国有企业改革

国有企业改革的历程与现状

一、国有企业改革的成因

在1978年改革开放之前，我国生产形势是以 国有企业为主，企业相当于政府的一个部门，在行 政管理等方面完全隶属于政府，生产任务下放，国 家统收统支，企业利润全部上缴。国家统负盈亏， 企业不负盈亏责任。企业一般采取经济核算制，同 时没有破产制度，由政府决定关停并转，企业没有 劳动用工权，实行劳动终身制，职工工资等级由政 府统一规定。中共十一届三中全会后，随着我国改革开放的不断深入，我国由计划经济体制进入了市 场经济体制，社会市场经济模式不断建全和与发 展。国有企业在原有的计划经济体制下的地位也受 到市场经济的影响，如在经济效益、生产、人事制 度、工资制度等各方面都出现了不同的危机。针对 传统国有企业政企不分、经营者缺乏自主权和低效 率运行的弊端，中央政府颁布了一系列扩大企业自 主权的文件，推动了国有企业经营权层面的改革。 改革以来，国有企业的位置发生了逆转。据有关资 料介绍，1978年全部国有企业中，亏损企业造成 的亏损额为115．3亿元。到了1997年，已升至 1420．9亿元。1978年国有工业生产企业的亏损面 为23．9％。到了1997年，该比例上升为43．9％。 1997年底，全国国有及国有控股大中型企业中亏 损户为6599户。国有经济对于国家财政的贡献份 额，也由1978年的86．98％，下降到了1997年的 71．14％。改革开放28年以来，各国有大型企业不 断采取各种方式进行改革，以解决长期以来困扰国 有企业的各种问题。

二、国有企业改革的历程

1、从国有国营到放权让利

1978-1984年，此阶段首要的任务是打破高度集权的国有国营体制，赋予企业一定的自主权，以放权让利为重点。国营企业普遍实行了扩大经营自主权的改革，调动了企业生产经营的积极性。传统的国有企业是委托人即政府垄断 了企业近乎全部的剩余权利的奢望，也没有创造剩余产品的积极性。因此国有企业势必会长期处于了低效率运行状态。 针对传统国有企业政企不分、经营者缺乏自主 权和低效率运行的弊端，中共十一届三中全会后，中央政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推 动了国有企业经营权层面的改革。1979年47月 中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定，同年 国务院颁布了《关于扩大国营工

业企业经营管理自主权的若干规定》等五个管理体制改革文件， 并在四川省进行扩大企业自主权的试点。根据中央 政策，政府向企业让渡了生产自主权、原料选购 权、劳动用工权和产品销售权等十四项经营权。经 营权的让渡意味着企业的经营者具有了一定程度的 剩余控制权和剩余索取权，企业经营者和生产者的 生产积极性明显提高。由此不难看出，让渡国有企 业的经营权，必然会对经营者积极性产生激励，进 而有利于改变过去权力集中与外部化的状况，使国 有企业成为由改革前的传统经营模式到“自负盈 亏，自主经营，自我约束，自我发展”的经济实 体。 这一阶段国有企业的改革政策制度的安排，使 得国有企业的改革取得了明显的效果：1979年国 有工业企业实现利税比1978年增长了10．1％，高 于1957—1978年的平均增长率。国家财政收支也 从1978年的财政赤字10．17亿元转为1979年的财 政盈余135．41亿元。职工实际工资比上年增长了7．5％。

2、政企分开与两权分离

1985年-1992年，此阶段改革的基本思路是沿着所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开，使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。在保持国家所有权的前提下，可以将企业的经营权下放给企业，开始探索多种形式的经营责任制。

。从1986年开始，国 有企业改革开始从经营权向所有权层面过渡，但在 涉及财产关系的深层改革上，同时出现了两种不同 思路和对改革制度的两种不同选择。 一种思路是将国企改革仍然限制在原有财产关 系之内，而进一步推进经营权层面的改革。与这种 认识相对应的制度选择就是企业承包制。中央政府 决策部门倾向于这种改革思路和改革方案，于是从 1987到1992年，国有企业经历了两轮承包制改 革。承包制推行伊始，确实调动起企业和职工的积 极性，推动了国有经济的发展。1987和1988年我 国工业增长速度分别为14．1％和20．7％。企业实现 利润和上缴税金1987年比1986年增长8．0％， 1988年比1987年增长18．2％，亏损面也逐年下 降，经济效益有所提高。但在推行承包制期间，却 出现了企业增效、经济增长、国家财政收入反而下 降的状况。在推行承包制的第一年即1987年，伴 随国民经济的高速增长，财政收入却出现了低增 长，财政收人占国内生产总值的比重从1986年的 20．8％，骤降为18．4％，一年下降2．4个百分点， 1988年又急剧降到15．8％，比1987年又下降2．6 个百分点。承包制带来的结果招致了全国各界强烈 的批评和反对。 与承包制的

改革主张不同，国内理论界的一些学者专家提出了深化国有企业所有权层面改革的主 张，与这种主张相对应的制度选择就是股份制。股 份制改革是国有企业在所有权层面改革的一个重要 推进。其根本目的是要改变由国家垄断的企业财产 制度，使国有企业内部形成多元化的产权结构，优 化国有企业内部的治理结构，为实施对股东、董事 会和经理层进行有效的激励和制约。国有企业股份 制的试点开始于1986年，但大都在国有中小企业 中进行。试点的影响面并不广泛，主要问题在于非 国有的财产主体介入不足，一‘找不到能够合作的非 国有主体”是一种普遍的反映。 在这期间，由于承包制所产生的一些负面影 响，及股份制的发育不足，致使国企改革一度处在 摇摆和徘徊之中。改革的效果也就可想而知了。

3、现代企业制度与抓大放小

1993年-2002年，1994年出台了《中华人民共和国公司法》这部重要的商法典。从1994年开始，国务院选择了100家企业进行建立现代企业制度试点，加上各地方选择试点的企业，中央和地方共选择了2500多家企业，按照现代企业制度的要求进行公司制改革试点。

1993年，党的十四届三中全会通过的 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干 问题的决是参中，明确地提出了国有企业建立现代 企业制度的目标和步骤。1994年以后建立现代企 业制度的试点在国有企业中展开。建立现代企业制 度的目标是要通过产权结构的改造，使国有企业成 为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学” 的现代企业。在现代企业产权结构的制约下，政府 不能再直接地控制和经营国有企业。它的意愿只能 在国有企业清算和转让时依据终极所有权来实施和 表达。当然，政府还可以通过其代理人即国有资产 管理公司或控股公司参与国有企业重大事宜的决 策，但这个决策也是受所有者出资额和所持股份数 额限制的。因此，在现代企业组织框架中，从发展 上看，政府的意志是递减的，而股东的意愿则可得 到组织和制度的保证。而且在现代公司中，权利、 责任和义务是由法律规定的，并受出资额和所持股 份制约。决策只能是董事会成员讨论后通过表决做 出，这就可以避免长官意志和个人意志的独断专 行，从而为科学决策的实现提供组织基础。

4、股份制成为公有制的主要实现形式

2003年，国务院国资委成立确立了建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。积极推行股份制、发展混合所有制经济，按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革、规范的董事会建设、完善法人治理结构。

三、国有企业改革的现状（从国有资产流失方面看）

1、国有资产流失的涵义 所谓国有资产流失，主要指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产 生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产 毁损、消失的形式形成流失。

2、国有资产流失的分析 国有资产流失的形成及渠道很多，主要有以下几种： （1）、决策失误导致国有资产流失

决策失误导致国有资产流失较为普遍，其成因：一是“区域利益”作祟，盲目引进， 重复建设。据有关资料显示，全国目前有上千亿元的投资因决策失误而造成损失。我国 几乎每个省都有彩电生产线，然而，彩电生产线的利用率只有45% ；各地区为振兴地方 经济，不注重实效，盲目引进冰箱、洗衣机生产线，但由于市场及产品本身质量等因素， 只好纷纷停产，目前其生产线的利用率只有40%.

由于市场的暂时过热，加上“区域利益”的驱动，从而鼓舞了地方政府、部门领导 及企业经营者的获利信心，最终导致决策失误。二是决策不民主，一言堂。为使企业能 在更宽松的环境中发展，80年代后期，改革提出了新思路：政企分开。政企分开后，企 业摆脱了众多婆婆的干预，得以快速发展。但同时暴露出来一个不容忽视的问题：法人 代表一人说了算，即：一个脑袋、一个思想、一只笔、一张嘴“。某电视机厂，是我国 最早的电视机生产厂家之一，1988年到1990年间，厂长一个决策，投资6000万元与日本 一家公司合资兴建空调器厂，利润分成与外方实行倒四六；而后又投资3000万元引进国 外平绕行输出变压器生产线，由于选择不当，无法使用，成了一堆费铁；后又投资1 亿 元从美国引进纸箱生产线，因产品无市场，到目前为止设备仍无法启动。 （2）、在破产中国有资产流失

随着社会主义市场经济的不断发展，市场机制的逐步完善，价值规律发挥愈来愈重 要的作用，市场机制运行的形式是机遇与风险并存，其结果当然符合“优胜劣汰”这一 自然规律。在这种价值规律和市场机制的作用下，企业破产成为不可避免的现象，也正 是由于商品经济客观发展趋势的冲击，破产才应运而生。据初步统计，从1988年试行《 破产法》以来，全国共审结破产案件2000多件，已破产的企业当中，绝大部分企业占用 大量国有资产，有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务，企业破产了，银行贷款 理所当然地予以核销。“破产有利”、“先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资 产流失，已成为国有资产流失的主渠道之一。

（3）、在企业改制中，国有资产流失

党的十五大以后，股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施，为我国 国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的 不规范，造成了国有资产大量流失，其现象为：一是将国有资产低估或不进行评估就低 价入股。一些股份制企业在组建过程中，对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中 有形资产部分按原值等价折合入股，如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不 计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股 份划作自己企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值 潜力的无形资产，则不予评估或按极低的价格评估，有意无意吞噬国有资产。二是将公 有资产按比例送给个人。一部分人认为：职工是企业的主人，是财富的创造者，在改制 中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失。三是在红利分配 时，国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失，据国 家体改委与财政部估计，仅1997年国家应得的收益流失约3 亿元以上。四是改制企业发 生的亏损由改制前单位负担。 （4）、中外合资、合作经营中国有资产流失

据国家国有资产管理局提供的资料表明，仅1992年全国与外商合资合作的8550家国 有企业中，有5000多家的675 亿元帐面资产没有经过评估，按45.2% 的升值率（有关部 门计算的）计算，一年中就流失掉305 亿元。

（5）、经营管理不善造成企业国有资产流失 企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章

法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，拍脑袋 定盘子，致使决策失误；粗放式的生产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企 业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。如某冷冻厂投资2000万元建立两个万 吨冷库，其利用率仅有13% ，每年折旧及贷款利息共400 万元，企业每年亏损200 万元。 此外，企业资产流失与管理不善有直接联系，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产。 据国家国有资产管理局推算：全国预算内国有企业帐外固定资产净值约147.6 亿元。

（6）、财政性蚕食，形成国有资产流失

财政性蚕食形成的国有资产流失，主要表现在以下几个方面：一是财政赤字向银行 透支。这部分早在历年财政预算中支出的资金，财政不可能、也无法归还金融部门，实 际上是财政侵食了金融资产；二是银行垫付款项认购国债。自1981年到1998年全国发行

国库券累计511.3 亿元，银行认购167.4 亿元占32.7% ；三是财政应补企业亏损未补款 项。这部分资金实际上是让银行信贷资金垫付了。这三项合计，财政蚕食金融性国有资 产达1100亿元（《资本经营论》114 页）。

（7）、无形资产、土地不入帐

会计改革之前，无形资产在我国得不到国家和社会的承认，时至今日，很多企业的 无形资产尚未估计入帐，企业的权益无从体现，商标、专利权、专利等无形资产流失于 帐外。自然资源未纳入国有资产管理体系，土地未被列入固定资产，

频频被蚕食侵占， 招商引资不作价，流失严重。 三、防止国有资产流失的对策

国有资产流失速度之惊人，流失量之大，已形成严重制约市场经济发展的障碍，因此，防止国有资产流失已刻不容缓。

（1）、从宏观方面讲，应做到以下几点： 1.建立国有经营责任制，理顺国有资产管理体系。一是建立科学的，可量度的国有

资产经营责任指标体系，由企业的产品成本、产品质量、产品销售收入和实现利税等主 要内容组成。二是建立一个国有资产经营责任目标的确定方法体系。采用确立阶段目标， 运用具体经营责任目标的确定方法体系。采用确立阶段目标，运用具体指标实行逐步考 核的办法。三是建立一个确定国有资产经营责任制指标体系的规范化工作程序，在认真 进行清产核资、摸清家底的基础上，确定目标，并由企业主管部门与企业签订国有资产 经营目标责任状，并报同级计委、财政、国有资产管理部门。四是建立一个严格、合理 的国有资产经营目标考核及奖惩方法体系。以所列国有资产经营目标的诸项主要内容为 依据，到期由上述诸部门共同组成考核小组，对责任人进行严格、科学的考核。这种考 核是从企业的规模效益的角度评价企业的业绩，兑现奖惩，从而规范企业的经营行为。 2.建立和健全企业监督约束机制。根据现行的法律、法规，结合企业的实际情况， 制定可量化的、可操作的企业监督约束机制，做到每年检查一次。财政部门要搞好企业 年度决算检查，要评出优劣，分清责任，对损失巨大构成犯罪的，要追究刑事责任。

3.建立一个完善的人才管理机制。企业经营的成败、事业的兴衰，关键在于人。由 于企业领导人的素质低下，知识的局限性以及不民主导致企业由兴旺走向衰败的事例不 少，因此，选拔优秀的企业领导人，组建好的领导班子，往往是搞好企业的关键。

（2）、从微观方面讲，企业的财务部门是国有资产的管理部门，对保持国有资产 的安全完整，促进其不断增值负有重要责任。因此，企业的财务部门和财务人员，应通 过各种方法，加强对国有资产的核算和管理，制定出一套合理、切实可行的管理制度和 方法，主要有：

1.建立有关国有资产保值增值的财务指标考核体系，财务指标包括国有资产流失率、 增值率、资产利润率及负债率等。指标的考核采取企业自查、重点抽查与年终审计相结 合的办法。企业要将考核指标完成情况的自查结果及时报送国有资产管理部门审定。重 点抽查由国有资产管理部门委托社会中介机构进行，根据年度考核与任期考核结果，兑

现奖惩。对经营完成国有资产增值考核指标的，予以奖励；没有完成资产增值考核指标 则予以处罚，并终止、甚至终身取消其经营国有资产的资格；对以弄虚作假或其他不正 当手段，造成国有资产流失者，必须坚决追究经营者的责任，除令其赔偿外，给予行政 处分或追究刑事责任。

2.建立与完善国有资产监督管理体系。首先，应建立产权管理的法律责任制度。当 前，要加速制定维护国有资产权益的有关法规，通过建立法规责任制度，明确企业的责 任，规范企业的行为。其次，通过国有资产管理部门和社会中介机构进行监督。再次， 强化企业民主监督机制，充分发挥职代会的作用，职代会

要把资产保值与增值列入重要 的议事内容，并通过选举参加监事会与资产管理委员会的代表，参与企业重大决策与监 督活动，逐步创造条件实行民主选举厂长，以便强化对其经营活动的民主监督，确保国

有资产保值增值。 3.建立企业内部产权制度，明晰产权关系。对国有资产进行登记、记录、实行国有

资产增加、减少的报批制度。如果企业内部单位实行独立核算，应对其占用的国有资产 进行登记，按其占有国有资产的数量收取占用费，同时，审查国有资产的保值增值情况。

4.改革企业的分配制度。企业的利润分配，要按照国家规定的利润分配方法、程度 进行，要保证国家的利益不受侵犯。对于股份制企业，不能以各种借口，对国家股不配 股或少配股，不分利或少分利。 5.建立无形资产管理制度。根据现行会计制度的要求，企业应加大对无形资产的管 理力度，加强对开发、购入、使用过程中的无形资产的核算，以防止无形资产的流失。

6.建立企业内部审计制度。内部审计主要是对企业生产要素的各主要环节及经营成 果进行审计，通过审计可以发现资产在运营中存在的问题，加大对经营者的监督力度， 保护国有资产的完整。 7.加强对会计人员的培训工作，提高他们看家理财的本领。会计人员是国有资产的 直接管理人员，对国有资产的管理负有重要的责任。如果由于其业务素质不高，使国有 资产在核算时发生损失，是万万不该的。所以，要加强会计人员的培训工作，使他们熟 练掌握与本职工作相关的政策法规，不断更新知识，从而提高看家理财的本领以及对国 有资产管理的认识。只有这样，才能保证国有资产安全完整而不受侵犯 .

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