加拿大主要科技计划的管理办法及利益冲突避免机制

加拿大主要科技计划的管理办法及利益冲突避免机制

2013年12月30日 16:18 来源：《全球科技经济瞭望》(京)2013年5期第40～47页 作者：孔欣欣 王启明 字号

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如何通过卓有成效的科技计划管理实现国家科技发展目标是世界各国政府都十分关注的问题，加拿大联邦政府经过多年的实践，形成了一整套成熟的计划管理办法用于支持科学研究，极大地保障和推动了加拿大基础研究在全世界范围内的优势。同时，为提高技术创新在加拿大经济发展和创造就业中的作用，近年来，联邦政府也在探索支持技术开发和企业创新的计划管理办法，并不断取得新的进展。

加拿大的科技体制沿袭英国的传统，即将国家科技政策的管理部门与科技计划的管理部门分开，形成即相互独立又相互依存的制约和平衡关系。具体来说，国家科技政策由加拿大工业部下属的科技与创新政策司负责，制定统一的国内科技政策和战略，同时，通过主管科技和创新的副部长(文官最高长官)建立国内科技政策协调机制，负责协调工业部内和其他与科技相关的8个政府部门的科技政策。科技与创新政策司的另一项重要职能，是在协调联邦政府科技政策的同时，承担与部内隶属机构和部外8个相关部门的科技预算总归口，即联邦政府的年度科技经费总预算(gross expenditure)，包括研发经费、人员工资、基建费、维护费、运行费等全部科技经费，均由各部门报给科技与创新司，由副部长领衔的科技政策协调机制进行平衡，然后由工业部主管科技的国务部长(由执政党任命)向财政部提交预算并回答国会的质询。每年3月31日前，预算由国会审批。

加拿大在支持研究开发上，将支持科学研究和支持技术开发分开，分别由不同的机构来执行经费管理和项目管理的职能。支持科学研究的机构主要有三大拨款机构：隶属工业部的自然科学与工程研究理事会(Natural Sciences and Engineering Research Council of Canada，NSERC)、人文与社会科学研究理事会(Social Science and Humanities Research Council，SSHRC)，以及隶属于卫生部的国家卫生研究院(Canadian Institutes of Health Research，CIHR)，分别支持自然科学与工程研究、社会科学和人文研究、生命科学和生物技术研究。另外，还有支持大型科学仪器的加拿大创新基金(CFI)和专门支持基因研究的加拿大基因组基金(Genome Canada，Genome CA)等。在经费数额上，NSERC, SSHRC和CIHR每年分别约为10亿、4.5亿和9亿加元，CFI和Genome CA分别约为4.8亿和8 000万加元。支持技术开发的机构主要是国家研究理事会(National Research Council，NRC)。在NRC中设有“工业援助计划”(Industrial Research Assistance Program, IRAP),支持中小企业技术创新，通过企业技术顾问帮助中小企业解决技术难题。2012年，加拿大预算大幅增加了工业援助计划的预算，达到每年5亿加元规模。此外，在国家税务局设立研发税抵扣减免，企业在进行研发活动时，所花经费按125%～150%的不同比例在企业所得税中抵扣。每年，全加拿大约有2万家企业获得抵扣减免，总金额达35亿加元，占加拿大企业研发投入的1/4。另外，加拿大政府和公共事业部还设有企业创新产品试用计划，由政府部门购买企业即将上市的技术产品进行试用并提出试用报告，支持企业临近市场的创新活动。试用报告有助于企业进行市场宣传和进入政府采购清单。该计划每年拨款5 000万加元，每个企业可以获得不超过100万加元的购货支持。 1 加拿大科学计划管理办法——以NSERC为例 1.1 NSERC概况

NSERC成立于1978年5月，主要致力于对加拿大科研人员从基础研究到创新的全过程支持。NSERC有五大目标：一是领先知识和寻找机会，为科学工程领域知识进步提供动力，确保加拿大的科学家和工程师在全球知识共同体中成为领导者和关键角色；二是通过研究促进繁荣，通过应用为加拿大的科研优势寻

找市场机会迎接挑战促进繁荣；三是激发下一代，确保年轻人能够充分发挥想象力，提升对科学技术的兴趣和兴奋点；四是展现研发投资的价值，通过NSERC的问责制，推动研发和培训投资惠及全体加拿大人；五是提升科研的显示度，鼓励宣传加拿大自然科学和工程领域研究人员取得的成就，提高他们在加拿大和世界上的知名度。

NSERC每年科研经费约10亿加元，其中5%用于理事会的管理，称为“内用经费”(intramural)，包括人员工资、运行维护、项目评审和管理费用等；95%的经费用于支持科学研究，称为“外用经费”(extramural)。加拿大联邦政府规定，NSERC的拨款经费只能支持大学和大学附属医院、非政府机构、企业中的研究部门等非国立研究机构的研究与开发活动，以及NSERC的运行和管理费用。NSERC的内部运行和管理费用不得超过总拨款的5%。NSERC根据联邦科技政策提出科技计划和预算报加工业部，经财政部编列预算，由工业部向国会报审批。通过后，由国库委员会监督执行。财政部和国库委员会的关系如同会计和出纳。

在过去的10年里，NSERC已经投资了超过70亿美元用于支持基础研究、高等研究机构和产业界建立伙伴关系，以及培训加拿大下一代科学家和工程师。目前，NSERC提供了加拿大所有大学研究和自然科学和工程领域研究资助总额的1/6，每年有超过9 000名教授得到资助。加拿大排名前50位的研发型企业中，有29个都和NSERC共同资助过大学研究，总计有1 100家企业参与到研究理事会的项目当中。 1.1.1 NSERC经费支撑的主要方面

NSERC支持科研人才员的经费主要用于3个方面：人才(People)，科学发现(Discovery)，和创新(Innovation)。目前，这3部分经费占总经费比例大致相等。

NSERC支持人才的经费主要用于本科以上学生和博士后开展研究。支持研究的经费主要用于首席教授(全国共19人)、讲席教授(约2 000人)及青年科学家等开展研究。首席教授每年约120万加元，连续支持7年；讲席教授每年20万加元，连续支持7年；青年科学家每年10万加元，连续支持5年。支持创新的经费主要用于“卓越中心”(Centre of Excellence)等建设，鼓励加拿大国立研究机构、研究型大学与企业建立伙伴关系，创造多学科、多部门的研究开发联合攻关，加快研究成果的市场化转移和应用。 截至目前，NSERC共形成了22个卓越中心网络，研究人员数量达到约6 000人，其中，有1 400名大学教授、300多名企业高级研究员以及总计4 200多名的研究助理和研究生等。 1.1.2 2001年以来NSERC经费支出情况

2001-2011年，NSERC经费支出情况及支出结构见表1和表2。可见近10年来，NSERC的经费总额逐年增加，从2001-2002年的5.8亿加元增加到2007-2008年的10亿加元，此后一直保持在这个水平。从支出结构变化上看，明显增加了对人才和创新支持的比重。其中，对人才的支持经费占总经费比重从2001-2002年度的18.4%增加到2010-2011年的26.4%；对创新的支持经费占总经费比重从2001-2002年度的25.3%增加到2010-2011年的29.9%。

1.1.3 NSERC经费支持的计划类型

NSERC的三大类计划支持目标有所不同，且这三大类计划都是一揽子的计划，由一系列相关的子计划组成，见表3所示。

(1)支持人才的计划，主要目标是培养高技能人才和科学工程领域专家，包括：通过奖学金和学者资金支持学生和学者，吸引和留住人才。下设计划包括：培养高水平人才系列计划、研究人员能力提升计划以及与产业界和政府互动计划等；还包括：加拿大首席研究员计划和卓越首席研究员计划、合作研究和培训计划、本科学生研究资助计划等，以及班廷博士后奖学金、维尼亚学生奖学金、理事会硕士奖学金等计划。 (2)支持科学发现的计划，主要目标是建立加拿大在自然科学与工程领域的研究优势，包括资助基础研究，为创新打下研发基础。下设计划包括：发现资助计划、合作研究计划、研究工具与设施计划、主要资源支持计划、国际计划、小额大学能力开发计划等，其中，发现资助计划，是研究理事会的旗舰计划。 (3)资助创新的计划，主要目标是把加拿大自然科学和工程领域的知识和技能转移和应用在产业部门，包括：资助政产学在战略性领域的战略性伙伴计划、产业驱动计划、国际研发合作计划，以及商业化计划等。目前，计划在2014-2015年将其产业合作伙伴扩大2倍，以实现5年内从1 500家增加至3 000家。 2010-2011年度，NSERC资助的领域涉及如下方面：信息通信技术，占18%；环境，占15%；制造，占16%；医疗健康；占16%；自然资源包括能源，占14%；其他，包括农业、建筑和基础研究，占21%。其中，上述支持领域中，80%领域属加拿大优先领域，支持总额8.17亿加元。 1.2 NSERC科技计划主要管理办法 1.2.1 法律基础

NSERC的计划项目制定和执行均有严格的法律和政策基础。1985年，加拿大专门制定了《自然科学与工程研究理事会法案》及两个附属条例。该法案明确规定了NSERC的性质、创立、成员、功能，以及组织形式，包括主席的选择、任期、副主席的选择、薪水、办公地点、会议、权力、执行委员会、员工雇佣等；规定了NSERC的职能是促进和辅助自然科学和工程领域的研究，给加拿大总理建议上述领域的相关事宜或接受问询。该法案主要是确立NSERC机构的合法性，以及联邦政府对其的拨款，理事会下的各个计划运行管理与该法案无直接关联。NSERC制定了专门的经费使用政策，所有接受理事会计划支持的研究人员必须遵守，在接受计划支持的同时签订遵守协议，否则理事会将收回对其所有的资助。

图1 NSERC的治理结构图

1.2.2 治理结构及基本职能 (1)治理结构

NSERC的治理结构见图1所示。NSERC由一个主席和从公共和私营部门选出的一个评议委员会组成，其成员最多18个人，由政府任命。这个评议委员会由不同的常设委员会经同行评议过程来提出建议。NSERC的主席是首席执行官，副主席是评议委员会和执行委员会的主席。执行委员会的功能是组织评议委员会会议，包括治理、人力资源、风险管理和监督委员会。评议委员会的常设咨询委员会是：助学金和奖学金委员会、研究伙伴委员会。助学金和奖学金委员会通过竞争性同行评议过程来决定助学呵奖学金分配。每一个常设咨询委员会下设若干评审委员会，评审委员会对理事会分配给他们的资助和奖学金等申请提供高质量的评估和资助建议。他们也对常设委员会的活动提供建议和监督。NSERC有独立审计委员会，它的基本作用是为主席提供客观公正的意见，确保理事会的风险管理、控制和治理框架的有效性；其活动涉及研究理事会管理、控制和问责的核心领域监督和报告。 (2)评审委员会成员的管理准则

为了保证评审委员会公平有效地履行其职责，每一个评审委员会必须有所评审领域的多元化知识，良好的判断力和广博的知识，对新的和正在出现的学科前沿领域，有能力评估这些申请对计划目标的潜在贡献。评审委员会的成员来自加拿大的大学、研究机构、产业界和政府实验室，还包括外国研究人员。NSERC认为来自加拿大研究系统之外的成员能够提供有价值的贡献、能够为评审带来新鲜的想法、加强评审的深度，特别是在那些加拿大的专业知识只局限在有限几个机构的领域。这些成员由于来自不同评审体系和研究团体，能够给评审带来卓越的国际标准和不同视角。而来自公共和私营部门的成员在评审的过程中，会加强对应用研究和商业化价值的认识。此外，NSERC还要求要考虑，评审过程中女性和男性都要参与、英语和法语两种官方语言都要使用，以及不同领域和不同地区都应得到充分的体现。

NSERC建立了评审委员会成员的动态调整机制，即1个3年期的成员滚动模式。这个3年任期的设定是为了能够保证在各成员熟悉政策和程序，同时防止产生同行评议疲劳。所以在同行评议的过程中不总是一批人，1/3的核心成员每年更换。不过，如果某些专业知识需要的话，这些更换的成员也可以被同行邀请参加短期的评审。

评审委员会下设若干小组，委员会成员评审小组成员由研究理事会的负责人任命。在提供建议的时候，计划官员和团队的负责人一同提出，包括审查提名，咨询评审委员会的需要，咨询常设委员会主席等人的意见等。评审委员会和小组的主席都是由NSERC任命的，一般是委员会的长期成员。 (3)利益冲突避免机制

评审委员会成员必须遵守利益冲突回避原则，包括：评审委员会的成员不能连续来自同一个机构，特别是同一个部门。如果有些特别优秀的研究人员都集中在很少的几个大部门，或者如果现有成员不能满足评审委员会的要求，可以例外。有些特殊情况也可以例外，比如一个成员换到了另外一个研究机构或不同研究团体之间的研究领域重新调整了。特别是对于一些大的评审委员会可以有一些例外。但是，即使对这些较大的委员会，其人数超过了16个人，整体上来自同一个机构成员比例也不能超过10%。不允许两个成员同时来自一个大学，特别是一个系或院。负责研发筹资、协调研究合同或筛选提交给NSERC申请的人员不能成为评审委员会的成员。

NSERC规定每一个评审委员会成员必须坚守最高的道德标准和科研伦理，签署评审委员会成员宣言。成员在履行其职责时要采用一切办法保护公众的利益。尽管评审委员会的成员是作为个人被任命的，但是他们既不代表其所在学科，也不代表任何组织。他们的职责是基于有限的公共投资做出最好的最客观的决策。

如果评审委员会成员的个人兴趣和其肩负的公共职责之间发生冲突，那么必须全面完整地加以披露，并且评审委员会需要采取一切必要的措施保证其行为符合公共利益要求。研究理事会为此制定了专门的同行评议手册以通过规则来保证公共利益实现。

避免利益冲突有两种主要的保障措施，一是成员个人的行为要遵守道德标准；二是评审委员会作为一个整体要起到监督的作用，要求成员必须披露任何真实的、潜在的或可能的利益冲突，然后委员会和主席讨论解决办法，委员会在做决定之前可以寻求研究理事会工作人员的指导。这些披露和讨论都会通过文本记录下来。

涉及到个人信息和需保密的技术信息，则可以保密不予披露，按照加拿大《信息法》和《个人隐私法》处理。第一，所有提供给评审委员会的文本信息只用于对申请进行评审和做出资助的决定，不能用于其他任何目标，比如公开、讨论或者给非委员会成员的人；第二，文件必须保存好，防止非法访问，不允许用不安全的方式处理文件，删除电子文件、切碎或烧毁文件等；第三，委员会的审议是保密的，每一个评审委员会成员的意见和打分都被记录在案，不允许讨论和公开。这些意见会记录在案，NSERC的工作人员会把这些建议提供给申请人，在竞争结果公布前，不得披露。直到主席同意了委员会的建议，申请成功者的名字和细节才能够向公众公布，但是没有得到资助的申请人的任何信息都不允许向公众披露。第四，如果申请者要查询针对其申请的同行评议，必须由NSERC的工作人员完成，申请者和委员会成员之间不允许有和同行评议相关的任何交流。每一个评审委员会的成员需要签订上述的承诺书。如果不履行上述职责，委员会可以将其除名。 1.3 NSERC项目评审程序 1.3.1 评审标准和内容

每年2月加拿大新财年开始前，加拿大各研究理事会便会同时开展项目评审工作。以NSERC的发现资助计划为例，研究理事会每年约收到5 000份左右的申请，按三大部分申报，每份申请书一次申报5年的科学研究经费，支持强度约占1/5，即每年约1 000份申请书获得支持。申请人如果获得支持，5年中只能持有一项理事会支持的项目，5年中不得申请理事会的其他经费。但理事会不反对申请人申报其他研究理事会或技术开发计划的经费。

NSERC规定，申请人申请的是“Programme”而不是“Project”，即申请的是“研究计划”而不是某个具体的“项目”。区别在于“研究计划”是申请人的学科发展计划，它由某个领域不同的研究内容联系起来，或由某种科学方法在诸多方面的应用，研究目标相对比较广阔；而“项目”是指具体的研究目标，任务和研究路线，目标比较明确。由此比较，理事会的科研经费管理与美国的项目管理有很大不同，反而与英国体制相近，即更多地是支持人的发展而不是着眼于某个具体任务。

由于是支持“计划”，因此，在项目评审时，评价标准由3个方面组成：一是Excellence of Researcher(研究者的优异性)，此标准评价研究者的学术水平、论文质量、同领域中的地位、领导能力等；二是Quality of Application(申请书质量)，评价研究领域的先进性、创新型和重大意义；三是Team Training(团队培养)，即通过计划实施对人才培养和学科发展带来的影响。三大评价标准又由若干子项指标组成，评审人员分别

按1～6分打分，6分最高，1分最低，最后按平均分给出每个子项指标的分值和总分。该分值将决定申请人能否获得经费和获得经费多寡的依据。

研究理事会的项目评审采用“Conference Hall(会议厅)”方式。会议厅方式是设大会、分会场往下延续，评审时也如此，先分学科，之下再分更细的子学科，如工程之下分机械、电子、化工等等。一般一个专家组要评议70～100份申请，各专家组同时、在同一个地方进行评议，3天评审完毕。这种方式有助于交叉学科评议，当本学科认为不足以评审时，可以邀请相关领域的其他专家来评审。研究理事会在本国专家组评议之外，还设立外国专家评审制度，有些新学科本国专家无法评议或出现意见分歧或对申请人学术地位不清楚或对本国专家评议效果进行评估时，邀请外国专家进行评议。外国专家评议量约占全部申请书的1/6。

1.3.2 NSERC的项目评审专家组

NSERC按每个领域组成评审专家组，一般由10～12名专家组成。专家组每3年轮换1次，每次从专家库中选取。专家组由NSERC任命一名组长并配备一名工作人员。由于要对研究者的优异性进行评议，因此，申请书是显示名字的，每份申请书专家组要给出具体的评议意见，指出3个部分的优劣；如果不给予支持，则要给出改进建议。专家意见采用匿名方式，但申请人可以从网上看到意见内容，从中了解专家组对自己项目的看法，也可以籍此作为申诉依据。

NSERC规定，专家评议只进行学术评议，打出分值，不进行经费评议。经费评议由NSERC内部完成，根据分值来厘定获得资助的经费高低。学术评议不得有歧视，即学科的不同见解或学派分歧只从科学性进行评议，不得出现一派打压另一派的现象。

专家组组长和研究理事会工作人员事后要对专家组的每位成员的评议表现进行评价，对其公正性、认真性、对申请者的了解、学科发展的认识深度等给出意见。这些意见会成为以后筛选专家的依据。 评审专家是自愿的，不给报酬的劳动，研究理事会给予适当补贴如交通和食宿。 1.3.3 年度评审的基本流程

NSERC评审委员会的年度评审流程如下：

每年7月，任命新的评审小组成员，研究理事会会给他们发确认函。评审小组成员按照理事会的规则参加评审，必须遵守理事会关于利益冲突的相关规定。

8月和9月，评审小组成员要阅读同行评议手册和其他理事会提供的文件，准备讨论和会议信息沟通；评审小组成员选择项目申请的推荐人；参加前两个集中的评审小组成员会议。

11月，新评审小组成员和主席参加集中会议；评审小组成员参加评审小组竞争准备会议和讨论；主席参加执行委员会会议决定申请经费的分配。

12月和第2年1月，评审小组成员按照职责授权阅读所有分配给他们的项目申请，或者作为第一评审或者作为第二评审；在竞争性会议之前提交打分。

2月，评审小组成员参加为期3～6天的评审会议，期间，评审小组成员准备建议给申请者以反映讨论的情况。

考虑到评审小组成员在同行评议过程中的工作量以及利益冲突避免机制，理事会允许评审小组或委员会成员、主席在其作为评审委员会成员期间延长给他们的发现计划资助的时间。一般项目官员会给这些人选择，是否愿意延长时间，如果不愿意，他们的资助项目将会在这段时间结束后重新启动，这些作为评审委员会成员的专家要重新参加竞争性评审。 1.4 NSERC利益冲突避免机制

项目评审牵涉到申请者的利益，必然会带来利益冲突。研究理事会在避免利益冲突中，实施了一些做法，值得参考。

1.4.1 利益冲突情形

利益冲突包括以下情形：评审委员会成员是申请人、联合申请人或联合签字人；评审委员会成员目前或过去6年内来自同一所大学、机构或部门，或者和申请人来自同一个机构；评审委员会成员与申请人有管理或家庭联系，比如是上司；评审委员会成员目前或在过去6年内直接参与了和申请人联合的活动；成员是申请人之前的导师或学生，或合作过，或发表过文章书目；成员由于之前曾经有过矛盾导致在同行评议过程中会觉得不舒服，即使该矛盾是6年前发生的；研究理事会工作人员认为不应该参与到评审中的特定人员。

1.4.2 利益冲突避免机制

(1)专家组回避制度。一旦某位评审专家遇到自己的学生、同系或同校的申请者，必须离席，回避对该申请书的评议，不做评论不参加针对这个项目的任何讨论，同时必须向理事会成员报告所有的利益冲突事项。。因加拿大的科研体制主要由大学和国立研究机构组成，国立研究机构属于拨款制，不采用竞争性项目申请，与大学申请不同。因此，在组成专家组时，理事会有意将国立研究机构的专家、大学专家和学科管理型专家混合起来，以保持中立性。

(2)学科争议中立制度。学科发展中经常因认识不同出现学派，评审中保持学派中立很重要。理事会的专家组成采用公开制，每个专家组的名单在评审前全部在网上公布。比如申请者对某位评审专家的公正性有怀疑，可以提出自己项目评议时要求该专家回避。专家组组长要对公正性和中立性负责，对于评审中因学派不同可能影响评审效果，要做出正确的引导。如果专家组感觉无法做出正确判断，可提出由国外专家评审。

(3)评审争议复议制度。每年评审完毕以后，每位申请人都可以在网上知道自己的匿名评议意见和分值。申请人如对评审意见不服，可以直接向研究理事会仲裁小组申诉，请求复议。一般情况下，由仲裁小组内的专家对申请书内容和评议意见做出判断，也可以咨询专家组之外的专家意见。仲裁小组的意见为最终意见。

(4)污点记录制度。申请人如果有污点记录，将剥夺申请权利。污点包括：抄袭、剽窃等诚信问题，实验室重大事故，经费使用不当(包括项目管理混乱等)，一旦举报查实，将影响或剥夺申请人和专家资格，数年中不得承担研究理事会的项目和评审专家。污点记录过去一直是不公开的，只在研究理事会数据库中保存，现在有更多的呼声要求公开诚信不良记录和实验室重大事故记录。

值得一提的是，加拿大三大拨款机构的项目管理和评审程序基本都一样，但由于学科性质不同，在评价标准和专家组成上有所不同。比如，在NSERC内部，评价“人才”和“发现”的2个部分采用同一套

指标和专家队伍，而评价“创新”的部分因牵涉到企业和卓越中心网络建设，评价指标有所调整，专家组中也相应增加企业人员和管理人员的比例。

在本文下篇中将涉及：NSERC对支持发现和创新计划的管理办法，NRC的IPAP支持技术开发的计划管理办法，以及对加拿大科技计划管理主要经验的总结。 2 加拿大支持发现和创新的计划管理办法 ——以NSERC为例

2.1 支持发现计划的评审标准

发现资助计划是NSERC支持科学研究和发现的旗舰计划，是支持时间最长、管理最成熟，并且成效最显著的一个计划。主要的支持对象是加拿大大学的研究人员，支持的额度从每年3万加元至8万加元不等，支持时间为5年。该计划目前已支持了加拿大大学的11 000名教授，覆盖自然科学与工程的所有领域。发现资助计划的支持非常灵活，只要计划符合自然科学与工程研究理事会的目标要求，并且经费中有一定的比例用于人才培养，申请者可以随时调整其研究方向。

评审该计划申请的3个基本标准是：研究人员的科学和工程水平，项目申请书的优劣，对于培养高水平人才的贡献。每一项标准都是基于申请者过去6年的表现进行的。

(1)研究人员的科学和工程水平，包括：知识、专业水准，以及经验；对于所申请领域和其他领域的影响和贡献；申请者的研究对其他研究者和最终使用者的贡献。对于团队申请者，还要考察其团队成员之间的专业知识互补性及合作情况。

(2)项目申请书的水平，包括：创新和原创性；对研究的潜在重大贡献，对技术发展的影响；研究目标清晰，范围明确；方法清晰、适当；可行性；项目申请反映的问题全面清楚；预算适当；阐明当前的申请与来自其他资助的研究的关系。

(3)对人才和团队的培养，包括：以往在培养高层次人才(本科、研究生、博士后、技术人员)方面的贡献和影响力；项目申请中对培养高素质人才提出的建议；通过营造跨学科的合作研究环境培训人才的情况。 特别要说明的是，发现资助计划支持的是具有长期目标的研究计划，而不是短期的项目或者是项目集。如果这些项目没有被放在长期的计划框架内考虑，指标评价显示就会不充分。申请者可以自由追求他们认为的最好的计划目标；资助研究发生的直接成本，不包括研究人员的工资或人头费，这些费用都由大学或研究机构自己负责；资助一般是5年期；一段时期通常只集中资助一个项目。发现资助项目的连续资助比例较高，在每一个5年期结束后，可以申请新的资助，若无特别不符合计划的要求，均可以获得连续资助，这样就可以保证更长时间对基础研究的支持。只有出现比较特别的情况，如，项目承担人没有严格遵守经费使用标准，或违反了利益冲突避免机制，发现资助计划评审委员会才会停止继续支持，或者减少预算。 2.2 支持创新计划评审标准，以战略伙伴计划为例

相比较发现计划，研究理事会支持创新的计划支持的周期较短，并且评分标准也不同。战略伙伴计划资助的时间为1～3年；还有的研究实习或辅助计划更短，只有6个月，旨在解决非常具体和专业化的问题。

战略伙伴计划的项目评审标准，按照程度，从低到高，从1到4打分。

(1)标准1——研究的原创性，包括：整体概念和方法的原创性；研究和当前科技发展的关系；开发新知识和技术的潜力，包括创新方法、过程和产品；新技术和知识对所在领域发展的影响。

(2)标准2——研究的质量，包括：项目短期和长期目标均集中和清晰，研究方法运用得当，基于背景研究的方法得当，研究具有可行性，与战略伙伴的计划目标相符。

(3)标准3——工作计划，包括：项目描述清晰，活动、时间节点等清晰；有要求的设备和基础设施，有相关的经费需求和预算；来自支撑机构的申请者和研究人员有充足的时间发挥作用，有研究者的交流合作计划以及团队和项目的管理细节。

(4)标准4——申请者的质量，包括：申请者的研究记录或新研究者的潜在贡献，申请者合作研究的贡献，申请者在计划申报领域的研究能力、专业知识的广度和互补性。

(5)标准5——培养人才潜力，包括：具有针对加拿大机构所需要的技能培养高质量人才的潜力；申请者培养人才的质量及历史记录；通过预算能够实现培养目标；学生、博士后、研究人员、技术人员的作用，以及来自支撑机构的研究人员的作用；所有参与者的参与程度；培养人才研究环境的适宜度。

(6)标准6——与支撑机构的互动，包括：项目目标与支撑机构的优先领域吻合程度；支撑机构开发研究成果的能力，支撑机构参与项目申请及项目活动的程度，支撑机构知识或技术转移的计划；知识产权保护情况；申请者对于科研成果产业化的记录。

(7)标准7——对加拿大和支撑机构的贡献，包括：开发新产品或新过程带来的经济效益及社会、环境或健康效益，扩大公共政策发展的知识基础，提供加拿大需要的高质量人才。 2.3 支持创新计划的评审过程，以企业导向的卓越中心为例 2.3.1 目标

企业导向的卓越中心网络计划是2007年加拿大联邦政府预算提出的，计划的起始经费和条件在2007年12月由国库委员会批准，每年稳定支持1 200万加元。该计划是由三大拨款机构三方监管委员会负责的联邦项目，且加拿大创新基金的主席作为观察员。该计划的日常管理由卓越网络中心的秘书处负责，该秘书处已经建立了一整套体系在企业牵头的卓越中心全过程分配资源，这些资源从计划政策的开发到资助选择，采用同行评议和私营部门的顾问评议过程，包括事后管理和过程监督。

该计划的目标是通过创建企业导向的研究网络应对私营部门在加拿大研究优先领域中面临的研发挑战，以推动企业提高投资研发、创新和竞争力。接受资助的机构是非营利组织，受《加拿大非营利组织法》约束，建立理事会，对每年的财务报告和审计负责。网络中心的成员包括研究机构、私营部门，以及加拿大的非营利组织，政府部门和机构不能接受该资助。计划集中在5个领域的私营部门：环境科学和技术，自然资源和能源，健康和生命科学技术，信息和通信技术，以及管理、商业或金融。计划期望实现的目标包括：一是扩大研究的投资回报，促进企业加大研发和技术投资，加强公私合作，加强企业和研究人员的联系，提高产业的研究能力；二是研发成果商业化。 2.3.2 评审标准和程序

(1)标准

标准1——加拿大收益，包括：提高加拿大该部门的竞争优势，加强公私合作满足私营部门的需要，提升中小企业的研发能力和对研发成果的接受能力，将加拿大的企业放在价值链的高端，创造培育加拿大企业，占领新市场的商业和产品创新，促进国内合作。

标准2——申请人的历史纪录和潜力，包括：申请人过去的成就，商业化带来竞争优势的证明，识别和管理利益冲突的机制，过去成功的产学研合作的描述，中小企业对研发成果的接受情况，对高级人才的吸纳，私营部门和公共部门的投资纪录，成功的潜能(包括提升研究和商业活动的潜力)，研究计划的卓越、集中和一致性，吸引新投资的能力，能够满足私营部门需求的能力证明，创新研究中的人才培养。 标准3涉及3个方面。①商业计划，包括：资助的合理性，成员伙伴在该网络中的价值；网络方法的价值增值；克服挑战的方法；预算的合理性。②涉及私营部门参与者的利益，包括：计划研究成果商业化计划；网络中，大、小企业参与的商业案例；研究人员和企业的联系。③商业方法，包括：通过市场分析方法描述市场化的路径；关键风险识别和应对战略；技术成熟度变化和成熟水平的识别；管理计划的有效性，保护和开发知识产权；加速商业化的机制。 (2)程序

企业导向的卓越中心网络计划，支持时间是5年，评审过程分2个阶段。

第一阶段是意向书阶段：秘书处首先发布一个招标公告，说明一个或多个政府关注的优先领域的主要商业需求；申请人根据政府的愿景，提出未来5～10年的开发需求，主要的商业化挑战和障碍；申请人可申请预资助，对开发意向进行市场评价。

第二阶段是全部申请招标阶段：围绕意向书提出的主题，所有由秘书处收到的申请需经过2个评审过程——一个是专家评审，一个是私营部门咨询委员会根据专家评审报告和申请书内容对3方管理机构做出资助建议。

在该计划资助的经费中，管理费用最多不能超过整体资助的20%，这些费用包括管理人员的工资、网络活动，以及专门的咨询活动；所用费用的50%直接用于研究开发活动。除了计划资助经费外，其他的费用来自匹配资金。

2.3.3 利益冲突避免机制

除了关于评审委员会成员的利益冲突避免机制外，在企业导向的卓越中心计划中，还有一类利益冲突主要指研究人员和企业之间可能发生的利益冲突。任何跟企业有所有权关系的投资，哪怕是只有1%的所有权，因而申请人有控制权的投资；从企业有任何的收入，无论是工资形式的，还是咨询费用、红利、专利许可、租金等。管理利益冲突的机制主要是公开披露。

还有一些可能导致利益冲突的情况，比如：在该合约之外还受雇于其他的雇主；参与和企业有关的研究合同或商业合约；与参与者的直系或非直系亲属有财务上的利益关系；接受与网络有关企业的礼物馈赠等。

利益冲突避免机制主要是披露制度，企业导向的卓越中心计划委员会下设有专门的利益冲突管理委员会，由该委员会协调处理相关事宜。如果个人被发现有利益冲突情况没有及时进行披露，委员会将计算其通过利益相关获得的任何直接或间接好处，要求其退还，并令其退出该网络；委员会也可以采取其他适当措施。

3 加拿大支持技术开发的计划管理办法 ——以NRC的IRAP为例

上述研究主要介绍的是加拿大支持科学研究和创新的科技计划管理办法。加拿大支持研究和创新的科技计划承担主体是研究人员，来自研究机构、大学或者非营利机构，即使是支持创新的计划，比如企业导向的卓越中心计划，其承担主体也是非营利组织，而不是企业本身。加拿大科技计划对创新和产学研结合的支持，更加倾向于从研究机构、大学到企业的技术转移或知识转移，这与中国现行的支持方式不同。整个加拿大的科技计划体系贯穿的思路是知识计划创造和商业化，这一思路主要是以线性创新过程为依据展开的，强调知识的源头作用。加拿大直接支持企业的计划最典型的就是工业援助计划。 3.1 NRC概况

NRC成立于1916年，是加拿大联邦政府的研究机构，其主席由总理任命，每年通过工业部向议会报告。NRC也是通过从其成员单位中聘用人员组成理事会来治理。NRC主要评估和监督组织的战略方向、运营和绩效。其成员通常每年开3次会，理事会下设2个常务委员会：一个是执行委员会，一个是人力资源委员会。理事会也建立一些临时任务小组，理事会的主席由NRC的主席担任，其他成员则由加拿大政府以3年为期聘任。

NRC建立时的宗旨是主要从事基础研究和产业化前期研究；但自新任主席上任以后，开始进行大规模改革，将其工作主要集中在与产业相结合、促进经济发展上，而不是做纯基础研究，核心是满足产业发展的需要。2011年初，新任主席发文章表示，将集中80%的经费从事与市场相关的研究，剩余的20%则用于探索性的研究活动。并且，根据改革的目标，NRC确定了今后工作的4个旗舰项目：培育适应环境能力强的小麦新品种，改进印刷电子设备的生产技术，增加国内生物复合材料的生产以及利用藻类捕获工业排放的二氧化碳。

NRC旨在为客户提供创新支持、战略研究、科技和咨询服务，领先的技术设备和研究所需的基础设施专家，研究培训计划，能够为产业界提供新创意、减少初创成本，以及缩短其产品进入市场的时间。 3.2 IRAP的管理办法及利益冲突避免机制 3.2.1 概况

IRAP创立于1947年，由加拿大联邦政府提供财政支持，工业部主管，NRC具体实施，主要资助中小企业创新研发项目，其管理程序见图2所示。该计划的目标是为加拿大中小企业提供技术开发和商业化的支持，促进技术商业化。

图2 IRAP的管理程序

能够获得IRAP支持的目标对象必须符合几个基本条件：以赢利为目的的加拿大中小企业；有500个及以下的全时员工；有在加拿大通过创新和商业化及技术驱动实现新的或改进的产品、服务和过程而赢利的目标。如果企业要获得计划的支持，必须联系IRAP的一个产业技术顾问，经过辅导后，其项目才能够获得支持。

3.2.2 评审标准和工作方式

IRAP的评审标准主要是：企业的商业管理能力，实现项目计划目标的潜力；企业的财务能力和商业计划书；项目的技术特点及其对企业的影响。

为实现IRAP的目标，IRAP的主要工作方式有3种：咨询、资助和建立网络联系。近年来，加拿大联邦政府大幅度增加了资助力度，每年拿出NRC总经费的1/4(约1.5亿加元)支持计划的实施。2009-2010年，加拿大政府启动的经济行动计划为工业援助计划增拨了2亿加元，共支持了1200家中小企业创新发展，制造4 500个就业机会，帮助460名毕业生找到工作。2011年预算又新增8 000万加元资助该计划，支持中小企业通过与大学的合作项目加快使用先进信息和通讯技术。 (1)咨询

工业援助计划通过免费提供产业技术顾问，帮助企业在研发活动和创新开展的早期，帮助中小企业识别和应对他们面临的技术、研发、信息和商业方面的需要。产业技术顾问参与战略咨询、提供专业解释和判断，促进专家之间的合作，帮助客户制定技术管理计划。目前，IRAP已有约150个支持单位和240位包括科学家、工程师、企业家等在内的产业技术顾问，通过建立区域及国际间的产业技术顾问联系网络，形成创新系统运作模式，互通信息及共享服务，为中小企业提供免费的各类技术和商业咨询服务。这些产

业技术顾问为企业提供面对面的定制服务，帮助企业获得工业援助计划的项目支持。据统计，这些产业技术顾问中，75%具有硕博士学历，80%具有产业服务经验，45%有自己的研发设施，65%曾有在联邦政府实验室或单位工作的经验，34%有创业经验，平均每年服务42个位客户。

图3 IRAP的运行架构

(2)资助

IRAP为中小企业提供资助的方式有2种：一种是核心资助，另一种是针对特定目标的临时资助。 核心资助是基于稳定预算支持的，分2个部分：一部分是在成本分摊的基础上为中小企业提供补助，用于无偿支持企业的研发活动、创新、新技术、服务或过程的采用，其资助的具体运行架构见图3；另一部分补助是给那些非营利组织提供财务支持，帮助他们提高能力支持中小企业，或者给中小企业提供互补的计划支持。

IRAP还包括一些针对特定目标的计划支持，这些计划是针对IRAP的不同资助来源开展的，过去5年里的相关项目包括：加拿大工业技术伙伴计划、青年就业计划、2009年加拿大政府的经济行动计划中与中小企业相关的计划、社区恢复基金、技术集群支持计划、南安大略省发展署基金、加拿大创新商业化计划、加拿大HIV技术开发计划等。

(3)建立网络联系

通过产业技术顾问的工作，为企业建立起政产学研，以及中介组织等之间的联系，从而为企业提供更好地创新服务。通过建立这些联系，产业技术顾问为客户提供最合适的专业化知识。这些工作联系也有可能成为正式的联系，这些机构之间可能签订合约。

2012年，NRC委托顾问公司对IRAP的效果进行了评估，结果显示：IRAP实施以来取得了较好的成效，得到计划资助的企业回报率较高，并且中长期效果明显。当然，该评估报告也提出了改进的意见，包括：改进资助标准和方式，使其更加符合中小企业的需求；产业技术顾问应该更深入地参与工业援助计划的资助服务项目中；应该建立中小企业向产业技术顾问提出需求的机制；此外，还应该进一步改进绩效评估工具。

3.3 利益冲突避免机制

作为工业援助计划的产业技术顾问，必须遵循NRC的利益冲突相关政策。产业技术顾问被视为是IRAP的雇员之一，在其不从事该工作一年内，产业技术顾问不得立即接受之前曾经服务过的企业和机构的聘请，以及通过间接方式进行联系；不得代表NRC从事任何相关活动；不能用在作为产业技术顾问期间的信息为客户提供任何建议和咨询。 4 主要经验及启示

4.1 充分体现对人才的使用、培养和支持

加拿大科技计划非常充分地体现了对人才的使用、培养和支持，无论是在支持科学研究的计划，还是在支持技术开发的计划中我们都能够看到这一重要理念的影响。知识和人才是加拿大国家创新体系的最大优势，也是加拿大科技计划所依托和使用的重要资源，在NCERC的科技计划中，2/3的经费直接支持对象是研究人员，另外1/3虽然经费的使用对象不直接是研究人员，但是旨在通过非营利机构将知识进行转化。NRC的IRAP是直接支持企业的机构，其主要的工作方式也是通过产业技术顾问服务于企业。 4.2 比较注重对目标对象的稳定系统性支持

加拿大主要科技计划均允许研究人员申请不同拨款机构的计划，且特别注重不同计划之间针对一个支持对象或支持目标的协同支持，比如针对不同的产业技术集群，研究人员可以同时获得基于人才培养、创新、基础设施和仪器设备等不同层面的计划支持。对科学研究发现计划的研究人员支持时间长、经费充足，并且允许计划承担人员灵活地调整每一个阶段的目标，这样使得研究人员能够真正潜心研究。此外，科技计划注重对有潜力申请的预培养，即通过较少的金额为有一定潜力的申请者提供预资助，以提高其申请的积极性和成功的把握，也能够充分体现科技计划的引导作用。 4.3 建立了一整套完备的利益冲突避免机制

利益冲突避免机制是保证科技计划科学高质量完成的重要基础条件，加拿大通过多年的实践建立了完备的利益冲突避免机制，从计划开始评审成员的利益冲突避免保证书和研究人员的科研诚信承诺书，到计划评审过程当中的回避和信息披露制度，直到科技计划完成后一段时间内的回避制度，有效地规避了利益冲突带来的道德风险和计划风险，从而很好地保证了科技计划的质量和公平公正。

4.4 支持创新主要是通过知识和技术转移

除了上述3个加拿大科技计划体系中成熟和完备的经验外，其科技计划管理办法也有存在争议的部分。从支持创新的角度看，科技计划主要支持的是知识和技术转移，而非创新活动本身。加拿大创造了非常好的支持知识和技术转移的办法，包括通过产业技术顾问、通过政府购买支持创新等。但同时，毋庸置疑，加拿大政府支持企业的经费很少，大量的科研经费没有给企业，对企业的直接支持形式主要是无需偿还的补助。由于政府科技计划明显优先支持大学研究，造就了加拿大非常强的基础研究优势，相比较而言，其科技计划明显弱于支持企业。目前，加拿大联邦政府正在艰难地调整其政策，试图从科学研究导向转到创新导向，但至少目前为止，从科技计划的安排部署和管理办法均处于探索当中，很多相关的改革，比如，NRC的改革正在进行当中，政府支持创新发展的政策创新还面临很多理论和实践中的挑战。

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