第四章 公共政策的制定

第四章 公共政策的制定（一）：政策问题的认定

学习目标

学习完本章后，你应该能够： 1． 了解政策制定的原则与程序。 2． 清楚政策问题的含义、特征和分类。 3． 了解界定政策问题的步骤与方法。 4． 了解一个社会问题如何进入政府的议事日程并最终成为政策问题的。 5． 能够应用一些基本的政策问题界定方法，发现一些值得关注的社会问题。

政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心。政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或者环节所构成。一般包括政策问题的界定、方案的规划和抉择以及政策方案的合法化等阶段。政策问题是公共政策的逻辑起点，因为要解决出现的问题，人们才需要制定公共政策。但是一个社会中有各种各样的问题，只有一部分问题才能真正进入政府的视野成为公共政策要解决的问题。本章主要讨论公共政策问题的形成与认定。

第一节 政策问题的含义、特征与分类

任何政策都是为解决问题而制定的。要有效的解决问题，首先必须要界定问题，政策问题的界定是公共政策过程最为关键而困难的一步。

一、政策问题的含义

1.问题、个人问题与社会问题

所谓问题通常指实际状态与期望之间的差距。正因为这种差距才导致了许多紧张状态。就一个社会而言，问题可以分为个人问题和社会问题，也有人把问题分为私人问题和公共问题。一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问题），而当相当一部分人感觉到期望与实际状态出现差距，并进而认为社会规范问题出现偏差时，就超出了个人的界限而具有社会性了。例如，当一个人失业，无论失业处于何种原因都是私人问题，但是一旦在某一时期社会上有很多人失业时，那么，这一问题就转化成

了一个社会问题。社会问题虽然具有一定的严重性，但是只是关系到当事人，尚未影响到其他人。当问题超出了当事人而影响到不直接相关的群体，引起社会公众的普遍关注，并且，公众基于价值观念和自身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公意诉求时，问题就转化为了公共问题。而当社会的权力主体体会到公众的公意性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为了一项政策问题。

2.政策问题的内涵

对于政策问题的含义，学术界有不同的看法。

迪里 (David Diry)在《政策分析中的问题定义》一书中说:“政策问题是未实现的需要、价值或可以通过公共行动来追求的改善机会。”

琼斯在1970年版的《公共政策研究导论》中认为，政策问题是一种人们的需要被剥夺或不满足，可由自己认定或他人认定，且要加以解决的公共问题。

林永波、张世贤则认为，“所谓政策问题，乃是在一个社群中，大多数人觉察到或者关心到的一种情况，与他们所持有的价值、规范或者利益相冲突时，便产生一种需要，受剥夺或者不满足的感觉，于是透过团体的活动向权威当局提出，而权威当局认为多提出者属其权限范围内的事物，且有采取行动加以解决的必要者”

美国学者安德森认为，从政策意图的角度看，政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人需要或者不满足的某种条件或者环境，并为此寻求援助或者补偿的活动。这些活动可以由受影响者直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。

国内有学者认为只有公共问题属于政府的政策范围，因而能进入政府议程的情况下，才能成为政策问题。

陈振明认为，政策问题不仅是一种客观存在的事实或者状况，而且也是一种主观感知及集体行动的产物。它是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的以及为政府所认可必须加以解决的社会问题。

宁骚认为，在考虑政策问题时我们不应该忽略两点：一是社会统治集团与社会多数民众在公共政策问题的认知上往往是有差异甚至相互矛盾的，有些可能并不为社会大多数人所感知的问题却为统治集团的少数人所认识，因而也可能成为公共政策问题；二是公共政策问题尽管主要依靠政府来解决，然而并非都必须由政府亲自出面加以解决，有许多问题可由一 12

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Willian N Dunn,Pbblic Policy Analysis: An Introduction.Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall,1994,p85. See David Diry,Problem Definition in Policy Analysis,Lawrence ,Ks:University Press of Kansas,1984. 3

林永波 张世贤：《公共政策》，台北，五南图书出版公司，1993，72页 4

桑玉成 刘百鸣《公共政策导论》，复旦大学出版社1991年，76页； 5

陈振明 编著《公共政策学》中国人民大学出版社2003，84页

些非政府的社会公共组织乃至政府委托的私人组织加以解决。

综上所述，我们认为，所谓政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感觉到的，现实中出现的某种客观存在的状况与他们的利益、期望、价值观念或者他们所遵循的社会规范有严重的矛盾或者冲突，进而通过团体或者组织活动要求有关权威当局采取行动加以解决，而权威当局认为所提出者属于其权限范围内的事物，且有必要采取行动加以解决的公共问题。

根据上述定义，公共政策问题的内涵包括以下几个方面：

1.客观存在的情势。政策问题来源于一些可以观察到的、能够表述出来的客观事实或者问题情境。这些事实或问题情境是客观存在的，不以人的意志为转移。 2.问题被大多数成员或者权威当局所察觉

这种客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，他们从各自的角度感觉到了问题的存在。有些社会问题可能并不被社会大多数人所察觉，但它未来的趋势和危害性已为少数能直接影响政府决策的有识之士或权威统治者所洞察，它也可能进人政策议程，成为公共政策问题。 3.现实与利益期望等的冲突性

社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有相当严重的冲突，使人们感到有强烈的改变现状的需求或者有一种受到剥夺的感觉。 4.团体与组织活动

社会公共问题上升为公共政策问题往往并不单纯是少数个人行动所能奏效的。在现代社会里，人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。即便是少数权威统治人物也必须通过一定的组织行为 (如说服执政党或公共权力机关)才能将他察觉到的公共问题变成公共政策问题。

5.政府和社会公共组织的必要政策行动

政策问题要求人们所察觉的问题必须在政府的职能范围之内，且政府认为有必要、有条件解决这些问题。通常都不可能仅靠少数人或一些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。

二、政策问题的特征 67

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宁骚主编《公共政策学》高等教育出版社，2003，296页 宁骚主编《公共政策学》高等教育出版社，2003，296页 8

宁骚主编《公共政策学》高等教育出版社，2003，296页

1.关联性与公共性

任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。一种政策问题的处理可能会产生可预测或不可预测的其他相关的政策问题。这就要求我们在分析和解决公共政策问题时，要从政策问题系统和社会系统的高度进行。例如，在治理河流的排污问题上，政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存，这就涉及了经济问题。如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题。

政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域，一般都影响到国家或某一地区的大多数人，与多数人的生活息息相关，并且它必须通过公共权力机构来加以解决。公共权力机构对政策问题的解决，表现为法律、法规、行政命令或指示等形式的公共政策，对其所针对的所有人员都具有权威性和普遍的效力。 2.主观性和人为性

无疑，任何公共政策问题都基于一定客观的社会现实而得以成立。但是，同一状况，不同的人群从不同的标准、价值、利益和规范等出发就可能有不同的认识，有的可能认为需制定一定的政策予以解决，有的则可能并不如此认为。因此，有学者针对政策问题的主观性指出:\我们可能会分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同一件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造我们对事实的感知。例如，环境污染问题，不同的人用不同的污染标准就有相异的看法。经常出现这样的情况:普通大众感受突出的公共政策问题在统治集团那里可能根本就不被当回事;统治集团感受到的公共政策问题也不一定为普通民众所认同。

另外，不同国家的社会和政治制度、历史文化等也可能造成国家间对问题 的不同认识。例如对于克隆的问题，有的国家采取坚决禁止的态度，有的国家则置之不问，还有的国家甚至支持。

3.历史性与动态性

所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所致。这些都说明公共政策问题常常具有历史性。 所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着环境的变化而变化，随着时间的变化而变化。有些国家的执政党常利用这一点来转移国内公众的注意力。例如在国内

失业率严重、公众不满情绪增长时，一些国家执政党为了保住自己的执政地位，通常制造一些国际的纠纷甚至不惜发动战争来转移国内矛盾。

当然，政策问题的动态性不但可以

从纵向历史发展方面去看，而且可以从横向状态上来观察。

三、政策问题的分类

从不同的角度可以将政策问题分为不同的类型。

邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型，见下表

公共政策问题的结构类型

结构优良的政策问题，决策者人数较少，问题的解决方案有限，决策者在政策的效用或者价值方面容易达成一致，结果和风险的概率都是可预计的，这是比较容易解决的问题，一般发生在公共权力机构的较低层次。而结构适中的问题的结果不确定，误差的概率也不能计算，结构不良的问题则几乎所有方面都带有不确定性。政府面临的很多问题都属于结构不良的问题，这是因为政策问题涉及的利益相关者很多，他们的利益和价值常常相互冲突，社会环境比较复杂，因而解决起来比较困难。

从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等。针对不同领域的问题，解决方案所遵循的原则、所采取的手段等也会有所侧重和不同。政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行、公民权利的维护等。在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。而经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。而在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。但这种划分不是绝对的，政治问题和经济问题等密切相联，

要素 决策者 备选方案 效用 (价值) 结果 概率 问题结构 结构良好 一人或数人 有限 一致 确定性或者风险 可计算 结构适中 一人或数人 有限 一致 不确定 不可计算 结构不良 许多 无限 冲突 未知 不可计算

有些政治问题在一定的角度看来，也是经济问题，反之亦然。在中国，这种情况更是如此。中国在改革过程中，先由经济改革人手，逐渐发展到对于所有制的改革，政企分开改革等。这时就很难说是完全经济意义上的问题，而应该说既是经济意义上同时也是政治意义上的政策问题。

根据政策的内容的不同还可以将政策分为法规型政策、项目投资性政策、再分配型政策等。

从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。在一个领土广袤的国家，各地的自然、文化、历史等各方面条件存在显著的差异，这导致了各区域和各地方都存在自身的独特性。除了国家整体共同面对的政策问题外，它们也存在本区域和本地区的独特问题。在中国，东部沿海和中西部有明显的不同，南方与北方也存在差异。这些差异决定了它们面对的问题也有所差别。地方的自治程度越高，它们针对自身问题的解决能力也越强，对于地方性问题的意识也越强。因此，国家既存在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区城性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。

当然，公共政策问题的划分角度还有很多，这些划分的目的在于可以深化对于政策问题的认识，有助于问题的认定和分析，并制定更加合理的解决方案。

第二节 政策问题界定的步骤与方法

在现实社会中，我们通常面对的都是由众多问题纠缠在一起的一个问题网络，所谓问题界定就是分析者从众多的公共问题中，提出一个特定的问题，明确地陈述问题，使当事人或决策者对问题的政治和技术方面有充分的了解，以便加以解决。

一、影响政策问题形成的因素分析

政策问题形成的原因是多方面的。圣约瑟州立大学 (SanJoseStateUniversity)政治学教授拉里·格斯顿(LarWN·Gerston)将能够触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内和国际两方面。国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面。国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。

林水波、张世贤也从国内和国际两个方面探讨了政策问题产生的一般原因。国内的原因有自然灾害、非预期的人文事件、社会的变迁以及科技变迁等;国外的原因有战争或军事行动的爆发、武器的革新与发展、国际关系以及国际间联盟形态的变更等。 我们要看到，公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作

用。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化 (如价值观的更新、人们期望目标的改变等)也会引发许多新的公共政策问题。当然价值观的进步和人们预期目标的降低，也可能让以往人们认为严重的社会问题被渐渐淡化。

这里还需要注意以下两点:一是虽然各种因素被归属为不同的类别和领域，然而很多因素可能同时发生，或者某一事件的发生导致了其他类别事件的发生。如阿根廷经济危机就导致了社会危机和政治危机等。二是，随着全球化的迅速发展，特别是经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响，如1997年亚洲金融危机一经产生，就很快席卷了泰国、韩国、印尼、马来西亚等很多亚洲国家，中国经济也受到严重冲击。对于很多国家来说，原本是他国的危机会很快变为自身的问题。2002一2003年中国及其他国家一度流行的非典型肺炎危机也是如此。全球化的发展在促进全球经济发展和带来巨大利益的同时，也造成很多难以估计的全球公共政策问题。

二、政策问题的界定步骤

现实中，一个特定的问题牵涉众多不同的利益相关者，他们对问题有不同的意见和陈述，问题所涉及的范围也是方方面面。事实上，这就是一个问题的问题，有人称之为元问题，它是一个结构不良的问题，所以首先必须对元问题进行分解，把它看作由不同层次或者类别的问题所构成的，并找出这些问题之间的实质性的联系，或者找出能解决这些问题的关键问题。

在问题界定中，应力求提出并回答如下一些问题: 这种状况是如何产生的? 谁认为它是问题? 谁关心这个问题？为什么？ 这个问题与他们的利害关系是什么？ 他们影响决策的权力有多大？ 做一项分析对解决问题会有所帮助吗? 进行分析有什么资源上的限制?

为什么提出对该问题的解决办法是重要的? 在问题及解决办法上有那些不同的观点? 什么样的解决办法是可以接受的？如此等等。

通过对上述问题的思考和分析，可以初步勾勒出政策问题的大致轮廓。

具体来讲，帕顿和沙维奇认为政策问题的界定过程包括下列七个步骤:

(1) 思考问题。在方法允许的范围内对观察到的情形作出准确而完整的描述，应从大

的方面确定这是一个什么样的问题：社会的、经济的还是政治的问题。因为不同的问题考虑角度是不同的。

(2)描述问题的边界。详细说明问题存在的地点、已经存在多长时间、以及对这一问题的形成产生的影响的历史性事件，查明问题的关键所在以及它与其他问题的联系，特别应关注那些对我们所分析的问题产生影响别的问题发展趋势。由于一个问题本身就意味着某些东西并非象人们认为它应该的那样，那么还应该弄清楚与问题相关的各利益相关团体的意见，即他们认为现状为什么不对头？他们认为应该是什么样的？至于在提交的问题陈述中是否明确表达还是暗示价值观取决于问题本身、委托人以及分析者。

(3)建立事实根据。问题界定需要一些基本信息，可以通过简便的计算 帮助产生这些信息；可以多途径查阅数据并使用不同的方法进行评估，核实数据并将之与已确定了的事实进行比较。不过对问题的陈述将直接影响材料的收集。例如，在城市贫困家庭医疗保健费用问题中，应当成为分析基础的事实就包括支持那些关键词语的材料：如衡量贫困的标准、贫困家庭的数量、医疗保健的项目以及费用等等数据。

(4)列出目的和目标。可能的解决办法是否可以被接受取决于行动者的目的和目标，有些目标或目的必须试探性地加以陈述并随着分析的进展而加以修改，另一些目标和目的则只能加以推导，然而必须准备一个一般性的目的陈述和目标列举。目标必须被陈述以便对它们加以测量，同时对目标的测量也必须详述。例如，上述城市贫困家庭的医疗保障问题，保障社会健康可能是主要的目的，而目标则可能是降低医疗保健的成本、减轻医疗保健支出对贫困家庭所带来的经济上的影响等。

(5)查明政策范围。所渭政策范围是指一个问题中所要考虑的变量的范围，它对实际上被检验的备选方案将会产生影响。有时它取决于分析者的工作环境;有时则是由时间和可以利用的资源所决定的。分析者可以从社区、关注团体和其他行动者中得到关于政策范围大小的重要线索。分析者必须寻找政策被影响的均衡点和有关的决策者，假如不把这些敏感变量包括在政策的范围里，就难以找到好的政策;即使找到了，也难以执行。

(6)展示潜在的利益和成本。可以用报告、图表等形式来表示有关的活动者或利益集团的损益情况。如果要解决问题，就必须弄清楚问题的每个利益相关者的得失。

(7)重申问题的陈述。要敢于对已有的假定提出挑战。问一问，问题的陈述是否符合政策的需要？对问题的分析是否具有足够的洞察力并且提出了有关可能的解决办法的线索？

在界定问题过程中所使用的基本方法包括：估计问题大小的简单的快速计算、弄清问题重要属性的快速决定分析、确保能够测量的有效性的可行性定义的设计、防止我们忽视的非量化因素的政治分析、以及鉴别所需要分析的内容的初步分析。

三、问题界定方法

有许多方法和技术可以用来界定问题。在不同的教科书中，所介绍的方法和技术有所不同。在这里，我们主要选择介绍陈振明和宁骚等依据邓恩、帕顿和奎德等人的观点，整理的一些基本方法。

问题构造方法

方法 边界分析 类别分析 层级分析 综摄法 头脑风暴法 多视角分析 目的 程序 知识源泉 知识系统 个体分析 个体分析 绩效标准 有限正确性 逻辑一致性 逻辑一致性 元问题边界评估 饱和抽样、问题 启发和积累 逻辑划分和概念概念的澄清 分类 明确可能的、可行的和合理的原因 逻辑划分和原因分类 个人的、直接的、个体分析或团体 比较的合理性 团体 共识 改善洞察力 认识问题的相似性 象征性的、幻想 思想、目标和战略的产生 洞察力的产生 的类比 思想的产生和评价 技术的、组织个 团体 人的视角的综合运用 假设分析 论证图形化 冲突性假设的创造性综合 假设的评估 明确利益相关 冲突 优化的合理性和重要性 者，假设的提出、团体 质疑、集中和综 合 合理性和重要性团体 评估排序和制图 1.边界分析

邓恩认为，政策分析者很少面临一个单一的、完全界定了的问题;相反，他们面临着多种问题，这些问题散见于整个政策制定过程中，被那些观点和行动相互依赖的利益相关者以明显不同的方式加以界定。

边界分析是问题界定的一个重要方法，它由以下三步构成:

(1)饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样 (或滚雪球抽样)。这一过程最初可以从一组或者一群人开始，详细了解他们对有关问题的观点及其差异，要求他们每个人列出另外两位对所讨论问题最支持或者最不支持的人的姓名，如此进行多组抽样，直到不再有新的意见为止。

(2) 诱导性提问。该步的目的是引出对问题的各种不同陈述。以多种形式引导性的提出各种可供人们思索、探讨的问题，启发被调查者从多方面、多层次为政策问题的界定提供实质性的资料。

(3)边界估计。这一步是要估计元问题的边界。 利用元问题边界图，弄清问题的特征。 元问题边界 问题的概念要素

图中横轴表示问题的利益相关者，纵轴表示问题的概念要素，如思想、假说、目标等。随着被调查者提出的问题的新认识的数量的变化，曲线会呈现不同的走势。该方法和程序能适合问题界定的基本要求，能帮助弄清政策问题的本质和特征、成本效益等，但是它的结果即便是合理的，也不一定完全肯定，需要与其他技术和方法结合使用。

帕顿和沙维奇在 《公共政策分析和规划的初步方法》一书中提出了确定问题边界的所谓便捷计算方法。便捷计算方法的基本步骤是:首先，使用引文来找出数据。通过各种资料或者文章的引文来查找数据的来源。其次，调查数据。对数据来源进行可靠性分析，有许多全国性的或地方的调查材料可以提供有关数据。再次，通过一些简便的方法进行猜测。有各种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用来猜测一个绝对数;一个已知的变项可以用来猜测另一个变项 (假如两者的关系为已知的话);从相似的现象中借用比率进行测量;因素累加得出估计总数等。最后，向专家请教，但必须保证他们是真正的专家。除了常见的访谈等方法外，还有一些将专家的推测集合在一起的方法，如头脑风暴法包括口头和书面的自由讨论、画廊式方法等。

除了快速简捷的计算之外，帕顿和沙维奇在 《公共政策分析和规划的初步方法》一书中还介绍了快速决策分析、有效的可操作性界定的设计、政治分析与初步分析相对的问题论说等问题界定的方法。这些方法对于快速形成有实用价值的政策建议十分有效。 2. 类别分析

类别分析包括逻辑区分 (logicaldivision)和逻辑归类 (logi-calclassification)。所谓的逻辑区分是把一个大类问题分成许多次类的过程；如把污染可分为空气污染、光污染、水污染等等；相反的过程则是逻辑归类，即把许多情况、事物和人组成一个更大类别的过程。任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的则依赖于关于问题情境的实质知识。

例如对美国贫困问题的分析。所有的家庭可以分成两类——那些收人在由国家所确定的 9

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具体方法参见帕顿和沙维奇《公共政策分析和规划的初步方法》华夏出版社，2001

贫困线以上的家庭和那些在贫困线以下的家庭。如果分析者的工作到此为止，那么，他就做了一次逻辑区分，他得出这样的结论，即美国的贫困在逐步减少，或许他还会断言，贫困的逐渐减少乃是一个健康的资本主义经济系统运行的结果。然而，如果将逻辑划分继续进行下去，即根据政府转移支付前后的收人情况进一步将贫困家庭分成两个小类，那么，分析者将得到一个完全不同的关于贫困问题的概念化结论。在这里，分析者无疑将断定，贫困的减少乃是公共福利和社会保险项目的结果，并且可能进而宣称，、贫困问题不可能由私人企业系统来加以解决，因为在1968一1972年间，在贫困线以下家庭的数量与总人口数量相比，无论是绝对数还是相对数都增加了。 应用类别分析的遵循的规则有:

（1）实质相关性----应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础; (2)穷尽性 ——分类系统中的子项必须穷尽，也就是说对所有分析者有意义的主题和情境都必须被涵盖;

(3)排他性——同一层次的子项之间必须互相独立并相互排斥;

(4)一致性——每一层级的分类标准必须统一。每个子项应该根据同一分类原则划分，否则就会导致子项交叉，出现谬误;

(5)层次分明性——分类系统中的层次 (子项、次子项和次次子项)应该清晰。如教育问题可按层次分为高等教育、中等教育、初等教育等类别，高等教育又可分为高等专科教育、本科教育、研究生教育等等。 3.多角度分析

多角度分析即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解的分析方法。 （ 1）个人角度

许多政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，因而政策问题的分析必须重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对政策问题的影响。例如第二次世界大战行将结束时美国之所以向日本投放原子弹，一个重要的政策问题因素在于，当时的美国总统杜鲁门权力地位没有巩固，对特殊利益集团没有影响力，因此总统试图借果断地投放原子弹来改善自身形象，巩固自身刚刚获得的权力地位。 （2）组织角度

单纯从个人角度分析问题，势必具有很大的局限性。从政策问题的抉择来看，在现代民主国家中，通常并不是个人说了算，而必须涉及某个决策组织;分析组织的组成状态、自

我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响。将问题及解决方法看成是从一种组织状态向另一种组织状态有序渐进的一部分。组织角度的主要特征是采用标准的操作程序、规则和机构的常规做法，而且与实现目标、改进业绩只有很低的相关性。同样以二战时在日本广岛投放原子弹为例，从组织的角度看，不投放原子弹的决策将引出深刻的组织恐慌，因为花了20亿美圆来制造原子弹到底有没有意义无法证实。 （3）技术角度

从纯技术角度进行分析可以探寻到公共政策问题的客观性所在，可以将问题的特征和严重危害程度定量化和定性化地反映出来，以增强分析论证的说服力，从而推动该问题决策进入政府议程。 最优化模型是分析有关政策问题的常用的技术，具体使用的技术手段包括概率统计、成本一利益分析、计量经济学以及系统分析等。

多角度分析适用于分析和解决结构不良的问题。对于复杂的公共政策问题，通常都要从多角度对问题的性质、原因和严重性做出分析和判断，否则就很难真正弄清问题所在，也就更难于推动政策议程 4.层次分析法

层次分析是一种查明问题情境的原因的技术。层次分析帮助分析者分清三种原因:可能的原因 (possible causes)、合理的原因 (plausible caues)和可控的原因 (actionable causes)。可能的原因是一切有可能促使某一问题产生原因。合理的原因是指根据科学研究或直接的经验为基础查明的对某一种问题情景的出现产生重要影响的那些原因。可控的原因指的是一种受政策制定者的控制和操纵的原因。

进行层次分析的规则与分类分析的规则是相同的。分类分析与层次分析的主要区别在于:分类分析包含了对一般概念的划分归类，而层次分析则主要针对问题产生的原因的分类。两种分类方法都受分析者所持价值偏好的影响，都有一定的局限性。 5. 综摄法

综摄法是一种对类似问题认识的方法。它帮助分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。许多研究表明，人们往往不能认识到，表面看来似乎是新问题，实际上不过是一种披上伪装的老问题，而老问题可能包含着对于看起来似乎是新问题的潜在解决办法。综摄法基于这样的假定，即对于问题之间的相同的或相似关系的认识将极大地增加分析者解决问题的能力。

在构造问题的过程中，分析者可能进行如下四种类型的类比: (1)个人类比(Personal analogies)

在构造这种类比时，分析者试图将自己想像为如同政策博弈者 (如政策制定者或当事人团体等)一样经历一个问题情境。 (2)直接类比(direct analogies)

在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系。例如在构造吸毒问题时，分析者可能从控制传染病的经验中构造直接的类比。 (3)符号类比(symbolic analogies)

在构造这种类比时，分析者试图发现一个特定的问题情境与某些符号过程之间的类似关系。例如，符号类比经常取之于各种伺服机制 (如恒温器和自动驾驶仪)和政策过程之间。在每个案例中，采纳的类似过程被视为来自于环境的不断反馈的结果。 (4)幻想类比(fantasyanalogies)

在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情景与某些想像状况之间的相似性。例如，国防政策有时就使用幻想类比来构造对付核武器攻击的防卫问题。

综摄法依赖于构造适当类比的个别分析者或群体。评估一个问题被概念化的好坏程度的主要标准是比较的似真性，即特定问题情景实际上与另一个被用来类 比的情景的相似性程度。

6. 头脑风暴法

头脑风暴法是指由一定数量的人员如专家或者利益相关者，从各个不同的角度自由的讨论有关问题并因而激发大量的新构想的分析过程和方法。它最初是由奥斯本 (Alex OsBOrn)设计用来加强创造性的一种手段，可以用来产生大量的有关问题的潜在解决办法的建议。头脑风暴法有如下几个简单的程序:

(1)组建团队。头脑风暴小组应根据被研究问题的性质和特点来组成。这实际上是说，所选择的成员应是那些对特定问题有特别知识的人，即专家。

(2)意见的产生。鼓励自由和开放的讨论，不要过早的批评和辩论，尽量激发更多的意见，容忍离谱的观点。

(3)意见评估。仅当在思想产生阶段中所有产生的思想已经穷尽时，才开始进入思想评估阶段。

(4)意见排序。在思想评估阶段结束时，应对政策问题的意见进行排序，并编制有关政策问题的分析及潜在解决办法的建议。

头脑风暴法是一种广泛适用的程序，它包含相对结构化的活动和非结构化的活动两种，这依赖于分析者的目的和实际的情景限制。相对非结构化的活动经常在政府机构和公共或私

人的思想库中出现。在这里，政策问题的讨论是非正式的且大都是自发的，它包括来自于几个不同科学领域的专家和通才的互动。通过运用各种协调和集中小组讨论的手段，头脑风暴活动也可以相对结构化。这些手段之一是所谓的 \持续不断的决策研讨班\的确定，它试图避免常设委员会的受限制的气氛，包括一组高度主动的专家，他们在几年的时间里经常碰头开会。

另一个协调和集中头脑风暴活动的手段是脚本 (scenarios)的构造。脚本是有关假设的、可能改变某些问题情境的未来事件的概要。脚本是对想像的某些政策建议的可能未来状况方面的描述。脚本有两种主要类型:操作分析的脚本 (operation-analytical)和自由形式的脚本 (free-form)。在构造一种自由形式的脚本时，可以不受限制的进行分析和描述。与此相对立，操作分析脚本则只有从现有的世界状况出发，一步一步地表明，一种未来的状况是如何合理地从现有的状况中产生出来。

头脑风暴法的结构化应用的一个典型例子是2000年计划项目—— 一个由美国人口普查局进行的为时两年的项目。在这个项目中，120名自荐的参加者来自于该局的所有层次和分支，从秘书到各部门的负责人。项目要求这些人尽量自由思考有关未来的问题，并构造一个自由形式的脚本，以表明该局在2000年将是一个什么样子。要求参加者写出小组报告，这些报告后来由一个执行小组 (该小组由各小组的代表所组成)汇总、整理成一个最后的报告;最终的报告提交给人口普查局的执行官员，也提交给美国统计学会、美国市场协会和美国经济协会的咨询委员会。 2000年计划项目在几个方面取得成功。所有小组都赞成地接受这一方案，并且大部分成员认为这个项目应以某种方式 (或许长久地)进行下去。该项目的创造性产品是这样的两个建议:设立一个专门搜集批评反对意见的职位以保护人口普查数据使用者的利益，创立一个人日普查大学以发展和执行该局的继续教育项目。那些对报告最积极的人主要关心的是结构不良问题的战略方面;不太积极的反应来自于有熟练操作经验的人，他们主要关心结构良好的问题。这个项目之所以可能，是因为上层职员包括局长们认识到该局遇到了重要的长期问题，而问题的结构是相当复杂的和 \混乱的\。

头脑风暴法与其他问题构造技术的主要差别在于，它所注意的是知识团体，而不是个别专家;同时，头脑风暴法活动的评估并不根据逻辑的一致性或比较的相似性，而是根据头脑风暴小组成员之间所达成的共识。这种将共识作为问题构造绩效标准的主要局限性是，关于问题性质的认识上的冲突可能受到抑制，因此，预先排除了产生和评估潜在创新性的思想、

目标和战略的机会。尽管2000年计划项目寻求一种随意的气氛，但项目成功的最后评估是以权威决策者 (机构执行官员)和专家 (职业协会的咨询委员会)之间所达成的共识作为基础。

7. 假设分析法

假设分析法 (Assumption Analysis)，是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术。它比上述所有分析方法都更具有综合性，更适合于处理结构不良的问题 (即各种解决方案所依据的假设之间有尖锐冲突的政策问题)。因此，这一方法所要做的工作主要是:弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基本假设;比较和评估这些假设;检验假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的合理性;获得一项崭新的政策。具体说来，它的基本步骤如下: （1）确定利益相关者

政策问题的觉察和确认往往是由受政策问题影响或能影响政策问题的利益相关者进行的。所以假设分析的首要环节就是确定各方利益相关者，并对他们按与问题关系的亲疏、影响力大小排序。这样就可以排除那些实际上与政策问题不相关的人，并明确分析过程中应考虑的利害关系人的立场、观点和意见等。例如中国长江洪灾问题的利害关系方既有长江沿岸受灾人民，也有沿岸地区各级地方政府以及支援抗灾的中央政府和全国人民。 （2）提出假设

这一阶段的基本任务是找出并确认政策问题所依据的基本假设。每一个政策问题都有其依据的基本假设，政策规划就是依据这些基本假设制定的，而政策问题的基本假设又是从一套原始的资料中归纳出来的，通过追溯政策问题的基本假设以及原始的资料，可以知道政策问题是否是从原始资料推导出来的，政策规划是否是以政策问题的假设为基础推导的。 （3）比较假设

政策问题分析者要对政策问题的各种假设进行比较和评估，目的在于搞清各种假设间的差异、优劣和正确性。通常是从差异最大的两种假设开始对比，看看哪个最合乎事实，不合乎事实的被排除。 （4）汇集假设

汇集前面各阶段所提出的假设和各种解决方案。由利益相关者依据各假设的相对重要性和确定性，排定优先次序。凡是他们认为是最重要的假设均应予以汇集，汇集的目的在于建立一组能在大多数利益相关者中取得共识的基本假设。 （5）综合假设

最后根据前面所建立的可接受的假设，创造一个可能解决问题的最优组合或综合方案。政策问题分析者必须善于充分利用专业知识，考虑各种利益相关者的立场、观点，衡量各种可能的矛盾和冲突，组合政策目标和资源，最后得出综合的结论。

假设分析法有几个重要特征:其一，该方法是从问题的可能方案入手，而并非从问题的假定出发，原因是利益相关者对解决问题的方案往往有所了解，而对问题的假设则并不知晓;其二，该方法运作过程中始终运用同一种资料，因为政策问题上冲突常常并不在于事实资料本身，而在于人们对同一资料的不同解释。其三，该方法能对各种冲突性的意见和方案作有效的、创造性的处理，从而精确地认定一个政策问题。

第三节公共政策议程

政策问题无论由谁提出，无论分析多么透彻，最终都要由有关公共组织，特别是政府通

过一定的议程来正式认定。

一、政策议程的含义

政策议程，通常是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。

在现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程分为两大类：系统议程（或公众议程）和政府议程（或正式议程），有人认为这是政策议程的两个主要阶段。

1、系统议程

系统议程是由一定区域内的社会成员普遍认识到某些影响社会公众共同生活的问题已产生，而且又属于政府管理权限范围内的问题，因而极力寻求解决该问题途径与方法的过程。

社会问题要进入系统议程，必须具备三个条件：（1）该问题必须具有一定的影响广度和深度，引起公众的关注；（2）公众认为必须对该问题采取行动；（3）该问题属于政府管辖范围内的事务。系统公共议程是整个政策议程的起始阶段，主要表现为无序的交流和辩论。一般来说，关注某一社会问题的人数越多，某一问题就越有可能进入系统议程，但是，并非所有的公共问题都需经过系统议程，有许多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议程。

2、政府议程

政府议程是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。

政府议程一般分为常规议程和非常规议程两类。常规议程是指政府职能范围内经常出现的、政府必须定期加以解决的政策问题。非常规议程是指因特殊情况或突发事件导致的公共

问题，政府或政策制定者必须通过政策予以解决的政策议程。

3、系统议程和政府议程的区别与联系

系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的。前者仅由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊;仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段;它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。后者则由一些较具体的项目所组成;处于政策问题认定的最后阶段;主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。如青少年犯罪问题一旦进入政府议程阶段，政府就要详述该问题情形及各种具体的解决办法。

两者的联系是：政府议程主要来源于系统议程，系统议程是政府议程的基础。系统议程所涉及政策问题的解决，必须通过政府议程的确立才能寻求解决的途径与方法，否则将无法得到有效的解决。

也有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程 (Substantive Agenda)和象征性议程 (Symbolic Agenda)两大类。实质性议程是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。这些问题常常引发社会和决策者的高度重视和激烈争论。实质性政策议程有三个必要因素:相当数量公共资源的分配已岌岌可危;问题一定引发公民和公共政策制定者的广泛注意;问题的解决可能带来巨大的变化。一般说来，实质性公共政策问题一般与经济利益密切相关，如税收问题、工资改革等。近来一些社会问题也日趋重要，如移民、种族团结、环境、暴力犯罪、死刑、吸毒等。象征性议程则指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程。这些问题多集中于价值领域，而非资源分配。例如焚烧国旗、虐待儿童等问题以及一些庆典、授奖仪式，都仅具有象征性，但因它们涉及社会的一些价值、感情和精神激励因素而同样会受到有关方面的重视。决策者往往会根据具体情况而选择议程的类型。实质性问题通常应进入实质性议程，但也有些实质性问题因为条件的限制和有关方面的压力而不能立即得以实质性的解决，只好象征性地得以处理。

二、进入政策议程的条件与障碍 1.条件

并非所有的问题都能进入政策议程，一般而言进入政策议程的问题需要具备一定的条件：

第一，事件或问题必须明朗而严重。一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进人政策议程。当然，问题的明朗化和严重化

是密切相关的。问题的严重化往往会使得该问题的 性质趋于明朗化，明朗化的问题并不一定都意味着问题很严重，但也在一定意义上可以说明问题的严重性。在社会发展过程中，常有很多明朗而严重的事件或问题能够导致政策议程的建立。比如自然灾害、民族矛盾和冲突、重大责任事故、大规模的群众示威、国内战争或国际战争、国际格局的变更等，都会迫使政策抉择系统及时做出适当的反应。

第二，政治权威领导人及专家学者的预测性发动。许多潜藏在很好的表象背后的问题通常大都得不到应有的重视，自然很难进人政策议程。但是如果有敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来，它就有可能在不甚明显和严重的时候被提上政策议程加以研究和解决。

这里需要说明的是，政治权威人物对问题的察觉往往较易于建立政策议程，而专家学者的察觉则不然，必须同时也得到有关权威人物的认同和支持才能进入人政策议程。例如中国著名人口学家马寅初早在20世纪50年代就提出控制人口的问题，但该问题及其政策建议直到20世纪70年代末才得到应有的重视，从而造成后来严重的人口问题。而中国台湾人口学家蒋梦磷先生起初单凭个人力量也无法将人口问题列人政策议程，后来因政界权威人士的出面支持才使该问题受到应有的重视，并被提上政策议程。

第三，要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。应当说，上述两种条件 都仅属一些特别的条件，它们并不能经常地发挥作用，即使能经常发挥作用，也并不是经常单独发挥作用，而必须与正常、民主和开放的问题察觉机制与过程相配合才能奏效。

所谓正常的问题察觉机制，就是能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制，这就要求社会和政府建立社会问题信息收集和分析方面常设性的专门机构和队伍，进行正常的问题察觉和研究工作;有关领导人也要经常亲自调查研究，以防下级报喜不报忧，延误问题的察觉和解决进程。 所谓民主的问题察觉机制，是指问题的察觉机制应该体现民主性。这要求整个国家和政府的体制符合现代民主运作的要求，尤其是国家和政府的决策体制应合乎民主理念，有许多民主性的组织与程序设置。例如:保障民意代表机关的应有地位，充分发挥民意代表及时反映民众疾苦和社会问题的作用;重大决策不能个人说了算，应走群众路线和集体决策路线;建立和健全政策听证程序和制度;加强和完善新闻及社会舆论监督等。

所谓开放的问题察觉过程，是指有关组织的问题察觉系统不应是自我封闭的，而应该在不影响国家安全的情况下向社会各界、各级组织和群众开放，甚至对国外开放，充分听取和吸收各方面的反映和意见。

只有这样，一些有可能变得严重的社会问题才能正常而顺利地进入政策议程，并不必非要等到特别严重时才会引起人们的重视，也不必非要由个别权威人物的认同、支持和提出才备受关注。 2.障碍

首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素，例如:事件和问题并没有明显的严重化，仍处于潜在的状态和轻微的程度上;领导人和有关学者并未察觉其严重性;社会缺乏正常的、民主和开放的觉察机制。

其次，有学者早就专门研究过导致非决策的一些障碍因素。如巴渠拉区(PeterBachrach)先生和巴拉兹 (M·S·Baratz)先生在1970年就探讨过这一问题。他们明确指出在政策议程建立的过程中有双重关卡:一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。凡不合乎社会既得利益者价值规范的要求，通常会因他们利用武力和权力等手段的压制而难以被提上公众议程，同样不合乎社会制度和程序要求的问题也很难进人决策核心。

此外，一项政策问题能否进入政策议程还在一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。表达方式不当通常也构成难以建构政策议程的一个技术上的障碍。例如:一个政策问题尽管很重要，但是呈报于政府面前的分析报告过于冗长，往往很难引起当局的兴趣;不重视利用新闻媒体宣传有关政策问题的分析成果也不易于引起有关部门的注意。

三、影响政府议程建立的主要因素

1、政治领导人。政治领导人是最基本的政策议程的发起者。他们一是根据国家的重大公共政策在具体实施中的效果反馈，决定要采取相应的调整措施而将政策问题引入政府议程的；二是通过他们对社会公共问题的敏锐的洞察与分析而将事关国计民生和国家前途命运的重大公共问题引入政府议程的。

2、社会公众需求。一旦社会公众利益要求日益强烈并通过一定的组织和途径向政府传递，而政府趋于内外压力不得不对其作出反应时，这就使得此类政策问题能够进入政府议程。一般来说，社会公众需求是通过一定的社情民意形式表现出来的。公众需求有时以非常激烈的方式表达出来如抗议行动，包括示威游行、静坐、绝食甚至对抗与暴动等，这说明社会矛盾已经发展到现有政策难以调节的程度。

3、专业研究人员。专业研究人员由于他们渊博的知识、丰富的经验、敏锐的洞察力和超前的预见力，往往能够先知先觉，通过各种舆论媒介和组织管理渠道向政府提出自己客观合理的见解，以促使政府接受并将制定相应的政策措施列上政府议程。

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