了地方政府及有关部门的监管职责；５．单一许可到分类许可

加强了预防和事前管理，规定了对食品安全风险监测和评估的组织、制度和措施，对食品检验和进山口检验和经营企业监管、风险警示和信息发布制度等内容作了专门规定

多种标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准，除此之外，不得制定其他的食品强制

标准

Ｔ商和食品药品等各分管生产、流通中一段，但协调性差，重复监管和监管肓区并存

风险评估

监测安全标准

无

多种标准，不统一，不完整

食品生产

经营

１．对食品生产和经营实行许可制度；２．对食品生产经营者实行索票索证制度，把住食品的供

责任不明确

货进货关；３．食品安全管理制度；４．不安全食品，国家实行召回制度和停止经营制度规范了食品添加剂的生产和应用，国家对食品添加剂的生产实行许可制度，食品添加剂应

添加剂生产监管

２２类１９６０多种，使用不规范，且存在滥用添加剂的情况

当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质

国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格的监管，且规定保健食品宣传不得涉及治疗

功能

保健食品

监管

缺乏监管，保健品市场混乱

１．报告制度，实行监管部门向卫生行政部门报告和通报制度；卫生部门、县级政府逐级上报；任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据；２．事故处

食品安全

事故处置

置，卫生部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关监管部门进行调查处理，并采

处置和报告制度不完善，存在漏洞

取措施，防止和减轻社会危害。发生重大食品安全事故的，县级以上人民政府应当立即成立食品安全事故处置指挥机构，启动应急预案，及时进行处置；３．责任追究，发生重大食品安全事故，设区的市级以上人民政府卫生行政部门应当立即会同有关部门进行事故责任调查，督促有关部门履行职责，向本级政府提出事故调查处理报告

１．对严重违法行为进行相关的刑事、行政和民事责任追究；２．在民事责任方面，突破目前我

惩罚性赔偿

国民事损害赔偿的理念，确立了惩罚性赔偿制度——对生产不符合食品安全标准的食品，

惩罚力度不够

或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可向生产者或者销售者要求支付价款１０倍的赔偿金；３．“民事赔偿优先”，违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任

其他

对原有制度不完善地方进行了补充

１．取消了食品的免检制度；２．“问题食品”代言者承担连带责任

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食品安全法

２００９．Ｎｏ．１１ＳＴＡＮＤＡＲＤＳＣＩＥＮＣＥ

‘ＦｏｏｄＳａｆｅｔｙ‘

学习掌握和深刻理解。

《食品安全法》的出台，奠定了我国食品安全法律规制体系的基础，并将在实践中发挥重要的作用，构筑起保障食品安全坚实的法律屏障，造就一个体质强健、生机勃勃的民族，塑造一个负责任的大国形象。但客观地说，食品安全是一个系统的Ｔ程，法律作为社会利益博弈的一种调节器，其背后包含着复杂利益的博弈『３１，这种复杂的利益博弈，不仅仅体现在立法以及相关配套制度的层面，更体现在执法层面，实现“有法可依”后更重要的是“执法必严，违法必究”。法律的生命在于实施，具体来说，要做好以下５个方面的工作。

（１）充分认识实施《食品安全法》的重要意义，认真抓好学习、培训工作。各级监管部门要把《食品安全法》的学习作为一项重要工作来抓，全面掌握其基本内容和精神实质，切实增强执法人员依法行政的意识，提高执法水平。

（２）各级舆论部门和监管机构要采取多种群众喜闻乐见的形式做好宣传工作，给实施《食品安全法》营造良好的社会环境，既要采取多种形式广泛宣传《食品安全法》的立法宗旨和主要内容，又要注重《食品安全法》及其国家配套法规实施过程中和监管体制改革调整过渡期间有关监管职能的宣传报道。

（３）抓紧清理、完善有关政府规章和行政规范性文件，确保其与《食品安全法》的一致性，及时废止和修改与法律不一致的规章和文件。

（４）依法履行食品安全监管职责，严格实行责任追究制度。上级政府和监管机关要督促下级监管机构依法履职，严肃查处食品安全监管工作中的失职。另外，在机构改革职能调整到位以前，各监管机构要继续按照原有的职责分工，做好各环节食品安全监管工作，确保过渡期内食品安全监管工作的顺利过渡。

（５）以《食品安全法》实施为契机，深入开展食品安全专项整治，要充分发挥基层监管机构的作用，强化食品生产经营单位的日常监管。要坚持治理整顿与产业振兴相结合、集中整治与长效机制建设相结合、企业自律与政府监管相结合，切实解决一批重点和难点问题。

３《食品安全法》实施对食品行业的影响分析

食品产业在整个宏观经济价格链条上起着重要的作用，《食品安全法》的正式实施将会给整个宏观经济带来重大的影响，下面主要讨论食品企业的微观行为，并为宏观决策提供指导，对食品企业具有预警之意。

３．１

《食品安全法》对食品行业影响的经济学分析（１）《食品安全法》经济学分析

“经济人假设”【４］自古典经济学诞生以来，就一

直是经济学理论的＿｝｝｛发点。市场上的经济人都有“追求利润最大化的趋向”，当看到市场上某些行业有利可图时，他们便不顾一切地将技术和资金投人到那些行业中，这样就可能导致某一行业因为进入过多而存在过度竞争，生产能力过剩，资源过度浪费，而那些利润不大的行业特别是公用行业就会没有人愿意进入或者进入很少，继而导致投入不足，无法满足社会的需要，这对于稳定、均衡的市场经济行业体系的建立是极为不利的。从另一方面出发，由于“经济人”的逐利本性，当其看到市场中的某一方面有利可图时，一些不具备行业生产经营基本条件的主体也因为要追求利润最大化而加入，这不仅是资源浪费的问题，更重要的是容易产生市场竞争的无序与混乱，会产生假冒伪劣商品的泛滥和坑害消费者利益的现象，从而导致市场秩序的混乱。要解决这些问题，不能只依靠市场，更重要的是要依靠法律的约束。

现代民主政治的国家理论都认为政府要服务于全社会的利益，除全民利益之外无任何特殊利益７５

追求，而法律的制定、颁布和实施正是保障社会利益的重要手段同。对于法律主体而言，其之所以选择适用法律，是因为适用的结果给他带来了利益，而不适用将丧失该利益。如果没有法律制度的保障，各个主体追逐利益的过程中就会出现唯利是图，不择手段的情形，市场的竞争和发展就会陷人无序和混乱，整个市场的投资环境乃至整个国家的投资环境就会出现恶化，投资者看到这种情形，就会撤资或转移投资，市场环境恶化和投资环境的恶化加剧，进而导致国家经济的衰退。在这种存在着“潜在利润”的情况下，市场主体便产生了对法律的需要，

食品安全法

食品安全标准从根本上规范市场主体的资格和资质问题，约束生产和经营中的无序和不正当竞争。进入２１世纪以来，正值我国社会转型和改革开放的关键时期，食品安全出现了一些新情况、新问题，不少食品存在安全隐患，食品安全事故时有发生，《食品安全法》的实施对原有食品卫生制度加以补充和完善，从制度上将杜绝类似食品安全事件的再次发生，彰显了国家进一步强化食品安全监管的决心和信心。

（２）《食品安全法》目标：效率与安全的均衡维护社会主义经济秩序和市场交易安全是社会主义市场经济体制的基本要求之一，而追求效率，加快发展是社会主义的本质要求【６Ｊ。在食品市场行业，如果没有《食品安全法》的约束，经济人进人市场就不需要任何成本，这确实能够带来很高的效率，但久而久之，就会出现无序竞争，进而会扰乱市场的发展，减缓市场发展的速度，即虽然个人不需要任何成本，但却付出了相当大的社会成本，这并没有达到理想的收益，同时又损害到市场的安全和人民群众的身体健康，进而会影响整个市场经济的发展。《食品安全法》的实施，就是要很好地平衡效率与安全之间的关系，弥补市场失灵带来的问题，这也正是食品安全法的目标所在。

（３）食品企业的微观行为

《食品安全法》在保障消费者食品消费安全的同时，对整个食品产业的影响，乃至整个宏观经济的影响都是巨大的。图１分析了《食品安全法》的实施对食品企业的影响。从图ｌ的分析可以看出，对小型食品企业来讲，除监测设备之外，有关质量控制的人员成本和管理成本等都会相应增长，而食品行业本身是微利，这些增加的成本势必会使利润减小到更低的程度，从而使其自身信心受到重创。而其为了身存，小企业不得不作出以下两个选择，要么是产品提价，要么是降低或减少质量控制，但后者是一种冒险，有悖法律的规定。而对于具有规模优势的食品企业，由于行业进入门槛和违约成本的提高，市场集中度向其倾斜，再加之消费者安全意识增强，对品牌企业的信赖度增加，使该产品的销量增长，而销售增长率远大于成本增长率，受益增加。３．２食品企业对《食品安全法》的战略回应

法律行为与食品企业战略回应之间的互动关系甚密。一方面，《食品安全法》是食品企业运行环

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科学２００９年第１ｌ期

图１《食品安全法》的实施对食品企业的影响分析

境中的主要成分，强制企业采取战略回应。另一方面，食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来维护食品安全是《食品安全法》有效运转的核心。食品企业只有自觉遵守法律规定，才能得到消费者的支持，消费者也才会把钱投给那些提供优质安全的食品企业而不购买质量安全得不到保障的食品，这也是食品企业对法律战略回应的终极目标。

另外，《食品安全法》对食品安全监管体制、食品安全标准、食品安全风险监测和评估、生产经营等制度进行了补充和完善，对食品企业优胜劣汰、战略重组和行业整体发展具有重大的意义。

首先，促使食品企业横向整合、兼并重组，促使市场集中度和占有率提高。一方面，企业一般通过品牌向消费者传递产品具有质量安全的信号，品牌优势越强的企业所承担的质量安全违约成本越高，规避风险就需要企业建立起完善的产品质量控制体系。而产品质量安全体系的建立需要较大的资金投入，高成本费用投人是小型企业难以负担的。另一方面，大型企业在实施如绿色食品认证、Ｉｓ０体系认证以及ＨＡｃｃＰ体系认证后获得的规模优势将明显大于小型企业。小型企业在逐步趋严的质量监控体系下，取得的超额收益减少，甚至低于行业平均收益，企业会选择退出，市场份额将向大型企业集中。

其次，食品安全控制的加强还可能进一步促使企业对产业链纵向整合。食品安全风险多发生在原料采购和生产加工两个环节，三聚氰胺事件就是个

食品安全法

２００９．Ｎｏ．１ｌ

ＳＴＡＮＤＡＲＤＳＣＩＥＮＣＥＦｏｏｄＳａｆｅｔｖ

惨痛教训，对整个乳业打击最大，在整个食品行业中也最为突出。为消除购进外部原料的风险，企业通常采取加强原料检验的被动控制方法，而主动控制风险的方法就是把企业质量控制体系延伸至原料生产和收购环节，即产业链的纵向整合。

最后，《食品安全法》在保护消费者利益的同时，也加大了对违规食品厂商的惩治力度，严加惩治会提高食品厂商的管理风险能力，所以建立与新法配套的食品强制责任保险制度势在必行。为了保护食品厂商的合法经营活动，食品企业应通过投保食品责任保险来分散企业经营风险，加强企业抵御由食品安全问题引发的各种突发事故的能力。

并提出法律实施的具体措施，对监管部门认真学法和增强食品安全监管工作的规范性、科学性和有效性，全方位构筑食品安全法律屏障，具有指导意义。从微观经济学角度分析《食品安全法》的实施对食品行业的影响和食品企业对《食品安全法》的战略回应，可以帮助各个食品行业协会和企业实现整个行业的重新洗牌、问题源头的认真清理、行业发展理念的重塑、市场格局的重新划分等，迎来新生。

参考文献

［１］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国食品

安全法［ｚ］．北京：人民出版社，２００９．

［２］

中华人民共和国国务院．中华人民共和国食品安全法

实施条例［ｚ］．北京：人民出版社，２００９．

４总结

食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，关系国家经济健康发展和社会和谐稳定。《食品安全法》作为市场经济的基本法律，对提高我国食品安全整体水平，切实保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，具有重要意义。详细解读《食品安全法》涉及的八大制度及其主要内容，

［３］张涛．食品安全法律规制研究［Ｄ］．重庆：西南政法大

学，２００５．

［４］程宝山．经济法基本理论研究［Ｍ］．郑州：郑州大学出

版社，２００４．