农村居民点整理的途径

农村居民点整理的途径

1．开展居民点整理工作的实践意义

1.1适应盘活存量土地，确保占补平衡的现实需要。

按照《土地管理法》规定，建设占用耕地必须实行“占一补一”。泗洪县作为农业大县，基本农田保护率为95.11%，但随着江苏省委、省政府提出苏北加大工业突破力度的号召，建设用地需求量不断增大，可供复垦的后备资源越来越少，导致实现占补平衡的压力越来越大。目前，当地实现占补平衡的主要途经为：一是开发增量，直接造地改田，增加耕地面积。但从县域实际看，可供开垦的土地资源已接近临界线。二是土地整理。通过对土地的整理，增加有效耕地面积。三是盘活存量。对分散、闲置、未充分利用的农村居民点用地，通过规划和市场重新配置，这方面的潜力还较大。

据对泗洪用地情况调查显示：在45.5万亩建设用地总量中，农村居民点用地占62.2%，达到28.3万亩。该县太平镇200个自然村，到2001年底止，已迁出448户1784人，在近年内有迁移意向的290户954人，两项合计738户，按户均180平方米计算就达200亩。对全县253个行政村的初步调查分析，通过农村居民点整理，就能盘活存量土地10000亩左右。其中：按建房协议应拆未拆的老房占18.3%；农民举家外迁后留下的住房9.6%；集体闲置土地占36.4%；村建规划应拆旧房占35.7%。盘活这部分存量土地，对于缓解全县耕地“占补平衡”的矛盾，作用非同小可。

1.2具有完善村建规划，推进康居示范村建设的联动作用。

1.2.1促进规划到位。农村康居示范村建设和农村居民点整理有一个共同要求，即要有一个适合各村实际，符合法定程序，具有可操作性的村建规划。泗洪县的中心村规划早在几年前就提出来，但由于规划脱离实际，缺少可操作性，一直无法实施，直到今年提出的康居示范村建设，才把完善村建规划提到同步到位的高度，无论从时间的紧迫性和规划的适用性，还是从操作的可行性等方面都有更高的要求。

1.2.2结合农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩试点工作，筹措启动资金。农村宅基地整治需要大量资金，可由县政府提供启动资金，对整理出的建设用地，指标用于城市建设并依法公开出让，资金专项用于农村宅基地整治，循环使用，确保宅基地整治工作顺利开展。

2.农村居民点土地利用现状及存在的问题

2.1农村居民点土地利用现状。

长期以来，农村居民点土地利用由于农村集体土地产权主体不明晰，村镇建设缺乏科学规划或没有得到有效实施，以及对农村宅基地审批不严格等原因总体上来说比较粗放。一是农村居民点用地总量偏大，人均占地超标。二是农村存量建设用地多，土地利用率低，土地浪费严重。三是村庄用地规模偏小，居民点数量多，布局分散、集约化程度低，内部用地结构不合理。四是缺少科学的总体规划。农村建房没有统一的规划，乱搭乱建引起的宅基地纠纷在农村也是十分常见。五是环境状况、生活条件差。村内住宅布局散乱，基础设施不配套，整体环境不协调。

2.2农村居民点土地利用中存在的问题。

一是居民点建设占用耕地较多。随着农村经济的发展，以及农村人口的不断增长，农村宅基地用地增长很快，占用耕地的比例居高不下。尤其是20世纪80年代中后期，各地掀起了建房热，相互攀比占好地，建新房，且选址多围绕村庄周边及道路扩展，导致大量良田被占。二是居民点建设处于自发状态，“空心村”现象普遍。现阶段土地利用总体规划或城镇规划通常只考虑城镇集中区范围内的用地，而对村镇规划很少提及甚至不提，即使已经编制了村镇规划的村庄，其落实规划的措施力度也不够，致使村庄、民房选址随意性大，且大都在村外沿道路而建，导致“空心村”现象较为普遍。三是基础设施不完善，村内基础设施用地比例少，服务功能低。大多数村庄路况差；供水设施极其简陋，电力设施也相当落后；各种通讯设备及有线电视网难以普及；文化、教育、医疗、卫生等服务设施不完善。四是居民点建设违法用地现象时有发生；对宅基地审批程序不严，未批先建、乱圈乱占现象普遍。

3.农村居民点土地整理的必要性和可行性

3.1农村居民点土地整理的必要性。

农村居民点整理主要是运用工程技术及土地产权调整，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化；是农村社会经济发展到一定阶段，对土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是实现农村城镇化，发展农村经济和现代乡村社区的必然选择。

农村居民点整理还是实现控制农村宅基地建设占用耕地，实现耕地保护目标的出路之一。我国农村居民点普遍存在村容村貌差、布局零散、基础设施不完善以及农村中小企业布局分散的现象，对农村零散的自然村进行撤并，合理确定中心村，交通不便的村庄向交通方便的村庄集中，小村向大村集中，以及对村庄住宅的统一规划，统一设计，完善生活基础设施配置，有利于改变农村居住条件和村容村貌。

3.2农村居民点土地整理的可行性。

通过分析农村社会经济现状我们可以总结以下几点使得农村居民点整理可行：农村居民点居住人口的减少趋势，使农村居民点整理更具现实性；农村产业结构的调整，农民收入的增加，农民购建住宅在经济上成为可能；农业结构调整和农业生产的专业化将成为农村居民点整理创造有利的外在条件；农村人口居住观念的转变将加快农村居民点整理的进程；国家综合国力的增强和对农村、农业建设定额优惠政策为农村居民点整理提供了有效保证；小城镇建设和农村居民点整理中土地周转、土地置换政策为零散、偏远村庄农村居民点的迁并创造有利条件。

4.农村居民点土地整理模式

4.１农村城镇化型土地整理模式。

城郊结合部是城镇向农村过渡的区域，有较强的农村城镇化趋势。所以，城郊结合部的居民点用地整理应吸取城镇集中建设的经验，将农村居民点整理规划纳入城镇规划，提倡在村镇规划指导下建造公寓式农宅。一般要求农户统建联建，降低人均用地面积，逐步接近城镇人均用地的标准，提高居民点存量土地利用率。泗洪县青阳镇大楼社区通过建造农民公寓使人均宅基地面积从150㎡降到110㎡。

4.2自然村缩并型土地整理模式。

自然村大多是农民为方便农业生产而散居后自然形成的。一般规模较小，这些自然村往往离行政村较远，难以管理。对于这样的小村庄，基层政府应根据经济发展状况，将零散的自然村落迁向最近的行政村或自然村。该类土地整理要打破村民小组界线，从实际出发，优化小村迁并方案，同时对小村旧址进行复垦还耕。上塘镇垫湖村在开展康居示范村建设前，全村3600人分散居住在98个自然村，居民点占地1235亩。经过规划，全部居民集中到统一规划的集中点建房，各种配套设施齐全，达到 “五通一平”，占地不足190亩，将老宅基地还耕，新增耕地1000多亩。

4.3异地迁移型土地整理模式。

对于距离集镇区较远的村落，因交通不便，自然条件差，就地改造难度大，导致道路等基础设施无法配套，对这类村庄应异地迁移到区位条件较好的中心村，并对旧宅基地进行复垦还耕。临淮镇洪湖村，靠近洪泽湖，在国家控制的14.5米水平线以下，距离集镇区8公里，只有一条沙土路通向集镇区，下雨天泥泞难行，该村结合移民迁建和城乡建设用地增减挂钩工作，采取异地迁移模式，整村迁到集镇区，土地全部复垦，节约下来的建设用地通过调解用于当地民营工业园，节省了农用地转用指标。

5.开展居民点整理工作的运行机制

5.1动力机制：兼顾各方利益。

开展宅基地整治，直接关系到农户自身利益的调整。在市场经济条件下，失去利益驱动，就会挫伤参与、配合和支持的积极性。总结实践经验，要形成有效的动力机制，就要兼顾三个层次的利益。首先，老百姓要得实惠。在考虑对拆除面积的经济补偿时，尽可能要与被拆老房的现有价值比较接近，悬殊不能太大，便于群众接受。其次，集体要得实惠。一般地说，凡开展宅基地整治的村，都可获得数量不等的折抵建设用地指标，在辖区范围内调剂使用后，多余宅基地可以依法公开出让，所得土地纯出让金全额返还给乡镇，用于拆旧建新的专项补贴或基础配套建设。再次，当地政府要得实惠。在目前欠发达地区县级财政尚不宽松的形势下，也不得不算一算有多少利益可得的经济帐。一句话，如果不能统筹兼顾县、乡、民三方面的合理利益，整治工作就会“卡壳”。

5.2工作机制：纵横协调配合。

纵向是指县、乡镇、行政村，横向主要是国土资源行政管理部门、城建规划部门，当然，还有农业、林业、水利、民政、供电、广电、电信等部门。纵向形成整治主体，横向促进力度到位；纵向重在组织实施，横向着力有效服务。

在开展宅基地整治工作中，要协调处理好几个方面：（1）以行政村为主体。行政村上联政府下贴村民。主体地位确立的标志是形成符合法定程序的三大要件：一是经县级建设部门批准的村建规划以及村级集体向当地政府提出要求开展宅基地整治的书面申请；二是提交村民代表大会讨论并一致通过的决议；三是行政村与拆迁户签订拆旧协议。在此基础上编制预算方案，并经批准后组织实施。（2）由县级政府组织实施，进行“四统一”：统一制定并贯彻执行相关的政策措施；统一申报项目及资金解付结算；统一折抵指标调剂；统一组织领导。（3）要规划先行。国土资源行政管理部门承担着业务指导、资料初审、核算审核、报批、监督、初验等繁重任务。各单位职责明确，密切配合，形成以村建规划为指导，加强国土资源管理，盘活存量土地为目标，顺利推进农村宅基地整治的工作机制。

5.3监督机制：符合市场规范。

县国土资源行政主管部门对土地整理、宅基地整治的资金使用情况实行全程监督，资金使用与项目进展紧密挂钩。全程监督包括以下几项内容：一是项目承诺制。乡镇人民政府在申报土地整理项目立项的同时，须上报与该项目相结合的宅基地整治项目的实施承诺。二是上墙公示制。凡经当地政府批准同意，按村建规划应拆老房旧房的房主名单，经过实地丈量后的拆除面积、应补金额都上墙公布，公示于民，接受群众监督。三是封闭运行制。县级人民政府设立宅基地整治资金专户，实行专款专用，封闭运行。四是进度监管制。运用经济手段实行进度监管。启动资金预支数额依据辖区整治进度而定，整治进度由设在该辖区的国土资源管理所掌握，辖区政府要预支启动指标调节费，须经国土所签署意见。五是质量监理制。对拆旧面积实行二次测量，拆前丈量和拆后复核；对还耕面积实行二级验收，先由县级国土资源部门初验，再由上一级国土资源行政主管部门复验，以此来确保宅基地整治的运行质量。

6.开展居民点整理的方法

6.1要有正确的舆论导向。

“空心村”的形成，有着复杂的历史原因和习以形成的社会意识等诸多因素，大量应拆旧房、乱搭乱建也有个历史积累过程。这就要求做好舆论宣传工作，运用多种形式，宣传国土管理法律法规，宣传人多地少的严峻现实，宣传盘活存量土地的重要意义，营造全社会共同参与宅基地整治、盘活存量土地的良好氛围。

6.2要有专门的领导机构。

居民点整理，老旧房拆除，实施的主体是行政村，涉及到利益关系调整的是相关农户。为此，领导重视，组建一支强有力的队伍，是确保工作顺利开展的组织保证。

6.3要有一套可操作的合法程序。

一是制定科学、合理的村庄规划。在实施“拆旧建新”前，要制定村庄规划，以规划为龙头，指导宅基地整治工作。二是形成决议。规划确定后，召开村民大会或村民代表大会，讨论通过旧村改造、拆旧建新实施方案，形成一致决议。三是统一政策。重点是统一应拆旧房的收购政策。在确定旧房收购价格前，成立由多方组成的评估组，决定收购价格。 总之，在整个操作过程中，要体现公正、公平、公开的原则，得到群众的拥护、支持和理解。

6.4要有一笔能支配的启动资金。

筹集资金要创新思路，用足政策，积极利用国家鼓励开展造地改田、土地置换等政策，实行退宅还耕，和土地整理工作相结合，争取国家、省资金补助，实行边收购旧房、边拆迁，及时出让，滚动使用，盘活存量资产，提高资金使用效益。建立农村居民点土地整理专项基金，由单一的政府投入转变为政府投入为主、企业、集体、个人投入为辅的多渠道资金筹措方式，为农村居民点整理提供稳定充足的资金投入保障。

6.5要有合理的规划。

在村庄土地管理和统筹安排各项用地中，利用村镇建设规划这一手段，目前农村居民点存在的不合理现状都与缺乏合理的村镇建设规划有关。通过实施村镇建设规划，可以进行科学的功能分区，优化内部用地结构，提高各类用地的规模效益。所以，在农村居民点整理中必须要加强村镇建设规划。

6.6要有有效的管理手段。

目前农村居民点粗放的利用方式主要是由于用地管理力度不够造成的，对农村居民点的闲置、抛荒及其他不合理利用缺乏限制，使得农村居民点用地效率非常低下。因此，非常必要加强对村镇用地利用的管理力度，促进土地的合理利用。

农村居民点整理效益评价研究

2009-04-13 | 作者：王志强 陈玉平 | 来源： 资源网 | 【大 中 小】【打印】【关闭】

1.农村居民点整理评价内涵

农村居民点整理是一个涉及经济、社会、技术的系统工程，涉及面广。经济、社会、技术的可行性分析是农村居民点整理的先行工作。可行性分析包括技术上的可行性和适用性，经济上的合理性和有效性，以及建设的可能性。通过对农村居民点整理方案进行技术分析与论证，对项目建成后的效益进行预测和评估，为项目的投资决策提供可靠的依据，努力实现农村居民点土地整

理的综合效益最佳。农村居民点整理的可行性分析包括农村居民点整理的经济、社会、生态效益的分析与评价，最后进行综合效益的评价。

2.农村居民点整理经济效益分析

农村居民点土地整理的经济效益评价，应包括财务评价和国民经济评价两部分。财务评价是指在国家现行的财税制度和价格体系条件下，计算农村居民点整理的效益和费用，分析方案对农村居民点社会物质生产和生活需求程度、盈利水平等，以考察方案在财务方面的可行性。国民经济评价在合理配置国家资源的前提下，从国家的整体利益角度分析整理方案对国民经济的贡献，以考察方案在国民经济中效益及经济合理性。 2. 1农村居民点土地整理的财务评价

农村居民点整理的财务评价包括投入量和预期效益的计算评价。其中投入量包括规划设计、资料调查费用；对废弃、非法占地及与村镇规划不符的农村居民点用地的改造费用；农村内部公共基础设施建设费用；对由于规划需要拆除的、或迁村并点的农村居民点的农民进行补偿的费用。预期效益包括整理出的耕地产出、乡镇企业集中带来的效益、非农建设用地占用的收入、其他收益。

(1)投入量。农村居民点土地整理的投入量也就是该项目的投资估算。

①规划设计、资料调查费用。该项费用主要包括进行农村居民点土地整理之前进行的规划编制工作，包括村镇规划费用、农村居民点土地整理规划费用(此项规划应该是土地开发整理规划中的一部分)，以及调查资料的费用。该项费用因当地农村居民点整理的区域面积、规划设计标准的不同而不同，例如：规划设计越详细，设计费用也就越高。

②对农村居民点用地的改造费用。该项投资主要用于废弃、非法占地及与村镇规划不符的农村居民点用地退宅还耕或用于其它非农业建设用地。针对农村中存在的“空心村”、一户多宅和人均用地面积严重超标的现象进行的整理；另外，对于自然村合并的整理项目中的旧居民点进行的整理。此投资主要用于拆除废弃建筑物，并将其整理成为耕地或其它非农业建设用地的标准。 ③农村内部公共基础设施建设费用。该部分主要用于改善农村居住环境脏、乱、差的现象，完善农村内部建设必要的公共基础设施所需的费用，公共基础设施包括：道路、给水、排水等。这些基础设施投入量根据村镇规划中设计的建设项目的规格，结合工程量定额，计算总投资。

④对农民进行的补偿。补偿费的对象包括由于规划需要拆除农民住宅，由于迁村并点导致农民原有住房被拆除，需另建新房的农户等。补偿的标准可借鉴《城市房屋拆迁条例》中第二十三条规定拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。第二十四条规定货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体补偿范围及标准由省、自治区、直辖市人民政府制定。实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照规定，计算被拆迁房屋的补偿金和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价；拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。

(2)预期净产出。预期净产出是指项目在未来的预期收益。农村居民点整理的预期产出包括整理出耕地产出、非农建设用地占用的收入、乡镇企业集中带来的效益等。

①整理出的耕地产出。此项收益在测算中，用农村居民点土地整理增加的耕地面积与该地区前三年平均的单位面积标准粮食产量相乘，得出每年增加的粮食产量，根据平均的市场价格计算出每年的收益情况。但值得注意的是，由于农村人口不断增加，农村的用地规模也会相应的增长，整理出的耕地有一部分必将被村庄发展所占用，因此，该项收益并不是每年均等，而是逐年递

减的。至于减少多少，可根据村镇规划中的村庄发展占地规模确定[2]。也可以按下式直接计算：

R= (ΔS-Sc)×r

式中：R——当年新增加的年纯收入(万元) ΔS——每年整理增加耕地面积(公顷)

Sc——当年用于村庄发展占用的耕地面积(公顷) R——当地平均单位耕地面积年纯收入(万元)

②非农建设用地占用的收入。自古以来农村居民点的发展都是以占用大量的耕地为代价，虽然我国己经出台了许多控制村庄不断外延的政策，但是由于我国人口基数大，在近期内不可能杜绝建设用地占用耕地的现象。只有通过土地整理来弥补耕地的损失，因此，居民点整理出的土地有一部分要作为村镇发展的后备资源，这样就可以减少耕地总面积的减少，从某种意义上说也是增加了粮食产量.作为村镇发展的建设用地可以按照当地的实际情况，以及土地的利用类型(居住、商用)，收取相应的费用[2]。 ③乡镇企业集中带来的效益。乡镇企业用地分散，资源利用率低，乡镇企业经过二十多年的发展，已成为我国农村经济的主体力量。日前，我国乡镇企业80%分布在自然村落，12%在集镇，7%在建制镇1%在县以上城镇。由于村镇无统一规划，批地的随意性很大，造成乡镇企业用地十分分散，不仅使乡镇企业能源利用率降低了40%，基础设施投资增加了20-30%，行政管理费增加了80%，而且用地规模增加了1/3，最终表现在资金利用率比相对集中降低了20%左右。同时还导致乡镇企业的产品质量难以提高。经过整理使乡镇企业集中到工业园地区，提高了资源的利用率，降低了生产成本[2]。

④其他收益。整理后的土地一部分作为耕地，则其收益就是①中所提到的耕地的粮食产出。若整理后的土地作为建设用地，其收益表现为土地的出让价格或拍卖价格(该项收益的地区差异很大，应按实际情况进行确定)。若建成农贸市场或集体乡镇企业，则其收益是持续发生的，由农贸市场的规模和乡镇企业的效益来确定每年的收益情况. (3)财务评价的主要指标

①财务内部收益率(FIRR)。财务内部收益率是在方案计算期内可以使各年的现金流量的净现值累计等于零的折现率。它反映了方案所占资金的盈利率，是考察方案盈利能力的主要动态评价指标。其表达式为：

其中式中：CI——现金流入量 CO——现金流出量

——第t年的年净现金流量

n——计算期

财务内部收益率(FIRR)可根据现金流量表中的净现金流量，用内插法计算求得。将求出该方案全部投资的内部收益率与行业的基准收益率或设定的折现率(

)比较，当FIRR大于或等于

时，即认为项目盈利能力满足最低要求，财务可行。

②财务净现值(FNPV)。财务净现值，是指项目按行业的基准收益率或设定的目标收益率,将项目计算期内各年的净现金流量

折算到开发活动起始点的现值之和。它是考察方案在计算期内盈利能力的动态评价指标。其表达式为：

净现值可根据项目现金流量表计算求得。净现值大于或等于零的方案是可行的。

③投资回收期。投资回收期就是指通过资金回流量来回收投资的年限。标准投资回收期是国家根据行业或部门的技术经济特点规定的平均先进的投资回收期。追加投资回收期指用追加资金回流量包括追加利税和追加固定资产折旧两项。该指标是考察项目在财务上的投资回收能力的主要静态评价指标。其表达式为：

T=C/R

式中：T——投资回收期(年) C——农村居民点土地整理投资(万元)

R——农村居民点土地整理增加的年纯收益(万元)

投资回收期不反映项目回收期以后项目收益能力大小，对方案进行初步评价作为辅助指标。例如：投资回收期相同的两个项目，一个投资回收期后就没有收益了，但另一个投资回收期后若干年还有收益，但用此项指标进行评价时，两个项目的评价结果相同，这显然不合理，因此此项指标并不能评价项目的经济效益情况，只能在方案的初步评价阶段作为辅助指标。 2.3 农村居民点土地整理的国民经济评价

农村居民点整理除了进行财务评价以外，同时进一步进行国民经济评价。国民经济评价是按照资源合理配置的原则，从国家整体角度考察项目的效益和费用，用货物影子价格、影子汇率、影子工资和社会折现率等经济参数，分析计算项目对国民经济的净贡献，评价项目的经济合理性。农村居民点整理国民经济评价中的效益是指农村居民点整理对国民济所做的贡献，即农村居民点整理为国民经济提供的总经济效益，它包括直接效益和由项目引起的间接和相关效益。

农村居民点土地整理的直接效益主要包括增加的耕地资源，增加了粮食产出，并用影子价格计算出的经济价值。间接效益主要包括：农村居民点的整理改善了农村的生产和生活条件和居住环境带来的收益，农村建设用地土地使用价格的上涨而带来的收益、整理后的乡镇企业集中节省了生产成本而获得的收益。国民经济评价时的费用的计算应按国家为项目建设和生产经营所付出的真实代价来计算，包括直接费用和间接费用。农村居民点土地整理的直接费用就是指项目本身的直接投资，可以影子价格计算的经济价值，即财务评价中农村居民点土地整理的投入部分。间接费用是指国家为农村居民点土地整理付出的代价，而项目并没有实际支出的费用，例如：国家修建的防护林，以及国家通向村庄的给排水管道、供电设施以及位于乡镇的医疗、教育等基础设施的费用。

国民经济评价的指标有：经济内部收益率(EIRR )、经济净现值(ENPV)等，其计算方法和财务评价指标相似，只不过是其中的费用和效益计算不同，并且经济净现值计算中用的折现率为社会折现率。 3.农村居民点整理社会效益分析

项目社会效益评价是指投资的社会效益，是指投资项目的建设和运行对社会发展、资源、生态、环境、就业、分配等方面带来的影响。根据我国的具体情况，我们将我国项目社会评价定义为不包括经济评价的社会评价。

农村居民点土地整理除带来经济效益以外，客观上还存在着社会效益。由于农村居民点土地整理主要目的是整理闲置土地实

现耕地总量动态平衡，以及改善居民的生活条件。因此该项目的经济效益不会很大，主要是以创造社会效益为主，如果只对其进行经济效益分析，而忽视其社会效益，对项目的评价势必会带有片面性。因此进行农村居民点用地整理的社会效益评价是很有必要的。

农村居民点整理社会效益评价两部分进行，一是定量评价，二是定性评价。定量评价为主，定性评价为辅。评价框架见图3-1。

(1)农村居民点整理社会效益定量评价

农村居民点整理社会效益定量评价主要包括增加农村剩余劳动力就业、增加耕地面积，提高农产品的总产量、增加农民收入、对基础设施建设影响的指标。 ①增加农村剩余劳动力就业

我国农村人口比例大，随着现代农业的推进，农村存在着许多失业和隐性失业的剩余劳动力。农村居民点整理可以带动农村剩余劳动力就业。主要表现在：首先，农村居民点土地整理项目整理出大量耕地，在这些耕地进行现代农业生产，扩大农村剩余劳动力就业；其次，由于农村居民点土地整理是一项投入量大，建设期长的项目，需要大量的劳动力，因此农村居民点整理项目在一定程度上缓解农村就业难的问题。该指标定量分析的表达式为：

②增加耕地面积，提高农产品的总产量

由于农村居民点土地整理的首要目标是整理出耕地，缓解了耕地日以减少的趋势，保障粮食安全。因此，农村居民点整理进

行社会评价时，应分析单位投资增加的耕地面积以及提供的农产品的增量。但是整理出的耕地可以用于不同的农业项目，导致农产品的品种很多，为了便于对指标进行童化，并进行方案比较，可以计算一组折粮系数，把各种农产品数量按相应的折粮系数折算成某种粮食产量，该粮食产量我们称其为标准粮产童。各种农产品的折粮系数，主要考虑农产品的分解成本及各农产品的市场价格来确定[2]。

单位投资所增加农产品产量指标计算公式为：

③增加农民收入

通过农村居民点整理，合理的利用村庄的闲置和废弃地，建立乡镇企业，增加了农民的收入。可以把整理前农民的收入与整理后农民的收入进行对比分析，作为社会效益评价的一个指标。 ④对基础设施建设影响的指标

一般的农村基础设施条件差，交通不方便。通过整理完善了基础设施、公共设施，改善交通条件。交通条件指标可用整理后各级道路的增加量来量化；通讯条件的评价可以用通讯水平影响的变化率即：(现有电话台数-原有电话台数)/原有电话台数*100来表示；给排水设施的评价用给水保证率和排污容量来表示。 (2)农村居民点土地整理的定性评价

①促进新农村建设。通过对农村居民点用地的整理，缩小城乡差别，促进农村城镇化发展。完善农村基础设施和公共设施，转变农村的生活方式，实现城乡统筹发展。村庄经过统一规划，统一设计的农村住宅，新村庄、新集镇，改善了农村生活环境，提高了农民的生活质量，有利于农村精神文明建设和农民物质生活水平的提高，有利于农村社会的长期稳定和全面发展。 ②促进农村的经济发展。我国农村居民点分散，不利于城乡之间的交通发展、信息沟通以及生产与生活等方面的交流，其成为城乡之间协同发展，缩小差别的重大障碍。并且在一定程度上阻碍了第三产业的发展以及工业化对农村剩余劳动力的吸纳作用。经过农村居民点土地整理，进行迁村并点使富村带动穷村共同发展，是缩小贫困差距，实现共同富裕的有效方式之一。通过整理可以改善农村条件，缩小城乡差别，推进乡村城镇化，并减少了基础设施的投资，为加速农村经济的发展具有重大意义。 4. 农村居民点整理生态效益分析

生态效益是指人们在生产中依据生态平衡规律，使自然界的生物系统对人类的生产、生活条件和环境条件产生的有益影响和有利效果，它关系到人类生存发展的根本利益和长远利益。狭义上指自然生态和资源环境的改善程度，集中表现为环境质量的提高。广义还包括生态活动的经济效益，称之为生态经济效益。不仅表现为环境质量的提高，而且反映经济活动的盈亏状况。 生态效益体现着可持续发展观的基础，农村居民点整理应着重考虑生态效益。随着生态农村理念的提出，农村生态环境建设是农村经济繁荣和农业产业持续发展的保证。生态破坏对人们生活的影响是极大的，而且生态破坏在一定情况下是不可逆的。因此，农村居民点整理要着重注意生态环境的评价，尽量避免在整理过程中的大的生态破坏。

农村居民点土地整理的环境效益可以从农村环境的改善、环境清洁度、绿化覆盖率增加，农村居民点整理后周边农用土地相

对增加等方面进行分析。

(1)农村环境的改善。农村缺乏合理的规划，功能分区没有合理规划安排，养殖以家庭圈养为主、污染企业与居住区没有明显的隔离带；基础设施不完善。通过整理改变现状，一方面，按照居民点的环境设计标准进行规划，实行功能分区建设，建设乡镇企业园区，改变了原来乡镇企业用地分散，选址随意的局面，减少对居住区的污染；另一方面，通过基础设施的建设，完善给排水设施，修建排水管线，减少了污水对环境、地下水体、土壤的污染，维护农村生态环境。

(2)环境清洁度。通过农村居民点土地整理，进行严重污染的乡镇企业合理规划，统一布局，减少周围环境的污染，改善地下水质量。该指标量化可以采用以下指标：测算整理前后乡镇企业的排污量及对周围水体或土壤的污染指标，以及整理前后地下水的污染物含量。开发沼气能源，营建薪炭灌木林，扩大煤炭的使用量，改善农村的生活环境，可采用整理前后的空气清新度来量化该项指标。

(3)绿化覆盖率的增加。按照现代农村居民点的规划，生态绿地是一项重要设计内容，要有全面的绿化规划。小城镇住宅区的绿地率一般不低于30%，人均公共绿地不低于1.5

。农村居民点中绿地主要分为：公用绿地(主要是街道绿化)、局部绿地(宅

旁和各种建筑物旁的绿地等)、防护绿地(护村林、生产建筑物的隔离林带及其他防护意义的林带)。在农村地区可以充分发展庭院产业，以提高经济和生态两方面的需求。因此通过整理增加了居民点的绿化面积。绿化覆盖率的增加用下式计算：

绿化覆盖率=某区域绿化面积/该区域总面积

绿化覆盖率的增加值=整理后农村绿化覆盖率-整理前的绿化覆盖率

5.农村居民点整理综合效益分析[1]

项目的综合效益反映项目的经济、社会、生态三方面的效益情况。对农居点土地整理的经济、社会、生态效益分别进行评价之后，应该对项目的综合效益进行评价，以确定项目的可行性。

综合评价首先构建评价指标体系，评价指标体系由上述讨论的各项指标组成，即：

综合评价的步骤为：

(1)用德尔菲法或层次分析法确定各因素的权重，分别用Wa， Wb， Wc， Wa1，Wbi，Wc1??表示。 (2)把各指标值进行处理，使不同量纲的定量和定性指标具有可比性。其步骤如下：

第一步，建立方案因素集：U={A， B. C}，其中：A={Al， A2， A3， A4}，B={B1，B2，B3， B4}，C={C1，C2， C3}。 第二步，对各子因素赋分。定性指标可以按照其指标的影响程度不同，定量指标按照指标数值的分布情况，把其数值分为若干个等级.使每一等级对应一个分值，所赋分值就是项目的此项因素所处等级所对应的分值。例如：环境清洁度分为：{非常清洁，较清洁，不清洁}，分别对应分值：{90分，70分，50分}；若项目环境清洁度由专家确定为较清洁，则该项指标的分值为70分。财务净现值分为：{>40万，(20万，40万)，(0， 20万)，<0}，分别对应分值：{90分，80分，60分，40分}。若项目财务净现值为10万元，则该项指标的分值为60分。

对于因素等级和分值的确定应按照不同地区的实际情况确定，以上只是举例说明赋分的方法，数据并没有实际意义。 第三步，计算总分值。将各因素的分值分层次进行加权平均，得出最终的评估总分值。 (3)确定项目的可行性

建立评判集，V={v1， v2}={>70分，<70分}={可行，不可行}。最终确定项目的可行性。

6.伊宁市农村居民点整理评价分析 6.1 研究区域状况

伊宁市地处新疆西部，位于被称为“中亚绿岛”的伊犁河谷的中部，东西宽35.5公里，南北长52.08公里，总面积675.5平方公里。辖八乡一镇，四十七个行政村，总人口43.36万人。是伊犁河谷政治、经济、文化、交通、商贸、旅游的中心。伊宁市北靠巍巍的科尔斯琴山，南邻静静流淌的伊犁河，四周是肥沃的土地和一望无际的草原、森林，风景优美，民风淳朴，被誉为“塞外江南”。是我国与中亚地区、欧洲国家对外贸易的桥头堡，拥有三个国家级的对外贸易口岸，分别是霍尔果斯口岸、都拉塔口岸、木扎尔特口岸，形成纺织品、家用电器、食用植物油、箱包和鞋类的集散地。

2007年，伊宁市生产总值达到47.9491亿元，比2005年增加了6.77亿元，占伊犁州所辖地区生产总值的10.784%。在伊犁州直属县(市)中，伊宁市生产总值高于奎屯市、塔城市、乌苏市、阿勒泰市、伊宁县等12个县(市)。伊宁市人均生产总值为11069元／人，比2005年增加了1525元，仅次于奎屯市的平均水平(23705元／人)，高于伊犁州人均生产总值的平均水平(10345元／人)和伊犁州直属县(市)的平均水平(8083元／人)。

2007年，伊宁市第一产业、第二产业和第三产业产值分别是3.38亿元、13.30亿元、31.27亿元，三次产业占生产总值的比重为7.05：27.74：65.21，与2006年的产业结构水平相比，产业结构进一步趋于优化，即第一产业产值所占的比重继续下降，第二产业产值所占的比重基本保持不变，第三产业产值所占的比重呈现持续增加的趋势(见图6-1)。

伊宁市的经济发展速度以及产业结构使得伊宁市的经济、社会发展步入快行道，必然会引起土地需求紧张，因此，在伊宁市进行农村居民点整理很大的必要性，选择作为农村居民点整理的研究区域具有一定的代表性。 6.2 经济效益分析

伊宁市各乡镇农村居民点整理经济效益仅从财务方面进行分析。采用投入产出现金流量分析方法确定整理区域农村居民点整理经济效益的可行性。投入产出现金流量分析采用财务指标分为投入指标和产出效益指标。投入指标包括改造费用、废弃地整理费用、基础设施建设费用、拆迁补偿费用。产出效益指标耕地收益、工业产业园区建设收益、其他收益。

伊宁市各乡镇农村居民点整理改造费用为1万元/公顷，废弃地整理0.5万元/公顷，基础建设费用1万元/公顷，拆迁补偿费250元/

，平均每户补偿面积200

，各乡镇拆迁户数根据新农村规划调查确定。耕地收益为整理成耕地的面积与年产

出的乘积。根据调研伊宁市平均每公顷耕地的收益为15000元，整理成耕地系数根据各乡镇的实际情况确定。工业产业收益为整理为建设用地对外租赁费用，建设用地租赁费用60万元/公顷。其他收益根据乡镇实际情况确定。各乡镇农村居民点整理现金流

量表见附表1-1—附表1-7。

根据各乡镇现金流量表，结合第五章节关于财务内部收益率的计算方法，计算出各乡镇农村居民点整理财务内部收益率和财务净现值，见表6-1。根据其他地区农村居民点整理收益经验，确定基准收益率为10%，通过表6-1，我们看到各乡镇的内部收益率大于10%，伊宁市农村居民点整理项目经济可行。

6.3 社会效益评价

(1)扩大农村剩余劳动力就业。进行农村废弃地、空闲地和需拆迁房屋进行整理.以及土地整理后兴建的乡镇企业，需要大量的劳动力。共计增加约2000个就业机会。

(2)增加了粮食产出。通过村庄整理，整理出了许多耕地，各乡镇整理耕地率可达到60%—70%。在经济效益评价中已经做了具体分析，按每亩产标准量600公斤，规划期内的粮食总产量为4300吨，用于耕地整理的总投资为300万元，单位投资增加粮食产量为每 100元增加14.3公斤标准粮。整理后增加的粮食产量能持续儿十年，因此单位投资的粮食产量更多。

(3)增加农民收入。通过整理开发的鱼塘以及整理出的耕地，增加了农村剩余劳动力就业，增加了农民的平均收入，改善了农民的生活条件。

(4)基础设施完善水平提高，农民生活条件得到了很大改善。整理过程中新建给排水设施，改变了原有的污水满街流的现象；增加绿地覆盖面积，农民的居住环境得到了改善，增加农村的公共服务实施，丰富农村精神文明，有力推进新农村建设，缩小了城乡差距。

6.4 生态效益评价

农村居民点土地开发整理的过程是营建新型农村聚落，整治、保护和建设生态环境，改善人地关系。按照现代农村居民点的规划，生态绿地是一项重要设计内容，同时通过工业集中，减少了环境污染：农村居民点整理后周边农用土地相对增加，为农村生态系统的建造和维护奠定了物质基础。 6.5 综合效益评价

根据综合效益评价的指标体系和综合效益评价方法进行计算，得出各乡镇整理综合效益评估分值(详见表6-2)。通过表6-2，伊宁市各乡镇农村居民点整理综合效益评估值评判集中大于70分为可行，说明伊宁市农村居民点整理项目是可行的。

7.小结

耕地保护、粮食安全日益严峻的国家形势下，农村居民点用地整理作为土地整理的一种类型也逐步被提到议事日程，是我国社会经济大环境发展的结果和耕地保护、粮食安全的必然要求。但是农村居民点整理过程中存在着许多问题，如农村居民点整理潜力的测算等，目前农村居民点整理的测算仅仅是从理论上的测算，不利于农村居民点整理工作的实施。农村居民点整理效益评价结合整理区域的经济社会情况，评价农村居民点整理项目的适宜性，对农村居民点整理提供了良好的技术支持，为整理项目的确定提供了依据。因此，进行农村居民点整理适宜性评价具有很强的实践和现实意义。 附表

参考文献

[1]国土资源部土地整理中心，土地整理潜力与效益分析方法研究[M]，2001. [2]宫攀.农村居民点土地整理初步研究[D].河北农业大学硕士论文，2003

[3]李岩，赵庚星.土地整理效益评价指标体系研究及其应用.农业工程学报，2006.10 [4]李金成.土地整理效益的层次分析法评价[J].广东农业科学，2007. 5

[5]覃事娅，尹惠斌.土地整理综合效益评价指标体系的构建[J].山东国土资源，2007.2 (转载请注明来源为资源网)

北京农村居民点整理与集约用地

国土资源网 (2004年2月10日)

农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。

农村居民点整理主要运用工程技术和土地产权调整措施，根据“两个规划”实施对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，从而提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地利用有序、合理与科学化，改善农民生产、生活条件和农村生态环境。 开展农村居民点整理的主要目的在于改善不符合可持续发展要求的无序、低效的农村土地利用现状；营造和谐的人居环境；为推动农村两个文明建设和城乡一体化创造条件。结合农村集体土地流转，优化集体建设用地的资源配置，实现农村产业结构调整和升级、增加农村就业岗位和农民收入。 农村居民点整理的背景与意义

进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作，对改善农村生态环境，提高农民生活质量；缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡；发展农村经济，促进城镇化；缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义。

北京作为全国的经济、文化中心，加快其郊区卫星城和小城镇的建设，对实现首都的现代化建设目标，树立开放、现代化国际大都市形象，将起到巨大的推动作用。北京市委、市政府也出台了许多相关的政策，为加快北京郊区的城镇化进程，提供了政策保证。 ２００１年北京市批准的《北京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》特别提出：加快卫星城开发建设。卫星城的发展要为分担市区功能和带动本地区经济社会发展服务。加强卫星城的规划，提高整体设计水平和建设质量，根据各自的发展条件，进一步明确功能定位，创造各具特色的卫星城形象。“十五”期间，北京将重点发展通州、昌平、亦庄、黄村、良乡、顺义六个卫星城，使之成为现代加工业和高新技术产业发展的基地，分担全市科技、教育、文化、卫生、物流集散等方面的功能，成为市区人口转移的主要地区。为了促进北京市郊区旧村改造和城镇化建设，市委、市政府从资金、用地和户籍管理等方面制定了具体的优惠政策和措施来保障郊区的小城镇健康发展，为推动郊区农村居民点整理和旧村改造项目的实施起到重要作用。 开展农村居民点整理具有以下意义：

一是具体落实“城市规划”；二是推进城镇化进程，改善了农村的整体形象；三是增加了建设用地指标，减少了城镇发展过程中对耕地的占有，为北京市的耕地总量动态平衡做贡献；四是改善镇区居民的生活质量，特别是居民的居住环境的改善，生活基础设施得到改进，生活区绿化率也显著提高；五是带动了农业产业结构的调整，增加了第二和第三产业从业人数，增加了农民收入，并且大大提高了人口的城市化率；六是通过该项目的实施，为北京郊区农村地区的城镇化进程提供宝贵的经验，特别是在“农民上楼”的拆迁安置的政策方面的一些新举措。 北京市农村居民点土地使用现状

根据中央和北京市有关的规定，北京市实施了一批具有代表性的村镇居民点整理的试点。目前北京农村居民点的土地利用现状主要存在以下几个方面问题：

（一）集体建设用地集约化利用程度很低。主要表现在两个方面：一是容积率很低；二是人均建设用地面积大（如表１）。 从表１可以看出以下两个特点：

１．村镇的平均容积率只有０．３，是非常小的建筑容量，通常高档的别墅都很少达到这个水平。

２．村镇人均建设用地面积平均达到了２００平方米，而国家村镇人均建设用地标准最高限为１５０平方米。试点村镇的人均建设用地超标５０平方米。

表１从另一层面说明：通过进行村镇居民点整理，集体建设用地整理潜力还是非常巨大的。

（二）土地利用不合理。主要也表现在两个方面：一是建筑密度很高；二是土地利用的结构很不合理（如表２、表３）。 表２、表３可以看出：

１．村镇的建筑密度达到了０．５８，这使村镇内能够提供的公共空间特别少，严重影响了村民的生活质量。

２．村镇各类用地的比例很不合理，有些村镇存在大量的闲置土地，而有些村镇缺少绿化用地，道路和公建的面积也偏低。 （三）农民居住条件比较差，住房成套率低。各试点村镇在进行土地整理之前，农民的居住条件普遍比较差，住房成套率很低，村民基本没有独立的卫生间，生活垃圾也不进行处理。同时在村镇中自来水不普及，集中供暖也没有实施。 北京农村居民点整理概况

北京市第一批试点村镇居民点整理都采用了“政府主导、企业参与运作”的模式。从操作层面上看，都是通过旧镇村拆迁改造，让农民上楼，节约出大量的村镇建设用地；然后通过土地流转，把节约的建设用地用于村镇的二、三产业，集约利用原村庄集体建设用地。

目前普遍采用的流转方式主要有两种：一是土地保留了集体土地所有权性质，以出租或以折股形式参与二、三产业利润分配；二是通过土地征用，改变土地所有权性质，在国有土地上参与房地产开发。 从北京市目前试点村镇土地整理情况可看出，村庄居民点整理效果良好。 一是利用了村庄集体建设用地，保护了耕地如表４。

从表４可以看出：通过村镇居民点整理，可以节约建设用地的比例通常达到３０％，最高可以达到８０％。按照各村镇现状土地利用方式（保持整理前的建设容积率和建筑密度），提供村镇规划所要求的建筑面积，各村镇还需要占用村镇周围耕地面积，５个村镇就达到了１００００多亩。最高的耕地保护率达到了１．５，即集约利用现有集体建设用地，每增加１亩建设用地，可以保护１．５亩耕地。

二是土地所有权、使用权权益在经济上得到了充分体现。

这主要表现在两个方面：一方面，由于村民均放弃了原有居民点使用权，在拆迁上楼的过程中，原来居民点使用权都表现在了自住楼的优惠价格中。第一批试点村镇在自住楼村民入住价格上均有不等的补贴，平均比周围商品住宅的市场价格低６００元／平方米～１０００元／平方米。按照每户３分居民点，自住楼面积１００平方米，折合每平方米居民点价格达到３００元～５００元。 另一方面，农村集体土地所有权在建设用地的流转过程中经济价值得到了体现。集体建设用地出租或转让用于二、三产业取得可观的经济效益，从第一批试点村镇的情况来看，这些收入的多少主要与试点村镇的区位和流转用途有密切的关系，收入除用于集体经济的扩大再生产外，拆迁上楼农民的自住楼物业管理费、取暖费等许多福利均得到了保障。

三是在居民点整理过程中，农民得到了实惠，农村的面貌得到了改观。主要表现在：１．建设用地流转，二、三产业的导入创造了农村的就业岗位，增加了农民收入，农村产业结构得到调整，促进了农村经济的可持续发展；２．村民的居住条件和生产生活环境得到了改善，改造后的各村镇均实现了集中供暖、上下水等，有些村镇甚至集中供应热水，使得农民的生活达到了城市居民水平；３．农民生活方式发生了改变，农村环境得到改善，许多村镇在整理过程中不仅做好了居民点的整理和集体土地的流转，而且在环境整治方面也做了非常好的规划和建设，如大兴狼垡村的中华文化园建设、通州梨园的文化公园等，从人文和自然两个方面提升了京郊小城镇

的档次。

主要问题及对策建议

尽管从第一批试点村镇的实践来看取得了巨大的成绩，但是在实践过程中还是暴露出许多问题。 一是农民自住楼产权目前还得不到充分保障。

对农村居民点发证有相应的法律规范，但是在集体土地上建设的自住楼，颁发产权证目前没有法律依据和保障。研究对集体土地自住楼产权发放，对稳步推进村镇居民点整理工作和农民自住楼流转具有重要的意义。 二是旧村镇改造审批复杂、收费项目繁多。

尽管国家和北京市政府出台许多小城镇建设和城镇改造的文件，但是目前实际操作层面的一些规定还是没有配套跟进，旧村镇改造中审批复杂、收费项目繁多。出台鼓励改造的政策，明晰并减少收费项目是下一步推进村镇整理工作的重要支持。 三是法律对集体土地流转限制严格。

从第一批试点村镇的工作来看，存在一些不符合现行土地利用法律法规的做法，尽快出台集体土地流转的办法是推进居民点整理工作的法律保障。

四是农民拆迁上楼的政策各种各样，属于自发无序，不利于旧村镇改造整理工作的持续发展和规范运作。

第一批试点村镇在居民点整理中均制定了村民拆迁上楼的优惠政策，但是“暗补”的做法并不十分合理，今后的工作中应该研究根据农民居民点的市场价值，以“暗补”的形式来实施居民点整理工作的思路。

村镇居民点整理项目利国利民，有些村镇已经开始了这项工作，但是９５％以上的村镇还没有实施。根据第一批试点村镇的工作经验，我们认为必须出台一些新政策，以加快农村居民点整理的步伐。

第一，旧村镇改造项目实实在在体现了为农民谋利益，代表了农民的利益。因此在开展居民点整理项目时，农村基础设施建设费用应该由市县两级财政进行适当支持，体现国家财政的公共性。

第二，主管部门要研究制定村镇居民点整理项目实施标准。标准必须明确旧村镇改造后原农民居住环境要素，如自住楼的密度、容积率、人均居住面积以及环境建设甚至农民自住楼的建筑风格等，来保证农民在村镇居民点整理中最大限度地得到实惠。 第三，积极推进新一轮的村镇规划修编，加强村镇规划管理，以规划为龙头，实施村镇居民点整理。村镇必须在遵循土地利用总体规划的前提下，按照城乡建设规划，统一分步实施。

（作者：中国人民大学商学院 高 轩；中国人民大学公共管理学院 蒋一军）

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